（马克思主义哲学专业论文）我国农村土地流转市场化的制度创新.pdf

摘要 我国是一个土地资源稀缺的国家，人地矛盾十分突出。如何合理 配置和利用土地资源，提高土地资源的利用效率，是我国所面临的迫 切任务。在市场经济条件下，土地资源作为生产要素应当通过市场机 制来配置，发挥市场在配置土地资源中的基础性作用，使有限的土地 资源发挥出应有的经济效益。然而，由于土地流转制度的不完善和相 关配套措施跟不上，农村土地流转的市场化水平低，土地利用效率低。 因此，对制约土地流转的制度性因素进行改革，促进农村土地市场化 流转，使土地资源得以合理的配置和利用，实现农业的产业化和规模 化经营，获得规模经济效益，对于拥有1 3 亿人口的中国来说显得格 外重要。 本文通过查阅文献资料，采用系统分析方法、规范分析与证实分 析方法，结合我国农村土地流转的具体情况，揭示制约农村土地流转 的制度性因素，以便全面、系统地解决我国农村土地流转存在的制度 安排问题。本文首先明确界定了农村土地流转，农村土地流转市场化， 制度创新等相关概念，结合农村土地流转的现状提出了农村土地流转 市场化的必要性及必须坚持的基本原则。本文着重分析制约农村土地 流转市场化的制度性因素，如，土地产权制度和土地征用制度不完善； 社会保障制度不健全；中介组织制度缺乏等，并指出相应的制度改革 路径和农村土地流转市场化的相关配套措施。 关键词：农村土地流转；市场化：制度创新 a b s t r a c t c h i n ai sac o u n t r yo fs c a r c el a n dr e s o u r c e s ，h u m a na n dv e r y c o n s p i c u o u sc o n t r a d i c t i o n s h o wt h er a t i o n a la l l o c a t i o na n d u t i l i z a t i o no f l a n dr e s o u r c e sa n di m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h eu s eo fl a n dr e s o u r c e s ，i s f a c i n gt h eu r g e n tt a s k i nam a r k e te c o n o m y ，l a n dr e s o u r c e sa sf a c t o r so f p r o d u c t i o nt h r o u g ht h em a r k e tm e c h a n i s ms h o u l db ec o n f i g u r e dt op l a y t h em a r k e ti nt h ea l l o c a t i o no fl a n dr e s o u r c e s ，t h eb a s i cr o l eo ft h es ot h a t t h el i m i t e dl a n dr e s o u r c e ss h o u l db et h ee c o n o m i cb e n e f i t so fp l a y h o w e v e r , d u et ot h ei m p e r f e c t i o n so ft h es y s t e mo fl a n dt r a n s f e r a n d r e l a t e dm e a s u r e sc a nn o tk e 印u p ，t r a n s f e ro fr u r a ll a n dw i t hl o wl e v e l so f m a r k e t o r i e n t e d ，l a n d - u s ea n dl o we f f i c i e n c y t h e r e f o r e ，r e s t r i c t i n gt h e f l o wo fl a n dr e f o r m o ft h ei n s t i t u t i o n a lf a c t o r s ，a n dp r o m o t et h e c i r c u l a t i o no ft h er u r a ll a n dm a r k e t ，l a n dr e s o u r c e sa l l o c a t i o na n du s eo f r e a s o n a b l ea n dr e a l i z et h ei n d u s t r i a l i z a t i o no fa g r i c u l t u r ea n dl a r g e s c a l e o p e r a t i o n s ，t oo b t m ne c o n o m i e so fs c a l e ，f o rap o p u l a t i o no f1 3b i l l i o n c h i n a ，i ti sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t t h r o u g hl i t e r a t u r e ，t h eu s eo fs y s t e m sa n a l y s i sm e t h o d s ，a n a l y s i sa n d n o r m a t i v ea n a l y s i sc o n f i r m e dt h a ti nl i g h to fc h i n a 。sr u r a ll a n dc i r c u l a t i o n o ft h es p e c i f i cc o n d i t i o n so ff l o wr e v e a l st h ec o n s t r a i n t so fr u r a ll a n d s y s t e mf a c t o r si no r d e rt oc o m p r e h e n s i v e l y a n ds y s t e m a t i c a l l ya d d r e s st h e e x i s t e n c eo fc h i n a sr u r a ll a n dc i r c u l a t i o ns y s t e ma r r a n g e m e n t s i nt h i s p a p e r ，f i r s to f a l lc l e a r l yd e f i n e dt r a n s f e ro fr u r a ll a n d ，r u r a ll a n dt r a n s f e r m a r k e t ，t h es y s t e mr e l a t e dt ot h ec o n c e p to fi n n o v a t i o n ，c o m b i n e dw i t h t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fr u r a ll a n dt r a n s f e rp r o p o s e dt r a n s f e ro fr u r a ll a n d m a r k e ta n dt h en e e df o rb a s i cp r i n c i p l em u s tb eu p h e l d t h i sa r t i c l e f o c u s e so nt h ec i r c u l a t i o no fr u t a ll a n dm a r k e tc o n s t r a i n t s o ft h e i n s t i t u t i o n a lf a c t o r s ，s u c ha s ，l a n dp r o p e r t yr i g h t ss y s t e ma n dt h el a n d i i a c q u i s i t i o ns y s t e m i s i m p e r f e c t ；s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s ；t h e l a c ko f i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n ss u c ha st h es y s t e ma n dp o i n t e do u tt h a tt h e r e f o r mo ft h es y s t e mf l o wp a t h a n dt h er u r a ll a n dm a r k e to fr e l a t e d m e a s u r e s k e yw o r d s ：r u r a ll a n dc i r c u l a t i o n ；m a r k e t ：i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n i i i 学位论文原创性声职和关于学位论文使用授权的声明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究做出重要贡献的个人或集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者塞名：科学 枷7 年r 月必日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州师范大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留 或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅； 本人授权贵州师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇缡学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：纭磷髻 导师签名： ：了字妙 第一章引言 1 1 本选题的研究意义 十一届三中全会以来，我国实行改革开放，在农村实行土地家庭联产承包 责任制，极大地提高农民的但是，随着社会经济的发展和改革开放的不断深 入，现行农村土地制度的缺陷不断暴露出来，制约了我国社会经济的进一步发 展。因此，对农村土地制度创新进行研究，推进我国农村土地流转市场化，使 农村土地市场和城市土地市场形成统一的有机整体，对于化解“三农”问题， 促进城乡一体化发展具有重大意义。 第一，推进我国农村土地流转市场化有利于完善我国社会主义市场经济体 系。土地市场是我国社会主义市场经济体系中必不可少的组成部分，土地市场 的发育与成熟是市场经济完善的先决条件和必经阶段。土地市场是商品经济发 展到一定阶段的产物，因而它是一个历史范畴。土地是民生之本、发展之基， 土地及其土地产品在经济生活中的基础地位，决定了土地市场是源头市场，是 整个市场经济的基础。土地市场不健全，我国社会主义市场经济就不可能完 善。在我国，土地市场发育较晚，发展水平低，已经在总体上影响了我国社会 主义市场经济体系的建立和发展。把土地市场发育放在我国经济制度变迁的宏 观大背景下，可以更好地把握我国土地市场发育的进程和前景。 第二，推进我国农村土地流转市场化为解决“三农”问题提供一个现实、合 理的途径。由于我国历史上形成的并经由市场化改革后进一步扩大的城乡差 距，因为城乡土地制度变迁的不平衡性、不同步性，呈现空前的扩大趋势，表 现为政府通过合法征地，剥夺农民的土地财产权，失地农民沦为三无农民。解 决“三农”问题，必须开启土地制度创新。土地是农民的“最低生活保障”， 是农民赖以生存的根本，必须使农民得到土地升值带来的好处。因此，通过制 度创新，使农村土地产权和城市土地产权处于平等的地位，制定符合市场经济 一般要求的地公平交易法规，从法律上支持农民集体所有的土地按市场效益 原则自由流动，保障农民从土地工业化、城市化中得到合理的经济效益。 第三，推进我国农村土地流转市场化的直接意义是交易成本的节约。土地市 场化流转是一种产权交易行为，完成这种交易必须发生成本，这包括信息收 集、谈判、签约、组织实施、契约维护等发生的一系列开支。把土地流转交由 市场机制来完成可以减少行政调整所发生的信息收集、交易主体识别、交易实 施和监管等成本支出。市场会通过价格信号，按竞争原则自发调节土地使用权 从低效率使用者流向高效率使用者。此外，土地流转市场化还能够对产权提供 有效的保护，进而激励产权所有者更好地利用和保护土地资产。 1 2 本选题的研究现状 自2 0 世纪8 0 年代初实行家庭联产承包责任制以来理论界和学术界对我国农 村土地集体所有制的变革有四种主张： 第一，实行单一的土地国有制( 文贯中，1 9 8 9 ；曾详炎，2 0 0 6 等) 。其理由 是：首先，现行我国农村土地集体所有制实际上是一种村社共同所有制，即自 然村全体农户共有，它虽然不同于土地的私人占有，但私人在一定程度上拥有 部分土地所有权，这造成土地经营杈的排他性与我国农村出现的劳动力转移、 土地转包和集中趋势极不适应，造成土地集中在一个自然村中，不利于土地的 跨村、组、乡集中，不利于土地的合理配置和利用；其次，实行土地国有化， 有利于国土的综合整治，有利于土地管理的法律化、制度化，避免土地管理盼 无政府状态，避免造成土地投机；最后，现在的集体土地所有制在使用、收益 和处分等方面受到国家的限制，中国农村土地集体所有制名存实亡，实际上是 不完全的土地国有制，土地国有化没有大的障碍。土地国有化后，国家可以继 续维护农村现有的土地承包关系，保证目前的农业生产，对回收的农民承包 地，可进行招标承包。 第二，实行农村土地私人所有制( 杨小凯，2 0 0 2 ；文贯中，2 0 0 6 等) 。其 理由是：首先，要真正保护好耕地、消除贫困，就必须解决好产权不确定、不 清晰问题。只有确立了明晰的土地私有产权，资源的流动、配置才能以市场为 导向，产生最优的资源配置，使土地利用达到合理化。国家和集体统得过死， 土地的潜力就越小。放弃土地集体所有权，采取土地私有，适应我国现有的生 产力水平；其次，土地私有制不会造成长期的两极分化，土地私有化后，只要我 们用法律形式规定不同地区农户占有土地和雇工的最高限额，就可以防止土地 的大面积垄断，防止资本主义剥削制度的产生，防止两极分化。 第三，实行农村土地集体所有制和家庭承包经营( 周诚，1 9 8 9 ；罗依普罗 2 斯特曼，1 9 9 4 等) 。其理由是：首先，我国农村目前实行的土地集体所有制是 我国在长期的曲折路途中探索出来的，是我国农民长期选择的结果，在我国农 村实行了几十年，已被广大农民所接受，顺应民心；其次，我们不能把集体所 有同产权不清等同，集体所有作为一种所有制形式，它的内涵和外延是明确 的，我们要解决好的是它的实现形式和谁对财产负责的问题。如：周诚认为保 留土地私有的历史时机已经失去，实行土地国有的时机还未到来，最好的选择是 完善农村土地集体所有制；罗依普罗斯特曼建议中国继续实行农地集体所 有，给农民较长期的农地使用权，他还建议将自留地和宅基地划为私有，允许 农民用土地使用权做抵押。 第四，实行多种所有制。主张实行多种所有制的观点认为，全国各地因条件 而易，根据各地的条件实行国有制、私有制和集体所有制，符合中国当前农村 的实际情况，有利于分层次进行同时管理。例如，有的观点指出，在经济发达 地区，可实行国有制，而经济落后地区实行私有制，其他地区则维持土地集体 所有制。 在以上四种观点中，第三种即实行农村集体土地所有制和家庭承包经营比较 切合实际，但也确实存在土地细碎化、产权主体模糊和权利范围不明确等问题。 家庭联产承包责任制比较适合我国的国情，家庭作为农业生产经营的组织形式， 极大地减少农业生产经营过程中利益分配的摩擦成本，节约监督费用，进而使 之在较低的组织成本水平上运行，并能够将社会成本内部化为劳动者的私人成 本，从而产生最大限度的刺激效率。然而由于土地产权不清晰，使得土地流转困 难，难以实现土地的规模化经营并获得规模经济效益。因此，农村土地制度的变 革不是要改变农村集体土地所有制，而是在坚持农村土地集体所有制和家庭承包 经营的基础上，明晰土地的产权主体及其权利范围，以便土地能够顺利流转，实 现农业的产业化和规模化经营，提高农村劳动生产率。 1 3 农村土地流转市场化的相关概念界定 ( 1 ) 农村土地产权 由于对产权内涵还没有一个完整统一的认识和定义，人们关于土地产权的理 解也不尽一致。在新制度经济学的产权理论中，产权是个人和组织拥有的一组受 保护的使用资源的权利。它们能使所有者通过收购、使用、抵押、转让资产的方 式持有某些资产，并占有这些资产在运用中所产生的收益或亏损。产权是一个总 体性的概念，它由若干具体的权利构成。产权一般包括所有权、使用权、占有权、 处置权和收益权。具体来说产权的内涵有：一是产权不是指人与物之间的关系， 而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系；二 是产权不是由个别权利构成的，而是一种权利束，可以分解为多种权利并统一呈 现一种结构状态；三是产权一方面是在国家强制实施下，保障人们对资产拥有权 威的制度形式；另一方面又是通过市场竞争的人们对资产能够拥有权威的社会强 制机制。也就是说，产权是由政府强制和市场强制所形成的两方面相互统一的权 利。 由此可见，农村土地产权作为一种重要的制度因素，是指一切具有财富内容， 反映经济利益的农村土地财产的各种权利组成的总和。它是一组权利，包括土地 所有权以及由土地所有权派生出来的使用权、占有权、收益权和处分权等，体现 了一种权利与义务相对称的权责利关系。 ( 2 ) 农村土地流转 对土地流转的概念在学术界没有统一的定义，各位学者从不同的角度对土地 流转给出不同的定义，但在众多的土地流转定义中，孙佑海( 2 0 0 1 ) 对土地流转的 定义比较系统。他认为，广义上的流转，既包括土地权利的流转，又包括土地 功能的流转( 主要指土地用途的改变，农地向非农用地转移) 。土地权利的流转 主要指土地所有权和使用权两方面流转。在农村土地流转中，农村土地所有权 的流转是单向的，即只能通过征用的方式转为国有；农村土地流转在我国更多 地表现为农村土地使用权的流转。狭义上的土地流转，是指土地权利的流转， 包含所有权和使用权从一个主体转移给其他主体的行为。流转对象既包括农村 土地中的农业用地，也包括集体非农建设用地；流转内容既包括农地向非农用 地转移，又包括农地内部或非农地内部间的流动。本文所指的农村土地流转属 于农村土地使用权的流转。 ( 3 ) 农村土地流转市场化 农村土地流转市场化是指，农村土地权利通过市场机制进行有偿、有期限 的流动。即在政府宏观调控的前提下，充分发挥市场机制在土地资源配置中的 基础性作用，形成农村土地的合理利用制度，并建立与之相适应的市场体系和 管理体系。由此可见，所谓市场化，并不是说农村土地流转就可以完全按照市 4 场规律运转，可一律由市场机制来配置土地资源，而是指在政府干预的土地资 源配置模式中，尽可能地引入市场供求、价格、竞争等机制，以规范土地流 转，提高土地利用效率。市场运行机制是价格形成机制、供求机制、市场竞争 机制、外部干预机制等综合作用的总体反映。市场经济是效益经济，价格形成 机制是市场发挥作用的基础。土地之所以能流转，正是农户追求效益最大化的 体现。所以，土地流转市场化程度高低的评判标准，首先要看是否有偿流转、 价格形成机制是否合理；其次要看交易是否公平、交易机制是否健全，交易形式 是否规范；再次要看有无竞争机制，竞争是否充分，是否存在权力垄断等非市场 行为和因素；最后还要看流转后土地的产出效益和对生态环境的影响。 因此，市场化是指在政府宏观调控和市场机制的共同作用下，以市场机制 为主，政府调控为辅的调节土地资源配置的一种方式。目的是改变当前土地利用 低效混乱的情况，促使农村土地使用权规范有序流转和土地资源配置效率的提 高。 ( 4 ) 制度及制度创新 尽管经济学中对制度这个概念的使用频率很高，但是，不同的经济学派、不 同的经济学家对制度的定义不完全一致。凡勃伦( 1 8 9 9 ) 将制度定义为：“制度实 质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。 舒尔茨 1 9 6 8 年给制度下的定义是，“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉 及社会、政治及经济行为。例如，它们包括管束结婚与离婚的规则，支配政治权 力的配置与使用的宪法中所包含的规则，以及确立由市场资本主义或政府来分配 资源与收入的规则。 在经济史中的结构与变迁一书中，诺思说：“制度是 一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福 利或效应最大化利益的个人行为。”由此可见，在制度经济学家看来，制度无非 是约束和规范个人行为的各种规则。 从制度的起源来看，可以把制度分为正式制度和非正式制度。正式制度是由 统治共同体的政治权力机构设计出来、强加于社会并付诸实施的各种规则。非正 式制度是指人类群体内随经验而演化出来的那种制度，主要是通过风俗习惯、社 会舆论来实施。本文所指的制度属于正式制度的范畴。 制度创新是制度的替代、转化与交易过程，即是种效益更高的制度对另一 种效率低的制度的替代过程。制度创新的主要动力是由于环境中存在很多的不确 定因素，使得原有制度社会运行成本增加，因此激励人们不断改善原有的制度。 制度创新要受到来自制度创新主体和客体的各种变量和因素的约束。从主体方面 来讲，参与制度创新的行为主体包括个人、自愿性团体和国家这三个追求自身效 用最大化的基本单位，他们参与制度创新的根本动机是获取外部的潜在利润。如 果不存在改变制度安排会带来更多收益的可能性，或者制度创新的预期收益低于 预期成本，制度创新便不可能发生。因此，对于土地流转制度创新仍然要考虑创 新的收益和成本问题，并针对农村土地流转的现状及问题进行制度创新。 1 4 研究的目标及内容 通过本论题的研究，分析制约农村土地流转市场化的制度性因素，并提出相 应的制度改革路径。通过制度改革来推动农村土地流转，进而使土地资源得到高 效的配置和利用，获得应有的经济效益和社会效益，从而达到促进社会经济又 好又快发展和发展社会主义市场经济的目的。为此，本文以解决以下制约农村 土地流转市场化的制度性问题为主要内容： 第一，阐述土地流转的现状、土地流转市场化的必要性及应坚持的相关原则。 第二，分析农村土地制度的合理性和局限性，提出完善农村土地制度的措施： 明确农村集体土地所有制的产权主体及其权利范围；对被征用的农民集体所有 的土地应实行以土地市场价格补偿为主的多元化征地补偿方式，在国家的统一规 划和保护耕地的前提下，允许集体建设用地使用权直接进入市场，可以转让、出 租、入股，完善农地使用权流转市场等。 第三，针对农村社会保障局限，建立和完善农村社会保障制度。建立和完善 农村社会保障体系，削弱土地的社会保障功能，以便农村土地能够顺利进入市 场。 第四，建立和完善土地流转中介组织制度，为农村土地顺利进入市场提供优 质服务。 第五，建立和完善农村土地流转市场化的相关配套措施：培育和扶持农村土 地流转市场主体；对农业进行扶持：促进农村剩余劳动力转移等。 1 5 研究方法 本论题以马克思主义的立场、观点和方法作为分析和解决问题的方法论指 6 导，并结合我国农村土地流转市场的实际情况进行研究，做到分析问题和解决 问题的科学性。通过查阅文献资料，采用系统分析方法、规范分析与证实分析方 法，以便全面、系统地解决我国农村土地流转市场存在的制度安排问题。 7 第二章农村土地流转现状及市场化流转的必要性 2 1 农村土地流转的现状 ( 1 ) 农村土地流转面积有扩大的趋势 陈锡文和韩俊( 2 0 0 2 ) 的研究表明，2 0 世纪8 0 年代以来，农户自发进行的土地 使用权流转，基本保持在1 3 之间。1 9 9 8 年对8 省所作的调查显示，发生土 地流转的土地只占全部土地的3 - - 4 。而至2 0 0 6 年初，全国农户家庭承包耕地 流转总面积已达3 7 0 0 8 万h m 2 ，占承包经营耕地的4 5 7 。经济发达地区土地流 转更为活跃，同期浙江的农户家庭承包耕地流转总面积2 6 2 2 万h m 2 ，占承包经营 耕地1 9 8 0 。至2 0 0 6 年底，重庆农村土地流转总面积为1 4 4 9 万h r n 2 ，占当年农 村承包耕地总面积的1 0 8 4 ，涉及8 6 3 5 万个农户，占承包耕地农户总数的 1 2 4 6 。2 0 0 7 年底成都市农用地流转面积累计达1 5 7 1 万h m 2 ，占农用地总面积 的2 1 5 ，其中新增农用地流转面积5 4 5 万h m 2 。 ( 2 ) 农村土地流转模式多样化 农用土地流转模式呈现多样化趋势，现在主要有转包、租赁、转让、互换和 入股等几种模式。 农村土地使用权转包，即原承包人的土地转包给新受包人，原承包人称为转 包人，新承包人称为受包人。土地转包后由受包人继续享受和履行承包合同规定 的权利、义务，并向转包人提供一定的转包费。 农村土地使用权租赁，即土地使用权人将土地租赁给其他公民、法人使用， 承租人向出租人支付租金。农村土地产权是可以分割的，它可分为土地所有权、 占有权、使用权、收益权和处分权等。农村土地租赁就是农村土地使用权人，把 一定年限的农村土地经营权给予承租农户，并向其收取租金的交易行为。 农村土地使用权的转让，即集体土地使用权人将自己享有的土地使用权的再 转移。土地使用权的转让只能对原权利剩余期限的转让；必须在土地进行一定开 发之后才能转让其权利，未满足规定条件的不得转让。我国法律允许的土地使用 权转让的方式有出售、交换、赠予和继承。 农村土地使用权互换，即承包方之间或集体经济组织之间为各自需要和便于 耕种管理，交换其承包地块。互换后原土地承包合同规定的权利义务有的仍由原 8 承包者承担；有的经发包方同意后随互换而转移。农户或集体经济组织常采用互 换土地的办法，解决承包耕地细碎化、经营分散等问题。 农村土地使用权入股，即承包方将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权 入股组成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司对土地实行招标承 包，或对外租赁，或者直接开发，农民按股分红。 ( 3 ) 农村土地流转市场的区域差异显著 根据调查结果表明，东北地区和东部沿海地区的土地流转市场发育相对更成 熟一些，而中西部地区比较落后( 叶剑平，2 0 0 5 ) 。具体来说：从农户参与的比 例看，西部地区转出过耕地的农户比例( 1 4 6 ) 明显地低于其他地区，东北地区 转入过耕地的农户比例( 2 7 o ) n 显地高于其他地区；从耕地流转期限看，中部地 区( 4 9 6 ) 和西部地区不定期流转的比例( 6 7 4 ) 明显地高于东部沿海地区( 2 8 1 ) 和东北地区( 6 7 ) ；从交易价格看，中西部地区不收报酬或采用粮食补偿的比例 明显地高于东部地区，而东部地区更倾向于现金补偿；从签订合同的情况看，东 北地区签订合同的比例最高( 2 5 ) ，而中部地区签订合同的比例最低( 9 6 ) 。从 以上数据可以看出，土地流转市场的发育程度取决于二、三产业的发展状况，由 于东北地区和东部沿海地区的二、三产业比较发达，土地流转市场发育比较成熟。 ( 4 ) 农民缺乏土地流转产权保障意识 目前土地流转具有很强的随意性。截止2 0 0 6 年底，浙江省参与土地流转的 农户中，有4 6 6 的农户没有签订任何形式的土地流转合同。重庆市在农业承包 合同管理机构登记、备案或公证的农村土地流转面积不足4 0 ，相当一部分农村 土地流转没有签订流转合同( 重庆市政府农办，2 0 0 7 ) 。 ( 5 ) 农村土地市场化流转水平低 随着土地流转速度的加快，我国农地使用权市场初步形成。但无论从流转 规模上还是流转机制的市场化程度上，总体上仍处于一个较低的水平。叶剑平 等( 2 0 0 6 ) 基于2 0 0 5 年中国人民大学和美国农村发展研究所组织的1 7 省农村土 地调查的数据，研究表明，有6 7 的农户没有进行过土地流转( 转出或转入) ，转 包或转让过耕地的农户中，有6 5 的农户只转让家中部分土地，有3 5 的农户 转让家里的所有土地。并且，在这些流转中几乎有一半的流转都不能被视为市 场交易，多是同村亲戚间随意的口头流转，不用支付租金。 9 2 2 农村土地流转市场化的必然性 2 2 1 农村土地流转市场化是农村社会生产力发展的要求 随着社会经济的发展，特别是城镇化的推进和第二、三产业的发展，家庭联 产承包责任制的局限性逐渐显露出来。长期以来所形成的土地分散零碎的格局已 经不适应农村社会生产力发展的要求。一方面，耕地的有限性和细碎性，不利于 大面积的机械化耕作，大家只能围着几亩土地转，使劳动力资源和土地资源的配 置比例失调，导致农村劳动力资源的浪费，严重影响了劳动效率和经济效益的提 高。另一方面，农业的风险大和比较利益低。由于农业生产的对象是有生命的动 物和植物，受气候条件和自然因素的影响大，使得农业生产的风险高于其他产业， 而小规模经营的农户面对农业的自然风险往往无能为力。同时，农产品需求弹性 较小，而供给弹性相对较大，需求与供给的弹性差异使得农产品的价格很容易波 动。波动的农产品价格使农业的收益具有极大的不确定性，从而形成农业的市场 风险。仅靠农民自身，难以降低农业的市场风险。因而农业生产的不确定性大， 比较利益低。因此，人口多而耕地极少的农户，因种地不经济或仅靠种地无法维 持生活，便纷纷外出务工或经商，从而使部分农村出现土地拓荒和闲置现象，造 成土地资源的极大浪费。 近年来，随着小城镇建设步伐加快和城市化水平的提高，第二、三产业蓬勃 兴起，需要大量的农村剩余劳动力。逐步转移农村剩余劳动力，规范有序地推进 农村土地流转，健全农村土地流转市场，允许土地适度向种田能手和开发业主集 中，有利于实行规模经营。而经营规模直接关系着对科学技术的吸纳能力，科学 技术在生产中的应用程度，是由经营规模的扩大和与此相伴随的生产专业化水平 的提高而决定的。生产经营规模比较大的生产经营单位或群体，专业化程度较高， 吸收消化科学技术的能力也较强，从而使农业生产向规模化、专业化和科技化方 向发展，使资金、科技、劳动力等生产要素实现优化组合，降低生产成本，增强 农产品的市场竞争力，提高农业整体效益，从而提高农村社会生产力。 2 2 2 农村土地流转市场化是解决“三农刀问题的客观需要 “三农”问题中最根本的问题是农民问题，而农民问题主要体现在贫穷问题 上，因此增加农民收入是解决“三农问题的关键所在。我国是世界上人均耕 l o 地资源最少的国家，人均耕地仅有1 1 6 亩。土地可以说是我国最为稀缺、最为 宝贵的资源，是广大农民赖以生存的最为重要的生产资料。可是，在我们这样一 个世界上土地关系最为严峻的国家，却出现了一方面是土地资源高度稀缺，一 方面是土地经营粗放和撂荒的现象。近年来，随着市场经济的发展，非农产业 高速发展，非农产业的就业机会大量增加，农民的就业呈现出多元化的趋势， 越来越多的农民离开土地到城镇发展，加之土地受自然因素影响比较大，耕种 土地负担沉重，比较效益低下，不少农民需要转让土地。可是在土地使用权流 转不畅的情况下，出现了大量的撂荒现象。这不仅造成了土地资源的极大浪 费，而且也不利于农民增收。因为如果有了规范完善的土地使用权流转机制， 农民就可以放下土地包袱，集中精力专心从事非农产业，增加收入，还可以从 土地使用权的出让中获得一定的补偿：另一方面，转入大量土地的一部分农 户，扩大了其生产经营规模，提高了经济效益，也会相应地增加收入。可见， 为了合理高效地利用好土地资源，增加农民收入，就必须进行土地制度创新， 加速土地使用权流转。因此，消除制约土地流转的制度性因素，促进农村土地市 场化流转，是解决“三农 问题，增加农民收入的必然要求。 2 2 3 农村土地流转市场化是社会主义市场经济的内生需要 我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制。在市场经济 条件下，形成生产力的资源是通过市场机制配置到不同的产业和不同的企业中， 而不是经过行政命令调配。资本、土地和劳动力是形成生产力的三种重要资 源，或称三大生产要素，市场经济最终形成的标志就是这三大生产要素在主体 上通过市场机制来配置。在三大生产要素中，土地资源受市场机制调节与配置的 程度，即土地市场的成熟程度影响着整个市场经济体制的建立和完善程度。因 此，如何建立、健全农村土地要素流转市场，推进农业生产要素的合理流转与 有效配置，是发展我国社会主义市场经济进程中的重要问题。由市场配置资 源，能使各种生产要素在自由的流动中发挥最大效用，以最小的投入获得最大 的产出，从而提高生产要素的使用效率。土地作为一种宝贵的自然资源，同社 会上其他的经济资源一样，也必须通过市场化来实现效益最大化。因此，允许土 地使用权有偿转让并使使用权进入市场流通领域，建立土地使用权的流转市 场，发挥市场机制在土地资源配置中的作用，是完善农村市场体系，发展社会 主义农村市场经济的内在要求和必然结果。 2 2 4 农村土地流转市场化是保护耕地的必然要求 我国是世界上土地资源最稀缺的国家之一，其特征是山地多、平地少、耕地 面积比重小。据国土资源调查表明，到2 0 3 0 年，我国入口将达到1 6 亿高峰。 到时，粮食安全的底限要求是耕地不得少于1 9 2 亿亩。从我国的现状和未来发 展看，到2 0 3 0 年因占用将使耕地减少约3 1 亿亩，而我国现有耕地总量为1 8 5 l 亿亩，这样就产生了3 7 9 亿亩的赤字，耕地稀缺问题十分严重。合理利用土地 和保护耕地是我国的一项重要任务。但是，在这样严峻的现实面前，我国的土地 利用却很不合理，农地抛荒或者粗放经营的现象随处可见。这都导致农村土地资 产运行不良，土地资源浪费和流失严重。为了解决经济发展与耕地保护的矛盾， 一方面要保护耕地，集约用地，合理利用耕地；另一方面要通过市场调节土地使 用权，优化土地资源配置，盘活存量土地，在市场化流转中促使存量土地用活用 精，承载更大的生产和生活空间，满足经济持续发展所需要的土地。因此，只有 让农村集体土地使用权遵循市场经济规律流转起来，才能达到合理利用土地和保 护耕地的目的。 1 2 第三章农村土地流转必须坚持的基本原则 农村土地的流转必须在坚持正确的基本原则的前提下，在法律规定的范围 内，消除制约土地流转的制度性因素，促进农村土地合理流动，提高农村土地 生产率，逐步实现适度规模经营，推进农业产业化，确保农村社会经济以至于整 个社会经济的可持续发展 3 1 坚持农村土地承包制的原则 实行以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制是党在农村的一项基本政 策，是我国农村的一项基本经营制度。要严格坚持党在农村的基本政策，长期稳 定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提，在尊重 农户的市场主体地位的基础上，推动农村经营体制创新。只有长期稳定农业承包 责任制，才能依法保护土地承包经营权，解除农民流转土地的后顾之忧，促进土 地流转，提高土地经营效益。推进土地流转，不是对家庭承包经营的否定，而是 对家庭承包经营的发展和完善。因此，要正确处理家庭承包经营与农村土地流转 之间的关系，不能将两者对立起来，要在稳定家庭承包经营制度的基础上推行农 村土地流转。我国著名的农村问题专家陈锡文同志也说：“关于承包的稳定和经 营权的搞活，在政策上是不矛盾的”。他认为，经营权搞得活不活，取决于两个 方面，其中之一就是承包权是不是真正稳定了，如果一天到晚都在调整土地，农 民是没法搞活的。如果承包制不稳定，就会加剧了农民投资的风险，影响了农民 投资预期和投资积极性，许多有意转入土地的农户因此不敢贸然地转入土地。因 此，要使土地能够顺利流转，必须坚持和稳定农村土地承包制。 3 2 坚持自愿流转的原则 在我国许多地方，来自土地的收入仍然是构成农民收入的主要来源，土地问 题涉及的人口众多，在我国历来是一个十分敏感的问题，土地使用权流转更会牵 动各方利益，稍有不慎就会引起社会问题，因此在土地使用权流转问题上必须充 分尊重农民的意愿。在土地流转的过程中，村集体经济组织无权单方面解除土地 承包合同，不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同，不 准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准借土 地流转改变土地所有权和农业用途。必须明确，土地流转的主体是农户而不是集 体经济组织。保护农民对承包土地依法享有的使用权、收益权和流转权，尊重农 民的意愿，土地是否流转以及采取何种形式流转，由农户自主决定。农户承包地 使用权流转费、转让费和租赁费等，由农户与受让方或承租方协商确定，流转的 收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留或扣缴。推进农村土地合理流转 必须正确处理稳定农村土地政策、提高农地资源配置效率以及保护农民的合法权 益三者间的关系。执行党在农村的土地政策是土地合理流转的前提条件，提高土 地资源的配置效率是土地流转的中心任务，而保护农民的合法权益，以农民为本， 则是土地流转的根本目的。建国以来农村发展的经验证明，什么时候我们尊重农 民的意愿，农民就有生产积极性，农业就会快速发展；反之，农业就会停滞甚至 会萎缩。因此，土地流转必须在充分尊重农民意愿的基础上进行，不能强迫农民 搞土地流转。 3 3 坚持公平与效率的原则 公平与效率是一个对立统一的有机体，如果处理不好二者的关系，很难实现 效率优先兼顾公平，建国后我国的农地流转实践中出现大量的耕地抛荒现象就是 一个例证。公平原则表现在：一是横向上的公平，即农地流转利益在不同利益主 体间的公平配置，公平问题的实质是社会财富的分配问题。利益配置的公平度 可以区域的社会稳定度作为衡量标志，因此可将社会稳定性原则作为公平原则 在这一方向的具体体现；二是程序上的公平，农地流转主体在同一个平台上参与 土地的流转。在一定时期内，公平在农地流转中的主要体现应是流转程序的公 平，如，在土地流转过程中是否存在欺诈行为、强制行为、合同不规范等。农村 土地流转属于市场行为，必须遵守市场规则，减少或不动用行政命令，遵循民事 活动。在农地流转的市场机制下，应当坚持农地流转的契约自由，保障农民依照 自己的意志转让土地使用权。任何强制土地流转的手段不但显失公平，而且会使 土地流转失去效率。效率原则主要体现在农地流转的运行应在保证制度成本最小 的同时实现资源效益的最大化，资源效益包括资源利用的经济效益、生态效益 和社会效益，资源效益可具体化为经济性原则、生态效益原则和社会发展原则。 农地流转的目的在于优化农地资源配置格局，提高农地资源配置效率，获得最佳 的经济、社会与生态效益。这既是由农地利用的基本特性决定的，也是农地市场 化流转的基本要求。因此，任何形式的农地流转，都必须立足于农地资源的优化 配置，都必须有利于农地资源与其他生产要素的有机结合。 1 4 由此可见，如何正确处理土地流转过程中的公平与效率原则是土地流转应坚 持的基本原则。 3 4 坚持保护耕地的原则 耕地是农业生产力的载体，它为农民提供生产资料和生活资料，是农民赖以 生存的基础。如果说土地问题始终是农业、农村和农民问题的中心和重点的话， 耕地就是重中之重。因此，必须坚持保护耕地的原则o 众所周知，我国以占全世界7 的耕地面积，养活了占世界2 2 的人口，并 且还出现农产品剩余，这的确是一个奇迹。但是我们切不可以因为创造了这个奇 迹而盲目乐观，因为这个奇迹本身隐含着危机，即我们的耕地负荷太重。在今后 的农村城镇化、工业化过程中，土地的减少仍然是不可避免的。随着社会经济的 发展，我国人口的增加以及人民生活质量的提高，对农产品产量和质量将会提出 更高的要求，这与日渐减少的耕地之间是矛盾的。可见今后我国的农业形式十分 严峻，如何在农村城镇化、工业化过程中保持耕地面积的基本稳定，实现动态平 衡，是摆在我们前面的一个课题。然而，在农村土地使用权流转中，却极易发生 建设用地占有耕地，导致耕地流失、减少的现象，因而必须把“严格保护耕地 作为规范我国农村土地市场的基本原则之一。我国耕地与世界上其他国家相比， 具有人均占有数量少、总体质量差、资源贫乏、退化严重等特点。但一直以来， 我国的耕地还一直不断地出现减少的现象。我国耕地减少的原因主要可归属于两 大类：一类是农业结构和灾害毁损：另一类是非农建设用地占有，造成耕地永久 性损失。而第二种情况侵害更为严重，据统计，从1 9 8 7 年到2 0 0 1 年全国非农建 设共占用有2 3 9 4 6 万亩耕地，至少有3 4 0 0 万农民因此失去或减少了土地。而在 农村土地流转的过程中，由于土地使用权的流转会产生收益，而集体土地使用 权中，建设用地使用权的流转交易应该是最具有经济价值和经济效益的，因而 在经济利益的驱动下，极会发生农民或集体经济组织采取违法手段将农用地转 为建设用地的现象，更会加剧耕地的流失。因此，在农村土地流转过程中，一定 要严格把握保护耕地的原则。 3 5 坚持因地制宜的原则 因地制宜原则，即农村土地流转应该参照社会总体生产力的发展要求以及区 域的外部环境条件要求。世界银行一份研究报告指出：只有当人均g d p 高于1 0 0 0 美元之后，土地拥有者才会有转移土地的强烈愿望，土地经营者才有扩张规模的 迫切需求，二者的共同作用是土地使用权出现流转的经济的深层次原因。因此， 在推进土流转制度健康发展的工作中特别需要对各地农村的实际情况进行调查 研究，掌握动态，根据需要适当地进行改革，对于没有出现流转需要的土地不能 强制进行流转。农民依靠土地而生存，土地问题始终是农业、农村和农民问题 的中心内容。我国幅员辽阔，各地农村的自然条件差异大；由于历史、地理和 政策等方面的差异，我国各地的社会经济条件和经济发展水平差异巨大。土地 流转是有条件的，与当地工业化和城市化发展水平密切相关。农民是否流转土 地以及采取何种方式流转土地，应以是否有利于发展农村社会生产力和是否有 利于增加农民收入为基本判断标准，防止不顾客观实际地阻止或强制土地流转 的现象发生。因此推行土地流转既不能过于保守，也不能盲目冒进，只能具体 情况具体分析，坚持因地制宜的原则。 1 6 第四章制约农村土地流转市场化的制度性因素 4 1 农村土地制度不完善 4 1 1 农村土地产权制度的演进及缺陷 新中国成立后，逐步建立起社会主义土地公有制，并实行计划