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硕士论文政府主导下城市公共工程市场化融资方式研究 摘要 为了解决城市公共工程建设中的资金紧缺问题，政府在城市公共工程项目领域需要 引入民间资本，采取市场化的融资手段。各种融资方式有其不同的特点，为了取得低成 本、低风险、易于获得、便于城市公共工程项目日后发展的资金，政府需要对各种融资 方式进行分析和评价，这是一个极其复杂的过程。因此，对融资方式分析比较及其决策 研究具有重要现实意义。 采取市场化融资是我国城市公共工程建设发展的必然趋势，政府对市场化融资方式 的选择要有科学的决策，本文对各种市场化融资方式的特点进行综合分析和比较，构建 了适用于城市公共工程市场化融资方式的选择思路：( 1 ) 对城市公共工程项目融资的条 件进行调查、分析，按照层次分析法的原理和方法，来构造公共工程融资方式评价层次 模型，对指标体系进行两两比较构造判断矩阵，得到各指标的权值：( 2 ) 用模糊一致性 矩阵求出各指标相对应的优度值；( 3 ) 综合各指标权重，得出各备选融资方式综合优度 值，对优度值排序并进行相对应融资方式的选择。 最后将该方法运用于南京市地铁建设融资方式的选择中，通过综合分析得出在南京 地铁项目融资的三个备选方案中，采用公私合作( p p p ) 是相对最优的融资方式。 关键词：政府主导，城市公共工程，融资方式 a b s t r a c t i no r d e rt or e s o l v et h ep r o b l e ma b o u tf i n a n c i n gf o rm u n i c i p a l 、o r k s d u r i n g t h e c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h em u n i c i p a l 、v o r k s ，t h eg o v e r n m e n tn e e di n t r o d u c ec i v i l i a n c a p i t a la n du s et h em a r k e t a b l ef i n a n c i n gm e t h o d i ti sav e r yc o m p l i c a t e dp r o c e s s t oa n a l y s i s a n da s s e s se a c ho ff i n a n c i n gm e t h o dt oa c q u i r et h ed e v e l o p m e n tc a p i t a lw h i c hi sl o w c o s t ， e a s yt oa c q u i r ea n da d v a n t a g e o u st od e v e l o p s oi th a sa ni m p o r t a n tr e a l i s t i cs e n s e t oc o m p a r e t h ef i n a n c i n gm e t h o da n dt h er e s e a r c ho ff i n a n c i n gd e c i s i o n - m a k i n g i ti st h en e c e s s a r yt r e n df o rd e v e l o p m e n to ft h em u m c i p a l 、o r k st ou s et h em a r k e t a b l e f ；王n a n c i n gm e t h o df o rw h i c ht h eg o v e r n m e n tm u s th a v es c i e n t i f i ct a c t i c i nt h i sp a p e r l e c h a r a c t e ro fd i 伍：r e n tm a r k e t a b l ef i n a n c i n gm e t h o da r ea n a l y z e da n dc o m p a r e da n dt h e i d e ao f f i n a l l c i n gm e t h o dw h i c hi sf i tf o rt h em u n i c i p a lw o r k si sc o n s t r u c t e d ：( 1 ) t h ec o n d i t i o no f f i n a n c i n gf o rt h em u n i c i p a lw o r k si si n v e s t i g a t e da n da n a l y z e da n dt h ea s s e s s m e n tg r a d e m o d e li sc o n s 虹r l l c t e da c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l e t h eg r a d ea n a l y s i sm e t h o d ；( 2 ) t h ei n d e xc a n b ec o n s t r u c t e dt h r o u g hd e l p h im e t h o dt oc o m p a r et h ei m p o r t a n tw e i g h to ft h ee s t i m a t i o n m a t r i x 谢n le a c ho t h e r ；( 3 ) i ti st oc o m p u t et h ed e g r e eo fm e m b e r s h i pf o r t h ei n d e xa c c o r d i n g t ot h ea n a l y s i so fe v e r ys c h e m e ；( 4 ) t h ed a t ai sa s s e s s e da c c o r d i n gt ov a g u ec o n s i s t e n c ya n d t h eg r a d ec o r r e s p o n d i n gt oe a c ho ft h ei n d e xc a nb ec a l c u l a t e d ；( 5 ) t h es y n t h e t i c a la s s e s s m e n t i n d e xf o r t h ep r e p a r e df i n a n c i n gm e t h o dc a nb ea c q u i r e da n da c c o r d i n gt ow h i c h t os e l e c tt h e r e l a t i v ef i n a n c i n gt a c t i ca n dm a n a g e m e n t t a k i n gt h en a n j i n gm e t r oa st h er e a lc a s e ，t h ep u b l i ca n dp r i v a t ep a t t e m ( p p p ) i s f i tf o r i t sd e v e l o p m e n t k e yw o r d ：g o v e r n m e n ts p o n s o r e d ，t h em u n i c i p a lw o r k s ，f i n a n c i n gw a y i l 声明尸l 刃 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在本学 位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发表或公布 过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学历而使用过的 材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均已在论文中作了明 确的说明。 研究生虢鱼l f 年阴c 7 日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或上 网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送交并授权 其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对于保密论文， 按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：继 讣引刖户 硕士论文政府主导下城市公共工程市场化融资方式研究 1 绪论 1 1 选题的背景及意义 1 1 1 选题的背景 城市公共工程是城市发展的必要基础和前提条件，它集中反映了城市功能的完善程 度，是评估一个城市的发展水平和投资环境的重要指标，也是城市现代化的重要体现。 城市的公共工程建设也是影响城市可持续发展的重要因素，是城市经济发展的先行资 本。长期以来，我国对城市公共工程的重要地位认识不够，致使其建设落后于城市发展 的需要，成为制约城市发展的瓶颈。近年来，随着政府对城市建设的重视和积极财政政 策的支持，城市公共工程建设的总体水平有了很大的提高。我国城市化己进入全面迅速 发展阶段，新一轮城市建设的热潮正在各地广泛掀起。随着城市化进程的加快和建设小 康社会规划的全面铺开，经济社会发展对城市公共工程的需求不断增长，城市公共工程 建设将会以空前的速度和规模进一步推进。 过去，无论是计划经济国家还是市场经济国家，城市公共工程的提供都被认为是政 府的责任，由政府财政投资和政府经营，但是城市公共工程项目一般都规模庞大，且建 设周期长，其建设如果都通过政府财政投资的渠道来满足，这就需要庞大的资金投入。 而如今依靠政府的财政已经远远不能满足当前城市公共工程项目巨大的资金需要。另一 方面，政府作为城市公共工程唯一的生产者和经营者由于缺乏有效的竞争力，生产和经 营效率都不高，反而给财政带来巨大的压力。随着城市化进程的加快和消费者对城市公 共工程数量和质量的需求的逐渐提高。政府已经不能通过扩大投资来满足社会发展对城 市公共工程的需求。 在吸取了发达国家的成功经验后，我国政府开始积极探索市场化融资方式，在城市 公共工程项目中放开了一部分经营性和准经营性公共工程项目的融资领域，积极引导、 调动民间的自然人、法人和其他组织进行投资，形成政府、企业和个人三者结合的多元 化融资格局，是新时期新形势下加快城市公共工程建设的现实选择。城市居民对城市公 共工程的需求持续旺盛，而且一些城市公共工程具有稳定的现金流，对私人部门具有巨 大的吸引力。按照供需平衡的规律，让私人部门作为城市公共工程的投资者或者生产提 供者，遵照市场法则的竞争机制，高效率地利用资本这种稀缺资源。因此，市场化融资 成为城市公共工程建设新的制度安排。但是这种制度安排需兼顾公平与效率为主导，以 政府监督为主线，以实现政府、消费者和生产者之间的利益平衡为准则，逐渐形成了生 产社会化、资本社会化、风险社会化以及经营社会化的趋势。在此背景下，城市公共工 程建设有了较快发展，对城市化建设起到了积极的推动作用。 1 绪论 硕士论文 1 1 2 选题的意义 城市公共工程项目与城市化建设和人民群众的生活紧密相关，且在国民经济中占有 很重要的地位，一直以来都受到政府的高度重视。过去我国大多数的城市公共工程项目 基本都是由国家或地方政府财政投资，大多是由政府相关的行政部门来管理。在市场经 济进一步深化的大环境下，我国融资体制进一步改革，国内外私人资本逐步进入到原先 以政府为投资主体的城市公共工程项目领域中来，城市公共工程项目领域正逐步建立政 府、企业和个人多元投资主体的多渠道融资的新局面。城市公共工程项目进行市场化融 资已经成为一个趋势，政府为了确保这些在国家和地方建设中占有举足轻重地位的城市 公共工程项目能顺利建设和运营，必须要对其进行有效的监管和监督。在将来的城市公 共工程项目建设和运营中，政府作为城市公共工程项目的主要利益相关者，必须在融资 中担负重大作用。城市公共工程项目市场化融资研究的关键是融资方式选择的研究。为 了取得低成本、低风险、易于获得、便于公共工程项目日后发展的资金，政府需要对各 种融资方式进行分析和评价，这是一个复杂的比较分析和判断的过程。我们不能简单的 照搬模仿和借鉴国外的成功经验，因此需要对是各种融资方式进行综合分析与评价，其 目的在于通过技术经济分析，选择适合于具体的城市公共工程项目的市场化融资方式。 本文从政府科学决策的角度出发，来研究经营性项目和准经营性城市公共工程项目 市场化融资的有效途径，对当前城市公共工程市场化融资方式从各个影响因素进行综合 评价，为政府在城市公共工程项目中成功引入其他不同性质的资金奠定理论基础，为政 府部门对城市公共工程项目管理的科学决策提供了方法依据。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外的研究 国外学者对城市公共工程融资的研究主要集中在投资主体、筹资渠道方面。2 0 世纪 7 0 年代以前，对于城市公共工程的投资和建设基本上都被认为是政府的重要职能之一， 应该由政府部门来负责。凯恩斯在就业、利息和货币通论中，强调政府干预经济的 重要性，认为“政府应通过公共工程的建设刺激私人投资、增加社会就业”，并从治理 经济危机的角度出发，指出“政府应将城市公共工程的投资作为宏观经济调控的手段咖。 2 0 世纪7 0 年代新公共管理运动，深刻改变了经济活动中政府与市场的关系，人们 重新认识并重视市场机制的作用。把市场、竞争、商业化原则、私人部门参与等因素引 入公共工程及其投资的研究，摆脱了公共工程项目只能由政府提供的传统认识，拓宽了 公共工程投资研究领域。普鲁霍梅等认为“城市公共工程应区分可收费和不可收费项目， 可收费项目的投资主体是公用事业公司或政府，资金来源有企业留存收益、借款、公债、 o 凯恩斯就业、利息和货币通论( 中文版) 北京：商务出版社，1 9 8 8 2 硕士论文政府主导下城市公共工程市场化融资方式研究 股东和税收；不可收费项目的投资者是政府，可通过税收、借款和公债等市场化方式融 资 。m a t sa n d e r s o n 等认为，“城市公共工程融资渠道主要包括用户收费、征收财产 税和租金、银行借贷和市政债券以及政府间转移支付五种途径，在上述途径中，可以逐 渐扩大包括市政债券在内的市场化融资渠道圆。 将城市公共工程融资问题作为专题来进行研究的权威机构是世界银行。2 0 0 3 年世界 银行分析了发展中国家公共工程融资问题，认为发展中国家公共工程融资体制应“向以 市场为基础的体制转变。在现有体制下，公共工程融资的重要来源是通过税收和政府借 款，新的融资渠道包括建立公共工程开发银行和专项基金。“长远目标必须是扩大深化 国内资本市场，以便它能有效地、可靠地为公共工程融资服务”。固在世界银行看来，随 着政府行政管理能力和国内资本市场日益成熟，城市公共工程融资呈现出由项目融资向 专业性公共工程金融机构融资，再向资本市场融资的发展。 对于融资方式的创新方面，国外学者的研究与实践较为深入，认为要用不同的手段 引导各种民间资本进入城市公共工程建设。其中较具代表性和比较成熟的方式有以下一 些：股权模式：项目融资( p p p ，a b s ，p f i ) 、专项基金等；债权模式：银行贷款。 信托融资等；混合模式：股权信托、可转换债券、融资租赁等。 1 2 2 国内的研究 近年来，我国经济学界对城市公共工程融资的研究主要集中在资金的“瓶颈”问题 和体制方面，认为深化城市公共工程融资体制改革已成必然。姜伟新( 2 0 0 1 ) 在投资领 域的积极变化与新形势下的投资政策中认为，没有建立“谁投资、谁决策、谁收益、 谁承担风险”的投资决策体制，是造成我国公共工程投资不足、长期形成资金“瓶颈 的重要原因。邓淑莲( 2 0 0 3 ) 在中国基础设施的公共政策中指出，我国公共工程 投资管理体制的弊端是忽视市场的作用，政府的税收政策和交叉补贴存在严重的市场缺 陷 。朱会冲、张燎( 2 0 0 3 ) 针对城市公共工程的“公益性、社会性、超前性”和“投资 规模巨大、建设周期长”等特点，指出城市公共工程的建设应以政府为主导，通过制度 改革来调动社会资源投入到公共工程项目 。 国家计委宏观经济研究院课题组( 2 0 0 0 ) 在我国公共工程建设的融资问题中指出， “我国公共工程债务依赖型的融资模式使政府债务规模不断增大、银行的融资风险加 国h p o l o h m f i n a n c i n gp u b l i ci n f r a s t r u c t u r ea p p r o a c h e sc o m p a r e d r e p o r tf o rp r o p e r t yc o u n c i1o fa u s t r a l i a ， 2 0 0 3 国a z a h n t h ee c o n o m i c so fr e g u l a t i o n ：p r i n c i p e l sa n di n s i t u t i o n s n e wy o r kw i l e y r e p r i n tc a n b r i d g ep r e s s ， 1 9 7 1 国c l i v eh a r r i s p r i v a t ep a r t i c i p a t i o ni ni n f r a s t r u c t u r ei nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s w o r i db a n kw o r k i n g p a p e r ，2 0 0 3 固姜伟新投资领域的积极变化与新形势下的投资研究中国投资，2 0 0 1 ，( i ) ：1 8 2 0 o 邓淑莲中国基础设施的公共政策上海：上海财经大学 f j 版社，2 0 0 3 西朱会冲基础设施项目投融资理论与实务上海：复旦大学出版社，2 0 0 2 ：7 7 8 1 3 1 绪论 硕士论文 重，不利于城市公共工程的健康发展 。刘立峰( 2 0 0 1 ) 将城市公共工程的资金来源概括 为财政税费收入、土地批租收益和债务收入三个方面，并指出政府承担的城市公共工程 建设越来越依赖于债务收入，特别是依赖于银行债务融资的现实，将不利于公共工程的 健康发展。秦虹( 2 0 0 3 ) 在中国市政公用设施投融资现状与改革方向中指出，目前 我国城市公共工程建设资金主要还是依靠政府动员财政性资源的模式来实现的。许骏 ( 2 0 0 3 ) 等综合分析了我国公共工程领域融资渠道的现状，指出目前留主要的融资渠道有 财政渠道、银行供应渠道、直接融资渠道、国外渠道和以b o t 、a b s 、t o t 、项目置换等 为内容的新型融资渠道，建议鼓励企业发行优先股、债券、建立基础产业建设基金等。 建设部课题组( 2 0 0 2 ) 对城市公共工程融资主体多元化进行了深入的探讨，提出了城 市公共工程融资的层次概念，认为“投融资体制的创新应集中在基础设施专业银行、专 项基金的设立和资本市场融资方面，以发挥社会投资者的作用”。 张曙光在体制转型 与公用事业民营化、“公用事业民营化是一个世界潮流，盛洪等在开拓市场经济的 “边疆”谈谈公用事业民营化都指出，“公用事业民营化既是市场化的一个重要 方面，又是市场化深入的一种表现 。余池明( 2 0 0 3 ) 在民间资本如何参与城市公共工 程建设中就民间资本进入城市公共工程领域的特许经营、服务合同等途径进行了详细 的分析。朱泽( 2 0 0 2 ) 在投融资机制探析中认为社会资金将成为我国公共工程建设 资金的主要来源，政府必须有效的加以利用。 此外，国内学者还就城市公共工程的股票市场融资、地方政府债券、基础设施产业 基金、p f i 等融资方式进行了专题研究。 综观上述文献可以发现，国内外学者对于城市公共工程市场化的融资的研究重点在 融资方式的改革方向上，但是对于如何进行融资方式的选择上很少提出科学的选择机 制。作为我国最近才放开的城市公共工程融资领域，如何在新的融资体制构建相应的融 资方式评价和选择机制方面的研究较为匮乏。 1 3 本文的文章结构、研究方法及创新 1 3 1 本文的文章结构 论文共分为六章： 第一章介绍本文的选题背景与意义，国内外对于城市公共工程融资的相关研究，提 出本文的文章结构、研究方法及创新之处。 第二章介绍城市公共工程融资的相关概念和理论基础。对城市公共工程及融资的定 义使研究限定了范围和内容。指出公共产品理论，项目区分理论是城市公共工程融资主 。刘立峰城市基础设施建设中的融资问题建筑经济，2 0 0 1 ( 1 ) ：1 9 2 2 。许骏浅谈我国基础设施建设融资方式金融论坛，2 0 0 3 ( 7 ) ：2 7 2 9 建设部课题组冲国城市基础设施投融资体制改革研究报告北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 2 ：8 1 - 8 5 4 硕士论文政府主导下城市公共工程市场化融资方式研究 体划分继而是融资方式选择的理论依据。 第三章对城市公共工程市场化融资产生及当前具体的发展情况做了分析，并对当前 城市公共工程领域主要的几种市场化融资方式及其特点作了相关分析和比较。 第四章为政府选择市场化融资方式提供方法，层次分析法和模糊一致法相结合。 第五章融资方式综合评价方法的应用，对南京地铁市场化融资方式的选择提供建 议，在地铁这种微利项目中，采取p p p 融资方式是相对较好的选择。 第六章对全文进行总结和展望。总结本文研究的不足之处，并对后续研究提出建议。 1 3 2 本文的研究方法 本文采用综合评价和实证研究相结合的方法，运用综合评价方法对城市公共工程项 目的市场化融资方式进行评价。在对当前城市公共工程融资方式及其特点的研究中，通 过比较分析得出了城市公共工程项目融资中政府、企业和个人三者结合的多元化融资格 局是当前市场化融资方式的发展趋势。在本文的主体部分，也就是对市场化融资方式进 行综合评价的过程中，用模糊一致法，根据优先关系系数取值的规则建立优先关系矩阵， 通过优先关系矩阵的计算得出备选的融资方式在每一个因素下优度值，以层次分析法得 出各指标的权重，综合各指标的权重得出各融资方式的综合优度值做排序比较。最后将 该评价方法应用于南京市地铁建设的市场化融资中，将南京地铁可借鉴的三种融资方式 以该评价方法进行综合评价，得出了一些有益结论，对南京市地铁项目市场化融资方式 的选择提供建议。 1 3 3 本文创新之处 本文的创新之处有以下几点： ( 1 ) 研究内容属于交叉学科，结合了管理学与公共经济学两个学术领域的知识，用 管理学相关理论和方法来解决公共经济决策的问题。 ( 2 ) 针对当前融资方式的评价指标难以量化的情况，用层次分析法和模糊致性相 结合对于城市公共工程市场化融资方式的选择做了有益的尝试。 ( 3 ) 用m a t a l a b7 4 编程解决了模糊一致矩阵中复杂的计算问题。 5 2 相关概念与理论基础硕士论文 2 相关概念与理论基础 2 1 城市公共工程的概念 2 1 1 城市公共工程的定义 对于城市公共工程的定义，首先要了解城市基础设施的定义，按照世界银行1 9 9 4 年世界发展报告中对城市基础设施的定义为“永久性工程构筑、设备和它们所提供的 为居民所用和用于经济生产的服务”。可分为两大类：一类是经济性基础设施或者称为 生产性基础设施，另类是社会性基础设施。经济基础设施一般指交通、能源、邮电等 设施，包括：“永久性工程构筑、设备、设施包括公用事业( 供水、管道煤气、环境卫生 设旌、电信、供水、和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统) 以及交通部门( 城市交 通、铁路、水运、海港和机场) ，而社会性经济基础则一般指教育、科研、服务业、 卫生等设施。经济性基础设施称为狭义的基础设施，广义的城市基础设施包含经济性基 础设施和社会性基础设施两大类。而本文所研究的城市公共工程属于政府提供的经济性 基础设施项目。城市公共工程就是为城市经济社会发展和人民生活提供的公共工程项 目，主要包括：供水供电、城市道路、隧道、绿化、移动通信、港口等等圆，这些都是 和城市居民密切相关的城市公共品。是政府直接或间接向社会提供的产品或者服务，是 国民经济基础设施在城市中的具体体现。城市公共工程是城市存在和发展的根本条件， 是城市经济和社会发展的物质基础和载体，是为经济社会发展和人民生活提供基本服务 的系统。 2 1 2 城市公共工程的内容 城市公共工程一般包括城市交通运输系统能源系统、能源资源和城市供排水系统、 邮电通信系统、城市生态环境系统、城市防灾系统等六大系统。这六大系统的基本内容 包括： ( 1 ) 城市交通运输系统：包括各级城市道路、桥梁、隧道、停车场、道路照明等交 通工程设施，以及城市对外交通运输集散和衔接设施，如航空港、火车站、长途客运站、 港口、码头等：交通管制系统包括交通信号灯、各种交通标志设施等：客货运输系统包括 公共汽车、出租汽车，地铁、轻轨等轨道交通系统，轮渡等，以及各种形式的城市货运 设施。 ( 2 ) 城市供水、排水系统：包括地表水、地下水资源，城市供水专用水库，引水渠 道和取水设施，制水和输配系统、排水管网、泵站、污水处理厂、中水回用系统等。 d 世界银行1 9 9 4 年世界发展报告一为发展提供摹础设施中国财政经济出社，1 9 9 4 ：9 1 - 9 2 口林森木城市基础设施管理北京：经济管理出版社，1 9 9 7 6 硕士论文政府主导下城市公共工程市场化融资方式研究 ( 3 ) 城市能源系统：包括城市电力生产的生产公营系统；城市人工煤气、天然气、 石油液化气的供应设施：集中供热的热源生产及供应设施。 ( 4 ) 邮电通讯系统：由城市邮政系统和城市电信系统组成。邮政局及邮政服务设施， 电信局、电话、电报、传真、移动通信和网络等服务设施。 ( 5 ) 生态环境系统：包括城市园林系统，如公园、动物园、植物园等：城市绿地系统， 如草坪、行道树、绿化带、公共绿地、苗圃等：城市环境卫生系统，如垃圾粪便的收集、 清运、处理、处理、综合利用设施，公共场所和公共厕所保洁以及其它市容和环境卫生 设施等。 ( 6 ) 城市防灾系统：包括防火、防洪、防风、防雪、防地震、防地面沉降以及人防 备战等设施。 这六大系统及每个子系统形成相对完整的物质系统，发挥各自独立的功能，形成专 业的生产经营产业，建立专门管理职能部门。城市作为一个整体，六大系统及各个子系 统又相互联系和彼此协调。 2 1 3 城市公共工程的特点 ( 1 ) 资产性 城市公共工程项目一般都需要国家投入了大量的资本，不仅在人民生产和生活中发 挥着重要的经济功能，同时也可以在使用中直接创造或带来经济利益，政府可以将其使 用权或者经营权转让，以获得建设或者维护的资金，因此，城市公共工程是可以被政府 直接掌握和利用的巨额财产。 ( 2 ) 自然垄断性 自然垄断性是指城市公共工程作为一种公共产品存在大量的固定成本和小量的边 际成本并存的现象。比如城市的供水供电，城市公共交通、环保系统中垃圾清运场站、 邮电通讯网络线路的建设，防灾系统中防护设施的建设，都使得这些部门运营中的固定 成本庞大，而新增用户的边际成本则较小。 ( 3 ) 超前性 城市公共工程一般投资大、建设周期长、工程规模大，需要超前建设。而且城市公 共工程的供给量和技术水平不仅要满足当前城市的需要，还必须考虑以后的发展的需 要，特别是近期的发展，即满足城市发展未来的需要，同时也要注意当前超前量不能太 大，否则会造成浪费。 ( 4 ) 长期性与周期性 由于城市公共工程通常是生命周期很长的，而且建设的投入大，因而建成后，可以 通过维护一直使用下去，直到城市规模的发展已使得它不堪重负之后才可以决定再建新 。毛腾飞中国城市基础设施建设投融资模式创新研究商业时代，2 0 0 6 ( 7 ) ：1 6 2 2 7 2 相关概念与理论基础硕士论文 的。由此，对于一个城市而言，其城市公共工程的建设就会常常呈现出一种周期性。城 市公共工程的这种长期性、周期性的特征，使得其民间融资变得困难，因为长期意味着 更多的风险，人们总是倾向于短期。不过，一些经营性的城市公共工程项目初始成本大， 但从长期看其运营成本递减，具有一定的垄断性，其收益是长期和稳定的，也因此对民 间投资者具有一定的吸引力。 2 2 融资的相关概念 ( 1 ) 融资与融资方式 所谓融资是指资金融通，也叫做筹资，指经济实体根据自发展需要，通过一定的渠 道，采用一定的方式，组织资金的供应，保证自身顺利发展一种经济行为。 融资方式是经济实体获取所需资金的各种途径和渠道，按照美国经济学家格利和爱 德华肖的划分，融资按其储蓄与投资的关系可分为为内部融资( i n t e r n a lf i n a n c e ) 和外部融 资( e x t e r n a lf i n a n c e ) ，内部融资就是投资者利用自己的储蓄，外部融资是指投资者利用 他人的储蓄作为投资资金，也就是从市场获得所需资源来满足自身发展。从当经济实体 处于迅速发展阶段，依靠内部融通的资金已经远远不能满足需要，因此采取外部融资， 也就是市场化融资是保证经济实体迅速稳定发展的必然性选择。外部融资还可分为债权 融资和股权融资。通常将企业利用股票和留存收益等方式所筹集的资金称为股权融资， 将企业利用发行债券、银行借款等方式所筹集的资金称为债权融资。 ( 2 ) 项目融资与城市公共工程项目融资 项目融资是指项目发起人为了某一特定项目成立项目公司，并依赖于项目本身，将 项目产生的现金流量的收益用于偿还项目贷款，并以项目资产作为贷款抵押的融资方 式。具有三个基本特征：一是项目融资是一个以经济实体为主要安排的融资，而不是以 项目发起人为主体；二是项目融资中偿还贷款的资金来源仅限于项目本身所产生的现金 流；三是进行清算时，一般只限于项目本身的资产，如果有担保的话，一般不超过担保 范围，是一种无追索权或有限追索权的融资。 城市公共工程项目融资主要是指以地方政府发起，全部或部分由私人投入的公共工 程建设项目的融资。它与一般项目融资的区别在于：首先，项目的发起人和与实际投资 者不同。城市公共工程项目的发起人通常是政府或其他公共机构，而项目的实际投资者 往往是国内外的私人部门，而一般项目融资的发起人往往就是项目的实际投资者。其次， 项目发起人和投资者的目标不同。政府部门拥有对项目的监督调控权，但是没有直接控 制权，几乎没有任何经营利润，其主要目标是通过项目的建设与运行获得间接的经济效 益和社会效益；而一般项目融资的投资者直接控制经营项目，以获得直接经济效益为首 国j o h ng g u r c ya n de d w a r ds s h a w , f i n a n c i a ld e v e l o p m e n ta n de c o n o m i e sd e v e l o p m e n t d e v e l o p m e n ta n d c u i t u m l c h a n g e ，v 0 1 15 n o 3 ，a p r i ll9 6 7 o 任淮秀项目融资中国人民大学出版社，2 0 0 4 8 硕士论文政府主导下城市公共工程市场化融资方式研究 要目标。最后，公共工程项目融资是以政府让渡一定的公共工程项目权利为基础，包括 转让管理权、资产权、和特许权三种形式。政府让渡一定的权利，利用私人资本进行大 型公共项目的建设和运作，是当今城市公共工程融资的一个发展方向。 ( 3 ) 城市公共工程市场化融资 城市公共工程市场化融资是指以地方政府作为经济实体，为了满足日益发展的城市 公共工程建设的需要，通过各种途径和方式，包括地方政府以财政和公信力为基础的民 间债务性融资、以及政府让渡一定的权利，使私人资本直接参与的公共工程项目融资等 一切可以利用的方式，保证城市公共工程建设的顺利进行，满足城市发展和人民群众的 生活需要，是当前地方政府在建设资金严重不足的情况下，开展城市建设的制度性安排。 2 3 公共产品理论 2 3 1 公共产品理论的概述 公共产品( p u b l i cg o o d s ) 一般是与“私人产品 ( p r i v a t eg o o d s ) 相对而言的。 “公共产品”这一概念最先出现于林达尔( 1 n i d h a l ，1 9 1 9 ) 的博士论文公平税收中， 后来在1 9 5 3 年和1 9 5 4 年，萨缪尔森在其发表在经济学与统计学评论上的公共支 出的纯理论中，正式对公共物品这一概念做了严格定义：所谓公共物品就是所有成员 集体享用的集体消费品，或者说公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它 们，它们带来的好处不可分散的散布到整个社区罩。尽管这一定义遭到不少经济学家 质疑，但是后来研究的学者大都接受了这一定义，并以其所具有的两大特征来界定公共 产品。 ( 1 ) 非竞争性 所谓非竞争性，是指一旦该产品被提供出来，消费者的增加不会导致成本的增加， 或者说公共产品的边际成本为零，在公共产品的消费上，人人都可以获得相同的利益， 而且互不影响。 由于非竞争性物品的边际成本为零，难以通过定价的方式来迅速收回投资，所以按 照市场经济法则，这种公共物品是难由追求利润最大化的企业生产和提供的，从而必须 由政府通过预算以财政拨款或直接投资的形式提供公共物品。 ( 2 ) 非排他性 所谓非排他性，简单而言指的是，一旦公共产品被提供，就不可能排除任何人对它 的不付代价的消费( 最起码从合理成本的角度来看是如此) 。严格而言，这包含三层含 义：第一，任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独占，但是或者在技术上 刘宇飞当代西方财政学北京大学i h 版社，2 0 0 0 回黄恒学公共经济学北京大学出版社，2 0 0 9 9 2 相关概念与理论基础硕士论文 不可行，或者技术上可行但成本过高，不值得。第二，任何人自己不得不消费它，即使 有些人不情愿，但是也没法对它加以拒绝。第三，任何人都可以消费相同的数量。 2 3 2 公共产品的分类 萨缪尔森所给出的公共产品的定义虽然比较精确，但是也存在着极端性和片面性， 他将公共产品和私人产品完全切割开，没有从整体上、动态地把握公共产品的定义和分 类，对公共产品来说，如果公共产品在一定的时空条件下出现需求大于供给的状态，也 就是出现了“拥挤点”巴此时该公共产品的类型也往往会发生变化，因此可以将公共产 品做如下分类( 见表2 1 ) 表2 1 公共产品的分类 公共产品的分类特点供应的方式代表类型 纯公共产品非竞争，非排他政府投资城市绿化、一般公路 不具有可营性 准 公共资源竞争性，非排他政府投资公共渔场、公共牧场 公不具有可营性 共 混合产品可排他，非竞争政府投资高等教育、收费公路 产 具有可经营性全社会投资电信设施 品 俱乐部产品可排他，越过“拥挤点”政府投资公共图书馆、公共游泳 竞争，具有可经营性全社会投资池 ( 表格来源：熊莹制作，2 0 1 0 年1 月) ( 1 ) 纯公共产品型：此类产品具备非竞争性和非排他性，是政府必须要提供的，但 是“搭便车 现象又不可避免，因此只能由政府采取强制性税收方式来提供此类公共物 品。 ( 2 ) 准公产品型：这类产品处于私人产品和纯公共产品的中间区域，兼有私人产品 和公共产品的特性。根据准公共产品的具体特性又可以将其分为以下几类： 第一类：公共资源，此类公共产品非排他或者排他性较弱，但具有一定竞争性，如 公共牧场、公共渔场。公共资源的竞争性意味着“谁占用就谁拥有”，如果不能有效地 控制消费，就会导致资源的枯竭使得公共资源受到破坏，但是此类公共产品的排他成本 很高，因此也是不可收费物品，必须由国家通过强制性的征税来提供。 第二类：混合产品，此类公共产品的消费没有竞争性，但是可以以收费来实现排他。 并且，每个消费者承担的成本随着消费者人数的增加是下降的，可以通过收费获得投资 。李奇云政府经济学经济科学出版社，2 0 0 3 l o 硕士论文政府主导下城市公共工程市场化融资方式研究 回报，属价格排他性的公共产品。 第三类：俱乐部产品，此类公共产品有排他性的条件，但不完全符合竞争性的条件， 因为它达到一定的使用水平后才会有竞争性，这个使用水平称为“拥挤点 。在到达“拥 挤点 前，每增加一个消费者边际成本为零，而在拥挤点之后，每增加一个消费者的边 际成本将大于零。可利用收费制度，来限制使用者的数量，从而解决拥挤现象。因此， 这类物品被称之为“俱乐部产品”。圆 2 4 项目区分理论 按照公共产品理论，准公共产品中的混合产品与俱乐部产品，可以采取收费，有一 定的投资回报，但是还无法确定其投资主体。在这个基础上，项目区分理论对公共产品 的投资主体加以确定。 2 4 1 项目区分理论的概述 项目区分理论是随着古典经济学理论及公共部门理论的发展而提出的公共行政改 革的实践体系，顺应了“小政府、大市场”的时代要求，对各类公共产品的可经营性、 政府在公共投资领域的角色定位进行了再思考。项目区分理论严格区分经营性项目和非 经营性项目，根据其属性，确立投资主体、资金渠道、运作方式和管理模式。把经营性 项目放入社会，吸纳多元投资，而政府只投资于非经营性项目建设，这一理论的提出为 进一步深化公共产品融资体制改革提供了理论依据。 项目区分理论通过把项目区分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目来决定 项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。非经营性项目既无收费机制，也 无资金流入，属于市场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益， 只能由代表公共利益的政府来承担，其权益也归政府所有，按政府投资运作模式进行， 资金来源应以财政投入为主，并配以固定的税收加以保障。准经营性项目有收费机制和 一定的资金流入，也具有潜在的利润，但是带有公益性，收费价格较低，因此短期内很 难收回成本，对私人部门缺乏吸引力，属于市场失效或低效的部分，如果交给市场运作 将难免产生亏损，政府必须给予适当的补贴，以维持这些部门的运营。但是等到其价格 逐步到位，逐步收回了成本后，即可转变为纯经营性项目【l6 1 。经营性项目有收费机制和 稳定的现金流入，也完全可以收回成本获得利润，对私人部门有强烈的吸引力。对于此 类项目，政府可以完全交给市场来运作，通过公开、公平、竞争的方式，动员全社会投 资加以实现，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，所享受的权益也理应归 投资方所有，但是该类产品的价格必须要兼顾投资方的利益和公众的利益，政府需要做 蒋洪财政学上海财经大学出版社，2 0 0 0 。鲍德威公共部门经济学( 第二版) ，中国人民大学出版社，2 0 0 0 2 相关概念与理论基础硕士论文 到有效的监管。项目区分理论的目的就是将政府投资与全社会投资分开，完全放开经营 性项目，可让其真正走向市场，通过公开、公平、公正的招投标方式运作，由全社会投 资。而准经营性项目，政府必须加以适当的补贴及政策优惠，也可按照经营性项目操作 模式进行。非经营性项目由政府投资建设，政府应做好规划、保证重点、量力而行、减 少风险。因此，项目区分理论的确立，即解决当前的资金矛盾，又为以后的发展提供依 据。 2 4 2 项目区分理论对城市公共工程的分类 对于城市公共工程领域来说，按照项目区分理论，可做如下分类( 见表2 2 ) ： 表2 2 项目区分理论对城市公共工程的分类囝 项目属性投资主体代表类型 非经营性项目政府投资城市防灾系统、市内桥梁、敞开 式公路、城市绿化等 可经营性准经营性项目社会投资，政府补贴公共交通、污水处理等 项目 纯经营性项目社会投资城市供水、供电等 ( 资料来源：潘胜强城市公共工程建设与投融资管理2 0 0 7 年9 月) 城市道路、绿化、防洪、抗震、消防等防灾系统具有纯粹的公共产品的特征，即具 有消费上的非排他性和非竞争性，它们在城市范围内为全体市民服务，称为地方公共产 品。公共产品作为整体供人们集体消费，无法像私人产品那样分割出售给个别消费者单 独消费，属非经营性项目。因此，在市场经济条件下，追求利润最大化的企业不会生产 公共产品，因为它无法阻止人们不付代价的消费，这种特征使这类产品不能通过市场价 格得到补偿，只能通过公共预算来提供。公共预算提供公共产品不等于政府直接提供公 共产品，政府既可以直接提供公共产品，也可以通过合同委托私人提供。具有公共产品 性质的城市公共工程建设需要政府投资建设。城市供水、供电、燃气可以计量收费，属 于纯经营性产品，其投资应该通过价格和收费得到补偿。而城市公共交通、污水处理等 环保设施、垃圾处理等环境卫生事业具有很大的环境效益和社会效益，是具有积极的外 部效应的混合产品，通过价格收费可以收回投资，但需要政府补贴或政府政策扶持。此 外，项目区分理论的意义还在于可促使政企真正分开，使政府企业各尽所能、各司其职， 有利于提高效率和管理水平。而且，项目区分理论有利于指导建立还贷机制。不同的项 目属性其还贷机制也各不相同，在政府制定城市公共工程计划时，应综合平衡建设需求 与资金状况，要量力而行，有多少钱建多少项目，绝对不能过度举债，盲目建设。项目 区分理论有利于拓展筹资渠道，明确纯经营性项目属于全社会投资的范畴，可以激励社 会上各种所有制企业及外资企业参与建设，这样既可以使有限的财政资源集中发挥作 。潘胜强城市公共工程建设与投融资管理湖南大学博士学位论文，2 0 0 7 ( 9 ) 1 2 硕士论文 政府主导下城市公共工程市场化融资方式研究 用，又可充分调节社会上的潜在力量，拓展投资空间。 1 3 3 我国城市公共工程市场化融资的产生及发展硕士论文 3 城市公共工程市场化融资的产生及发展 在我国的城市公共工程建设中，最主要的资金来源主要包括国家和地方预算内投 资、中央和地方财政拨款和国家开发银行贷款等。国家的财政支持对推进我国城市公共 工程建设发挥了重要作用。但是随着近年来我国城市化进程的加快，传统的政府财政投 资已远远不能满足当前城市公共工程建设的资金需求，城市化快速发展所需要的巨额资 金和传统的财政提供不足之间的矛盾越来越突出，成为制约我国城市发展的因素之。 目前，由于各地方政府普遍面临财政困难，有限的财政投资对于城市公共工程建设所需 要资金支持相比，存在着巨大的资金缺口。经济快速、稳定的增长与资金的缺乏、融资 渠道不畅形成了突出的矛盾，这一巨大的资金缺口的存在成为城市化建设迅速发展的一 大难题，因此必须要进一步推进市场化融资的改革。 3 1 当前我国城市公共工程融资的现状 3 1 1 财政融资