（产业经济学专业论文）我国产业政策制定和实施过程中的公共选择问题研究.pdf

中文摘要 论文题目： 专业： 硕士生： 指导教师： 我国产业政策制定和实施过程中的公共选择问题研究 产业经济学 晋煜( 签名) 曾昭宁( 签名) 摘要 产业政策是政府为了实现某种经济和社会目标而制定的有特定产业指向的政策总 和，它既是一种经济行为，又是一种政治行为，这种根本属性决定了在产业政策问题研 究中不应忽视政府行为的重要影响。 公共选择理论是运用传统经济学的基本前提假定和分析方法研究政治决策问题的一 门新兴的经济学分支学科，其研究范围和重点已经拓展到作为政府政治行为的政策制定 和实施当中，比较适合用来分析产业政策问题。 改革开放以来，从总体上看，我国产业政策的实际效果非常有限。实践表明，产业 政策的制定和实施受到政府行为最为直接的影响。为了充分发挥产业政策的积极作用， 有必要运用公共选择理论对影响我国产业政策制定和实施的主要因素进行深入研究。 本论文在对产业政策和公共选择基本理论及其内在逻辑联系进行介绍和说明的基础 上，通过对我国产业政策实践、效果的回顾，运用公共选择理论的相关方法和观点对我 国产业政策制定和实施过程进行分析，结合相关典型案例的剖析，着重指出，产业政策 制定和实施过程中各相关主体的利益取向和行为特征是影响我国产业政策效果的一个重 要因素，而引导相关主体利益取向和行为的有效途径在于改革和完善相关制度，如规范 政府职能、建立科学和民主的政绩评价机制、合理划分中央和地方的财权和事权范围、 建立完善的利益表达、利益制衡以及有效的社会舆论监督机制、进一步推动政治体制改 革等。 关键词：产业政策公共选择博弈利益集团 论文类型：应用研究 英文摘要 s u b j e c t ： a s t u d y o np u b l i cc h o i c ep r o b l e m sd u r i n gt h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t o fc h i n e s ei n d u s t r i a lp o l i c i e s s p e c i a l i t y ： i n d u s t r i a le c o n o m i c s n a m e ：j i ny u ( s i g n a t u r e ) i n s t r u c t o r ：z e n gz h a o n i n g ( s i g n a t u r e ) a b s t r a c t i n d u s t r i a lp o l i c yi sas u m m a t i o no ft h ep o l i c i e se s t a b l i s h e db yt h eg o v e r n m e n tw h i c h p o i n ta ts p e c i a li n d u s t r yt oa c h i e v ec e r t a i ne c o n o m i ca n ds o c i a lt a r g e t s ，i ti sak i n do fp o l i t i c a l b e h a v i o ra sw e l la sak i n do fe c o n o m i cb e h a v i o r , t h i su l t i m a t ea t t r i b u t eo fi n d u s t r i a lp o l i c y d e t e r m i n et h a tt h eb e h a v i o r so ft h eg o v e r n m e n ts h o u l dn o tb ei g n o r e dd u r i n gt h es t u d yo f i n d u s t r i a lp o l i c y t h ep u b l i cc h o i c et h e o r yi sa r i s i n ge m b r a n c h m e n ts u b je c to fe c o n o m i c sw h i c hs t u d i e s o np o l i t i c sd e c i s i o n m a k i n gp r o b l e m su s i n gt h eb a s i cp r e s u m ea n dm e t h o d so ft r a d i t i o n a l e c o n o m i c s ，t h es c o p ea n de m p h a s e so fp u b l i cc h o i c et h e o r ya r ee x p a n d e dt ot h ee s t a b l i s h m e n t a n di m p l e m e n to ft h ep o l i c i e sw h i c ha r ep o l i t i c a lb e h a v i o r so ft h eg o v e r n m e n t ，i ti ss u i t a b l et o b eu s e dt oa n a l y z et h ep r o b l e m so fi n d u s t r i a lp o l i c i e s a f t e rt h er e f o r ma n do p e n i n g ，t h ep r a c t i c a le f f e c to fo u ri n d u s t r i a lp o l i c i e si sl i m i t e d t a k i n go n ew i t ha n o t h e r t h ep r a c t i c ei n d i c a t e dt h a tt h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n to fo u r i n d u s t r i a lp o l i c e sw a si m p a c t e db yt h eb e h a v i o r so ft h eg o v e r n m e n tm o r ed i r e c t l y f o rt h es a k e o fe x e r t i n gt h ef u n c t i o no fo u ri n d u s t r i a lp o l i c i e s ，i ti sn e c e s s a r yt os t u d yo nt h em a i nf a c t o r s w h i c hi m p a c tt h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n to fo u ri n d u s t r i a lp o l i c i e si n d e p t hw i t ht h e p u b l i cc h o i c et h e o r y t h i sp a p e rb a s e do nt h ep r e s e n t a t i o no ft h ei n d u s t r i a lp o l i c yt h e o r ya n dt h ep u b l i cc h o i c e t h e o r y , a n dt h ei l l u s t r a t i o no ft h ei n t r i n s i cl o g i ca f f i l i a t i o nw i t h i nt h e m ，t h r o u g ht h er e t r o s p e c t o ft h ep r a c t i c ea n de f f e c to fo u ri n d u s t r i a l p o l i c i e s ，w i t ht h e c o r r e l a t i v em e t h o d sa n d v i e w p o i n t so ft h ep u b l i cc h o i c et h e o r y , t h ep r o c e s so ft h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n to fo u r i n d u s t r i a lp o l i c i e sa n ds o m er e p r e s e n t a t i v ec a s e sr e l a t i v e l yw e r ea n a l y z e dt oe m p h a s i z et h a t t h ei n t e r e s tt r e n d sa n d b e h a v i o r so ft h ec o r r e l a t i v ep a r t i c i p a n t sa r ei m p o r t a n tf a c t o r sw h i c h i m p a c tt h ee f f e c to fo u ri n d u s t r i a lp o l i c i e s ，t h ee f f e c t i v ea p p r o a c ht oi n d u c et h ei n t e r e s tt r e n d s a n db e h a v i o r so ft h ec o r r e l a t i v ep a r t i c i p a n t sl i e so nt h er e f o r ma n db e t t e r m e n to fc o r r e l a t i v e i n s t i t u t i o n s ，s u c ha ss t a n d a r d i z et h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t ，e s t a b l i s ht h es c i e n t i f i ca n d d e m o c r a t i cm e c h a m s mo fg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t se v a l u a t es t a n d a r d ，p a r t i t i o nt h ef i n a n c e r i g h ta n dt h ea d m i n i s t r a t i o nr i g h tb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s i i i i v 学位论文创新性声明 y9 4 1 1 ；0 7 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不包含其他 人己经发表或撰写过的研究成果；也不包含为获得西安石油大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做 了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名日期：加6 酷，2 学位论文使用授权的说明 本人完全了解西安石油大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究生在校攻读 学位期间论文工作的知识产权单位属西安石油大学。学校享有以任何方法发表、复制、 公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接 相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为西安石油大学。 论文作者签名： 导师签名 趁 望咀 j 日期：2 0 0 e o s 1 2 日期：2 一一，厂- 脚 第一章绪论 第一章绪论 到目前为止，国内外经济学界关于产业政策的研究为数不少，但一方面，各学者在 一些重要问题( 如产业政策对于一国经济发展的作用等) 的认识上尚存在较大分歧，比 如，改革开放以来，我国政府非常重视产业政策的作用，几乎历届政府的历次工作报告 都提出要运用合理的产业政策进一步推动我国产业结构的优化、升级，而与此同时，有 学者提出，随着市场机制的逐步完善，以政府干预为特征的产业政策应逐渐淡出历史舞 台，用以促进和维护市场竞争为目的的竞争政策取而代之；【l 】这说明产业政策研究仍不 够充分，有待于进一步深入；另一方面，针对产业政策制定和实施的现实过程的研究数 量不多，而使用公共选择理论这一理论工具对产业政策过程进行深入研究的文献更是寥 寥无几。我国以往产业政策研究主要侧重于产业政策的理论依据探讨，国外产业政策的 有关理论和政策介绍，产业政策的主要内容、措施和目标，产业政策对经济效益的影响， 中国产业政策的特色、模式和重点，支柱产业的选择和扶持，产业政策的国际比较等。 随着经济理论的发展和现实环境的显著变化，以往的研究已经远远不能满足经济发展对 经济理论应用研究的现实需要。 改革开放以来，种种历史和现实因素的影响使得我国成为了一个产业政策大国。然 而，尽管我国非常重视产业政策对经济发展的作用，但从产业政策的实践和总体绩效来 看，某些产业政策取得了一定效果，有些基本上没有发挥作用甚至发挥了负向作用，更 多的是介于两者之间，略有成效但远未达到预期效果。可以说，我国产业政策的总体绩 效与我们制定和实施产业政策时的期望值仍有较大差距。加入w t o 以后，我国各传统 产业的创新、升级换代和结构优化面临着更大范围和更广深度的挑战；在我国现阶段， 市场机制还不健全，政府经济行为尚需进一步规范，中央和地方政府的权限范围有待进 一步明确，各利益主体逐渐形成，并出现了对产业政策有较为明显影响的利益集团，在 此条件下，如何制定合理的产业政策，保证合理产业政策的有效实施，充分发挥产业政 策对经济发展的积极作用，克服其局限性，避免产业政策失效，已经成为一个摆在众多 经济学人和作为产业政策制定和实施关键主体的各级政府部门面前的重要课题。 产业政策是政府为了实现某种经济和社会目标而制定的有特定产业指向的政策总 和，它是一种经济行为，更是一种政治行为。产业政策的这一本质属性决定了对其研究 不应忽视政府行为的重要影响。实践表明，政府行为是一种受多种因素制约、对政策效 果有重要影响、有待于进一步分析的因素，政府也不应被假设为“公共利益的代表”置 于前提之中。政府在产业政策制定与实施中的行为是典型的非市场决策问题，而传统经 济理论以市场行为作为主要研究对象，不太适合用来分析本质上是一种政治行为的产业 政策问题。 公共选择理论是运用传统经济学的“经济人”基本前提假定、个体主义分析方法和 经济学的交易范式来研究政治决策问题的一门新兴经济学分支学科，它从“经济人”的 西安石油大学硕士学位论文 利己主义本性出发，把人们在市场相互交易中获得经济利益的观念和原则延伸和拓展到 了政府政策制定和实施领域。用该理论的创始人布坎南的话来说，“公共选择是政治上的 观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”。公共选择理论 的创立和兴起是极具历史意义的，它反映了经济理论为适应社会历史条件的变化所做的 自我修正。 公共选择理论虽然是西方经济学家研究西方国家现实问题的成果，但它无疑为我国 产业政策问题研究提供了新的思路。公共选择理论有助于我们深入理解产业政策的本质， 有助于我们认识政府在产业政策制定和实施过程中的利益取向和行为倾向，对于我们采 取相应的对策、充分发挥产业政策在我国经济建设中的积极作用极具启示意义。 本论文试图通过对产业政策基本理论和公共选择基本理论的介绍，在对运用公共选 择理论研究产业政策问题的适用性进行说明的前提下，对我国产业政策实践、效果进行 回顾，按照公共选择理论的启示，运用公共选择理论的相关方法和观点对我国产业政策 制定和实施过程进行分析，结合对相关典型案例的剖析，着重指出，产业政策制定和实 施过程中各相关主体的利益取向和行为特征是影响我国产业政策制定和实施的主要因 素；在此基础上，通过对我国地方政府多重角色的初步探讨，将引导相关主体的利益取 向和行为的有效途径归结于改革和完善相关制度，进一步提出了解决产业政策制定和实 施过程中的公共选择问题的若干对策建议。 第二章产业政策与公共选择基本理论及其内在逻辑联系 第二章产业政策与公共选择基本理论及其内在逻辑联系 2 1 产业政策理论简介 2 1 1 产业政策的定义、本质、种类、过程及手段概述 1 9 7 0 年日本通产省代表在o e c d ( 经济合作与发展组织) 大会上的演讲中首次公丌 提出了产业政策( i n d u s t r i a lp o l i c y ) 一词，标志着日本的产业政策理论在指导其经济发 展的实践中基本成型。此后，由“日本奇迹”引发的产业政策研究引起了各国广泛关注。 应该指出，在此之前，各国采取各种政策对涉及到产业的经济活动进行干预的史实 由来己久。如我国封建时代的各种“兴农抑商j 举措、欧洲1 5 世纪末地理大发现后盛行 多年的重商主义政策等。所有这些涉及到产业经济活动的国家干预行为都可谓广义上的 产业政策实践。 由于研究角度不同，各学者对产业政策所下的定义也是多种多样的： 日本经济学家小宫龙太郎从产业政策弥补“市场失败”缺陷、协调资源配置的角度 提出：产业政策是“通过某些政策手段，对以制造业为中心的产业( 部门) 之间的资源 配置进行干预的各种政策，以及干预个别产业内部的产业组织，对私营企业的活动水平 施加影响的政策的总体”，其重点是“针对在资源配置方面出现的市场失败而进行的 政策性干预”。【2 1 荒宪治郎、内田忠夫和福冈正夫则着重从产业政策的类型和目的角度出发，指出： “所谓产业政策，是指与产业之间结构有关的产业结构政策和与产业内部竞争组织有关 的产业组织政策。前者以产业结构变化为目的，后者以实现公平竞争为目的。现实中的 产业政策总是随着经济社会的发展而不断变化的”0 【3 】 下河边淳和管家茂对产业政策的定义则显得更为基本和全面：“产业政策是指国家或 政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、 调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直接或间 接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称”0 1 4j 我国学者江小涓提出：“产业政策是政府为了实现某种经济和社会目标而制定的有特 定产业指向的政策总和”。 上述定义并没有本质上的差别。各学者普遍认为，产业政策作为一种经济政策，其 本质是政府对产业经济活动的干预。产业政策在任何有能力履行经济管理职能的国家的 不同经济发展时期都或多或少的存在过。 按照不同标准可对产业政策进行不同分类；如根据功能定位，产业政策可分为产业 组织政策、产业结构政策、产业布局政策、产业技术政策等；根据作用领域，产业政策 可分为农业政策、能源政策、外贸政策、金融政策、环保政策、中小企业政策等。根据 不同政策目标，还可对产业政策做进一步划分，如产业结构政策可划分为战略产业扶植 西安石油大学硕士学位论文 政策、衰退产业调整政策、新兴技术产业化政策等。 美国政策学家查尔斯琼斯在其公共政策研究导论一书中将政策过程分为问题认 定、政策制定、政策实施、政策评估、政策调整( 或终结) 等五个环节；【5 】按照琼斯的 划分，我们也可将产业政策过程分为产业经济问题认定、产业政策制定、产业政策实施、 产业政策评估和产业政策调整( 或终结) 等五个环节。其中产业政策制定和产业政策实 施是产业政策过程中的中心环节，其他几个环节都是围绕着这两个环节发挥作用的。 产业政策的实施需要借助一定的政策手段。产业政策手段主要包括行政手段、法律 手段、财政手段、金融手段、信息手段、外贸手段等。对于产业政策实施而言，可供选 用的政策手段往往并不是单一的，根据现实国情和特定产业的发展状况，国的产业政 策通常会借助多种政策手段来实施。 2 1 2 产业政策和公共政策、经济政策的关系 在当今世界，各国政府普遍承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职 能。政府的上述职能则主要是通过制定和实施各种公共政策来体现的。公共政策学认为， 公共政策是社会公共权威在特定情境中为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则， 是政府进行公共管理、维护公共利益的重要途径，制定和实施各种公共政策是政府存在 的基础。公共政策体现了政府意志，具有权威性和强制性，本质上是一种政治行为。按 照公共政策客体的不同可将一国的公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策和文化 政策等。 经济政策是政府对经济进行干预、调控的一系列策略、规划、措施的总和；是面向 经济领域内的生产、流通、消费、分配等活动制定和实施的一种公共政策。从经济政策 干预的领域、方法、手段、目的和结果等来看，它是一种经济行为；而作为政府意志的 体现，它又属于一种政治行为。 产业政策是政府针对产业经济活动而制定和实施的一种经济政策，是政府干预产业 经济活动的重要途径。 可见，公共政策作为政府的一种政治行为，它包括但不限于经济政策；经济政策包 括但不限于产业政策。 包括政治政策、经济政策、社会政策和文化政策等在内的各类公共政策之i 刈往往相 互联系、相互影响，并不是截然分开的。产业政策和其他经济政策之间也存在类似关系。 西方学者通常将产业政策、财政政策与货币政策并称为三大经济政策，这一称谓并 未清楚表明它们之间的关系。日本学者曾指出，产业政策与财政政策、货币政策并未遵 循统一的分类标准，着眼点也有所不同，不应将其相提并论。产业政策的作用对象和范 围是产业全体，而财政政策和货币政策则以财政手段和金融手段为政策工具，其影响范 围超越了财政和金融部门本身。事实上，产业政策在很多情况下都需要财政政策和货币 政策的配合才能付诸实施，也就是说，财政政策和货币政策经常充当实现产业政策目标 第二章产业政策与公共选择基本理论及其内在逻辑联系 的基本工具和手段。这三种经济政策之间应是交叉渗透、不可截然分割的。 2 1 3 产业政策的主要理论依据 ( 1 ) “市场失灵”说 在市场经济条件下，市场机制对资源配置起主要作用；市场机制配置资源的结果要 达到“帕累托最优 必须具备如下前提条件：充分竞争、信息完全与对称、规模报酬不 变或递减、经济活动不存在外部性等。上述条件在现实经济生活中很难达到，因而纯粹 依赖市场机制不能达成“帕累托最优”。由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷导致市场机 制在资源配置的某些领域内不可避免地存在低效甚至无效现象即市场失灵。 狭义的市场失灵主要表现在市场机制的运行无法克服经济生活中的外部性、垄断生 产和经营、公共物品的生产、不对称信息下的市场交易以及分配不公等问题；广义的市 场失灵还包括由市场机制的自发性、盲目性和滞后性引起的宏观经济总量失衡和经济波 动：由于市场机制作用的自发性、盲目性和滞后性，常常引致虚假需求和盲目生产，助 长投机行为，破坏市场秩序和稳定性，使得经济活动缺乏远景导向，造成总供求失衡， 引发严重的通货膨胀、失业和经济衰退等。 现实经济生活中存在的诸如基础设施投资不足、过度竞争、垄断、不正当竞争、分 配不公、重复建设、环境污染、资源浪费等各种市场失灵问题，仅仅依靠市场机制的自 发作用无法解决。这就要求政府必须采取措施，制定和实施包括产业政策在内的各种经 济政策，有针对性地对相关领域进行干预。 ( 2 ) “幼稚产业保护”与“市场残缺”说 德国经济学家李斯特在其1 8 4 1 年出版的政治经济学的国民体系一书中明确提出： 各国在经济发展的不同时期应当实行不同的关税保护和产业扶持政策。幼稚产业保护理 论认为：一国的新兴产业在建立初期，由于技术水平相对落后、生产效率相对较低、未 能形成规模经济等原因，在与其他国家同类产业进行的竞争中处于不利地位，需要政府 对相关产业采取贸易保护政策和其他经济政策进行大力扶植，在其尽快成长起来以后再 参与国际公平竞争。 产业保护和扶植政策的倡导者认为，在世界经济发展的进程中，后起国家不仅面临 着市场经济国家共有的市场失灵问题，而且还存在着其所特有的市场残缺问题，即后起 国家的市场经济运行由于缺乏相应的制度体系作为支撑，从而导致市场机制不能稳健运 行。市场残缺不同于市场失灵，主要表现在：国民经济中市场化程度低，市场机制无法 充分发挥作用；市场主体发育不完全，其结构和行为往往是扭曲的：市场体系不完整， 商品市场与要素市场割裂，要素市场发展缓慢；市场信息阻滞和失真，难以为决策提供 有效信息；最为严重的是，后起国家往往不具备市场有效运行的法律制度框架，市场中 正常的交易活动和信用行为得不到应有的保护。市场残缺问题的存在，决定着后起国家 在实行赶超战略和实现工业化的道路上必须另辟蹊径。 西安石油大学硕士学位论文 在国内市场残缺、民族产业的国际竞争力不足的情况下，如果能够对产业保护与扶 植政策加以恰当地运用，可以起到弥补市场失灵与市场残缺，提高资源的配置效率；保 护和扶植新兴、幼稚和重要的民族产业，增强产业竞争力；防止经济震荡，保持社会经 济稳定发展等多方面的作用。有学者认为，独树一帜的产业保护与扶植政策的有效运用， 是日本和韩国经济在二十世纪六、七十年代获得高速增长和超常规发展的一个重要原因。 在当今各国，产业保护并非仅局限于幼稚产业。各国为了维护自身利益而采取的各 种产业保护政策屡见不鲜，这从国际贸易一体化浪潮和各种区域经济集团化浪潮并存、 国际间贸易摩擦和贸易争端大量存在的现象中可得到验证。 ( 3 ) “赶超战略”与“后发优势”说 “赶超战略”说强调产业政策的运用是在市场机制基础上更有效的实施“赶超战略” 的需要，它认为，由于“后发优势”的存在，后起国家可通过产业政策的合理运用来缩 短赶超时间、实现经济超常规发展。 所谓“后发优势”，指的是后起国家的经济发展可借鉴和利用发达经济国家的经验， 通过变革、学习和模仿，大大节省本国经济发展的成本，加快经济发展进程，缩短经济 赶超时间，后来居上。如发展中国家在工业化的进程中，结合自身经济发展的客观实际 和现实条件，可以有鉴别的借鉴和利用发达国家在工业化进程中的成功经验，吸取失误 教训，节约政策成本；采取有利政策吸引外资，弥补国内建设资金不足；引进先进技术 并消化吸收，节约研究开发成本。 二战后，日本政府运用产业政策，发挥“后发优势”，其经济从1 9 5 5 年开始仅用了 十多年时间便于6 0 年代后期赶超英国、法国和前西德，一跃成为仅次于美国的经济大国， 成功实现了“经济赶超”。日本战后发挥“后发优势”、实现赶超战略的事实成为“赶超 战略”说的典型例证。 ( 4 ) “国际竞争”说 “国际竞争”说是近些年来一些国家普遍兴起的理论主张，其基本共识是支持产业 政策存续和适度强化，强调产业政策的积极运用是各国参与国际竞争的客观需要。 由于经济全球化和世界经济一体化趋势的出现，国际经济关系和国际分工体系正在 经历前所未有的变化，各国经济发展面临着新的挑战与机遇。在这种形势下，各国政府 都需要审时度势，充分发挥政府的经济职能，增强本国产业国际竞争力，维持或争取本 国产业在经济全球化过程中的有利地位。 2 1 4 产业政策的作用 ( 1 ) 防止和弥补“市场失灵”的缺陷 历史经验表明，各国产业政策最普遍和最基本的作用，就是防止和弥补“市场失灵” 的缺陷。如通过运用产业政策，政府可以限制垄断的蔓延、促进有效竞争的形成，推动 技术进步，加强基础设施建设，促进产业结构合理化和高度化，缩小地区经济差距，遏 6 第二章产业政策与公共选择基本理论及其内在逻辑联系 制环境污染，加强生态保护等。 ( 2 ) 实现超常规发展，减少赶超成本 产业政策可以充当贯彻国家发展战略的工具。例如，发展中国家在经济“起飞”的 初期常受到基础设施和基础工业薄弱的“瓶颈制约”，这些产业部门对整个国民经济的发 展具有重大的促进作用，但本身却因为投资巨大、盈利性低、资本回收期长等，仅仅依 靠市场机制无法在短期内实现快速发展和达到经济“起飞”所要求的条件，需要国家采 取相应的产业政策予以扶持。此外，通过运用出口导向型产业政策，有秩序的扩大对外 开放，可以促进本国产业参与国际分工，从而充分利用后发优势，在技术、管理领域较 快地接近国际先进水平。 ( 3 ) 促进产业结构的合理化和高度化，实现产业资源的优化配置 市场机制的自发作用往往是盲目的，其调节也主要是事后调节，不可避免地会造成 大量资源浪费。政府可以利用产业政策，根据科学预见实现事前调节，避免不必要的资 源浪费。产业政策在产业结构领域的作用尤其显著：通过制定和实施合理的产业结构政 策，政府这只“看得见的手”可以有效地支持未来主导产业和支柱产业的成长壮大，可 以有秩序、低成本地实现支持和引导衰退产业的调整和退出，从而加速产业结构的合理 化和高度化，实现产业资源的优化配置。 ( 4 ) 增强产业的国际竞争力 产业的国际竞争力是建立在本国资源的国际比较优势、企业的生产力水平、技术创 新能力、国际市场开拓能力基础上的。产业政策对增强企业的创新能力和开拓国际市场 等都具有重要作用。例如，美国政府通过加强对研究开发活动的投资，以及采取多种配 套措施加快高新技术研究开发和产业化进程，有效地促进了技术创新；通过从“自由贸 易政策”向“战略贸易政策”的转变，开辟了以外贸、外交、军事等手段开拓海外市场 的新路，等等。类似的产业政策为保持和增强美国产业的国际竞争力做出了不可低估的 贡献。 2 1 5 产业政策的局限性 ( 1 ) 产业政策并非对所有产业都具有同等的作用 有研究表明，“产业政策只对那些所得弹性值高，生产效率好，在国际贸易上有发展 前途的产业有明显效果，而对其它产业则非如此”。【6 】前者如矿业、纤维、化工、金属、 机械、电子、信息等产业，后者如农林、水产、建筑、运输等产业。可以说，产业的发 展最终取决于产业本身的素质和发展潜力，而不是产业政策。产业政策对绝大多数产业 的发展来说，都首先是一种外部变量；产业政策只有对产业内部的技术、资金、人才等 生产要素的投入和运作发生积极影响时，产业才能够更好发展。 ( 2 ) 产业政策是一把“双刃剑 ，具有难以避免的副作用 日本经济学者上野裕认为，产业政策的作用好比是某种“特效药”：为达到某一治疗 西安石油大学硕士学位论文 目的和改善体质，如果在某一期间集中使用某种特效药的话，也许会对身体起到显著的 作用；但特效药不是万能药，一般都具有副作用。长期使用的话，副作用会逐渐显现， 会带来危险，最终反而使身体衰弱以至难以恢复到最初的状态。 产业政策可以解决产业结构不合理问题，也能引起新的产业结构失衡问题和其他问 题。产业政策存在“纠枉过正”的可能性：产业政策作为政府人为干预经济资源配置的 经济政策，有可能会阻碍市场竞争，在扶持“后进”的同时，也在某种程度上限制了“先 进”；产业政策本身也具有再分配性质，其运用有可能妨碍社会公平，“奖懒罚勤”：反垄 断的产业政策有可能妨害规模经济收益，促进无序竞争，浪费资源；“后发优势”有可能 因“水土不服”而导致“后发劣势”，等等。 ( 3 ) 产业政策的运用需要付出一定的成本和代价 产业政策的制定和实施需要付出一定的成本和代价，有时这种成本和代价会远远超 过政策收益，故运用产业政策时应进行成本一收益分析。通常是产业政策的干预面越宽、 力度越大，就越需要有相应的投入( 资金、人力等) 作保障。 ( 4 ) 产业政策自身的作用难以量化衡量 产业政策的制定和实施是一项系统工程，产业政策成功与否受到多种现实因素的影 响和制约，产业政策对经济发展的作用难以量化衡量。 日本的经验表明，产业政策的成功还有赖于诸如高素质的公务员队伍、完备的法律 体系、健全的企业制度等相关外部条件的支持。我国经济学者江小涓曾指出，在现实生 活中，经济运行受到多方面因素的影响，在制定和实施较多产业政策的时期，如果经济 发展较为迅速，这可能是产业政策的积极作用，也可能是多种因素共同作用的结果，也 许产业政策在这些因素中也并不是最重要的影响因素；同样，如果这一时期经济发展实 绩不佳，也不能说明就是产业政策产生了消极的作用，因为如果没有产业政策，情形也 许更糟。【7 】某些产业领域的经济增长或减缓在多大程度上受到相应产业政策的影响难以 量化。 2 2 公共选择理论简介 2 2 1 公共选择理论产生背景 自亚当斯密于1 7 7 6 年发表其古典经济学的开山之作国民财富的性质及原因的研 究以来，传统经济学描绘了一幅社会资源在市场机制这一“看不见的手”的自发调节 作用下达到最优配置的美丽图景。在古典经济学家看来，市场机制是十全十美的，“市场 失灵”是不存在的，因而无需引入似乎只能使事情变糟的政府干预。 上世纪2 0 年代末、3 0 年代初爆发的遍及资本主义世界的经济危机使人们普遍意识 到市场机制的固有缺陷，从而彻底打破了传统经济学“市场万能”的美梦。面对慢性萧 条和随后的经济大危机，凯恩斯开始反思传统自由放任市场机制的有效性。凯恩斯在 1 9 2 4 年预言“政治经济学演变的下一步发展将产生于旨在决定个人与政府行为之适当范 第二章产业政策与公共选择基本理论及其内在逻辑联系 围的新试验”：【8 】他在1 9 2 6 年的自由放任的终结一文中进一步说到：“有些事业个人 已经在进行，已经有了成就，而有些事业则在个人活动范围以外，关于后一类，政府如 果不做出决定，就再没有人来过问；政府最重要的任务是与后者而不是与前者有关的”。 【9 】凯恩斯认为政府应当抛弃抽象的自由放任原则，承担起某些经济管理职能，推动经济 发展。 面对现实经济病症，凯恩斯提出了诸多实用的诊治政策，逐步完善了其国家干预理 论。 在对以开办公共工程来减少失业的合理性的论证中，凯恩斯提出了“有效需求理论”。 他认为，新古典经济学崇尚的市场自发调节机制隐含着“充分就业”的前提假定，而在 现实经济中，充分就业只是一种理想情形下的特例。经济增长是由总需求曲线与总供给 曲线相交处的有效需求决定的，由于消费倾向规律、资本边际效率规律和流动偏好规律 的作用，有效需求常常不足；有效需求不足使得非充分就业成为一种常态。 为降低失业率，必须想方设法增加有效需求。由于短期消费倾向是相对稳定的，增 加投资便成为增加有效需求的主要途径。面对经济萧条导致的私人投资活动缺乏动力， 凯恩斯把增加投资的希望寄托于政府。凯恩斯曾说：“我们不能把决定当前投资量之职责 放在私人手中 ，【1 0 h 要使消费倾向与投资引诱二者互相适应，故政府机能不得不扩大”。 【1 1 1 他认为，政府应当抛弃传统量入为出、收支平衡的原则，积极运用赤字财政政策，扩 大政府开支以增加有效需求，利用财政拨款兴办公共工程以减少失业人数。 凯恩斯认为有效需求不足是市场机制固有的缺陷，有效需求不足决定了政府干预的 必要性和干预的范围。政府干预的目的在于实现充分就业，而政府干预的范围也仅以达 到充分就业为限度，政府的职责在于构筑使新古典经济学中的市场自发调节机制得以有 效运行的充分就业前提。 凯恩斯的政府干预政策在将资本主义经济从危机的泥淖中拯救出来发挥了重要作 用，其盛行似乎一度真的将资本主义各国从衰退引向了繁荣，故而在第二次世界大战之 后的二、三十年里，凯恩斯主义被奉为法宝，风靡各主要资本主义国家。美国的后凯恩 斯主义进一步加强了政府在经济运行中的作用，在凯恩斯主义的全盛时期，经济政策转 变为增长性财政政策，通过运用赤字财政来扩大社会有效需求，以求达到充分就业，实 现经济增长。凯恩斯主义关于市场可能失败的论调成为其理论基础和为政府干预市场辩 护的依据。人们对通过政府干预来治理市场失败、维持经济增长充满信心。 然而随着政府干预范围的扩大和干预程度的增强，政府干预本身的局限性和缺陷只 益显露。2 0 世纪六、七十年代，各主要资本主义国家纷纷出现政府规模和财政赤字难以 避免地与日俱增、大量政府开支落入特殊利益集团的私囊、政府社会福利计划相继失败、 经济陷入通货膨胀和大量失业并存的滞胀状态等现象。继“市场失灵”之后，“政府失败” 现象大量出现了。 面对由政府过度干预造成的经济滞胀的苦果，凯恩斯主义无所适从。脱离现实的政 。- 一 西安石油大学硕士学位论文 府干预神话导致凯恩斯主义最终走向了穷途末路。经济现实迫使人们对于政府的无限扩 张和干预倾向进行深刻反思，从而为公共选择理论的兴起开辟了道路。 2 2 2 公共选择理论的前提假定、分析方法和基本观点 2 0 世纪4 0 年代末和5 0 年代初，美国经济学家邓肯布莱克的论集体决策原理、 詹姆斯布坎南的政府财政的纯理论和肯尼思阿罗的社会选择与个人价值等论 著相继发表，昭示着公共选择理论基本成型。通过布坎南等人进一步的深入研究，公共 选择理论于2 0 世纪6 0 年代末和7 0 年代初逐步成熟并逐渐成为一种学术思潮，引起了经 济学界的广泛重视。 詹姆斯布坎南作为公共选择理论的主要创始人、杰出贡献者和传播者，由于对“经 济和政治决策理论的契约与法制基础的开拓”【1 2 】于1 9 8 6 年获得了诺贝尔经济学奖，这 标志着公共选择理论得到了经济学界的普遍认可。 布坎南曾说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量运用于集 体或非市场决策而产生”。【j 副 美国经济学家丹尼斯缪勒称：“我们可以把公共选择定义为是对非市场决策的经济 学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。就研究对象而言，公共 选择无异于政治科学：国家理论，投票规则，选民行为，党派，官僚体制等等。然而， 公共选择的方法论却是经济学的。与经济学一样，公共选择的基本行为假设是，人是自 利的、理性的效用最大化者”。【1 4 j 按照布坎南的说法，公共选择理论所使用的前提假定和分析方法可以归结为：经济 人假说、方法论个人主义和经济学的交换范式。 与传统经济学的假定类似，公共选择理论同样认为，“人是一个自利的、理性的、追 求效用最大化的人”。【1 5 】“人是自利的效用最大化者，在市场中是如此，在公共领域中 也是如此。当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人 或官员时，他们的品性不会发生变化”。【l6 】尼斯卡宁认为政府官员的效用函数包括以下 变量：薪金、职务津贴、公共声誉、权力、机构的产出、变革的便利性、管理机构的便 利性等，这些变量都和官员的效用正相关，因而都是政府官员追求的目标。经济人假定 被拓展到政治领域之后，便以“一套悲观色彩较浓的观念取代了关于政府的那套浪漫、 虚幻的观念”，【1 7 彻底破除了政治家及其官僚一心为公、大公无私的道德神话。 在公共选择理论看来，“集体行动必定是由个体行动组成的”，【l8 j 人们之所以会交易， 就是“因为他们是不同的”；【l9 j “集体行动被视为个体在选择集体地而非个体地实现目 标时的行动，而政府则被视为不过是允许这样的集体行动发生的诸过程之集合或者机器 而已”。【2 0 】 布坎南认为，政治是复杂的交换过程，完全类似于市场。【2 l j 他在接受诺贝尔经济学 奖的演讲中进一步指出，市场与政治之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的 第二章产业政策与公共选择基本理论及其内在逻辑联系 不同，而在于人们在追求他们的不同利益时所处的条件；政治是个人之间的一种复杂的 交换结构，通过这个结构，人们希望集体地获得个人自己私下确定的目标，这些目标是 不能通过简单的市场交换来有效获得的。在市场上，人们以苹果交换橘子；在政治上， 个人以商定份额的成本贡献交换共同想要的物品一从地方消防队的服务到法庭的服务。 由以上前提假定和分析方法出发，公共选择理论对西方代议制民主政体的政治结构 进行了深入分析，并由此提出其重要观点：“市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的 充分条件”，【2 2 】“政府的缺陷至少和市场一样严重”，“政府也会失败”，不恰当的政府干 预反而是市场失灵的主要根源。 “政府失败”是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所 说的能够做到的那样“有效”。在现实社会中，“政府失败”突出地表现在四个方面： ( 1 ) 政策失误众多 政府政策是由集体按照一定的规则在政治市场上做出，存在诸多困难、障碍或制约 因素。导致政策失误的原因是多方面的：其一，信息不完全。决策者可能无法掌握正确 决策所需的全部信息，导致决策失误；其二，决策体制( 直接民主制、代议民主制等) 和各种决策方式( 投票规则) 固有的内在缺陷使得决策难以体现所有人的意愿。就投票 规则而言，全体一致规则成本太高，而任何其它规则不可避免的会导致“多数人的暴政”， “互投赞成票”和“投票悖论”也可能出现等；其三，政府政策从根本上来说并不是以 实现公共利益为目标的。布坎南曾说，“在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行 选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的缔约过程”。【2 3 】政府部门谋求私利而非 公共利益被称为“内部效应”，如同外部效应是市场失灵的一个原因一样，“内部效应” 被认为是政府失败的一个重要原因；其四，投票者“理性的无知”和“短视”。“理性的 无知”和“短视”使得决策不能体现投票者的真实意愿或导致决策注重短期利益，忽略 长远影响。 ( 2 ) 政府扩张 政府扩张表现为政府机构组成人员增加和政府支出增加两个方面。帕金斯定律指出， 无论政府的工作量是增加还是减少( 甚至无事可做) ，政府机构及政府官员的数量总是按 同一速度增长。公共选择理论认为导致政府扩张的原因在于：政府作为公共物品的提供 者和外部效应的消除者；政府作为收入和财富的再分配者；利益集团的影响；官僚体制 的影响；财政幻觉等。【2 4 】公共选择理论特别指出，由于政府具有追求自身利益而不是公 共利益的“内部效应”，政府官员效用函数中的薪金、职务津贴、公共声誉、权力、机构 的产出等都同预算规模成正单调关系，官僚机构、立法部门往往与利益集团结成“铁三 角”，导致政府预算不断扩大。 ( 3 ) 官僚机构效率低下 与前两点密切联系，造成官僚机构效率低下的主要原因有：其一，公共物品的供给 由官僚机构垄断，缺乏有效竞争；其二，政府活动的成本与收益分离且公共物品供给的 西安石油大学硕士学位论文 成本与收益难以明确计算，官僚机构缺乏降低成本的激励和提高效率的动机，政府活动 往往支付过多成本，导致社会资源浪费；其三，政府官员的行为难以被有效监督。政府 官员的行为虽然也要受到民众和上级部门的监督，但由于政府工作的复杂性、进行有效 监督所必需的信息常常由被监督者提供等，监督者很可能被作为被监督者的政府官员所 蒙蔽和操纵。 ( 4 )