（行政管理专业论文）我国电子政务建设与政府职能转变问题研究.pdf

摘要 摘要 政府职能转变是政府改革的重点，与电子政务密切相关，所以，在电 子政务带来的众多问题中，本文选定基于电子政务的政府职能转变的若干 问题来进行研究。 电子政务不是一种简单的技术环境，它与政治、文化、经济相融合， 与行政环境存在着互动的关系，并为其提供了新的环境因素网络。行 政环境决定了政府职能的内容和性质，因此，电子政务与政府职能转变有 着内在的辨证关系，即电子政务影响并制约着政府职能的转变，政府职能 反过来又对电子政务进行利用和互动、改造。因为两者的目的相同都是为 了加速政府职能转变，两者具有同一性，因此，实施电子政务有利于政府 行政职能的进一步转变。 在电子政务的影响与作用下，政府职能发生着如下的转变：第一，改 变了政府的组织结构和管理体制，政府职能是政府组织结构构成要素之 一，转变政府职能需要对政府组织结构进行重构，使它们向更趋于合理的 方向发展；第二，改变了政府的工作方式，使政府变为更加开放和透明的 政府，有效率的政府，廉洁勤政的政府；第三，电子政务的实施，使得政 府提高了工作效率，转变了工作作风。第四，树立了我国政府在公众心目 中的新形象。基于电子政务的政府职能转变使得政府的能力得到提升、政 府与公众之间的关系得到改善，以此改变了我国政府的形象。 关键词电子政务；政府职能转变；行政环境；政府形象 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t g o v e r n m e n t a lm i s s i o nc o n v e r s i o ni se m p h a s e so fg o v e r n m e n tr e f o r m , a n d r e l a t e dc l o s e l yt oe l e c t r o n i c g o v e r n m e n t a m o n gt h e ma n yp r o b l e m st h a t b r o u g h tb ye l e c t r o n i cg o v e r n m e n t , g o v e r n m e n t sm i s s i o nc o n v e r s i o ni se l e c t e d t ot h eo b j e c to f t h es t u d yi nt h i sp a p e r e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ti sn o tak i n do fs i m p l et e c h n o l o g ys u r r o u n d i n g , i t m i xt o g e t h e rw i t hp o l i t i c ，e c o n o m i ca n dc u l t u r es u r r o u n d i n g i ti sr e l a t e dt o a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t a n di tp r o v i d e sn e we n v i r o n m e n te l e m e n tt o a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t - - - n e t w o r k a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n td e t e r m i n e t h ec o n t e n ta n dq u a l i t yo f g o v e r n m e n tm i s s i o n s o ，t h e r ei sak i n do fi n t e r n a l d i a l e c t i cr e l a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n tm i s s i o nc o n v e r s i o na n de l e c t r o n i c g o v e r n m e n t a f t e rt h er e s e a r c h i n go ft h ed i a l e c t i cr e l a t i o n sb e t w e e nt h e g o v e r n m e n tm i s s i o nc o n v e r s i o na n de l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ，i ti sf o u n dt h a t e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f e c t sa n dr e s t r i c t st h eg o v e r n m e n tm i s s i o nc o n v e r s i o n o nt h eo t h e rh a n d ，g o v e r n m e n tm i s s i o nu t i l i z e sa n dr e c o n s t r u c te l e c t r o n i c g o v e r n m e n t b e c a u s et h e s et w oh a v et h es a m eg o a l ，m a k eg o v e r n m e n t s m i s s i o nc o n v e r s i o nm o r ef a s t , s o 嚣ar e s u l t , c a r r y i n go u te l e c t r o n i c g o v e r n m e n ti t e m sc o n d u c e st og o v e r n m e n t sm i s s i o nc o n v e r s i o nf u r t h e r u n d e rt h ea f f e c ta n dr e s t r i c t so fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t , t h ec o n v e r s i o n h a p p e n sa sf o l l o w s ：f i r s t l y ，i tc h a n g e st h eg o v e r n m e n t a lc o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n ts y s t e m ，g o v e r n m e n tm i s s i o ni so n eo fd e m e n t so fg o v e r n m e n t a l c o n s t r u c t i o n , a n dt h et r a n s i t i o no fi t sn e e d sr e b u i l d i n go fg o v e m m a n t s e c o n d l y ， i tc h a n g e sg o v e r n m e n t a lw o r k i n gm e t h o d ，m a k et h eg o v e r n m e n tt ob et h er l o r e o p e n i n gg o v e r n m e n ta n dm o r et r a n s p a r e n lm o r ee f f i c i e n c y ，m o r ep r o b i t ym o r e i n c o r r u p t n e s s t h i r d l y ，t h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n ti m p r o v e st h ee f f i c i e n c yo f g o v e m m e n t a lw o r k i n ga n dc h a n g et h ew o r k i n gs t y l e 1 a s t l y ，i m p r o v et h ei m a g e o fo u rg o v e r n m e n ti np u b l i c sm i n d ，g o v e m r n e n tm i s s i o nc o n v e r s i o nw h i c hi s b a s e do ne l e c t r o n i cg o v e r n m e n tm a k et h ep r o m o t i o no fg o v e r n m e n t a la b i l i t y n a b s t r a c t a n dt h ei m p r o v e m e n to fr e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dp u b l i c ，a sar e s u l t , g o v e r n m e n t si m a g ec h a n g e st o o k e y w o r d se l e c t r o n i cg o v e r n m e n t , g o v e r n m e n t m i s s i o nc o n v e r s i o n , a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t , g o v e r n m e n t si m a g e l l i 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文我国电子政务建设与政府 职能转变问题研究，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学位期间 独立进行研究工作所取得的成果。据本人所知，论文中除己注明部分外不包 含他人已发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签字枷 日期：埘f 年l 月，日 燕山大学硕士学位论文使用授权书 我国电子政务建设与政府职能转变问题研究系本人在燕山大学攻 读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归燕 山大学所有，本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员。本 人完全了解燕山大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有 关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权燕 山大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全 部或部分内容。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密吐 ( i f f 在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：爿文萄易 导师签名矽、菇哆 日期：5 年亿月f 日 日期：妒衫年2 月厂日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景和研究意义 1 1 1国际背景 从2 0 世纪8 0 年代开始，英、美等西方发达国家为迎接新技术革命和经 济全球化的挑战，经历了一场被称为“政府再造运动”的公共管理革命。 各国的改革在广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模 式的根本性变革，即改革的目的都是要寻求替代官僚制组织的政府治理模 式，并且都是以政府职能的市场化作为基本取向。以美、英为代表的“政 府再造运动”有其深刻的历史和社会背景，决定和影响这场变革的背景和 动因，大致可以归结为以下4 个方面： ( 1 ) 社会历史形态的根本变化决定了政府形态的变化； ( 2 ) 经济全球化的大趋势要求一个脱胎换骨的新政府； ( 3 ) 信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术手段； ( 4 疆府职能膨胀引起的财政危机为改革提供了直接的动力。 1 1 2 国内背景 在我国，1 9 8 2 年以来就进行了四轮以机构改革和职能转变为主要内容 的行政管理体制改革，第十届全国人民代表大会，新一届政府又提出了行 政管理体制改革和机构改革的新方案。本次机构改革的重点是：紧紧围绕 政府职能转变这个主题，通过优化政府内部组织结构，解决机构重叠、职 能交叉问题，打破部门分割状态，构建新的职能体系和协调运转机制。由 于行政管理体制的改革是一项极为复杂的系统工程，受客观环境的影响和 条件的制约，现行行政管理体制仍然带有阶段性和过渡性的特点，还存在 着不少问题。具体表现为：由于政府职能转交没有完全到位，政府管理的 越位、缺位和错位的现象依然存在，导致政府组织机构及其权力、职责的 配置还不尽科学，职能交叉没有得到根本解决，条块关系没有理顺；机构 1 燕山大学管理学硕士学位论文 设置、行政程序和行政行为、政府管理方式和管理手段等都存在诸多问题， 以及行政透明度与行政效率还不高、行政成本过高、财政负担过重、预算 缺乏约束等等。因此，在知识经济时代，如何推进电子政务，深化行政管 理体制改革，加大政府职能转变的力度，构建一个“管理服务型”的体系， 如何加强政府对社会、市场，特别是对自身的管理，实现政府的公共管理 职能，同时以向社会提供优质、高效、快捷的公共服务为重点，实现政府 的公共服务职能，早日达到党中央提出来的“行为规范、运转协调、公正 透明、廉洁高效”目标要求。已成为各级政府迎接加入世贸组织的挑战、 保持经济增长、维护社会稳定，推进各项事业发展的一项重要任务，也是 本论文问题提出的背景和缘由。 1 2 国内外研究现状分析 1 2 1国外研究现状 管理学家西蒙曾经预言：电脑的出现和随之而生的信息系统将潜移默 化地改变着公共行政。 2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国政府开展的改革运动都是以“服务型” 政府为核心价值理念，更加强化政府的服务意识，旨在把政府由高高在上 的“主人”变为为社会提供满意服务的“公仆”。电子政务的兴起，正迎 合了这种需求，为完成这个任务提供了更好的技术手段，它优先考虑的重 点是利用网络优势加速信息流通，便于为公众提供更优质更快捷的政府服 务。 美国学者安德鲁查德威克( a n d r e wc h a d w i c k ) 在其著作网络时代政 府与公民的互动：美英及欧盟的电子政务中对电子政务的内涵作了分析 并就电子政务在美英与欧盟的发展进行了全面考察。 查德威克认为，电子政务是互动于政府与公民间的实现政府职能的工 具。在这里查德威克将其视为工具很显然是把电子政务当成了纯技术f 至少 是技术) 的东西了，尽管他在接下来的论述中意识到了这一点，并做出了电 子政务具有较大的社会属性的补充。但是在电子政务的功能、衡量一个国 2 第1 章绪论 家电子政务水平等方面都是从技术的角度出发来阐述的。【1 1 美国总统在2 0 0 2 财年政府预算的“提高政府业绩”一节中说：“政 府应实现以下三个目标：以公民为中心而不是以政府机构为中心，以结果 为导向而不是以过程为导向，以市场为基础积极促进创新和竞争。在此基 础上实现改革和现代化。”嗍电子政务可以使政府实现这一目标。它适应 了当代政府管理和公共服务对低成本运行和高效率工作两个方面的要求 在各国“信息高速公路”的建设中被列为五大应用之首位。 道格拉斯霍姆斯( d o u g l a sh o l m e s ) 认为电子化政府或者电子政务， 采用信息技术，特别是互联网以一种更加便捷、面向公众和颇具成本效益 的方式提供公共服务。这是一种完全与现有模式不同的更好的服务方式， 它将影响政府机关与公众、企业和其他机构之间的行为关系，也将影响到 它内部的业务流程和公务员。从根本上来说，电子政务不仅仅是通过互联 网行使政府的特权，而且是工业化社会向信息社会转型的一次变革。1 伯纳丁( b e m a d i n ) 、科恩( k a n e ) 等人从效率角度对电子政务与政府职 能转变之间的关系进行了研究，认为电子政务为行政效率的提高提供了新 的契机。“1 信息时代的电子政务发展是现代政府管理创新不可或缺的工 具。这就要求政府不断提高其各个机构、部门之阃的业务流程的集成化， 使传统垂直型的模式转变为现代扁平服务型、透明度高的新型模式，最大 限度地提升公共管理与服务的绩效。电子政务扩大了政府传播信息的渠 道，提高了效率，降低了成本扩展了政府提供服务的职能，拉近了公民与 政府间的距离。 约翰哈里森( j o h nh a r r i s o n ) 认为电子政务发展坚持以服务为本。电 子政务最重要的意义就是从根本上改变政府和人民的联系，极大地加快政 府对人民需求的反应，改善政府和人民之问的双向互动，也使得所有的人 能够更积极地参与民主程序。电子政务的发展推动了政府改革向纵深方向 1 1 】桑玉成等，政府角色关于市场经济下政府作为与不作为上海：上海社会科学出版社，2 0 0 0 ：2 1 【2 】焦宝文政府c 1 0 战略管理与技术实施北京：清华大学出版杜，2 0 0 4 ：2 3 【3 】周光召，王伟光，季金奎等中国电子政务北京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 ：5 8 【4 】曲成义电子政务面临的挑战信息化建设，2 0 0 1 ( 1 ) ：1 2 3 燕山大学管理学硕士学位论文 发展，通过使用信息技术重塑了政府对民众的服务流程，加强政府与客户 间的互动，建立了以顾客为导向的电子政府以提供更有效率、更易于使用 的服务，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径，受到了公民普遍的 支持。 各国学者认为电子政务的未来发展趋势是：更加强调“以民众为中心” 的理念；促进政府服务全面上网，提高服务质量；加强组织管理，迈向知 识管理；整合服务，实现“单一窗口”和“一站到底”；消除“数字鸿沟”， 促进社会信息平等，增强公众参与意识，发展电子民主。 1 2 2国内研究现状 在九届人大五次会议上，朱镕基总理曾明确提出将电子政务建设作为 加快政府职能转变的手段，要求转变政府职能时应注意“加快政府管理信 息化建设，推广电子政务，提高工作效率和监管有效性”。党的十六大报 告提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行 政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效 的行政管理体制”，再一次明确了推行电子政务对行政体制改革的促进作 用。实践证明，电子政务建设良性、健康发展的前提和必要条件是行政理 念的转变、管理制度的创新、办公流程的再造和组织结构的调整等，正是 由于对这些内容转变的作用和需求促进了政府职能的转变。电子政务建设 对政府职能转变的影响主要表现在政府履行职能的方式、方法和手段的转 变上，直接体现在政府职能的重心、内容、范围和行使方式等方面，间接 体现在行政环境的改变、管理权限和管理方式的转变以及政府的权威性和 有效性的变化等方面。 高新民、张锐昕等认为：我国电子政务建设要逐步转向以提供公共服 务为建设目标，建设服务型的政府。服务型政府将是未来政府的基本定位， 综合服务将是未来政府的核心职责，政府更多的精力将投放到单个实体无 法处理的信息服务和信息管理领域。电子政务的发展是以用户为中心，按 【l 】刘靖华等著政府创新北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2 ：8 9 4 第1 章绪论 照用户需要来设计政府的网络功能，它将促使政府由一种多层次、多部门、 以管理为主的形态向一种智能型的、顾客取向的、以服务为主的形态转变。 电子政务建设所带来的公共服务空间的拓展、内容的增加和服务方式的改 善，使政府的服务职能被赋予了新的内容和含义，为政府由管制型向管理 服务型的转变提供了技术支持。 邹纯平等认为，电子政务的实施将使行政价值观念发生如下改变：由 过去的以政府为中心，政府以社会“主人”身份通过治理转变为以社会为 中心，政府以“仆人”身份通过服务来使自己生存；政府由追求自我利益 转为追求社会利益；由“替民做主”的观念转为“由民做主”；由关注政 府工作效率转向关注公众利益和公众对政府服务的满意程度。因此，中国 政府应利用电子政务建设的契机，借鉴国外电子政务建设中的“以客户为 中心”的理念，从用户的角度出发建设我国的电子政务，实现政府职能的 转变。 1 3 研究内容与研究思路 1 3 1 主要研究内容 本文以政府职能转变的及其相关问题为研究对象，以公共管理理论为 指导，结合电子政务等方面的信息与知识，侧重于应用与方法的研究。 从公共管理理论出发，对政府职能转变进行分析，对我国政府职能现 状和职能转变中存在的问题进行分析研究，同时就我国政府职能转变的途 径进行了阐述。电子政务与政府职能转变的互动关系由于电子政务的实施 给行政环境创造了新的环境要素，改变了行政环境的现状，而行政环境决 定了政府职能的内容和性质，因此行政环境的改变又促使政府职能的转变， 这样使电子政务和政府职能转变产生了联系，文章详细论述了电子政务和 政府职能转变之间固有的互动关系。 本文要研究的政府职能转变的若干问题，不是传统方法上的研究，而 是基于电子政务之上的研究。研究在电子政务建设的基础上，政府职能会 产生怎样的转变。 5 燕山大学管理学硕士学位论文 1 3 2 论文研究思路 本论文从公共管理理论出发，将公共管理理论、方法与电子政务系统 分析结合起，就政府职能转变中的若干个问题进行深入的、系统的研究。 论文的研究是基于这样一个思路：第一，电子政务的实施，使得行政环境 增添了新的环境要素网络，构成了一种新的行政环境网络环境， 由此行政环境发生了变化。第二，行政环境是政府职能确定和转变的基本 条件，它决定政府职能的内容和性质，政府职能应适应行政环境的基本性 质和行政环境的发展方向。行政环境的变化引起政府职能的转变。第三， 政府职能转变又与政府组织结构、政府工作方式、政府工作效率和工作作 风、政府形象等密切相关。因为，转变政府职能需要对政府组织结构进行 重构，政府工作方法是为履行政府职能，实现政府管理目标，遵循一定的 规律和原则而采取的各种方式、手段、措施和技巧。提高政府工作效率是 政府职能转变的目标之一，工作作风关系到政府用什么样的方式和态度来 履行政府职能，不同的政府工作作风必然导致不同的工作效率和结果。政 府职能的转变使得政府能力大大提升，政府与民众的关系得以改善，以此 改变着政府在民众心目中的形象。 1 4 论文结构 第一章绪论中主要介绍了本论文研究的背景和问题，以及国内外相关 领域的发展现状和研究的主要工作内容。 第二章关于电子政务的概念、内容和功能以及政府职能转变的分析。 介绍了政府职能转变的一般理论，就我国政府职能转变的进展和问题进行 了分析，阐述了我国政府职能转变的目标与途径。 第三章电子政务与政府职能转变关系的研究。阐述了行政环境理论原 理，分析了电子政务和行政环境的关系，提出了行政环境的新要素网 络环境，研究了行政环境和政府职能转变的关系，在行政环境理论基础上， 研究了电子政务和政府职能转变的关系，提出了电子政务与政府职能转变 的同一性。 6 第1 章绪论 第四章基于电子政务的政府职能转变若干问题的研究。从组织结构理 论出发，阐述了政府组织结构构成要素政府职能。对比分析了传统组 织结构模式，研究了基于电子政务的组织结构；其次，对基于电子政务下 的政府领导方式和决策方式进行了研究；然后就电子政务与提高政府工作 效率、转变政府工作作风问题进行了研究。最后，介绍了基于电子政务的 政府职能转变对于树立政府新形象的影响，即政府能力的提升和政府与民 众关系的改善。 7 燕山大学管理学硕士学位论文 第2 章相关概念及分析 2 1电子政务的内容 社会信息网络化是电子政务产生的内在动力。 国际互联网和电子数据交换技术为电子政务奠定了物质和技术基础。 电子政务之所以在2 0 世纪末得到迅速的发展，并被视为传统政务的必然 发展方向，有着特定的社会根源和时代背景。分析电子政务的提出和发展 历程，可以归纳电子政务产生和发展一些条件和诱因： ( 1 ) 电子政务的产生源于现代信息技术的发展和广泛应用。信息技术 的发展和应用对政府管理的影响是革命性：一方面，它使信息的收集、整 理、加工、分析和传播更为便利，缩短了政府、企业及公民个人之间的相 对距离，密切了管理主体和客体之间的信息沟通和信息反馈，从而加强了 两者之间的相互联系和相互作用。另一方面，信息技术也增强了公民和社 会在信息和知识方面的占有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传 统的政府官僚管理体制提出了挑战，使政府、企业、社会组织、公民个人 共同管理、民主管理、参与管理成为一种需求和可能。 ( 2 ) 电子政务是政府改革的内在需要。传统的政府管理体制是建立在 韦伯的科层制理论基础之上的，是一种金字塔式的管理机构。它是工业技 术革命的产物。2 0 世纪7 0 年代以来，在经济全球化、信息网络化和新公 共管理理论的推动下，西方国家纷纷掀起了以市场导向为价值取向，以权 力下放、规章制度精简、管理层级压缩、公务员队伍裁减为手段的政府改 革运动。 以美国政府为例，1 9 9 3 年成立了由副总统挂帅的“美国业绩评论委 员会”( n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w ) 在短短5 年时间内，美国联邦政府就 精简了3 5 万雇员，占联邦雇员的1 6 。其中联邦人事总署的公务员裁减 幅度就高达4 7 。 【1 】袁建宏电子政府北京：中国致公出版社，2 0 0 1 ：1 2 8 第2 章相关概念及分析 亚洲国家也不例外。具有悠久管理传统的亚洲国家，在发展经济过程 中大多采用政府主导型的发展模式，也不可避免造成了政府机构的膨胀、 规模的扩大和公职人员的增多，政府机构臃肿、职能交错、人浮于事、效 率不高，机构改革成为各国政府改革的首要任务，韩国先后于1 9 9 8 、1 9 9 0 和2 0 0 0 年进行了三次政府机构改革。日本最新一轮的政府机构改革，将 原来的2 2 个部级机构调整为1 2 个部级机构。“1 我国于1 9 9 8 年开始实施的中央政府机构改革，将原有的4 7 个中央部 级单位调整为2 9 个，国务院系统的机关干部从3 30 0 0 人减少到1 60 0 0 多人，加强了宏观经济管理部门，减少了专业的职能部门，取得了明显的 成效。嘲利用先进电子信息技术手段，提高政府工作效率，推进政府改革， 成为各国政府的重要战略。在这种形式下，电子政务应运而生。 2 1 1电子政务的概念 “电子政务”是近几年比较流行的一个新兴概念，也是世界各国广泛 关注并大力推行的一个时代课题。目前，电子政务已经成为世界各发达国 家信息化建设的主要内容和深化行政改革的重要手段，也正逐步成为我国 政府信息化建设和行政管理改革的重要内容。“电子政务”一词来源于英 语，该词于1 9 9 3 年由美国前总统克林顿首次提出。 关于电子政务的定义，也有不同的概念和理解，如“网络政府”、“电 子政府”、“线上政府”、“i t 政府”等。形成比较权威性的概念，主要是 近年来召开的电子政务国际研讨会上，各国的政府官员与专家学者所达成 的共识，如2 0 0 1 年8 月在美国硅谷召开的国际研讨会上，各国专家形成 了一份发展中国家电子政务建设指南的报告，该报告指出：“所谓电 子政务，宽泛地说，是指利用信息通信技术，来提高政府的效率和效能， 使公众更加容易得到政府的服务，让更多的公众可获得信息，促使政府对 公众更负责任”。0 1 再例如，联合国科教文组织高级顾问周宏仁博士则认 【1 1 焦宝文，刘庆龙中国电子政府的探索与实践北京：中国财政经济出版社，2 0 0 2 ：6 0 【2 】张国庆，行政管理学概论北京：北京大学出版社出版社，2 0 0 0 ：1 3 4 【3 】濮小金司志刚电子商务概论北京：机械工业出版社，2 0 0 3 ：9 0 9 燕山大学管理学硕士学位论文 为：“电子政务实质上是对现有的、工业时代的政府形态的一种改造，即 利用信息技术和其它相关技术，来构造更适合信息时代的政府结构和运行 方式”。 关于电子政务，国内外存在着多种多样的说法，如电子政府、数字政 府、网络政府、政府信息化等。这些提法都只是从某个角度说明了电子政 务的概念特征。电子政务在我国已有十余年的建设史，但从政府、企业、 民间等角度出发，至今对其仍有不同说法，对其名称和概念的表述也不太 统一，甚至还存在一些争议。 目前，我国理论界关于电子政务概念比较典型的理解和表述包括如下 几种： 一是将“电子政务”认同为“电子化政府”或“电子政府”，认为后 者才是我国电子政务建设问题研究“e g o v e r n m e n t ”的标准名称，前者只是 仿照较早出现的“电子商务”的概念而制造出来的。1 二是认为电子政务 就是“政府信息化”，如 总序中说“通 称为电子政务的政府信息化，是当代信息化的重要领域之一”。1 另外， 还有人认为电子政务就是办公自动化、就是政府上网等。 上述观点都是对电子政务从某一角度的片面理解。从内涵和本质上来 讲，“电子政务”是最准确的名称，它与电子化政府、政府信息化、政府 上网、办公自动化等概念有着明显的区别，它并非是仿照“电子商务”的 产物。 电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动。由于电子政务是电 子信息技术与政务活动的交集，所以它的内涵和外延在很大程度上取决于 对于电子信息技术和政务活动所下的定义。 严格地说政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络 技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超 【1 】周宏仁信息革命与信息北京：人民出版社出版，2 0 0 1 ：9 7 【2 1 马吴星伊电子政务网站技术与实务北京：航空工业出版社，2 0 0 0 ：1 0 0 3 1 中国科学院软件研究所电子商务技术研究中心组织编写信息技术与电子政务系列教材北京 中共中央党校出版社，2 0 0 6 ：5 8 【4 】顾佳敏电子政务与网上工商京：机械工业出版社，2 0 0 2 ：3 4 1 0 第2 章相关概念及分析 越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、 符合国际水准的管理和服务。“1 2 1 2 电子政务的实质 从电子政务的定义中可以看到，电子政务是具有广泛适用性的一个概 念。电子政务的实质包括： ( 1 ) 电子政务是现代电子信息技术在政府工作中的全面应用 电子信息技术特别是网络技术的告诉快捷、全球联通的特点使得政府 信息的生产和传播、政府管理的手段和方式发生了深刻的变化。政府在某 些领域具有更强的信息获得与控制能力，从而拓宽政府职能领域，更有效 地实现对社会的控制；同时，政府在信息获得和控制方面的垄断优势也将 被打破，面临来自社会各个层面的竞争，导致某些政府职能的压缩和流失。 这将给政府管理方式带来革命性的变化。 ( 2 ) 电子政务是一种全新的政府管理观念 电子政务不是传统政务和电子化技术的简单叠加，不是用电子技术去 适应落后的传统政务模式，而是借助电子信息技术对传统政务进行革命性 的改造，以更好地实现政府为公众服务的宗旨。 ( 3 ) 电子政务是一个动态的过程 电子政务不是一个结果，而是一个动态的过程，是一个持续不断地运 用技术手段改革政府管理模式和政府管理手段的实践。电子政务不可能一 蹴而就，需要用系统工程的方法对政府管理流程不断进行改进和完善。 2 1 3电子政务的功能 电子政务之所以能够在世界许多国家得到迅速的发展，主要在于它具 有不可替代的特殊功能。电子政务的功能，也就是它的有利作用是：借助 现代信息技术的力量，全面提高政府管理的效能，全面提高政府公共服务 的水平。 【i j 冯春电子政府建设对中国政府改革的影响甘肃理论学刊2 0 0 3 ( 5 ) ：2 3 1 l 燕山大学管理学硕士学位论文 在我国，电子政务的功能主要表现在这样几个方面：促进政府职能转 变；增强政府管理手段的科学性和有效性，提高政府办事效率：推动国家 信息化事业的发展；为社会公众提供更多更优质的公共服务；促进政府的 政务公开和廉正建设。 ( 1 ) 电子政务可以有力地促进政府的职能转变 在社会主义市场经济不断巩固发展的今天，我国政府面临的一个重要 历史性任务就是转变政府职能，把政府职能重心从政治统治和阶级斗争转 变到社会管理和经济建设方面，把直接管理为主转变为间接管理为主，把 管制为主转变为以服务为主。转变后的政府职能如前总理朱镕基在2 0 0 2 年政府工作报告中描绘的那样：“政府的主要职能在于经济调节、市场监 管、社会管理和公共服务”。m 电子政务在政务职能转变中将发挥“助推器”的作用。一方面，电子 政务可以为政府职能转变提供行之有效的工具支持，使政府更有能力完成 这种转变；另一方面，电子政务还可以为职能转变提供更加有利的环境条 件。特别是电子政务特有的有利于社会公众参与政府管理，有利于为社会 提供更加快捷、便利的公共服务，有利于政府更好地掌握和利用社会信息 资源等属性，将会成为政府职能转变创造非常重要和必要的条件。 ( 2 ) 电子政务可以促进政府提高办事效率 降低行政成本，提高办事效率是政府管理的永恒追求，在社会生活节 奏越来越快的信息社会，这更加成为各国政府管理的理想状态。 电子政务在全面提高政府办事效率方面将发挥“加速器”的作用。电 子政务依靠电子化的信息系统，将信息技术在政府机构的应用从简单的取 代手工劳动提高到工作方式优化的新层次；电子政务可以实现跨越时间、 空间限制高速传输政务信息的特点，降低管理成本，以无纸办公及远程办 公方式，克服文山会海和公文旅行等现象，节约人力资源、物力资源和经 费，改变传统政务高成本的粗放管理方式。 ( 3 ) 电子政务可以有力地促进整个国家的信息化建设 在当今社会，一个国家的信息化水平已经成为综合国力和社会发展水 i 】迟福林门槛政府转型与改革攻坚北京：中国经济出版社，2 0 0 6 ：9 8 1 2 第2 章相关概念及分析 平的重要标志。电子政务作为国家信息化事业的重要组成部分，在这项事 业的发展过程中，发挥着“领头羊”和“动力库”的作用。 由于政府是整个国家信息资源的最大拥有者和应用者，因此发展电子 政务也就成为社会信息化的中心环节，电子政务发展了，整个国家信息化 所需要的信息资源就可以极大地丰富，国家信息化就有了取之不尽、用之 不竭的动力来源。 电子政务对国家信息化的动力库作用，还表现在国家可以把电子政务 建设的投入作为促进中国i t 业发展的政策性投入，使中国i t 业能获得健 康发展所需要的实际支持( 主要是市场机会) ，进而推动整个国家信息化基 础建设。近几年，我国在电子政务发展中都有比较大的资金投入，这些投 入确实一方面提高了电子政务的发展水平，另一方面给中国i t 业创造了 发展机会，给整个国家信息化奠定了良好基础。 ( 4 ) 电子政务可以为社会公众提供更多优质的公共服务 电子政务的核心理念就是全心全意为公众服务。政府发展电子政务的 核心价值之一就是改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量，在 一定意义上，没有电子化的公共服务，就没有电子政务。在促进政府完善 公共服务的过程中，电子政务发挥了“放大器”的作用。 ( 5 ) 电子政务可以促进政务公开和廉政建设的发展 政务公开是社会主义民主政治发展的客观要求，可以使政府及时了解 社情民意，改进工作作风，密切与群众的联系。同时，更有利于对政府行 使公共权力的过程进行监督，杜绝滋生腐败的“暗箱操作”，增强政府工 作的透明度和责任感，促进政府部门的廉政建设，电子政务在政务公开和 廉政建设方面，发挥了“监视器”的作用。 有了电子政务，政府与公众间的距离近了，政府工作可以真正置于社 会公众的监督之下，电子化手段非常有效地克服了传统政务环境下绝大多 数社会成员不可能与政府实现空间上零距离接触和第一时间接触的困难， 使人们足不出户、远在于里之外就可以在第一时间把政府及其运作过程看 得通通透透。有了这样一面巨大的“监视器”，社会监督的有效性会越来 越强，应当公开的政务将不会再因缺乏公开手段而实际上不予公开，政府 燕山大学管理学硕士学位论文 与公众的关系将不再疏远，“暗箱操作”、“中间环节肠梗阻”、“寻组设租” 等腐败现象将得到有效的克服。 2 1 4 我国电子政务的建设 2 0 0 2 年7 月，国家信息化领导小组会议决定，把电子政务作为今后 一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会信息化。 会议通过了我国电子政务建设指导意见，明确了“十五”期间我国电 子政务建设的指导思想主要任务和目标。此后，在党的十六大报告和全国 人大十届一次会议报告中，都明确提出要推行电子政务，以深化行政管理 改革。电子政务作为国家信息化建设和行政改革的重要内容，成为我国建 设与发展的战略性、历史性课题。“1 经过全面部署和协调督促，我国电子 政务建设的各项重点任务正稳步落实，“金”字工程和有关电子政务数据 库建设取得重大进展，电子政务发展环境逐渐改善，政府上网工程初具规 模，电子政务建设过程中出现的一些网络重复建设现象也得到初步遏制。 电子政务建设向着更加务实的方向发展，软、硬件基础设施和信息资源整 合力度不断加大，电子政务的服务性功能日益突出。 ( 1 ) 网络平台和门户网站快速发展。我国的政府门户网站建设从1 9 9 9 年实施政府上网工程，特别是在近两年推进政务信息公开以来，得到了快 速发展。根据中国互联网络信息中心于2 0 0 5 年1 月公布的第十五次中 国互联网络发展状况统计报告，截止2 0 0 4 年1 2 月底，我国g o v o c n 下的 域名总数达到1 63 2 6 ，比2 0 0 3 年1 2 月底增加45 6 2 ，这些网站涵盖党政 系列、人大、政协、高法高检、民主党派、群众组织、专题导航等各个类 别。栏目的设置主要有三类：一是围绕政府自身方面的信息发布；二是政 府为企业和公众提供的各类直接服务；三是可以在网上办理的事项。“ ( 2 ) 电子政务业务应用系统建设稳步推进。我国电子政务建设中重点 业务系统工程在涵盖十二个金字工程的基础上，又有不少部门提出了各自 的业务系统建设需求，各部门发展电子政务的积极性在不断提高。从业务 【1 】孙正兴，戚鲁电子政务原理与技术北京：人民邮电出版社，2 0 0 3 ：9 7 【2 】王润理电子政务的理论与实践郑州：郑州大学出版社，2 0 0 5 ：7 7 1 4 第2 章相关概念及分析 系统建设进度看，已建和在建业务系统的经济和社会效益得以进一步发掘 和体现，新业务系统加快了审批和建设的步伐，纳入规划和审批的业务系 统范围也在不断扩大。从业务系统建设侧重点看，在早期以市场监管为主 要建设内容的业务系统不断完善的基础上，加强决策支持和公共服务能力 为重点的业务系统建设进展步伐加快。 2 0 0 4 年3 月2 9 日，全国第一个实现海关、检验检疫、海事、边防、 港口作业一站式的政务平台“广州电子口岸”正式开通，标志着“金关” 工程开始进入了协同应用阶段。2 0 0 4 年国家税务总局抓紧了“金税”工 程三期的规划设计工作，目前项目建议书正在审批过程当中。“金盾”工 程于2 0 0 3 年8 月审批通过，到2 0 0 4 年底全国所有地级以上公安机关，县 级公安机关的连通率将达到9 5 以上。“金审”工程一期建设方案2 0 0 2 年下半年获得国家计委批复进入具体实施阶段。“金农”工程由农业部牵 头组织实施，一期工程正在建设中，包括构建三大应用系统，开发两类信 息资源，强化一个服务网络。“金保”工程于2 0 0 2 年1 0 月正式启动，2 0 0 4 年各地方政府也加快推进“金保”工程，在上海、广州等地已出现了一些 成功典型。此外，还有不少“金字”工程和非金字工程正在立项审批中。 比如，金质工程、金融监管工程、金土工程、以及人大、政协等十多个部 门的业务系统。 ( 3 ) 政府信息资源开发利用取得进展。2 0 0 4 年1 0 月2 7 日，国家信息 化领导小组第四次会议在北京召开，会议讨论了关于加强信息资源开发 利用工作的若干意见( 以下简称意见) ，意见经修改后以中央文件下发全 国。意见强调了政府信息资源开发利用的重要作用，提出要建立健全政府 信息公开制度，加强政务信息共享，规范政务信息资源社会化增值开发利 用工作，合理规划政务信息采集工作等，对今后政府信息资源开发利用的 发展方向和工作重点做出了明确、系统的阐述。2 0 0 4 年政府信息资源开 发利用工作取得了一定成效，除围绕政务信息公开方面的政府信息资源开 发利用工作外，基础信息资源库的建设取得了一定进展。主要体现在四大 数据库建设稳步推进。其中，“人口基础信息库”由公安部牵头。“法人单 i l l 刘靖华，姜宪利中国政府管理创新管理卷北京：中国社会科学出版杜，2 0 0 4 ：4 5 1 ， 燕山大学管理学硕士学位论文 位基础信息库”由质检总局牵头，以工商总局、国税总局、民政部、中编 办和统计局等部门数据库为基础，共同建设完成。“自然资源和地理空间 基础信息库”由国家发展和改革委员会牵头，国家地理空间信息协调委员 会办公室具体负责该信息库建设中的日常管理和协调事宜。“宏观经济数 据库”由国家统计局牵头承担，现已基本确认了宏观经济数据库建设的方 案。1 1 ( 4 ) 统一外网平台建设正式启动。国家电子政务网络由政务内网和政 务外网构成。统一网络平台的建设在2 0 0 4 年取得了实质性的进展，外网 项目已正式立项，由国家信息中心负责承建，外网工程于年底正式启动。 在过去的两年时间里，围绕外网工程的边界、技术路线、管理体制等方面 的争论很多，甚至关于要不要上外网工程的质疑也被提出，但是随着我国 电子政务建设的稳步推进，对外网的需求的迫切性也不断提高，主要体现 在四个方面：一是，新建和扩建网络平台的需求不断增加；二是，业务系 统建设对统一外网平台的潜在需求不断增g h 三是，一些已建部门专网已 经很难满足发展的需要；四是，尽快建设统一外网平台的共识逐步形成。 2 2 我国政府职能转变的问题研究 1 9 7 8 年以来，中国进行了改革开放，中国社会发生了巨大的变化， 政府职能也发生了巨大变化。转变政府的经济管理职能，是党的十四大确 定建立社会主义市场经济体制以来，经济体制改革的一项重要任务。1 0 年多来，我国对政府职能转变的方向、任务和具体内容的认识和要求，也 随着市场经济的发展的变化而不断深化。嘲 2 2 1 政府职能转变的内容 政府职能的转变意味着首先要对政府职能重新进行定位。政府职能从 它作用的领域看，包括了两个基本职能，即政治统治职能和社会管理职能。 【l 】中国科学院软件研究所电子商务技术研究中心组织编写信息技术与电子政务系列教材北京 中共中央党校出版社，2 0