（行政管理专业论文）我国城市群区域内政府合作研究.pdf

中文摘要 经济全球化和区域经济一体化是世界经济发展的趋势。我国近年来出现了很 多区域化现象，最为典型的就是遍布全国的城市群规划与建设。城市群的建设和 区域经济一体化要求区域内政府进行有力的合作。进行城市群区域内政府合作的 研究，恰逢其时。 本文从分析我国城市群区域内政府合作的现状入手，对政府合作的合理性从 理论和现实两个方面进行了分析，探讨了区域内政府合作的理论依据，同时对区 域内政府合作理论框架进行了总结概括。在借鉴国外经验的基础上，指出了我国 城市群区域内政府合作的基本思路和对策。 本文认为，我国城市群区域内政府合作已经有了一定基础和并取得初步成 效，但仍处于起步阶段，还很不成熟，存在很多问题和制度困境。我们可以从新 公共管理理论、合作网络治理理论、后现代公共行政理论及复合行政理论中去寻 找区域内政府合作的理论依据。区域内政府合作应该在一定的原则下，以市场为 导向，在中央政府的指导下和地方政府的推动下，从创建良好的制度环境、构建 良好的合作机制和综合应用合适的合作模式等三个方面着手进行。 全文除了引言外，正文共分四部分。 第一部分：指出了我国城市群现状和城市群区域内政府合作现状、存在问题 和制度困境。 第二部分：城市群区域内政府合作的理论分析。对区域内政府合作的合理性 从理论和现实两个方面进行了分析，探讨了其理论依据，并就合作的支撑点、合 作原则等理论框架进行了梳理和总结。 第三部分：国外区域内政府合作模式的借鉴。回顾了美国和日本的区域内政 府合作的协调管理经验和合作模式。 第四部分：提出了区域内政府合作的思路和进行区域内政府合作的对策。 关键词：城市群区域政府合作 a b s t r a c t n ee c o n o m i c a lg l o b a l i z a t i o na n dt h ef e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o ni st h e t e n d e n c yo ft h ed e v e l 叩m e n to ft h ew o d d se c o n o m i c s t h e r eh a v eb e e na p p e a r i n g t h er e 百o n a lp h e n o m e n ai no u rc o u n 仃yi t h er e c c n ty e a r s ，m o s to fw h i c ha r et h e p l a 皿i n g 锄dc o n s t m c t i o no ft h eu r b a na g 百o m e r a t i 衄t h a ts p r e a dt h r o u 曲o u tt h e w h o l ec o u n t 彤n ep o w e 血lc o o p e r a t i o nb e t w e e nt h er e 毛乒o n a lg o v e m m e n t si s r e q u i r e dw i t l lt l l ec o n s t r i l c t i o no fu r b 锄a g 班o m e r a t i o n 锄dt h er c g i o n a le c o n o m i c i n t e g r a t i o n i ti st h ev e r yt i l n et oc a i i yo nt h er e s e a r c ho ft h eg o v e m m e n tc o o p e r a t i o n i nt h eu r b a na g 甜o m e r a t i o n t h i sa n i c l eb e 西n sw i t ha n a l y z i n gm ep r e s e n ts i t u a t i o no fm eg o v e r 眦e n t c o o p e r a t i o ni no u rc o u n t r y su r b a na g 舀o m e r a t i o n ，w h i c hi sf o l l o w e db yt h ea n a l y s i s c a r r i e d0 nt h er a t i o n a l i t yo ft h eg o v e n 曲e n tc o o p e m t i o nt h e o r e t i c a h y 她dr e a l i t j c a l ly t h et h e o r yb a s i so ft h er e 毋o n a lg o v e 衄e n tc o o p e r a t i o nh 丛b e e nd i s c u s s e di nl h e a r t i c l e a tt h es 啪e 恤a et h e 也e o r yf r a m eo f 也et e 舀o n a lg o v e m m c n tc o o p 盯a t i o nh a s b e e ns u m m a r i z e d o nt l l eb a s i so ft h eo v e 玛e a s e x p e r i e n c c ，t h em e n t a l i t y 卸d c o u n t e 珊e a s u r e so ft h er e 百o n a lg o v e m m e n tc o o p e f a t i o ni no l l rc o u n 仃yi sp o i n t e d 0 u t i no u rc o u i n i y 协eu r b a na g 出o m e t a t i o nr e 舀o n a l9 0 v e m m e mc 0 0 p e r a t i o nh a s a l r e a d yb e g l l nt og r o wa n da c h j e v e dal o t ，b u ts t i l li sa tt h es t a r t j n gs t a g c ，n o tv e r y m a t u r ew i t hm a n yp m b l 哪sa n ds y s t e mt m u b l e s w bc a i lf i n do u tt h et l l e o r yb a s i so f t h ef e g i o n a lg o v e 舢e n tc o 叩e r a t i o i nt h e e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o 珊t h e c 0 0 p e m t i o nn e t w o r kg o v e m 卸c et h e o 啦t h ep o s t m o d e mp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r y a n dt h ec o m p o u n da d i n j n i s t m t i v et h e o r y t 1 i eg o v e m m e n tc o o p e r a t i o ns h o u l db e c a r r i e d 叩u n d e rac e r t a j np r i n c i p l e ，t a k i n gt h em a r k e ta st h eg u i d a n c c ，u n d e r g o v e m m e n t si m p e t u s ，t h r o u g hc o n s t m c t i n gt h eg o o ds y s t e me n v i r o n m e n t s ， e s t a b l i s h i n g9 0 0 dc o 叩e r a t i o nm e c h a l l i s ma n du s i n ga p p r o p r i a t ec o 叩e r a t i o np a t f e r n s a n ds oo n t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of o u rp a n s ，b e s i d e sl h ei n t r o d u c t i o n p a no e ：t h ep r e s e n t i t u a t i o no f g o v e r n m e n tc 0 0 p e r a t i o ni n o u rc o u n t 彤 t r o u b l e s u r b a na g d o m e r a t i o na n dt h er e g i o n a l t h e e x i s t i n gp m b l e m sa n d t h es y s t e m p a r tt w o ：t h e o r e t i c a la n a l y s i st ot h er c g i o n a lg o v e m m e n tc o o p e f a t i o n t h e r a t i o n a l i t yo ft h eg o v e m m e n tc o o p e r a t i o ni sc a r r i e do u tt h e o r c t i c a l l ya n dr e a l i s t i c a l l y t h et h e o r yb a s i s ，t h et h e o r y 丘a m e w o r ka n dt h ec o o p e r a t i o np r i n c i p l ea r es u m m a r i z e d p a nt i l r c e ：0 e r s e a sr e 西o ng o v e m m c n tc o o p c r a t i o np a t t e m s r e v i e w e d a m e r i c a na l l dj 印a n sr e 舀o n a lg o v e m m e n tc o o p e r a t i o na i l dc o o r d i a t i o nm a n a g e r i a l e x p e r i e n c ea dp a t t e m s p a nf o u r ：p r o p o s e dt h em e n t a l “y 姐dc o u n t e 瑚e a s u r e so ft h er e g i o n a l g o v e m m e n tc 0 0 p e r a t i o n 1 【e yw o r d s ：u r b 卸a g 甜o m e r a t i o n ，f e g i o n ，g o v e m m e n tc o o p e r a t i o n 郑重声明 y ：9 7 6 9 2 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没 有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿 意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：蚕长i z 一口f 年厂月；d 日 我国城市群区域内政府合作研究 引言 经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展的两大趋势。全球化和区 域经济一体化，一方面使国际分工不断深化，各个区域之间相互依赖、相互渗透 的程度不断加深：另一方面，也使得各个区域之间的竞争更激烈。而这种竞争在 形态上已经不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，更多的是表现为 “区域、国家竞争优势”层面上的竞争。地区竞争力的高低又与政府能否更好地 发挥作用，积极制订合理的区域政策、推动区域合作有非常密切的关系。为了取 得这种独特的区域竞争优势，打造区域的整体竞争力，作为区域内的重要领导力 量的政府展开了充分的区域合作。在区域合作中最为明显的例子就是以城市群为 主要形式的城市区域化。 “城市区域”强调区域中心城市对于其腹地的增长极作用。，其实质是以此增 长极为中心形成一个区域经济集团，即以一个或多个大城市为龙头来带动一大批 城市及其周围农村发展。随着中国经济的快速增长，中国区域经济的联系越来越 紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断增大，也出现了城市集群 互动发展的趋势。目前，我国已初步形成了三个相对成熟的城市群：以上海为中 心的长江三角洲城市群，以香港、广州为中心的珠江三角洲城市群和以北京、天 津为中心的京津塘城市群等。区域经济的发展对我国的经济发展起到了非常重要 的作用，具有极其重要的意义。 与此同时，由于我国的区域经济还处在初步阶段，计划经济时代因行政区划 分割而形成的“行政区经济”。以及近年来愈演愈烈的地方保护主义，地方政府 之间的无序竞争，严重地阻碍了区域经济一体化的进程，影响了区域经济的综合 竞争力a 为了克服以上问题，提高区域经济的整体竞争力，城市群内各地方政府 已经认识到只有顺应经济全球化、区域化、一体化的趋势，积极推进区域合作， 消除行政壁垒，加快该地区的经济一体化进程，从而在国内外的竞争中形成整体 竞争力达到共赢的局面。所以研究城市群区域内政府合作，恰逢其时，具有较强 的现实意义。 针对地方政府间的合作，学界也做了不少的研究。但主要集中在对长三角、 。“增长极理论”认为在地区中选择区位条件比较好的一个点( 城市) ，集中投入生产要素，以使这个点快 速增长和首先繁荣，然后再通过点向外辐射，带动区域共同发展。 。舒庆，刘君德中国行政区经济运行机制分析 j 】战略与管理，1 9 9 4 ( 6 ) ：43 1 我国城市群区域内政府合作研究 珠三角等较成熟的城市群所做的地区针对性较强的、研究对象较为狭窄的研究， 对其他城市群的相关研究也有一些但相对较少，这些学者针对一些具体的区域提 出一些较为针对性地建议或者对策，发表了一些文章或者著作。比如，曹现强在 中国行政管理上发表的山东半岛城市群建设与地方公共管理创新一兼论区 域经济一体化下政府合作机制建设，唐亚林在探索与争鸣上发表的长三 角城市政府合作体制反思，徐康宁、赵波等在南京社会科学上发表的长 三角城市群：形成、竞争与合作以及广东省政府发展研究中心等单位选编的泛 珠三角区域合作研究等研究结果都是针对某一个区域的具体情况提出的，而不 是将视角放在全园城市群建设中的区域内政府合作上；另外，陈剩勇、马斌在政 治学研究上发表的区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择中，提出 要想解决区域经济一体化的障碍，就必须进行区域问政府合作，并针对合作机制 的构建提出了不少很有见地的对策，但他的研究不是针对城市群这个特定区域 内，而是区域间的政府合作。综观之，以上研究均未能就我国的区域政府合作提 出具有相对普遍性的城市群区域内政府合作的理论框架和合作模式分析及制度 创新。鉴于此，本文对前人的研究做一些重新的梳理，对国内外区域政府合作的 成功经验进行总结，为今后的城市群内地方政府的合作提供较为清晰的思路。 本文从区域内政府合作的现状出发，运用经济学中的博弈分析方法、比较法 和归纳总结法，以公共行政学理论和制度分析理论为基础，运用公共政策和制度 分析框架，通过对国内外区域政府合作的合理性、理论依据、类型和模式、支撑 点、合作原则等进行归纳总结并加以自己的分析，对促进我国城市群区域内政府 合作的基本思路和对策进行了尽可能详尽的分析，得出了一些较为有意义的结 论。 1 我国城市群区域内政府合作现状与问题 1 1 中国城市群发展现状 我国城市化水平与发达国家相比较低，到目前为止，有关城市群的概念还存 在着诸多争论，城市群的概念界定也没有权威性的表述。但是，综合国内外专家 的一些观点，笔者比较认同的一个是：在特定的地域范围内具有相当数量的不同 性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或者两个超大 或特大城市为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达 性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构 我国城市群区域内政府合作研究 成的一个相对完整的城市“集合体”。城市群体内的城市之间在自然条件、历史 发展、经济结构、社会文化等某一个或几个方面有密切联系。其中，中心城市对 群体内其他城市有较强的经济、社会、文化辐射和向心作用，至于城市群内的众 多城市是否属于同一行政区，并不是构成城市群的主要条件。在城市群的起源及 发展过程中，与其相伴出现过“组合城市”、“城镇密集区”、“都市地区”、“大都 市圈”、“城市连绵带”等概念。但是总体来说，大多数学者将大都市圈、城市经 济协作区和城市群等几个概念在以大城市与其周围城市的组合及相互关系方面 的表述基本是一致的。我们本文所说的城市群是从比较广泛的意义上去理解的， 它包含以上几种情况。 城市群源于欧美，人们熟知的当今世界的五大城市群是：以纽约为核心的大 纽约都市群；以多伦多、芝加哥为核心的美、加大湖城市群；以东京为核心的大 东京城市群；以伦敦为核心的伦敦城市群：以巴黎、阿姆斯特丹为核心的西北欧 城市群等。这些城市群是所在国家的经济命脉，对世界经济有着巨大的影响力。 比照先行者的足迹，我们看到，在我国城市化水平较高的地区也越来越多地出现 了类似的城市群，目前已初具规模的城市群当属以沪宁杭为中心的长江三角洲城 市群，以香港、深圳、广州、珠海、澳门为中心的珠江三角洲城市群和以北京为 首的京津冀城市群和环渤海湾城市群等。其中，长江三角洲城市群被西方学术界 列为世界第六大城市群。国内目前正在积极构建的城市群则以南京城市群、武汉 城市群、成渝城市群、西安城市群、沈大城市群、佛山城市群、太原城市群、海 口城市群、山东半岛城市群等最为著名。除此之外，还有以沈阳为首的辽中南城 市群、以青岛为首的山东半岛城市带，以郑州为中心的中原城市群以及其他以省 会城市为中心的较小规模的城市群。 在我国城市群中，有多核心的也有单中心的。长江三角洲城市群是典型的多 核心的大都市区，它由中心城市、城市发展轴线和次级城市群及其腹地构成。其 中，由上海、南京、杭州三座特大城市以及无锡、苏州、常州、宁波、南通、镇 江等大中城市构成了该区域的中心城市体系。沪宁、沪杭铁路、高速公路、高速 铁路和沿海地带己经成为本区经济发展和城市分布的主要轴线。而武汉城市群是 较为典型的单中心城市群，武汉就是这个区域的经济增长极。该城市群由武汉及 黄石、鄂州、孝感、黄冈等城市组成。城市群区域内的城市基本形成内外快速轨 。姚士谋，朱英明等中国城市群 m 】合肥：中国科学技术大学出版社2 0 0 1 ( 2 ) ：23 。大都市圈强调更大跨度、更大范围的城市之间的协作关系。城市群更强调的是城市与城市之间相互联系和 资源配置厦太中小城市的功能等级与分工。 我国城市群区域内政府合作研究 道交通网、高速公路网、公用现代设施网。 从我国城市群的发展念势来看，我国城市群的发展有两大特点：第一，城市 群呈现出由单中心城市为主导的城市群向多中心城市群再向网络化城市群的演 变。具体而言，工业化时代，城市区域空间结构的表现形式主要分为单核心的大 都市区和多核心的大都市区。单核心的大都市区只有一个明显的核心城市，并且 往往是具有发动型工业的中心城市，同时它也是区域的政治经济中心、管理决策 中心、商业中心和研发中心。城市集中性发展之后便进入循序式或跳跃式扩散性 发展阶段。中心城市的这种扩散效应既表现在区域经济的增长上，也表现在区域 经济空间结构的变化上，其突出表现则是形成大、中城市与腹地密切联系的单一 型城市区域。随着工业化和城市化的推进，原来许多不相干的或联系很少的城市 发生了越来越密切的联系，逐渐形成了多中心大都市区。随着信息时代的到来， 大都市区经济活动在空间上更加分散，将日益向更加均衡和分散的方向发展。第 二，城市群的发展又具有从单极发展向多轮驱动的方向发展。从区域上看，从东 南沿海和较发达地区向经济欠发达地区蔓延。具体来说，最初，我国的城市群主 要是长江三角洲城市群，接着是珠江三角洲城市群、京津冀首都城市群，最后在 先行者的影响下，其他城市群才逐渐提出来建构思路和规划。 1 2 我国城市群区域内政府合作现状 1 2 1 合作共识逐步形成 随着社会主义市场经济的逐步发展和完善，在区域一体化的大趋势下，一定 区域内各级政府都意识到区域发展对各自发展的重要性，因而，都积极地参与所 在地区的各种形式的政府问合作。在各地的发展战略规划中，主动融入中心城市， 将分散的各地区整合为整体已经蔚然成风，并逐步成为区域经济内各级政府的共 识。我国城市群的大量涌现就是最为典型的例子，并且在这些城市群中，很多都 提出了合作框架，并签订了合作协议。 例如，在2 0 0 2 年5 月召开的第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会上通过了 区域经济合作的原则和计划，标志着长江三角洲区域政府合作共识的真正确立。 该座谈会确定，将以优化发展环境为突破口，进一步深化区域经济合作。大会确 定了经济合作应遵循的基本原则，并且确立了区域合作的具体计划。 再如，2 0 0 4 年6 月，“泛珠三角区域合作论坛与发展论坛”在“州召开， “9 + 2 ”政府领导共同签署泛珠三角区域合作框架协议，区域内的合作宗旨、 4 我国城市群区域内政府合作研究 合作原则、合作要求、合作合作领域还有合作的机制都在该协议中作了规定。 国家“十一五”规划中明确提出要推动区域经济的发展，国家发展和改革 委员会也明确指出，编制旨在打破行政区划的区域经济发展规划，是进入“十一 五”时国家提出的明确要求。目前国家已经启动长三角、京滓冀地区的区域规 划试点工作，正在稳步推进，以此为全国的区域规划积累经验，其中长三角的区 域规划编制工作将会最先完成，届时规划所涉及的各地区都将严格按照规划的要 求去做，并制定出符合当地经济特色的发展规划。 1 2 2 制度层面的整合开始出现 城市群区域内政府合作共识的达成是城市群内区域政府合作顺利进行的前 提，而制度整合的实现才是推动城市群区域内政府合作的关键。近年来，鉴于我 国区域内各地政府对区域合作意义认识的深化，区域内各地方政府积极寻求合 作，并且开始出现制度整合趋势。这主要表现在两个方面：一是各地方政府领导 人高层会议定期召开已经形成了一种制度；二是城市群众各地方政府间一系列单 项合作协议和制度纷纷出台。 以长三角为例，长三角地区两省一市今年来签订的很多合作协议，大大推进 了一体化的进程。如，2 0 0 3 年3 月底，浙江省与苏沪两省市分别举行了经济社 会发展情况交流会，签订了关于进一步推进沪浙经济合作与发展的协议和浙 江省和江苏省经济技术合作与交流协议；4 月，苏浙沪两省一市签订了加强 “长三角”区域市场管理合作的协议和长江三角洲人才开发一体化共同宣言 相继问世；7 月初，在南京举行的“长江三角洲旅游城市高峰论坛”上，1 6 个城 市的市长共同签署了长江三角洲旅游城市合作宣言，明确了长三角旅游域市 的合作项目和行动计划；8 月，长三角近海海域生态环境保护建设进入了立法阶 段；9 月，三地政府部门签署了浙苏沪中小企业合作与发展协议书，提出了 一系列推动长三角中小企业发展的的政策性措施：2 0 0 3 年1 0 月，浙沪苏三地签 署的长三角食用农产品标准化( 合作) 的协议正式生效；2 0 0 3 年1 1 月，沪苏 浙共同推进长下角区域创新体系建设协议书；同月，长三角1 6 个城市结成的知 识产权保护联盟在上海宣告成立；2 0 0 4 年3 月，长三角地区消费者权益保护合 作协议的签署使三地实现了消费者权益异地保护救济、流通领域商品质量抽查 互认以及1 2 3 1 5 维权网络互连互享等等。 。跨行政区划的区域发展规划正加紧编制【n 经济日报，2 0 0 6 一卜lo 5 我国城市群区域内政府合作研究 再看一下泛珠三角的情况。2 0 0 4 年1 2 月，泛珠三角区域地方税务合作协议 在广州签订。协议各方承诺：不重复征税，不擅自减免税。通过建立“泛珠三角” 地方税务合作机制，营造法治、公平、文明的税收环境，促进区域经济协调可持 续发展。2 0 0 5 年l o 月，泛珠三角区域城市科协合作协议书的签订，明确了 泛珠三角区域内1 0 城市科技合作的原则、要求、内容和机制。 2 0 0 5 年4 月，泛珠三角区域省会城市交通合作协议达成。合作协议鼓励有 条件的企业开通八个省会城际之间直达客运班车，旅游包车及零担货运班车，制 订统一的运行方案和服务标准。建立泛珠三角区域异地联网销售班车车票，异地 代理货物配载服务。 1 3 我国城市群区域内政府合作：现存问题和制度困境 国内各城市群区域内地方政府在新的发展环境下，所推行的一系列政府合作 行为，实质性地推动了城市群区域内政府合作的发展，从而加速了城市群区域经 济一体化的进程。但我们必须清醒地看到，这种新兴的合作机制，由于还出于起 步探索阶段，要更好地推动区域内政府合作，我们必须重视其所存在的问题和面 临的制度困境。 ( 1 ) 区域合作的共有理念淡薄 共有理念是区域合作成员备方所共同认同或预期的符号或观念，其重要意义 在于它能使合作参与者超越当前成本收益分析所凸现的不利，通过未来预期的利 益增强某种制度或机构对参与者的凝聚力，从而促进制度化的进程。由于我国的 特殊国情，当前很多区域存在着很多地域性文化及各种方言，地域观念根深蒂固， 导致城市群区域在历史文化上认同感极其薄弱。另外，各成员对加入到城市群区 域合作各自怀有不同的目的。这样，由于各成员地域文化不同、目标设定不同， 使得在共有理念上出现了分歧。再者，由于在今后的区域经济一体化的制度建设 的过程中，合作的各成员要逐渐让渡自己的市场、资源与税收。所以经济发达地 区将主张建立制度化水平比较高的共同体，而落后地区倾向保持“软制度”的现 状。总之，共有理念的缺乏使我国城市群区域合作容易服从“短边规则”。 ( 2 ) 制度化程度低 可 亦原定 决。边边 短垃 敞其叫于 里决 学取弃常经常 衡也非就枉越这或，绩度成 6 长的的得扳取短所最俸于集决个取一 量至水乃盛人的个桶一禾。为r认舢篡荆栅 以 我国城市群区域内政府合作研究 目前国内的城市群区域内合作还处于很不成熟的阶段，绝大多数合作是一种 地方政府倡导式的非制度性的协调合作。 政府间许多共识的达成是靠领导人做出的承诺来保障的f 虽然在越来越多的 领域，如前所述的交通、旅游、生态治理、科技创新等己经形成了制度性的协议) ， 缺乏法律效力，使得这种共识的达成缺少稳定性，一旦地方领导调动便容易使一 合作机制架空。而且各政府间合作一般采取集体磋商的形式，而没有形成像欧盟 那样的谈判机制，这种形式容易在涉及到实质性利益的问题上由于分歧太大而无 法达成共识。 ( 3 ) “搭便车”现象普遍 由于实行封闭排外集团的机会成本很高，区域合作中各成员都与区域外的经 济联系紧密，也就是说，既要在区域内打破地区封锁，促进市场开放，也对区外 集团开放。所以可以说，城市群区域合作奉行的是开放的地区主义。开放的地区 主义使得成员方既能获得区域经济合作的好处，又不排除分享与其他区域经济体 合作的积极成果。 开放的地区主义，区域合作组织奉行的自主自愿精神，再加上监督、协调机 制的缺失，共同使得区域合作中“搭便车”的现象普遍。 首先，在区域内部，计划经济时代遗留下来的行政区域经济管理办法和思维 模式在内地省分依然比较突出，区域内部的开放，各地方政府难以摆脱政绩考核 等自身利益的束缚，地方保护主义严重，行政性的区域关系强，市场性区域关系 弱，存在一种要求别人向自己开放，而自己却封闭从中得利的“搭便车”的的倾 向。 对区域合作外成员开放也同样存在“搭便车”的现象。开放主义使城市群区 域外部经济体也可以分享好处，那么付出制度建设成本的成员就可能消极懈怠， 从而组织松散乏力。理论与现实表明：集体行动对非集团个体保持较高的负外部 利润，可以增强内部的凝聚力。要是在眼前开放的地区主义下集体行动的外部性 很少的话，内部成员就不会有珍惜合作的压力感，因为参加与否利益得失不大。 例如，四川就宣称既是成渝经济区的核心部分，也是长江流域经济带的组成部分 和西南经济区的组成部分，同样可以纳入泛珠三角；当然福建、江西等省区都存 在这种情况。由此可见，区域合作制度供给不是唯一的，开放主义使得区域合作 。马斌长三角一体化与区域政府合作机制的构建 jl 区域经济，2 0 0 4 ( io ) ：1 7 7 查璺堕! 墅垦璺塑些生全竺丝至 一 成员有转向区域外的组织或者次区域组织的倾向。 ( 4 ) 组织机构不健全 由于很多城市群区域具有跨行政区的性质，地方政府为了各自利益而恶性竞 争，地方保护主义严重，会极大的阻碍区域经济的自然组合或导致其变态运行， 使整体经济效益下降，这就需要一定的区域组织机构来协调地方政府间的关系。 在国外的区域发展过程中，这样的区域性政府合作机构非常普遍。例如，美国早 在1 9 9 6 年就成立了南加州政府协会，目前已有1 3 0 多个区域内地方政府加入了 协会。协会设有董事会等机构，重大问题由董事会表决决定。而在国内，这样的 组织机构存在的问题，一是数量少，二是结构松散，机制缺乏，没有一套制度化 的议事和决策机制，也没有建立起一套功能性的组织机构，组织机制的缺乏大大 增加了区域政府合作的成本。 ( 5 ) 缺乏统一的合作战略规划 近年来，很多地方政府纷纷将参加区域经济合作作为自身的发展战略，从城 市发展规划来着想，将分散的城市聚合成为整体，区域内各政府问合作共识己经 基本确立。但是，这种共识还只是没有统一方案的共识。在这种共识下，各地在 很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区 域经济发展的内在要求出发，特别是跨省的城市群。如江苏省对南京市发展的规 划，虽然整个江苏省的城市发展战略核心要接轨上海，但是从江苏省的整个区域 发展的战略出发，在具体的规划和设计上依然从江苏省的具体格局出发，形成了 建设以南京、徐州、苏锡常为核心的3 个都市圈的都市化构想。在目前这种格局 下，这种规划无可厚非，但是从整个长江三角洲出发，这种规划对长江三角洲的 一体化发展缺乏整体性，而且在目前的地方管理体制下，这种新的城市聚合，将 有可能形成新的“块块结构”，以及由此必然导致的新的“块块竞争”和“块块 封锁”。” ( 6 ) 中央政府角色缺位，未能及时提供有效的政策或制度保障 随着中国多次的行政体制改革，地方政府的自主权同益增大，但我国毕竟是 个单一制国家，中央与地方之间仍然是领导与被领导的关系，地方政府倡导的区 域政府要做到真正意义上的深层次的合作，离不开中央政府相关的改革和制度保 。马斌长三角一体化与区域政府合作机制的构建【j 区域经济，2 0 0 4 ( 1 0 ) ：l7 8 我国城市群区域内政府合作研究 障。因此，针对当前相对于地方政府问自发合作机制迅速发展而言，中央政府的 相关改革明显滞后。中央政府应当积极进行市场化导向的制度创新，打破区域合 作的体制障碍，促进各要素的自由流通，包括：出台相关的法律法规，转变政府 职能，实行政企分开，改革地方政绩考核制度以及转变地方政府间的竞争模式等 等，为区域政府问合作创造良好的制度环境，离开了这种上下( 中央与地方) 互动 的构建模式就难以真正推动区域政府合作。当然，值得欣喜的是中央已经于将推 动区域发展写入了国家“十一五”规划，并着手制定比较发达城市群的区域规划， 这正是朝着良好的势头发展。 2 相关理论分析 2 1 区域内政府合作的理论依据 2 1 1 新公共管理理论和合作网络治理理论 ( 1 ) 2 0 世纪8 0 年代以来，伴随着西方国家重塑运动的兴起和发展，新公 共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显现其主导范式的地位。作为一种现 代形态的公共行政理论，新公共管理理论是管理主义或者说新管理主义在公共部 门的运用。管理主义认为，良好的管理可以通过引进私营部门的良好商业实践在 公共部门中实现。管理主义与公共选择理论、交易成本经济学、委托代理理论 的结合，构成了新管理主义，其标准范本就是新公共管理理论。 新公共管理理论有两个基本理念，即管理的自由化和市场化。其中，市场化 取向有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门的普遍化。新公共管理要求政府 下放权力，实行参与式管理，通过参与及合作，分散公共行政机构的权力，简化 其内部结构上的等级。政府在行政管理工作中，应该引进市场机制，改善公共服 务，以市场为依托，通过市场的力量推动改革。公共部门产品和服务的市场化要 求公共部门之间展开竞争与合作，私人和公共部门之间展开合作。因为随着区域 经济一体化的发展，公共问题呈现区域化、多样化。政府面l 临更加复杂的区域公 共问题，任何地方政府不可能解决所有问题，必须与其他政府开展合作，以达到 资源共享，资源配置优化和增强集团竞争力的目的。 ( 2 ) 2 0 世纪9 0 年代以来，“治理”概念逐渐成为公共管理的核心概念。治 理理论是对传统的政府与市场的二分法的超越。治理理论认为，在许多社会领域 存在着政府和市场的“同时失败”，只有将“第三只手”民间社会组织引入公 共领域，才能解决当前面临的各种危机。 我国城市群区域内政府合作研究 治理理论的兴起形成了三种研究途径：政府管理的研究途径、公民社会的研 究途径和合作网络的研究途径。而合作网络研究途径是对前两者的综合。它强调， 要解决当今的社会危机，就必须形成政府、市场、民间组织等多方面的合作局面， 形成网络状的治理主体。要求政府与政府、企业、民间组织彼此之间互相合作， 进而推动社会问题的解决。 2 1 2 后现代公共行政理论 后现代公共行政理论是后现代公共管理理论中的先锋派，其代表作是福克斯 和米勒的后现代公共行政一话语指向。后现代公共行政理论强调多元化参与， 主张消除对立。主张不同于政府的非政府组织参与公共事务的管理和公共问题的 解决。 后现代公共行政的核心概念是“公共能量场”。“场”指库特卢因的场理论， 是“作用于情景的力的复合”。而“能量”则是浣：场中有足够的目标和意图， 他们可以使人们被吸引、激动、被改变。而公共事务就是这样一种能量场，在这 个能量场中，政府、企业、非政府组织和其他社会团体是场中的“力”，它们各 自有自己的意向性和目的( 目标和意图) ，而这些在“力”的作用下共同形成了 一个“能量场”。区域公共事务也是一个“能量场”，而区域内政府、企业、非政 府组织和其他社会团体是场中的“力”，后现代公共行政关心的是这几种力以及 力和力之间形成有机场，而要形成有机场，必须协调各种力间的关系并加强合作 与沟通。 后现代公共行政要求，政府权力日益相对化，对内表现为决策权力r 益分割 分化，社会、市场、第三部门等开始分享政府权力，参与公共问题的解决，形成 多中心的公共管理主体：而对外，则是必须在处理区域公共问题时，让渡部分权 力给其他政府，彼此加强合作。以寻求解决区域问题的最佳方法的到最佳效果。 2 13 复合行政理念 “复合行政”的理念是中国特殊国情下的产物，是为了真正解决当代中国区 域经济一体化与行政区划的冲突，而由部分学者基于治理理论而提出来的。国它 是在“经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务， 跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套 啦笔者所知，最早对“复合行政”概念加以明确界定，并指出其内涵及特点的是王健、鲍静等在中国行 政管理2 0 0 4 年第3 期上的文章“复舍行政”的提出一解决当代中国区域经济一体化和行政区划冲突曲 新思路。 1 0 我国城市群区域内政府合作研究 而形成的多层次、多中心、自主治理的合作机制。” “复合行政”理念具有以下核心思想：第一，多中心。“复合行政”强调， 跨行政区公共服务，不能仅仅依赖中央政府这个单中心以行政命令的方式集中提 供；而应该在中央政府的支持下，通过地方政府与地方政府之间、地方政府与非 政府组织之间的合作形成的多中心分别提供。第二，交叠与嵌套。“复合行政” 强调，跨行政区公共服务提供，不能仅仅限于同级政府之间的合作，而是跨行政 区不同层级政府之问，政府与非政府之间，通过上下左右交叠与嵌套而形成的多 层次合作。第三，自主治理。“复合行政”强调，跨行政区公共服务提供，不能 仅仅依靠中央政府，而应该发挥地方政府的自主性，发挥非政府组织自发参与性， 采取民主合作的方式，形成自主治理网络。 通过复合行政的核心思想，我们可以总结出“复合行政”理念的主要特点有： 首先，以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与 的合作机制为目的。这种机制既不是政府之间按照行政命令，采取兼并或合并的 方式，建立的集权的一级行政机构，也不是松散的政府问协调机构，而是具有一 定行政职能( 仅限于跨行政区职能) 的政府间合作机制。它既注意满足各行政区政 府对跨行政区公共服务的需求，又不完全限制各行政区政府在辖区内行使必要的 行政管理权；既保持能统揽全局的部分行政干预力量的存在，又防止行政机构的 盲目升级和臃肿。 其次，以提供跨行政区公共产品和公共服务为主要职责。行政区政府之间的 合作，主要是打破因行政区划形成的行政壁垒，提供跨行政区公共服务，如统一 规划、统一政策、统一政务服务、实现跨行政区公共基础设施相互联合与衔接、 建立健全区域性社会保障体系等。 再次，以自主治理为原则。在这种合作机制中，各个行政区政府的地位是平 等的，并鼓励非政府组织的参与。事关跨行政区公共服务的决策往往通过民主协 商的方式作出，充分尊重每一个行政区政府的自主权，并听取和采纳非政府组织 的意见。 2 2 区域内政府合作的合理性思考 制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在 。王健，鲍静等“复合行政”的提出一解决当代中国区域经济一体化和行政区划冲突的新思路【j 】中国 行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 5 4 8 1 1 我国城市群区域内政府合作研究 约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度创新一般有两种方式： 强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁“是由政府命令和法律引入 实行的“自上而下的制度变迁”：诱致性制度变迁是“由一个人或者一群人在响 应获利机会时自发创导、组织和实行的自下而上的制度变迁。”。 从制度变迁的视角来看，我国的区域内政府合作生成是诱致性制度变迁和强 制性制度变迁的结合。即部分地方政府在长期的经济交往中逐渐意识到，在现有 的制度框架下己无法实现区域利益的帕累托改进，而区域合作的潜在预期收益大 于成本，因此彼此都意识到必须打破现有的制度均衡，进行制度创新以获得潜在 的制度收益，这是诱致性的制度变迁。当部分地方政府的合作取得一定的成效的 时候，其他地方政府和中央政府就开始重视，并在其他地区推行，这种情况下就 成了强制性的制度变迁。总的来说，区域政府合作机制无疑是一种适应区域经济 一体化需要而生成的新的制度安排。 那么政府选择合作是否合理呢? 其合作的现实性又如何呢? 笔者首先用博 弈论的方法在理论上加以分析，然后再结合区域政府合作的现实环境加以分析。 2 2 1 用博弈论进行理论分析 博弈论又称对策论，是使用严谨的数学模型研究冲突对抗条件下的最优决策 问题的理论。最早是由美国著名数学家冯诺依曼和经济学家摩根斯坦在1 9 3 7 年提出来的，它是一种关于行为主体策略相互作用的理论体系和方法论体系。所 谓“博弈”是两个或两个以上的比赛者或参与者选择能够共同影响每一参与者的 行动或战略的方式。用更为通俗的话来说，博弈就是指参加竞争的各方为了实 现自己利益的最大化而采取的策略。博弈论要回答的核心问题是：决策主体的一 方行动后，参与博弈的其他人将会采取什么行动? 参与者为取得最佳结果应采取 怎样的对策? 博弈论可以分为合作博弈理论和非合作博弈理论。前者强调团体理性，后者 强调个人理性。 “囚徒困境”是博弈论的经典理论推演，在一个“囚徒困境”中，博弈双方 各自做出的决策有四种排列组合，能形成四种格局。当博弈双方选择战略时都没 。 美 道格拉斯d 诺思经济史中的结构与变迁【m 】上海：上海三联书店，上海人民出版社，19 9 4 林毅走- 关于制度变迁的经济学理论：谤致性变迁与强制性变迁 c r科斯、a 阿尔饮等财产 垫利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集上海：上海三联书店，上海人民出版社，1 9 9 6 ：3 8 9 4 美 p 萨缪尔森，w 诺德豪斯，胡代光译经济学 ml 北京：经济学院出版社，1 9 9 6 ：3 8 3 我国城市群区域内政府合作研究 有合谋，只是选择对自身最有利的战略，而不考虑其他任何对手的利益或社会整 体福利时，就会带来非协同性均衡的结局。反之，当博弈双方协调一致去寻找有 利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡的状态。其中，四种格局中第一种 是两败俱伤的“负数和博弈”，这是参与方都不想要的，却是经常出现的结局； 有两种“零和博弈”，此时博弈双方的盈利状况是“此消彼涨”的：最后一种是 “正数和博弈”，这对博弈双方来说是一种理想的“双赢”格局。可见，这种双 赢的正数和博弈是最令博弈参与方向往的，但这种理想状态的出现需要博弈双方 的协作与合谋，要求博弈参与者应超越个人“经济人”理性来考虑相对于不合作 的机会成本问题，克服短视和狭隘，努力发现存在于相互依赖关系中的利益均衡 点。在现实情况中，很多情况都会遇到“囚徒困境”，城市群区域内的各政府也 不例外。 市场经济条件下，利益是地方政府行为的出发点和归宿。现实中地方政府是 由有血有肉、有情感的政治家和公务人员组合而成的，他们都是“经济人”，因 而地方政府皆以追求本地利益最大化作为自己的行动逻辑。在地方政府不断追求 利益最大化的过程中，政区之间的竞争日趋激烈，其理性和微观抉择必然导致非 理性的宏观恶果，衍生出形形色色的地方主义。于是，地方政府也面临着类似“囚 徒困境”博弈的难题。合作双方面前有四种格局可供其选择。由于受到自身利益 最大化的动机驱动，双方在选择博弈策略上都会偏好采取一种“先要利己，不管 利他”的主导战略。这种理性的微观决策，从短期来看能给一方带来预期的收益， 但与此同时对方为此付出了高昂的成本，因而是一种正负相抵的零和博弈。更为 可怕的是，一旦双方都采取互不合作、不愿协调的主导战略，其直接祸害便是出 现“负数和博弈”，