（行政管理专业论文）完善现阶段我国农村社会救助制度的思考与对策.pdf

摘要 进入2 1 世纪以来，为了进一步缩小城乡差距、加快社会主义新农村建设和小康社 会建设、践行科学发展观。党和政府对农村社会救助的问题十分重视和关注，加大了对 农村最低生活保障、医疗救助、教育救助、扶贫开发建设的资金投入，农村社会救助覆 盖面不断扩大，保障水平不断提高，体制也不断完善。然而，由于我国农村社会救助制 度本身存在的诸多问题，主要表现为：体系不健全，项目不完整，覆盖面窄，保障程度 和服务水平低，区域差别大，筹资渠道窄等等，大大滞后于城镇社会救助事业的发展。 因此，现阶段，要继续促进我国农村社会救助制度建设和发展，就必须扫除这些障碍， 进行体制创新改革和政策完善。全文共四部分： 第一部分：导论，主要是介绍选题的依据，阐述社会救助的相关概念和理论，为文 章的逻辑展开打下理论基础。 第二部分：农村社会救助制度意义分析，主要是介绍在现阶段构建和完善农村社会 救助制度对促进农村经济发展和社会稳定以及缓解贫富差距的重要意义。 第三部分：农村社会救助制度现存问题分析，本部分主要从农村社会救助体系包括 五保供养制度、最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、灾害救助制度、扶 贫开发等各个子系统分开论述其存在的问题和挑战。 第四部分：农村社会救助现存在问题的对策分析，本部分主要阐述了在现阶段的国 情和财力的允许下，坚持农村社会救助的基本原则，改革和完善现行的农村救助制度， 促进其快速发展，以满足广大农村群众的需要。 关键词：贫困；农村；农村社会救助制度 a bs t r a c t s i n c et h e21s tc e n t u r y , i no r d e rt or e d u c et h ec i t ya n dc o u n t r y s i d ed i s p a r i t y , t os p e e du p t h es o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n ，t os p e e du pt h ea f f l u e n ts o c i e t y , t or e a l i z et h es c i e n t i f i c c o n c e p to fd e v e l o p m e n t t h ep a r t ya n dg o v e r n m e n ts e r i o u s l yp a y sm o r ea t t e n t i o nt ot h er u r a l s o c i a la s s i s t a n c es y s t e m ，h a se n l a r g e df u n di n v e s tt ot h el o w e s ts o c i a ls e c u r i t y ，s o c i e t y a s s i s t a n c e ，t h em e d i c a lr e s c u e ，t h ee d u c a t i o nr e s c u ea n dt h ep o v e r t yr e l i e fd e v e l o p m e n t t h e c o v e r a g et or u r a ls o c i a la s s i s t a n c es y s t e me x p a n d su n c e a s i n g l y , t h es a f e g u a r dl e v e le n h a n c e s u n c e a s i n g l y , t h es y s t e ma l s ou n c e a s i n g l yc o n s u m m a t e s h o w e v e r , b e c a u s et h e r ea r es om a n y q u e s t i o n si no u rr u r a ls o c i a la s s i s t a n c es y s t e m ，f o ri n s t a n c e ，t h eu n p e r f e c ts y s t e m , t h e i n c o m p l e t ep r o j e c t ，t h en a r r o wc o v e r a g e ，t h el o wd e g r e eo fp r o t e c t i o na n dt h el o ws e r v i c e l e v e l ，t h eb i gr e g i o nd i f f e r e n c e ，t h en a r r o wf u n dc h a n n e l ，e t c t h e r e f o r e ，i no r d e rt op r o m o t e r u r a ls o c i a la s s i s t a n c es y s t e m ，w em u s te l i m i n a t et h e s eb a r r i e r s ，c a r r yo nt h es y s t e m i n n o v a t i o nr e f o r ma n dt h ep o l i c yi m p r o v e m e n ti nt h ep r e s e n ts t a g e t h et h e s i si ss e p a r a t e d i n t of o u rc h a p t e r s ： c h a p t e rii sa b o u tt h ei n t r o d u c t i o n ，i ti sd i v i d e di n t o ：t h es i g n i f i c a n c eo ft h es u b j e c ta n d t h er e l a t e dt h e o r i e sa n dc o n c e p t so fs o c i a la s s i s t a n c e , a l lt h a ti sp r e p a r e df o rt h es u c c e s s i v e w r i t i n g c h a p t e ri i i sa b o u tt h es i g n i f i c a n c eo ft h er u r a lc o m m u n i t ya s s i s t a n c es y s t e ma n a l y s i s ： i t i sm a i n l yi m p o r t a n tm e a n i n g so ft h ec o n s t r u c t i o n sa n dc o n s u m m a t i o n so ft h er u r a l c o m m u n i t ya s s i s t a n c es y s t e m ，a n dt h ep r o m o t i o no f t h er u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h e s o c i a ls t a b i l i t y , a n dt h ea l l e v i a t i o ng a pb e t w e e nr i c ha n dp o o r c h a p t e ri i i d i s c u s s e st h ep r o b l e m sa n dn e wc h a l l e n g e so fc u r r e n tr u r a lc o m m u n i t y a s s i s t a n c e t h i sp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h ep r o b l e m sa n dn e wc h a l l e n g e so ff i v e g u a r a n t e e s y s t e m ，t h el o w e s ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，t h em e d i c a lr e s c u es y s t e m ，t h ee d u c a t i o nr e s c u e s y s t e m ，t h ed i s a s t e rt or e s c u es y s t e m ，t h ep o v e r t yr e l i e fd e v e l o p m e n ta n ds oo ni nr u r a l c o m m u n i t ya s s i s t a n c e c h a p t e ri vi s a b o u tt h ec o u n t e r m e a s u r ea n a l y s i so fr u r a lc o m m u n i t ya s s i s t a n c e t h i s p a r tm a i n l ye l a b o r a t e di nt h ep r e s e n ts t a g en a t i o n a lc o n d i t i o na n du n d e r t h ef i n a n c i a lr e s o u r c e p e r m i s s i o n ，h o wt or e f o r ma n dc o n s u m m a t ec u r r e n tr u r a lc o m m u n i t ya s s i s t a n c e ，h o wt o i i p r o m o t ei t sd e v e l o p m e n to fr u r a lc o m m u n i t ya s s i s t a n c ei no r d e rt om e e tt h eg e n e r a lf a r m e r s n e e d sw i t ht h ei n s t r u c t i o no ft h et h e o r ya n dw i t ht h eb a s i cp r i n c i p l eo ft h er u r a lc o m m u n i t y r e s c u e s k e yw o r d s ：p o v e r t y ；c o u n t r y s i d e ； r u r a ls o c i a la s s i s t a n c es y s t e m l l i 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：( 醐：叩钳 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本：学校有权保存学位论文的印刷本和电子 版，并提供目录检索与阅览服务：学校可以允许采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存 学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文 在解密后遵守此规定) 作者签名 指导教师 日期： l ，。7 卜8 1 日期：纠( 碍 绪论 绪论 ( 一) 选题的依据 改革开放二十多年，我国的经济经历了翻天覆地的变化，城乡面貌也有了焕然一新 的改变，中国经济取得了令世人瞩目的全面进步。然而，随着现阶段金融危机在全球的 蔓延，加之我国地区之间、城乡之间的发展不平衡，农村贫困人群不断增多，贫困问题 日益凸显，对社会发展稳定产生了深远而复杂的影响。目前我国贫困人口8 0 集中在农 村，这些贫困人口的存在严重制约着农村经济、社会的发展，影响了我国小康社会进程， 减缓了我国建设和谐社会的步伐。自从我国2 0 世纪8 0 年代提出贫困与反贫困问题以来， 我国政府的反贫困取得了显著的成绩，绝对贫困人口从1 9 7 8 年的2 5 亿减少到2 0 0 7 年 的1 4 7 9 万人，贫困发生率有1 9 7 8 年的3 3 1 下降到1 6 ，从2 0 0 0 年到2 0 0 7 年，温饱 问题已解决但发展水平依然较低，低收入贫困人口的数量从6 2 1 3 万减少到2 8 4 1 万，占 农村总人口的比重相应地从6 7 下降至3 ，同时，贫困地区的生产和生活条件显著改 善，社会公益事业发展水平大幅提高。2 0 0 7 年，全国扶贫开发重点县通公路、通电、通 广播电视、通电话自然村的比例分别达到了8 2 8 、9 6 5 、9 2 2 和8 5 2 ；7 至1 5 岁 儿童的在校率达到9 5 3 ；农户家庭劳动力中文盲半文盲的比重降至1 1 5 ；拥有乡村 医生或卫生员的行政村比例达7 5 6 ；有安全饮用水农户的比例增至7 3 5 ，中国成为 世界上发展中国家中贫困发生率最低的国家之一。然而在显著成绩的背后，我国的贫困 问题仍然十分严峻。根据国家统计局对全国农村贫困状况的检测调查，2 0 0 7 年底，我国 还有贫困人口1 4 0 0 万，贫困人口总数仅次于印度，列世界第二。为了实现全面建设小 康社会的重要目标，适应社会主义市场经济的深刻发展变化的需要，政府和社会对农村 贫困群体进行有效的社会救助具有十分重要的意义。现阶段加快农村社会救助建设，体 现了政府和社会对困难人群的关怀，有助于促进社会认同和社会稳定，有助于缩小社会 成员贫富差距，有助于解决失业、经济增长迟缓、社会动荡等社会问题。总之，农村社 会救助是社会的“调节器”、“稳定器”和“减震器”。 现阶段我国政府和社会十分重视农村社会救助制度的建设和发展。然而，由于历史 和现实的诸多原因，现阶段我国的社会救助研究和建设主要集中在城市社会保障方面， 忽略了农村社会保障的研究或对此研究甚少。而在农村社会保障的研究和建设方面，对 养老和医疗保障研究较多，对社会救助研究过少。正是在这样的背景下，对社会救助的 相关问题进行研究就显得十分必要。确立农村社会救助制度的理念、理论、原则、管理 湖北人学硕十学位论文 制度和政策建议，不仅仅是关系到社会救助学科的理论构建问题，更重要的是关系到实 践中我国农村社会救助建设的问题。 ( 二) 文献综述 社会救助，作为公民应该享有的一项基本权利，作为一种确保国民生活安全和社会 稳定发展的制度安排，是人类文明和社会进步过程中取得的重大成果之一。它对于解决 贫困人口的基本需要，保障贫困人口的最低生活，促进经济社会发展，具有十分重要的 意义。在整个社会保障体系中，毫不夸张地说，可以暂时没有社会福利，甚至可以暂时 没有社会保险，但绝对不能没有社会救助，古今中外概英例外，由此可见社会救助的在 整个社会中地位和重要性。 与西方的社会保障制度研究相比，我国这方面的研究起步较晚，但是，改革开放以 来，为了适应我国社会经济的持续、健康、快速发展，为了适应工业化和城市化的进程 和满足农民对社会保障的需要，为了有效解决“三农 问题和改善城乡社会保障的二元 结构。政府和社会对农村社会救助制度建设的高度重视，学术理论界普遍关注，在农村 社会救助建设方面做了大量的探索，并取得了丰硕的成果。但总的来说，农村社会救助 的理论与实践研究还处于相对不成熟的阶段，主要表现为：体系不健全、项目不完整、 覆盖面窄、保障程度和服务水平低、区域差别大、筹资渠道窄、大大滞后于城镇社会救 助事业的发展。因此，在新的时期，我们必须加强农村社会救助制度理论建设和实践研 究，并为建设社会主义新农村提供良好的保障环境。目前国内对社会救助的研究主要集 中在以下几个方面： 1 关于社会救助制度概念 什么是社会救助，目前学术界和理论界说法不一。如1 9 6 5 年美国出的社会工作 百科全书指出，社会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时， 乃给予生活上的扶助，是整个社会保障制度体系中，最富有弹性而不受拘束的一种计划。 又如史柏年认为，社会救助是指当社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水 平时，由国家和社会依照法定的程序和标准，向其提供满足最低生活需要的物质和其他 援助的一项社会保障制度。作为最低层次的社会安全机制，社会救助制度维护着社会成 员基本的生存权利，是社会保障制度要实现的最低目标。关于社会救助的概念很多，总 结和综合起来，主要有两派观点。一派认为，社会救助是公民应该享有的一项基本权利， 2 绪论 持此观点的唐钧认为：“社会救助是现代国家中得到立法保障的光明基本权利之一，当 公民难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供保障最低 生活需求的物质援助的社会保障制度。i l j ，另一派则认为社会救助是一种制度安排，一 种国家制度，强调社会救助是国家和社会的一种制度安排，比较有代表性的是洪大用， 他认为：“社会救助是当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无力伸张其权益时， 由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一 种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。”【2 】 后来，大多数学者综合了前者的观念，认为社会救助，既是公民享有的公民权利，又是 国家的一种制度安排。如章晓懿认为：“社会救助是现代国家中得到立法保障的基本公 民权利之一，当公民难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准向 其提供最低生活质量需要的物质援助的社会保障制度。 3 1 并且强调了社会救助是国家 和社会的一项义不容辞的职责，获得最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利； 社会救助要达到的目标是消灭贫困；社会救助仅仅是满足最低生活需要的资金或者实 物，目的是在公平与效率之间寻求适度平衡。 2 关于社会救助制度的内涵和外延 社会救助制度是随着社会、政治、经济和文化等要素的发展而不断发展的，它是社 会进步和社会文明的一个重要标志。因此，社会救助是一个动态的、历史范畴的概念。 随着社会救助制度的发展，其内涵和外延也在不断发生变化。而且，由于不同时期的社 会经济、价值观念和文化传统上的差异，社会救助的内涵和外延也就有所不同。作为社 会安全制度的重要组成部分，社会救助不仅与以往的社会救济不同，而且与社会保障的 其他项目也有明显的差别。一个社会，可以暂时无社会福利，甚至可以暂时无社会保险， 但不可以一日无社会救助。可见社会救助的重要性。比较有代表性的是郑功成。他认为： “社会救助的内涵，是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供 款、物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任或者义务，采取 的也是非供款制与无偿救助的方式，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社 会秩序的稳定。社会救助的外延，则包括灾害救助、贫困救助和其他针对社会脆弱群体 【l 】庸钧市场经济j 社会保障哈尔滨：黑龙江人民 f ；版社，1 9 9 5 ：1 1 【2 1 洪大用转型时期中国社会援助人连：辽宁教育版社，2 0 0 4 ：3 【3 】章晓懿社会保障：制度与比较1 ：海：i ：海交通人学j i ；版社，2 0 0 4 ：9 湖北人学硕十学位论文 的扶助措施。 【1 1 此外，彭化民则认为，社会救助是指国家和社会面向老弱病残和生活不 幸人士等弱势群体，无偿提供物资款项救济的一种基本生活保障制度。社会救助的外延 则包括了灾害救济、贫困救济以及医疗、住房、教育等方面的救助。 3 关于完善农村社会救助制度的政策措施 胡良新从区域研究角度出发，以湖南为例，从法制、资源、财政投入等方面研究了 农村社会救助发展的制约因素，强调要通过依法行政和政策指导，加大中央财政支持和 资源整合，引进人才与培训人才等措施来构建湖南新型的农村社会救助制度。 郭明霞以系列研究的方式，回顾了建国后我国农村社会救助制度的发展历程，指出 了传统社会救助制度的不足、缺陷和问题，提出要进行机制创新和改革，针对农村社会 救助目前的现状和存在的问题，提出可行性整合对策与创新思路是构建农村社会救助体 系制度设计的重点。以人为本、生存与发展并重；立足于户、具体到人；统筹规划、协 调兼顾；体系健全、法律保障；城乡一体、公平国民待遇；积极开拓农村社会救助的筹 资渠道；要处理好“救急”与“救贫”关系，以救急为主，救贫为辅：建立和完善有权 威的农村社会救助管理机构与社会监督机制，以便使我国农村社会救助体系不断趋于完 善。 谢军结合国家政策，在建设新农村和和谐社会的背景下，加快推进农村社会救助体 系建设，要围绕构建和谐社会的目标，不断创新农村社会救助制度体系，创新领导机制， 建立统一的社会救助管理体系与运行机制，加快农村社会救助的立法，政府在推动非营 利组织参与社会保障中的作用与政策建议。成志刚，罗帅认为，作为农村社会保障的第 一道安全网，农村社会救助制度对保障农民利益、促进农村经济发展、维护社会稳定发 挥着重要作用。目前我国农村社会救助制度存在诸如资金来源渠道狭窄、救助水平低、 救助方式单一等一系列问题，有待在救助项目、救助方式、资金筹集以及管理理念等方 面加以突破和创新。 4 关于农村社会教助制度的目标和原则 崔秀荣认为，基于目前我们已取得的成就和建设农村社会救助制度的重要意义，我 国农村社会救助制度建设的目标应是：建立以覆盖到全体农民的最低生活保障制度为基 础，以农村合作医疗、教育资助等制度相配套，政府救助与社会救助相结合，经常性救 i l l 郑功成社会保障学一理念、制度、实践与思考北京：商务 l j 版社，2 0 0 0 ：1 3 - - 1 4 4 绪论 助与临时性救助相结合的农村社会救助体系。即在救助对象上，全面覆盖需要救助的困 难群体；在救助内容上，基本满足救助对象在衣、食、住、医、教等方面的实际需要； 在救助制度上，使每一项救助工作都建立相应的并具有包容性的救助制度；在救助政策 上，基本做到衔接顺畅、协调一致、和谐配合；在救助资源上，能够使救助资源得到充 分开发和合理配置；在救助方式上，要在现金和实物救助基础上，逐步开展服务( 如心 理咨询) 方面的救助；在救助工作开展上，要实现单项突进与整体联动同步推进：在救 助手段上，要逐步实现信息化、网络化，使救助工作在信息高速公路上运行；在救助人 员上，要逐步进行社会救助、社会工作知识、理论与技术培训，实现专业化；在救助效 果上，使有限的救助资源发挥出最大的效益；在总的救助模式上，要体现出现代理念、 现代意识、现代风格、现代气派以及现代层次与水平。为困难群众的基本生活构筑了一 道安全屏障，有力地促进了和谐社会的建设。在具体原则上，她认为，一是要坚持以人 为本的原则，社会保障体系的建设首先应该关注最需要帮助的人群；二是要坚持政府主 导、社会参与，发挥政府在农村社会救助中的主导作用；三是要实行“低水平”、“广覆 盖 ；四是要实施公正、公平、公开的原则；五是要实行分类、分层救助原则，针对贫 困的不同程度，实施分类救助，分层建设。 5 关于农村最低生活保障制度的研究 农村最低生活保障制度的主要内容是由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低 生活标准的农村贫困群众提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定 期定量生活救济制度的基础上，逐步发展和完善的一项规范化的社会救济制度，是现代 社会发展和文明进步的产物。在目前的研究中，理论界和学术界都认为，最低生活保障 制度作为我国社会保障制度的重要组成部分，政府应该承担其投入和管理的主要责任， 尤其是中央财政，应恪守公共责任和公平原则，加大对农村最低生活保障制度的投入。 段玉恩和陈美从伦理角度分析了当前我国农村最低生活保障制度存在的伦理问题，剖析 了产生的原因，进而提出了农村最低生活保障制度伦理建设的构想：即政府，应加大投 入，加强社会公平伦理建设，加强农村最低生活保障制度的法制建设和制度建设。此外， 也有学者认为，长期以来，由于制度、历史文化等原因，在我国形成了城乡“二元结 构”，致使城乡居民收入差距过大。而社会保障制度的建立，又沿袭了城乡分割的做法， 从而进一步拉大了城乡差距。我国城市已基本形成了以基本养老保险、基本医疗保险、 失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障制度为体系的社会保障体系。而我国广 湖北大学硕十学位论文 大的西部农村地区，社会保障体系的建立还仅仅处于起步阶段，目前只有新型农村合作 医疗保险和农村最低生活保障制度才基本得以建立。于是，从区域的角度对最低生活保 障制度进行了研究。比如，金淑彬就从城乡统筹和可持续发展的角度探讨了西部地区的 最低生活保障。认为，目前西部地区，城乡保障水平差距过大、财政紧张、农民增收困 难且不稳定、保障不科学和规范、缺乏专门管理机构等等。这些研究对于建立和完善我 国的农村社会救助制度具有很重要的参考意义。 ( 三) 基本概念界定 1 社会救助制度 一般认为，社会救助起源于原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或者宗教信仰而 对贫困者施以援助的慈善事业。在东方，儒家提倡“仁 ，倡导社会成员要相互帮助， 相互救助。在西方，古罗马时期了确立所有罗马公民在贫困时可得到由贵族分发的谷物 的传统。 在社会救助的历史发展过程中，中西方国家的社会救助制度有一些不同。中国实施 的救灾救贫等社会救助政策，主要是由国家实施救济。为了维护社会的稳定，克服重大 自然灾害等生存风险对农业生产和社会生活的影响，历代帝王都很重视赈灾、济贫等社 会性救助措施的实施。政府的社会救助措施成为社会成员生存保障的重要补充形式。 西方国家早期把国家救济、教会救济和私人救济的济贫活动统称为社会救济。1 6 世纪末、1 7 世纪初，西方封建社会解体，新兴资本生产关系迅速成长，大量农民失去土 地，流落到城市，成为游民、乞丐，原来的教会或者私人兴办的慈善事业已经无法解决 层出不穷的社会问题。为了缓解社会矛盾，保持稳定，一些国家的政府开始承担社会救 助责任，立法济贫。法国率先进行济贫改革，而英国伊丽莎白一世制定的济贫法则 闻名世界，这是世界上解决贫困问题的第一部法律。以法律的形式第一次正式承认政府 在解决社会贫困问题中负有不可推卸的责任，规定地方政府负责办理济贫工作。济贫 法的问世，具有非凡的历史进步意义。它以立法的形式确定了济贫事业是政府的一项 职责，把传统上由教会和私人兴办的慈善事业转变为以政府主导和专项税收为物质基础 的社会济贫事业。同时，济贫法也奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基 础，开创了由国家立法推动社会保障事业的先例，它标志着一种新的社会化救助保障制 度正在萌芽。在济贫法的影响下，其他一些欧洲国家也先后颁布了类似的济贫法规， 到2 0 世纪初，以“自助助人为旗帜的社会工作者在欧美各工业化国家已成气候，它 6 绪论 正式作为- f - j 专业和学科，被社会工作者视为一项职业，在社会已普遍得到认可。 “公共救助”这一新概念，最早见于1 9 0 9 年英国的官方文件“济贫法和济贫事业 皇家委员会”的报告，这份报告废除以承接穷人为主要目的济贫法，代之以合乎人道主 义精神的公共援助。到了2 0 世纪3 0 年代，欧美各国爆发了严重的经济危机，从而导致 了大量贫困现象的产生。各国政府不得不尝试建立合乎社会现实的社会救助制度，以而 弥补社会保险制度的不足。美国1 9 3 5 年通过了1 0 项不同但彼此相关的社会保障法案。 英国1 9 4 6 年通过了国民救助法，从而废除了之前的济贫法规，建立了正式的社会救 助制度。至此，各国社会救助制度，转变了过去慈善恩惠的观念，代之为国民权利与政 府责任的观念，转变了过去由教会或地方政府办理的观念，代之为各级政府的重要职能。 从社会救助的历史渊源中，我们知道，社会救助既是公民应当享有的基本权利，又 是国家的一种制度安排。社会救助有狭义和广义之分。广义的社会救助是指对于社会贫 困者，国家和社会共同保护其经济生活，含有共同救贫之意，狭义的社会救助是指社会 成员因有自然灾害、意外事故和个人心理、生理等原因而导致陷入生存困难不能维持最 低限度生活水平时，由国家或者社会有关部门或个人依法给予一定的物质或资金的援助 和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障措施，是社会保障系统的一个子系统。 从这个定义可以看出，社会救助制度，是作为最低层次的社会安全机制，维护着社会成 员基本的生存权利，实现着社会保障的最低目标。 就保障的目标和手段来划分，社会保障制度是由社会福利、社会保险和社会救助三 项基本制度组成的。在其中，社会福利的目标是提高生活质量，其采用的是“普遍性 的“按人头发放”的手段；社会保险的目标是保障基本生活，其采用的是“投入一返还 式的“与就业关联”的手段；社会救助的目标是保障最低生活，其采用的手段是“选择 性”的“须经家庭经济调查的”。【i 】如果把社会保障比作一张社会安全网，那么它是由 三个层次复合而成的。而社会救助就好比是挡在最低生活水平之上的最后的一张安全 网，要是社会救助安全网有破绽，网不住的话，掉下去的人就有可能陷入无助的困境。 到那时时候，贫困人口的基本生活得不到满足，不仅社会发经济发展将受到极大地影响， 而且连最基本的社会稳定都将得不到保障。因此，在社会保障的体系中，根据经济的条 件，可以暂时不要社会福利，也可以暂时不要社会保险，但必须要有社会救助，因为它 是整个社会的最后一道安全保障。没有它，就没有社会稳定，就没有社会经济发展和进 步。( 见表1 一1 ) 【l 】郑功成社会保障学一理念、制度、实践与思考北京：商务l 叶 版社，2 0 0 0 ：1 3 一1 4 7 湖北火学硕十学位论文 见表1 1 社会保障三大体系的目标 比较社会救助与社会救济，两者很容易混淆。在西方，普遍使用“社会救济”一词； 在我国，长期把一切救济贫困的措施统称为“社会救济”。事实上，社会救助和社会救 济的内涵和外延是不断发展的。虽然两者在救济济贫上具有共同的特征，但是社会救助 是不能和社会救济等同的【n 。( 见表1 2 ) 表1 2 社会救助和社会救济的区别 与社会救助相比，在社会安全保障制度中，社会保险是主体，是核心；社会救助是 补充，是辅助。两者相辅相成、相互补充，共同构成了现代社会保障制度的主要组成部 分。但是，社会救助比社会保险历史更为悠久，两者之间的区别也很大。【2 1 ( 见表1 - 3 ) 表1 3 社会救助和社会保险的区别 【l l 陈成义，胡书芝社会救助与建设和谐社会长沙：湖南师范人学 版社，2 0 0 7 ，i 1 2 1 陈成文，胡书芝社会救助j 建设和谐社会长沙：湖南师范人学f | j 版社，2 0 0 7 ，l 8 绪论 与社会救助相比，社会福利的基本出发点是免费或减费为特定社会群体提供某种生 活用品、现金补贴，给人实物，给人方便，使人们生活水平得到提高和改善。因此，社 会福利不仅仅是为了保障社会成员的最低生活需要，而且是为了保证社会成员，在现有 生产力的发展水平下能够过上正常的生活。而社会救助是国家通过国民收入的再分配， 对因自然灾害或其他经济、社会原因而不能维持最低生活水平的社会成员给予救助，以 保障最低生活水平的制度，目标是维持最低生活需要。( 见表l - 4 ) 表l 一4 社会救助和社会福利的区别 2 农村社会救助制度 虽然我国的反贫困战略取得了重大成果，但是由于自然条件的恶劣、交通不便、信 息不灵、教育落后等多方面原因存在，目前仍有大量贫困人口。他们急需国家和社会的 救助，为其提供基本的衣、食、住、行、医、教等方面的生存发展条件。在这种情况下， 尊重和保障困难群众的基本人权，建立和健全同经济社会发展水平相适应的社会救助制 度，具有十分重要的意义。 农村社会救助制度是指国家和集体对农村家庭收入低于当地最低生活标准的人口 ( 贫困人口) ，按照法定标准给予一定现金或实物资助，以满足该困难家庭成员最低生活 需要的社会保障制度。农村社会救助和城市社会救助共同组成了我国社会救助体系，在 9 湖北大学硕十学位论文 维护社会稳定、维护社会公平和保障人民最低生活水平方面，都发挥着重要作用。农村 社会救助制度是一个内容丰富的救助体系，在外延上主要包括五保供养、最低生活保障、 特困户救济、灾害救助、医疗救助、法律救助、教育救助、扶贫开发等制度。 五保供养制度最早起源于1 9 5 6 年全国人大通过的高级农业生产合作社示范章程 的规定：“农业合作社对缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、 孤、寡以及残疾社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和 柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”最 初五保包括对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾人员，给予保吃、保住、保燃料、 保教育、保安葬五个方面。后来，1 9 7 8 年在“五保”工作立法时，进一步把“五保 界 定为无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成 了“三五人员”的完整概念，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬、保教”五保供养制 度。目前五保供养的内容主要包括有：供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被 褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自 理的给予照料；办理丧葬事宜。应该接受义务教育的，应当保障依法接受义务教育；应 该接受疾病治疗的，应与当地的农村合作医疗和医疗救助制度相衔接，保障医疗。在制 定五保供养标准时，不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平 的提高进行动态的调整。在资金安排上，由地方人民政府财政预算集中管理和安排，有 农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善 农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包的土地交由他人代耕的，其收益归 该农村五保供养对象所有。并且，农村给予对象有自行选择的自由，可以在当地的农村 五保供养服务机构集中供养，也可在家供养。 农村最低生活保障制度，作为未来农村社会救助的基础制度，是指对家庭成员人均 收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和乡村集体给予差额补助的社会救助制 度。目前，我国农村最低生活保障制度，在实施程序上跟城市最低生活保障制度基本相 同，先有困难群众申请，在经县民政部门审批后张榜公布，接受人民群众监督。在管理 体制上，实行“党委领导、政府负责、民政监督、部门负责、社会参与的工作制度。 各级党委主要负责领导、决策和监督；各级人民政府负责规划和落实，确保人员和资金 供给；各级民政部门是主管部门，具体负责低保对象的审批、管理以及政策指导和调查 研究工作；政府相关部门则分别在各自的工作范围内积极协助民政部门，做好农村低保 工作；基层社区主要负责帮助、监督低保对象，丌展邻罩互助社会帮扶等活动；广大公 1 0 绪论 众、非政府组织和社会团体从多方面积极参与低保工作，保住低保对象。在资金筹措方 面，在很多地方，农村低保资金实行分级负担，而且主要是县、乡、村三级负担。农村 居民最低生活保障制度，是对传统的社会救济制度进行改革的产物。农村最低生活保障 制度是应成为农村社会救助中最普遍、最稳定、最可靠的一种基本救助制度，它覆盖农 村所有的其收入水平低于最低生活保障线以下的贫困者，包括因病、因灾、因残、因老、 因孤等原因造成的家庭生活困难的群体。作为社会安全的“最后一道安全网 ，最低生 活保障制度，必须遵循基本保障、普遍化和维护个人尊严的原则，必须要根据国家经济 社会发展的水平，科学制定衣、食、住、行等方面的生活标准，既能够保证农村贫困居 民的最基本生存条件，又能够鼓励其自我救助。 起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1 9 9 4 年开始试点探索。但是几年试点 下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能。在国 情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2 0 0 3 年初，民政部通过对农村困 难群体的调查研究，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。 主要做法是对不救不活的农村特困户发放农村特困户救助证，实行定期定量救济。 以农村救济工作制度化、规范化来避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农 村最困难的特困群体的基本生活。 教育救助是指国家、社会或个人对贫困地区或学生在不同阶段提供接受教育的机 会，从物质和资金上对其进行帮助的制度。其特点是通过减免、自主的方式帮助贫困人 口完成不同阶段的学习，以提供其文化技能，最终解决他们的可持续的生计问题。教育 救助旨在通过减免学杂费、提供资金等方式，确保教育的公平性，提升贫困人口的文化 素质和脱贫能力。比如，我国民政部对贫困毕业生实施临时救助，各级政府设立的奖学 金和“助学贷款”；中国青少年发展基金会实施的“希望工程”；有社会集体募捐设立的 教育助学基金；中华慈善总会实施的“烛光工程等等。 医疗救助是医疗保障体系中的最低层次，作为最低生活保障制度的一个重要辅助项 目，同时又是整个社会保障体系中的社会救助制度的一个组成部分，对困难群体起到了 最低生活保障的重要作用。医疗救助有广义和狭义之分。广义的医疗救助不仅指一个国 家对本国国民的医疗救助，而且还包括国家与国家之间的医疗救助；不仅包括贫困医疗 救助，还包括海啸、s a r s 等灾难医疗救助；不仅包括政府主导的医疗救助，还包括社 会组织以及个人的慈善医疗救助；不仅包括基本医疗救助，还包括大病医疗救助。在广 湖j 匕人学硕寸：学位论文 义上来说，医疗救助是对所有医疗帮助和支持行为的总称。【i 】狭义的医疗救助是指政府 和社会对贫困人口中因病却无经济能力进行治疗的人实旌的专项帮助行为。结合我国国 情，本文对医疗救助的探究做狭义的理解。医疗救助是政府通过提供财政、政策和技术 上的支持使贫困人口直接获得部分或者全部的基本医疗健康服务，以改善贫困人群健康 状况的一种社会救助制度。目前医疗救助的对象主要弱势群体的疾病患者，其目标是在 弱势群体身患疾病却无力支付医疗费用已成事实的情况下，给予的一种补救措施，以满 足基本医疗和健康的需要。 扶贫开发，这是一种生产救助，是指政府和社会对农村中有一定的生产经营能力的 贫困户，从政策、思想资金物资技术信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动 摆脱贫困的社会援助。扶贫是中国内地特有的一项保障制度。自1 9 7 8 年至今，我国扶 贫经历了救济式扶贫、区域扶贫到全方位扶贫和“扶贫到户”，并取得了举世瞩目的成 就。扶贫的内容包括：“信贷优惠，实行贴息贷款；财税优惠”，对“老、少、边、穷 地区新办的企业，所得税在三年内予以返还或部分返还；经济开发优惠，对资源条件较 好又贯彻国家产业政策的地区，实行同等优先，重点扶持原则。如何解决农村贫困人口 的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。 自然灾害救助( 简称灾害救助) ，作为一种特殊情况下的社会救助制度，是指国家和 社会依法向因遭受自然灾害袭击而造成的生活贫困的社会成员，提供一定的物质帮助， 以保证其维持最低生活水平，帮助灾民独立生存的社会保障制度。灾害救助的社会目标 是使灾区“脱灾 并转向“脱贫，即恢复和重建被灾害破坏了的人得生存与发展所必 须的物质与精神的生存条件，保证灾民的基本生活，为灾民提供可靠的生存条件的社会 保障。灾害救助有广义和狭义之分。广义的灾害救助包括紧急抢救、安排灾民生活、恢 复工农业生产和公益设施以及扶持灾民发展生产。狭义的灾害救助是指民政部门负责实 施的灾害救助工作。具体来说，灾害救助的内容包括救助灾民生命、为灾民提供基本生 活保障、安抚灾民情绪和实施精神救灾以及帮助灾民确立自行生存的能力。 此外，农村社会救济制度还包括法律救助、住房救助、社会互助等等。如法律救助 是指因经济困难以及其他原因无力承担诉讼费用的农村社会弱智，政府组织专业法律人 员提供免费或减费的法律帮助，或有司法机关给予减免诉讼费用，以保证法律赋予其诉 讼权利得以实现的社会救助制度。法律救助又称为法律援助、法律扶助、法律服务，其 本质是要防止和缓解公民在法律面前事实不平等，当发生时以便提供弥补措施。法律救 i i l 李晓华医疗救助的内涵、特点与实质卫生经济研究，2 0 0 5 ( 7 ) 1 2 绪论 助是世界各国普遍采用的一种社会救助制度，也是社会救助体系不可或缺的一部分。 ( 四) 农村社会救助的理论 农村社会救助方案的实施以及相关政策的制定，都需要有一定的理论支撑；而一定 得理论则反映着一定的社会救助价值理念：一定的社会救助价值理念则直接决定了社会 救助政策和措施的实施。因此，“为谁进行社会救助? 、“救助到何种程度? ”、“谁来 进行社会救助? 、“社会救助应该包括那些内容? ”、“农村社会救助的方式是什么? 、 农村社会救助的手段是什么? 、“应该采用那些政策和措施进行农村社会救助? 等等， 均或多或少地涉及到了农村社会救助的理论问题。持不同的理论，对农村社会救助会持 不同的解释和主张，因而对现实农村社会救助中存在的问题也会采用不同的救助政策和 措施。因此，选择完善我国农村社会救助制度的政策措施时，首先需要了解相关的社会 救助理论，学习社会救助理论，并以社会救助理论作为政策执行的指南。 农村社会救助是社会保障制度的重要子系统，是人类发展的需要与社会经济稳定发 展的要求相结合的产物，其产生和发展都有一定的理论意义和实践意义。由于不同的时 期、不同地区和不同国家的政治、经济、历史、文化等因素的影响，人们对于农村社会 救助的理解和认识有很多不同的观点和看法，由此形成了关于农村社会救助的众多理论 表述。比较有代表性的是贫困理论、社会支持理论、风险社会理论、社会流动理论和社 会分层与可持续发展理论。 1 贫困理论 早在1 7 5 5 年，法国资产阶级民主主义者卢梭在论人类不平等的起源和基础一 书中就谈及了贫困问题，此后1 7 8 9 年，英国经济学家马尔萨斯在人口论中最早提 出了贫困理论。贫困理论认为，贫困是对人类的一种生存状态的描述，是指满足特定人 群生存所需的物质供给、技能保障、意识引导，与社会平均水平相比处在匮乏乃至严重 匮乏，甚至不足以维持基本生存的状态。对贫困的定义，其中以世界银行的发展报告最 具代表性。1 9 8 1 世界发展报告中关于贫困的定义是：“当某些