市人关于xx人大工作和特色小镇建设的考察报告+浅谈乡镇人大开展工作评议的实践与思考

市人关于xx人大工作和特色小镇建设的考察报告+浅谈乡镇人大开展工作评议的实践与思考2017年,为学习借鉴江浙地区人大工作和特色小镇建设先进经验，经市委同意，XXX月XXX日至XXX日，市人大常委会主任XXX、秘书长XXX带领XXX等8县区人大常委会主任，赴江苏省苏州市、浙江省嘉兴市、杭州市、丽水市、温州市进行了考察学习。期间，考察组实地考察了江浙5市基层人大工作和特色小镇建设，并就如何做好人大工作、服务发展大局进行了充分沟通交流。考察报告如下： 一、xx工作的特点 （一）江浙5市人大工作的主要特点苏州市人大：一是规范决定重大事项程序和范围。审议通过了关于健全人 大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施细则，明确人大常委会讨论决定重大事项的范围包括重大行政区划调整方案、授 予或者撤销地方的荣誉称号、组织特定问题调查等14项。规定地方政府履行出资人职责的国有及国有控股企业国有资产的重大处置，行政区划的重要变更，市人民政府组成部门的设置和变更方案等，应当向本级人大常委会报告。要求“一府两院”将人大及其常委会作出的决定决议和审议意见办理情况，向下一次人民代表大会或人大常委会会议作出报告。二是依法审议决定重大事项。2016年，审议 通过了苏州市东山历史文化名镇保护规划苏州市东山镇杨湾历史文化名村（保护）规划苏州市东山镇三山历史文化名村（保护）规划和苏州市金庭镇东村历史文化名村（保护）规划等四项决议。2017年，针对历史文化名城保护缺乏统领性法规的实际，组织制定了苏州国家历史文化名城保护条例（草案），分别确定了古镇古村的功能定位，确定了保护重点，对历史文化名村的空间格局、传统风貌、建筑整治等提出相关要求，并对用地规模、人口容量、公共空间规划做了明确规划，为指导名镇名村建设提供了发展蓝图和法规依据。 xx市人大：一是全口径预算审查监督工作规范有效。按照党的十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”以及新预算法的要求，2015年， 修订了市本级预算监督办法和市政府重大投资项目监督暂行办法，组建预算咨询小组和专家库，建立“实时在线”监督信息化系统，构建了“政府预算全口径、部门预算全覆盖、投资项目全过程、审计整改真落实、开发区（秀洲国 家高新区）预算真规范、预算信息真公开”的全口径预算审查监督体系，开启了地方人大预算审查监督全口径、制度化、规范化的新征程。二是镇（街道）人大 工作规范化建设全面推进。按照全国人大常委会委员长张德江2014年5月在秀洲 区调研基层人大工作的指示精神，2015年2月，嘉兴市委批转了市人大常委会党组关于进一步加强和改进镇人大工作的指导意见（试行）和关于进一步加强和规范街道人大工作的指导意见（试行），率先以制度的形式明确了镇街人大特别是街道人大工作的性质定位、工作职责、工作机制，决定在秀洲区开展镇人大工作规范化建设试点。2016年1月，秀洲区委书记亲自担任组长启动王江泾镇的试点工作，同年4月试点工作在秀洲区全面推开。2017年6月，嘉兴市镇（街道）人大工作规范化建设在全市推开。目前，该市的镇（街道）人大工作已全面迈上制度化、规范化的轨道，经验做法得到浙江省人大的推广和全国人大的肯定。 xx市人大：一是代表工作有声有色。坚持以活动为载体，每届确定一个贯 穿任期的代表主题活动，每年确定若干个子主题活动，先后开展了“找短板、迎 G20峰会，代表在行动”“查找基层群众办事审批难事项”等主题活动，既服务 了市委工作大局，又推进了政府工作。首创开展“定向视察”工作，选择政府的窗口部门，由市人大常委会安排人大代表小组开展一对一的视察，并实行“一届两轮、届中轮换”，有力地支持和推动了政府工作。将半年度的政情报告会扩大为“一府两院”工作报告会，扩大代表知情知政渠道。组织开展代表风采主题宣传系列活动，通过评选“最美人大代表”、举办“向人大代表致敬”专题晚会，有效扩大了代表履职的影响力、激发了代表履职的责任感。二是地方立法工作步伐快。2016年3月和8月，先后经浙江省人大常委会批准了杭州市生态文明建设促进条例和杭州市大气污染防治规定两部地方法规。xx市人大：坚持把助推绿色生态发展作为人大履职的不变主题， 2002年就作出了关于加快实施“生态立市、绿色兴市”战略的决议， 随后又作出了关于建设生态市的决定关于坚定走“绿水青山就是金山银山”绿色生态发展之路的决定等一些重大决定，并致力于保护生态环境、发展生态产业、优化空间布局、建设美丽城乡，充分发挥审议决定重大事项、依法监督职能，开展视察、评议活动，在打造“绿水青山就是金山银山”的“丽水样板”的战略部署中发挥人大的重要作用。其中，常委会2015年提出的关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案入选“2015年全国人大监督十大事例”。 xx市人大：一是立法工作成果丰硕。市人大常委会与温州大学共建成立了 “地方立法研究院”，与复旦大学法学院建立了立法合作关系，积极组建地方立 法专家库和县（市、区）立法联系点，2015年出台温州市市容和环境卫生管理条例首部立法项目，2016年完成了温州市物业管理条例的制定工作。今年启动了绿化条例、电梯安全条例、D级危险房屋处置规定等3部法规的调研论证和起草工作。二是突出加强城乡环境建设的监督。市人大针对城市建设同杭州、宁波相比差距较大的实际，紧紧围绕温州城市发展的短板，突出“大拆大整”、五水共治等重点工作开展监督，不仅常委会各位领导分别带队到一线督查，而且把 监督重心下移到县乡人大及代表联络站，发动省市县乡四级人大代表4400多人次参与了“剿灭劣类水，人大代表在行动”主题活动，通过发挥人大代表“看、听、讲、提、督”作用，推动解决了一批城市建设中的突出问题。 （二）浙江特色小镇建设的主要特点一是推进力度大。建设特色小镇是浙江省委、省政府作为“十三五”发展的 一项重大决策部署，省、市、县都有发展规划、推进机制和考核办法，都明确了 省级创建、省级培育、市级创建、市级培育4类重点。我们考察的浙江4市的特色小镇建设，均成立了市长为组长的特色小镇规划建设工作领导小组，都建立了特色小镇联席会议制度，建立了“一把手”推进机制，明确了用地、资金、创建奖励扶持政策，推动特色小镇如“雨后春笋”般在各市快速兴起。如，从2014年到现在，丽水已创建特色小镇36个，杭州已创建44个，嘉兴已创建30个。二是建设模式新。从考察了解的情况看，主要有3种建设模式。第一种是企 业主体、政府服务模式，即：政府负责小镇的产业定位、规划、基础设施和审批服务，引进民营企业建设特色小镇。如，杭州市的云栖小镇，丽水的龙泉青瓷小镇。第二种是政企合作、联动建设模式，即：政府确定小镇的产业定位，做好大规划和大服务，引进相关企业，联手培育大产业。如，丽水绿谷智慧小镇，嘉兴互联网小镇。第三种是政府建设、市场招商模式，即：政府成立国资公司和专门班子，做好小镇的规划、建设和服务，根据产业定位面向全国乃至全世界招商。如，丽水的莲都古堰画乡小镇。还有，嘉兴的乌镇对所有的宾馆、餐馆、商店，实行统一管理、统一标价、统一标准、统一销售的办法，避免了无序竞争、欺客宰客问题。 三是带动效益好。一方面，我们考察的小镇投资都在2亿元以上，嘉兴市平均每个小镇投资12亿元以上，有效拉动了投资。另一方面，这些特色小镇已成为聚集高端要素、催生新产业和新业态、推动传统产业转型升级的“孵化器”。如，嘉兴南湖基金小镇累计引进投资企业2300多家，实现税收4.1亿元；乌镇互联网小镇已落户互联网企业78家，吸引注册资本17亿元。丽水莲都古堰画乡小镇今年 “五一”接待游客23万人次、实现门票收入89万元。温州瓯海生命健康小镇依托 环境、人文、人才和温州医科大学的优势，建成了生物医药协同创新中心，打造以全球医疗健康产业链为主的高品质特色小镇，到访人流量日均3万，一些高科技产品走向世界。多数小镇已成为高校毕业生、大企业高管、科技人员、留学归国人员“新四军”创新创业基地。 二、人大工作的思考 通过考察学习和交流，考察组成员普遍感到，XXX的市县人大工作既有成绩和经验，也有差距和不足，江浙人大工作的一些好做法、好经验值得我们学习借鉴。今后的工作中，市人大常委会拟从以下几方面着手，推动人大工作与时俱进、创新发展。 一是始终坚持“XXX”工作理念。认真学习贯彻党的十九大精神，依法履行 职能，做到“XXX。始终自觉坚持党的领导，切实保证人大工作正确的政治方向；始终坚持宪法和法律至上，严格依法办事，与“一府两院”共同推进法治XXX建设；始终紧扣发展第一要务，依法讨论决定重大事项，在监督中支持，在支持中监督，助力XXX追赶超越；始终站在人民利益高于一切的高度上行使职权，确保人大工作贴近民生、符合民意、温暖民心。 二是持续抓好三件大事。按照关于“突出重点、关注热点、注重实效”的要 求，围绕实施正确监督、有效监督的主题，持续关注XXX三件大事，每年分别确定一项重点议题，通过组织代表视察、听取和审议专项工作报告、开展专项工作评议和专题询问等方式，持续开展监督工作，力争通过3到5年的时间，推动实现全市整体稳定脱贫的庄严承诺，让每一名适龄少年儿童都能接受良好的教育，让生态旅游成为XXX经济发展的支柱产业和对外开放的一张名片。 三是加大改革创新力度。坚持以改革精神和法治思维谋划人大工作，加大五 年立法规划推进实施力度，适时修订市人大常委会审议决定重大事项、财政预算审查监督办法，创新人大监督工作力度，完善人大代表履职考核评价、奖励约束机制，加快推进人大代表工作信息化建设，规范人事任免工作，加强自身建设，使市县人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。 四是全面深化镇人大规范化建设。学习借鉴嘉兴市人大的经验做法，以抓好 全市县区人大常委会主任座谈会精神落实为主线，制定下发关于进一步加强和规范镇人大工作的指导意见，加快推进镇人大工作规范化建设。从2017年开始， 实行市县人大常委会领导包联县区、包抓镇人大工作规范化建设联系点制度，力争每一个镇的人大工作规范化建设都有上级人大的联系和指导；对镇人大工作规范化建设实行每季度检查和通报制度，争取解决好县镇人大机构设置、人员编制、干部任用和经费保障等实际问题，充分发挥镇人大在基层民主法治建设中的前沿阵地作用。 三、推动发展的启示 虽然XXX同江浙地区的经济基础、区位优势、历史人文等都有较大差距，但从江浙地区推进特色小镇建设做法来看，在工作理念、思维方法等方面也有很多值得思考和借鉴的地方。考察组认为： 一要咬定青山不放松。丽水市的人口数量、国土面积、经济总量、资源状况同我市大体相当。该市自2000年建市之初，就确立了“生态立市、绿色兴市”的 发展战略。2006年，习近平总书记在丽水调研时强调“绿水青山就是金山银山”的重要性后，丽水市委、市政府就始终把保护生态环境作为首要责任，逐步建立了“战略构想-纲要实施-评估考核-改革创新”的生态文明建设实践体系。经过 10年的努力，已实现生态文明先行区向示范区的跨越。虽然丽水处在现代工农业 高速发展的“包围圈”中，但我们感受到的城镇建设、空气质量、发展面貌都要好于XXX。这种始终把生态环境保护放在首位，咬定青山不放松的做法，值得我们在推进国家主体功能区建设试点示范工作和建设西北生态经济强市中坚持、学习与借鉴。 二要凝神聚力抓落实。浙江省在短短3年多的时间里，能够推进特色小镇遍 地开花、多方受益，关键是有一套强有力的工作落实机制。比如，省市县都有一个强有力的领导小组、一个强有力的检查考核评比办法，杭州市实行先验收后奖补、规定“凡是改革举措率先在特色小镇推开”，丽水景宁县对创建验收的小镇奖励高达1000万元，嘉兴市对小镇建设推进不力的给予黄牌警告，等等。这种抓铁有痕、踏雪留印的精神，应该是确保各项决策部署不落空、见成效的必要条件。三要开拓思维创新路。我们考察的丽水市莲都区“下南山古村落”，其实就 是一些原始的“吊脚楼”、木板房，在XXX也有遗存。他们通过引进“联众休闲产业集团有限公司”，采取和农户直接合作的办法，由公司投入并获得30年使用权，将老房子保护、活化和利用，建设以古村传统文化为主题的度假业态，创造了不需政府投钱，不占国家土地资源，不破坏生态环境的“下南山”模式。丽水笕川村流转农村土地500多亩，企业投资800万元，全村村民按每户7000元入股，建成了一个集田园花海、婚庆乐园、儿童乐园、农作体验于一体的田园综合旅游新农村。这种理念和思路同我们落实省委提出的“跳出城墙思维”“站在秦岭之巅看陕西”的要求是一致的。 四要错位发展创特色。杭州市在特色小镇建设中，坚持对每个特色小镇功能 定位实行分类指导，每个小镇立足1个主导产业，打造完整的产业生态圈，培育具有行业竞争力的“单打冠军”，并坚持高起点的原则，按5A景区标准建设旅游特色小镇，按3A景区标准建设其他的产业类小镇。这种统一规划、错位发展，避免邻近区域同质竞争的做法，对XXX的农村产业、旅游发展都具有较强的借鉴意义。 五要优化环境引投资。浙江省云栖小镇2011年在原来传统工业园区的基础上，实施“腾笼换鸟、筑巢引凤”的思路，建成的以云计算为核心、大数据和智能硬件产业为特点的特色小镇，每年产值过200亿元、税收10亿元。尽管这个小镇有马云集团这个强大的企业支撑、也离不开马云的支持，但西湖区2012年出台的关于加快推进云栖小镇建设的政策意见，也发挥了非常重要推动作用。如，意见明确规定，对符合条件的海外优秀人才创业创新项目给予最高100万元的创业启动资金和最高100万元的项目资助资金，对海外高层次人才随归子女就学享受市民同等待遇，还有贷款贴息、财政扶持、房租补贴、住房补贴、安家补助等一系列政策支持。这表明，优化投资环境、打造投资“洼地”始终是提升区域核心竞争力的重要举措。 浅谈乡镇人大开展工作评议的实践与思考监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，人大代表开展评议活动是强化人大监督的一种好形式，是乡镇人大对政府及其职能部门的工作和执法实施监督的一条有效途径。实践表明，搞好乡镇人大的评议工作，对于促进和推动乡镇政府及其职能部门的各项工作具有积极意义。笔者结合近几年的工作实践，就如何开展好乡镇人大工作评议谈几点的认识和想法。 一、具体实践 近年来，笔者所在的镇人大按照法律法规要求，创新监督方式，改政府部门负责人述职评议为政府部门工作评议，组织部分市镇人大代表组成工作评议小组，先后对村建所、企管站、计生站、劳保所、农服中心、财政所、司法所、交管所等10多个基层站所开展了评议，形成了30余条评议意见，促进了部门工作作风转变，提高了依法行政水平。具体的实践概括起来为“一二三四”。1坚持一个原则，选准评议对象。如何确定和选准评议对象，对评议工作 的质量有着直接的影响。人大代表作为人大联系选民的纽带、作为基层群众的民意代表，他们最有发言权。因此，在评议对象的选择上，我们始终坚持一个原则，就是充分尊重代表的意见，使评议对象的确定“让代表说了算”。在实际操作中，我们利用年度人代会代表集中的机会，通过人大代表票决初选、人大主席团无记名投票终选的办法，按得票数由高到低确定评议对象，既实现了代表当家作主，又体现了评议工作的公开公正，使评议对象的确定符合大多数人的意见，经得起 推敲。例如，XXX镇作为国家、省及扬州三级重点镇，集镇建设能不能早日出形象、上档次，基层群众和人大代表十分关注。因此，近年来镇人大把与集镇建设密切相关的村建、国土、城管等部门作为重点评议对象，督促镇政府及相关部门抢抓各级扶持政策，加大资金投入，切实加强集镇基础设施建设，提升公共服务水平，经过几年的建设，集镇路网格局不断健全，教育医疗等服务功能不断完善，推动重点镇建设取得了积极成效。2注重两个结合，认真开展调查。没有调查就没有发言权，广泛深入地开 展调查研究是搞好评议的前提和基础。具体工作中，我们注重两个结合，采取多种调查方式，力争全面摸清被评议对象的工作情况。一方面，坚持面对面与背靠背相结合，既面对面地听取评议对象的工作汇报，又背靠背地听取服务对象和社会各界的反映，全方位了解情况。另一方面，坚持线上与线下相结合，既利用微博、微信、网络等信息手段广泛征求意见，又组织人大代表分组深入村组农户实地走访，多渠道进行调查。同时，要求被评议部门做好充分准备，写出自查报告，以便评议组对照报告开展评议。比如，我们在对农村环境整治办进行工作评议时，面对群众质疑较多的庄台河塘整治是否全覆盖问题，由于全镇庄台河塘3000多 个，逐个去核实不大现实，我们充分发挥群众作用，多管齐下、广泛撒网，通过走、听、看、访，以及网络问卷大调查，基本摸清了全镇农村环境整治大致情况，调查更有说服力，评议更有针对性。 3突出三个重点，开好评议大会。会议评议是人大工作评议的核心，事关 评议成效。为尽可能开出高质量的评议大会，我们围绕部门汇报、代表评议、民主测评等三个环节，突出抓好三个重点。一是在部门汇报环节，我们突出依法履 职这一重点，要求部门重点汇报贯彻国家法律法规和人大决议决定、依法行政等工作情况。二是在代表评议环节，我们突出问题导向这一重点，要求代表评议时 做到肯定成绩一笔带过，指出问题一针见血，切实提高发言质量。三是在民主测 评环节，我们突出全面公正这一重点，不仅设置满意、比较满意、不满意三个总 体评价，还细化量化职能履行、依法办事、作风建设等3-5项具体评价内容，实 行百分制打分方法，在评议会上进行无记名记票、当场公布结果，维护评议工作的严肃性和权威性。比如，在对司法所开展评议时，我们重点听取其贯彻上级要求推进“六五”普法工作情况，指出当前普法存在的薄弱环节和突出问题，做到评到点子上、议到实在处，真正使部门通过评议有所收获、有所触动。4明确四个到位，抓好问题整改。评议是手段，整改问题、改进工作是目 的。笔者所在的镇人大要求被评议部门必须在三个月内将整改落实情况反馈过来，整改报告要做到“四个到位”：对已经解决的问题，把办理结果说明到位；对列入计划解决的问题，把解决问题的措施和计划细排到位；对列入规划逐步解决的问题，把目前存在的困难和解决问题的思路梳理到位；对因各种原因一时无法解决的问题，把有关限制条件和原因解释到位。对存在问题较多的部门，镇人大通过多次评议，加强跟踪督办，力促整改落实。比如：对居民反映强烈的集镇管理无序、零散、不到位等问题，镇人大连续两年把村建所作为重点评议对象，督促其提请镇政府召开专题会议部署，下决心、下力气整合城管、环卫、公安、工商等部门力量，建立一套集镇管理长效机制，常抓常管，推动集镇管理取得积极进展。 二、存在的问题 近年来，笔者所在的镇人大结合本地实际，在工作评议中做了一些探索和实践，取得一定的成效，同时还存在一些不足。此外，从日常兄弟乡镇工作交流以及走访了解看，笔者认为就全市面上而言，乡镇人大在工作评议上还存在一些不容忽视的问题，主要表现为“四个不”。 1思想认识不够高。目前，乡镇人大评议工作的重要意义和积极作用还没 有得到有关方面的足够重视，部分基层干部甚至存在一些错误的、片面的认识，有的认为乡镇工作本来就够忙了，特别是现在基层改革发展稳定的任务都很重、压力也很大，认为开展评议工作是多余的，没事找事干，对之冷眼相待；有的怕被说成不符合党管干部原则，尤其是乡镇部门站所的负责人不是人大选举任免的，评议是多管闲事；有的把评议工作看成是找岔子、挑毛病，跟自己过不去，有抵触情绪；有的认为评来评去还是老样子，没起多大作用，甚至得罪人，影响关系，因而参与的积极性不高，等等。基层干部思想层面认识问题没有真正解决，一定程度地影响和制约着乡镇人大评议工作的深入开展。2制度规范不健全。对市人大常委会来说，开展对“一府两院”进行工作 评议，有相关法律法规的支持，也已经开展多年了，相对比较成熟规范。但对乡镇人大来说，相关法律法规虽然明确了乡镇人大具有监督职能，但如何开展工作评议没有提出明确的要求，市人大常委会也没有制定相关的制度来指导和支撑，导致整个评议工作的内容、程序、步骤、方法等方面没有统一规范的要求，基本上是各自为阵，随意性很大，不平衡性也很大。从走访了解的情况看，有的乡镇比较重视，按照准备、调查、评议和整改这四个阶段工作，各环节组织很充分，评议很有成效；有的乡镇程序过于简单，象征性组织部分代表看一看、议一议，准备不充分、调查不深入，评议工作流于形式；有的乡镇甚至觉得反正没有硬性规定，干脆就不搞，多年来一直就没有开展人大评议，等等。这些都表明，当前乡镇人大开展工作评议没有形成规范化、制度化、常态化。3评议范围不够广。在人大评议的具体工作中，我们感到由于方方面面因素，导致评议工作广泛性不够。一方面，评议的内容不够广泛。乡镇人大虽然独立于镇党委、政府之外，名义上是一套班子，但力量配备不足，往往是一个人大主席或专职副主席加上一个兼职工作人员，乡镇人大工作基本上就是人大主席唱独角戏，导致开展评议也是人手不足、精力不够。同时，大多数乡镇人大主席或副主席并非专职，或多或少都参与了政府分工，有的还分管了一些政府的组成部门，安全生产、改水改厕、交通建设、土地整理等多有涉足，在评议工作时，这部分政府工作不太好纳入评议内容，如果镇人大对这些工作评议，就变成“自己监督自己”，因此在评议对象的选择上，总有一批工作或部门游离于人大评议监督之外，无法实现全覆盖。另一方面，参与评议的代表不够广泛。市镇人大代表一般都是兼职，大多数农民代表都有各自职业，乡镇人大在开展评议有时为了省时省力，免去发放务工补助、加强事前沟通等麻烦事，评议人员基本上是镇村干部代表，导致了参加评议的代表大多是老面孔，代表的广泛性不够，同时“圈内人评圈内人”，也容易导致评议一团和气，不愿动真碰硬，评议的效果打了折扣。 4问题整改不够实。抓好问题整改是评议工作的出发点和落脚点，然而实践中，问题整改这“最后一公里”还没有真正打通、落到实处。主要表现为有些乡镇人大在评议工作过程中注重评议，而对整改方案实施情况的监督力度不够大，容易造成评议时有人抓、有人管，评议后无人抓、无人管的现象，使评议工作走过场，一评了之，达不到开展评议工作的预期目的。同时，乡镇人大评议工作中综合运用各种监督手段欠缺，刚性不足，导致评议意见说在嘴上、写在纸上，实际落实少，甚至做做样子，还没有或难以使用质询、特定问题调查、任免等刚性较强的手段，这样造成一些问题评议前后依旧，实效性差。 三、相关建议 一是进一步广泛深入宣传，提高思想认识。实践证明，搞好乡镇人大评议工 作，是依据宪法法律行使监督职权的有效手段