（工商管理专业论文）我国邮政业普遍服务实施机制的研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 普遍服务( u n i v e r s a ls e r v i c e 简称。u s ) ，在于它服务地域及消费者的普遍性， 即不论普遍服务是亏损还是盈利，都必须完成的服务“1 。当一段时问内执行普遍服务 的成本大于收益时，普遍服务又称为普遍服务义务，本文是在普遍服务作为义务的 框架下展开的。邮政企业是一种需要固定网络来传输服务的基础设施产业。本质上 也是追求盈利的经济人，现阶段亏损的普遍服务之所以还是邮政企业的一项业务， 根源在于政府的强制。政府是普遍服务的最终发起者与承担者，邮政企业只是执行 者。在普遍服务的范围内，政府与企业之间实质是委托人与代理人的关系。现有的 补偿机制是通过交叉补贴和政策性补贴实现的。随着需求特征、技术水平的变迁， 交叉补贴中的财务交叉和政策性暗补是非效率的补偿方式，管理资源的交叉补贴和 必要的财政支持是不可避免的。作为普遍服务的执行者，邮政自身的发展状况及网 络结构的特点影响着普遍服务的实施。 邮政规制改革是中国邮政下一步改革的焦点，其核心内容是围绕着邮政专营展 开的。普遍服务的提供既是邮政专营的主要缘由之一，又是邮政规制改革最难解决 的问题。总结出中国邮政下一步改革的焦点是以邮政专营为核心内容的规制改革。 对通常认为的邮政专营的三个缘由法律责任说、规模经济说和普遍服务说，进 行了简析，认为都很难作为支持专营不变的理由，并进一步分析出普遍服务问题， 一则属于邮政规制改革必须解决的难题，二则属于本学科研究的范围之内，从而得 出了本文分析的落脚点。从经济学的角度分析了普遍服务的涵义、市场结构问题、 引入竞争的可能和资助普遍服务的原则。奠定了分析邮政引入竞争后普遍服务问题 的基础。 政府与邮政应努力重塑企业发展制度，认清自身的网络结构并非单纯的垄断与 竞争，以利用二元性的网络更有效率的实施普遍服务。普遍服务的详细、准确含义 因产业、国别的不同而不同，全文结合我国邮政普遍服务的现实情况作实证分析。 在明确邮政普遍服务范围、特点和对象的基础上，总结了邮政普遍服务的现状与症 结，在入世、技术变迁及邮政整体改革的背景下，借鉴国外邮政普遍服务的运作经 华中科技大学顽士学位论文 验，得出本文的研究结论：长期看，政府的政策性补贴是最实用、效率扭曲最小的 做法；短期内，邮政的普遍服务可针对不同的需求，在保证基本普遍服务的基础上， 根据所依赖的竞争与垄断并存的二元网络结构提供差异化产品，利用交叉补贴，尝 试分区域、分阶段梯次渐进的实现普遍服务。 关键词：普遍服务规制实施机制网络结构 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t u i l i v e r s a ls e r v i c e , w h i c hi sc a l l e da s 螂f o rs h o r ta sf o l l o w s s h o u l db ep r o v i d e dt o c o v e ra l lt h ea r e a sa n dp e o p l e ，w i t h o u tr e f e r e n c et ob e i n gp r o f i t a b l eo rp r o f i t l e s s w h e n t h ec o s to f u so u t w e i # st h ei n c o m e ，t h e $ i sc a l l e da su n i v e r s a ls e r v i c eo b l i g a t i o n ( u s o ) a n dt h ed i s s e r t a t i o ni sb a s e do nt h eg r o u n do fu s e p o s te n t e r p r i s ei ss o r to fb a s i cf a c i l i t y i n d u s t r yw h i c ht r a n s f e r ss e r v i c ed e p e n d i n go ni m m o b i l i t yn e t w o r k , a n di ti sa l s ok i n do f e c o n o m i cb e i n gt h a tp u r s u e sp r o f i tt h er e a s o nw h yt h et s , w h i c hs u f f e r sal o s sf o rt h e t i m eb e i n gi ss t i l lak i n do fb u s i n e s so fp o s te n t e r p r i s ei sb e c a u s eo ft h ec o m p u l s i o nf r o m g o v e r n m e n t g o v e r n m e n ti s t h eu l t i m a t es p o n s o ra n du n d e r t a k e ro f j s , w h i l ep o s t e n t e r p r i s ei sj u s tt h e 既e c u t a n t w i t h i nt h eb o u n do ft h eu s , a c t u a l l y , t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s ei si d e n t i c a lt ot h a tb e t w e e nc l i e n ta n dd e p u t y n o w a d a y s , t h ec o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mi sc r o s ss u b s i d i z a t i o na n df i n a n c i a ls u b s i d i z a t i o n w i t ht h ec h a n g e so fd e m a n dc h a r a c t e ra n dt e c h n i c a ll e v e l ，t h ef i n a n c i a la f f a i r si nc r o s s s u b s i d i z a t i o n , c r o s ss u b s i d i z a t i o na n df i n a n c i a ls u b s i d i z a t i o n , i sn o n - e f f i c i e n tm a n n e ro f s u b s i d i z a t i o n ，s oc r o s ss u b s i d i z a t i o no fr e s o u r s em a n a g e m e n ta n dn e c e s s a r yf i n a n a c i a l s u p p o r t sa r ei n e v i t a b l e a st h ee x e c u t a n to f u s , t h ec h a r a c r e r so f d e v e l o p m e n ts i t u a t i o na n d n e t w o r ks t r u c t u r ea r ei n f l u e n c i n gt h er e a l i z a t i o no f 淞 t h ei n n o v a t i o no f p o s tr u l e si st h ec o n c e n t r a t i o no fc h i n ap o s tr e f o r m a t i o nt oc o m e a n dt h ee s s e c c ei ss u r r o u n d i n gt h ec a ) r eo fp o s tm o n o p o l i z i n g t h eo f f e ro fu si sn o to n l y o n eo f t h em a i nr e a s o n so f p o s tm o n o p o l i z i n g ，b u ta l s ot h em o s td i f f i c u l ti s s u et or e s o l v e i nt h ei n n o v a t i o no f p o s tr u l e s f r o mw h a th a sb e e nd i s c u s s e da b o v e , i ti sc l e a rt h a tt h e f o c u so fc h i n ap o s ti n n o v a t i o nt oc o m ei sr u l e sr e f o r m a t i o nw i t ht h ec o r eo fp o s t m o n o p o l i z i n g t l l i sd i s s e r t a t i o n , v i aa n a l y z i n gt h r e eu s u a lc a u s e so fp o s tm o n o p o l i z i n g , w h i c ha r el e g a ld u t yt h e o r y , s c a l ee c o n o m yt h e o r ya n d 驸t h e o r y , s h o w st h a tt h et h e o r y s a b o v ec a l lh a r d l yb et h es u p p o r t i n gc 龇s e so fc o n s t a n c yo fp o s tm o n o p o l i z i n g a l s o ，t h e a n a l y s i ss h o w st w op r o b l e m so fu s ，o n es h o u l db er e s o l v e di nt h er u l e sr e f o r m a t i o n , a n d t h eo t h e ri sw i t h i nt h er e s e a r c hs c o p eo f t h i ss t u d y , t h e s ea n a l y s e sa n dp r o b l e m sc o n s t i t u t e t h eb a s i so fr e s e a r c hi nt h ed i s s e r t a t i o n w h a ti sm o r e ，t h i sd i s s e r t a t i o nh a sa n a l y z e dt h e 华中科技大学硕士学位论文 m e a n i n go f u s , i s s u eo f m a r k e ts t r u c t u r e , t h ep o s s i b i l i t yo f i n t r o d u c t i o nc o m p e t t i o na n dt h e p r i n c i p l e so fa u s p i c e 螂w h i c he s t a b l i s h e dt h ef o u n d a t i o nt oa n a l y s et h ei s s u eo f $ a r e r i n t r o d u c t i o nc o m p e t t i o nt op o s t g o v e r n m e n ta n dp o s ts h o u l dj o i nt h e i rh a n d st om a k eg r e a te f f o r t si nr e - m o l d i n g d e v e l o p i n gs y s t e mo fe n t e r p r i s e ，t or e c o g n i z et h en e t w o r ks t r b c t o r e , w h i c hi s n e r h e r s i m p l em o n o p o l yn o rs i m p l ec o m p e t i t i v e ，a n dt or e a l i z i n gu sm o r ee f f i c i e n t l yv i au t i l i z i n g d u a l i t yn e t w o r kt h ep a r t i c u l a ra n de x a c tm e a n i n go fu sd e p e n d so nt h ec h a r a c t e ro f i n d u s t r i e sa n dn a t i o n s ，s ot h i sd i s s e r t a t i o nc a r r y so u te m p i r i c a la n a l y s i sa c c o r d i n gt ot h e a c t u a ls i t u a t i o no fu si no u rc o u n t r y u n d e rt h eb a c k g r o u n do f j o i n i n gt ow t o t e c h o g i c a l c h a n g e sa n dt h eo v e r a l li n n o v a t i o no fp o s t , b ye l u c i d a t i n gt h es c o p e ，c h a r a c t e ra n do b j e c t o fu s t h i sd i s s e r t a t i o nc o n c l u d e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so fp o s t 螂，c o n s u l t e d t h eo p e r t a t i n ge x p e r i e n c ef r o mf o r e i g n , a n dd r e ws o m ec o n c l u s i o n s ：i nt h el o n gr u n , t h e f i n a n c i a ls u b s i d i z a t i o nf r o mg o v e r n m e n ti st h em o s tp r a c t i c a la n do ft h el e a s td i s t o r t i n g e f f i c i e n c ym e t h o d ，a n di np e r i o do fs h o r tt i m e , a i m i n ga td i f f e r e n td e m a n d s ，o nt h eg r o u n d o f g u a r a n t e eo f b a s i cu s t h e so f p o s tc a np r o v i d ed i f f e r e n t i a lp r o d u c t sa c c o r d i n gd u a l i t y n e t w o r ks t r u c t u r eo fc o e x i s t e n t c o m p e t i t i o n a n d m o n o p o l y , a n d u t i l i z ea c o r o s s s u b s i d i z a t i o nt or e a l i z e 郴s u b a r e ab ys u b a r e aa n ds t e yb ys t e yg r a d u a l l y k e yw o r d s ：u n i v e r s a ls e r v i c e ；r u l e s ；r e a l i z i n gm e c h a n i s m ；n e t w o r ks t r u c t u r e i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名鹰耳 日期：知厶年1 。月，o 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 u 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：力署 日期：辩f o 月；o 日 指导教师签名：藓取 日期：嘶弦月如日 华中科技大学硕士学位论文 1 1 问题的提出 1 导论 现阶段，我国邮政企业的改革己远远落后于整个经济改革的进程。为加快邮政 企业改革的步伐，首先要解决普遍服务的实施机制问题。邮政现有的普遍服务是在 交叉补贴和政策性暗补的框架下实现的，由于外围环境竞争的加剧及普遍服务所依 赖的网络结构悄然发生了变化，邮政企业现有的普遍服务实施机制将面临巨大挑战。 因而，如何有效率地实施普遍服务是邮政企业乃至整个社会都急需解决的问题，这 也是本文的立题所在。 1 2 研究的目的和文章的研究方法 普遍服务实施机制的确立是整个邮政企业的改革的重要环节之一，本文结合我 国邮政的具体情况，分述了邮政企业及现有的补偿机制存在的问题，旨在找出普遍 服务最有效的长短期实施机制。本文借助于经济学中的一般分析，运用于邮政普遍 服务实施机制的具体实践。 1 3 文章的结构 第一部分导论介绍了整篇文章的写作目的、方法与初衷、研究框架及研究结果。 文章的正文分为四部分。 第二部分，在明确邮政普遍服务概念、范围和特点的基础上，分析了邮政普遍 服务的现状与症结。 本部分的主要任务是交待本论文写作的背景，从章节安排上，本章是整篇论文 核心内容的起始，是论证所存在问题的一章，属于“发现问题”的范畴。 1 ) 归纳了邮政业的特点，分析了邮政规制的主要内容是围绕着邮政专营展开的。 2 ) 结合邮政普遍服务与非普遍服务业务、竞争与非竞争业务经营情况，将现存 华中科技大学顽士学位论文 的问题，结合邮政目前面临的形势和承担成本，从一个更高的角度归结为邮政普遍 服务存在的意义。 第三部分，主要对国外邮政和我国邮政普遍服务的实施情况进行对比分析，目 的是要借鉴发达国家实施普遍服务政策的先进经验。并从邮政不同时期执行的普遍 服务状况进行综述。 第四部分，本章所发掘出来的问题邮政专营的改革问题，总结了其存在的 三个主要缘由，进行了辨析，找出了分析此问题的核心和结点竞争和普遍服务 的矛盾。这样就在前章的基础上，找出了可供分析的立足点。把论题引向了经济学 的理论层面。 i ) 对邮政专营存在的三个缘由法律责任说、规模经济说和普遍服务说进行 了简评。 2 ) 从学科角度、现有理论进展和邮政改革的角度，将普遍服务定为邮政规制改 革的必须分析解决的问题。 3 ) 从一般的角度对普遍服务进行了经济学的阐释，指出了竞争和普遍服务的矛 盾，并提出了一些基本的解决模式。 4 ) 为下一章建立我国邮政普遍服务实施机制提供了铺垫。 第五部分，通过对普遍服务补偿机制的三种形式及我国网络型公共企业普遍服 务的实施机制的分析。总结出本文的理论观点：在企业成本较低的发达地区，普遍 服务之外的业务有多家企业竞争，能有效激发邮政企业的网络运营效率，普遍服务 的质量也会随之受益，政府应鼓励而不是限制竞争；在企业成本较高的欠发达地区， 不盈利的现状无法保证公共企业的经营质量，政府应给予必要的财政补贴。在入世、 技术变迁及邮政整体改革的背景下，借鉴国外邮政普遍服务的成本核算机制的运作 经验，得出本文的研究结论：长期看，政府的政策性补贴是最实用，扭曲经济效率 最小的做法；短期内，邮政的普遍服务可针对不同的需求，在保证基本普遍服务的 基础上，根据所依赖的竞争与垄断并存的二元网络结构提供差异化产品，尝试分区 域、分阶段梯次渐进的实施普遍服务。 2 华中科技大学硕士学位论文 1 4 研究的意义及进步之处 普遍服务实施机制的有效性关乎邮政企业改革的成败，因而本文的选题具有较 强的实践意义。在理论研究方面，现在探讨普遍服务的实施机制大都停留在政策层 面，值得我们结合中国的现实约束条件从理论的角度进行梳理。 本文主要从普遍服务补偿的三种形式和我国网络型公共普遍服务的实施机制作 为研究框架，分析了现有普遍服务实施机制的症结，结合我国邮政的具体实践，提 出了长短期内构建邮政普遍服务实施机制的思路，并创新性提出论证了我国邮政普 遍服务的实现可分区域、分阶段梯次渐进改革的观点。 1 5 国内外理论研究综述 国外关于普遍服务理论的研究起源较早。“普遍服务”这一术语最早由美国a t & t 总裁威尔先生在1 9 0 7 年年度报告中提出，其原话为一种政策，一种体制，普遍服务 “o n ep o l i c y ，o n es y s t e ma n du n i v e r s a ls e r v i c e ” 2 1 1 9 6 4 年，美国学者福克纳美国经济史( 下卷) ，与1 9 8 1 年，吉尔伯特c 菲特美国 经济史指出，铁路的经济意义不仅仅是提供运输，它在打破农村的孤立状态和连接 城市与乡村的利益方面，所产生的便利与社会意义是无法估计的；同样菲特( f “o w ) 也认为，铁路网有利于充分利用广阔的国家所提供的各种各样的自然资源，发挥专 业化的优越性。 在国内，专门形容邮政行业的普遍服务较少。主要研究的是网络型公共企业的 同一种共性。 植草益( 1 9 9 2 ) 在微观规制经济学一文提出交叉补贴又称内部互补 ( c r o s s s u b s i d i z a t i o n ) ，“这一用语至少在传统的规制论中，是指拥有两个以上需求部 门或事业部门的企业，用一个部门的盈余来填补另一个部门的亏损”。 王俊豪( 2 0 0 1 ) 在政府管制经济学导论一文中指出政府规制是具有法律地 位的、相对独立的政府规制者( 机构) ，依据一定的法规对被规制者( 主要是企业) 所采 取的一系列行政管理与监督行为。其核心内容是进入规制与价格规制【3 】。 华中科技大学硕士学位论文 周其仁( 2 0 0 1 ) 在邮政专营无理可言一文中所发掘出来的问题一邮政专营 的改革问题，总结了其存在的三个主要缘由，进行了辨析，找出了分析此问题的核 心和结点一竞争和普遍服务的矛盾。这样就在前章的基础上，找出了可供分析的立 足点。把论题引向了经济学的理论层面。对邮政专营存在的三个缘由一法律责任说、 规模经济说和普遍服务说进行了简评。本文4 1 理论采用了以上观点“1 。 胡汉辉( 2 0 0 2 年第3 期) 东南大学学报( 哲学社会版) 产业开放背景下普遍 服务问题的研究一文中从学科角度、现有理论进展和邮政改革的角度，将普遍服 务定为邮政规制改革的必须分析解决的问题。从一般的角度对普遍服务进行了经济 学的阐释，指出了竞争和普遍服务的矛盾，并提出了一些基本的解决模式。为建立 我国邮政普遍服务实施机制提供了铺垫。本文4 2 、4 3 理论采用了以上观点嘲。 1 5 1 几个经济学理论观点评述 1 9 7 1 年，斯蒂格勒( g e o r g ejs t i g l e r ) 发表经济规制理论，首次尝试运用经济 学法分析规制的产生【“，以后匹兹曼、贝克尔等人在其基础上，进一步发展和完善了 该理论。认为，由于立法者和规制机构也追求自身利益最大化，因而某些特殊利益 集团能够通过“俘虏”，立法者和规制者而使政府提供有利于他们的规制。 随着规制实践的进行，规制失灵和规制成本的上升，导致市场经济国家大规模 的放松规制运动。这也在理论上，促使经济学家提出了相应的理论：一是在充分认 识规制失灵的基础上，提出了规制的成本一效益理论；二是对作为经济性规制的主 要理论基础一传统自然垄断理论进行反思和修正后，提出了新自然垄断理论鲍莫尔 ( w j b a u m 0 1 ) ，1 9 7 7 和可竞争市场理论( 鲍莫尔，1 9 8 2 ) 。 上一条理论虽然为自然垄断产业的放松规制提供了一定的理论依据，但并不能 据此取消全部规制，在许多情况下尤其是自然垄断条件下仍然存在规制的理由。另 一方面，虽然规制效益大于规制成本时，实施规制有意义，但毕竟规制失灵和规制 成本上升的现象又不容忽视，所以尽可能地降低规制成本也是必要的。为了对继续 保留的规制进行改革，以提高受规制企业效率，降低规制成本，激励性规制应运而 生。激励规制就是在保持原有规制结构的条件下，给予受规制企业以提高内部效率 的刺激，即给予受规制企业以竞争压力提高生产效率和经营效率的正面诱因( 植草益， 4 华中科技大学硕士学位论文 1 9 9 2 ) 7 1 。 1 5 2 普遍服务的几个观点 1 ) 普遍服务成为规制改革的焦点 多年以来，网络型产业一直实行广泛的补贴政策。邮政企业不能在远郊和农村 等高成本地区收取更高的价格，也不能从这些区域收缩相关的服务。这种补贴体系 的典型做法是扭曲在位垄断企业的相对价格。补贴服务上的垄断损失可通过对特殊 的、未受补贴的项目收取高额加价来得以补偿。也就是说，交叉补贴是在企业内部 进行的，并构成企业与规制者之间的规制协议的一部分。但是引入竞争的浪潮对现 存的交叉补贴机制发起决定性冲击。运营商必须在提供补贴资金的领域取得足够的 利润，以便资助受补贴的部分，进入者有强大的动力进入该项目而对被补贴的项目 没有兴趣。这就产生了两大问题，第一，即使是无效率的进入者，也能在在位者的 价格保护下进入高价格领域而获利；第二，提供补贴资金的某些服务的“税收基础” 将消失，使整个交叉补贴系统难以为继。 普遍服务是一个棘手而又争议很大的问题。在所有网络型产业和大部分国家中， 普遍服务已经( 或者将) 成为围绕规制改革的争论的焦点问题之一。在消费者方面，获 得补贴的利益集团( 如居民和农村地区用户) 一直设法维持普遍服务；同时更强大的利 益集团，如试图进入的大企业，则积极推动放松规制，以便取消补贴和降低价格。 在生产者方面，在位者通常使用普遍服务作为抵制自由化的理由。可见竞争和交叉 补贴是互为对立面的。相反，有时进入者试图通过将所有的普遍服务强加到在位者 身上，或者通过只适应于在位者的、强制性的统一定价要求来创造套利的机会，以 此削弱在位者的力量。总体上看，普遍服务在放松规制的过程中加入了很多政治因 烈”。 2 ) 普遍服务的基础 通常普遍服务的最基本的两个理由是【9 】： ( 1 ) 确实需要的消费者的再分配。自然对“需要”的定义是个有争议的问题，但 是一般来讲，它包括低收入居民、残疾人、老年人和交通不便的农村消费者等，他 们显然需要社会保护，以免受由于全面的费率重新平衡，导致资费的大幅度上涨给 华中科技大学硕士学位论文 他们带来的不利影响。 ( 2 ) 区域发展规划。区域发展规划的目标是鼓励居民从拥挤的大城市中迁移，促成 更加和谐的人口分布。这一合理性基于某些外部性的考虑，即大城市中非内部化的 拥挤所产生的外部性，以及维持农村居民的社会福利( 这种观念在法国很受青睐) 。 对此本文作如下评论。首先，这些目标本身并不能支持普遍服务的合理性。人 们并不能预先确认通过扭曲的价格系统的方式，是否真能帮助贫困地区和高成本地 区的消费者。其次，一些国家( 最突出的是法国) 接受了“公共服务”这一更广泛的概 念，它融入了其他的目标，如，保证关键输入的提供以及用于国防目的的需要；保 护无人代表的后代利益的需要，为此，应该坚持长线投资，而这种投资在未受规制 的私人产业很可能被忽视沩了强化国家力量，将公民紧密联结在一起的目标。 3 ) a - s 【阿特金森( a b a t k i n s o n ) - 斯蒂格利茨( j s t i g l i t z ) 定理 简单的说，a - s 定理证明了【”l ，实现再分配的最佳途径是直接对收入收税，而 间接操纵产品和服务的相对价格以进行收入再分配是低效率的。a s 定理成立的假设 条件是，消费者在获取收入方面存在能力差异，而且这种能力差异是税务部门看不 到的；税务部门能够核实消费者的实际收入；所得税方案的设计不受限制；消费者 的偏好在其劳动投入一侧和消费产品一侧可以分离，即两种消费品之间的边际替代 率与它们的劳动投入无关：没有消费的外部性。能力分布的差异导致社会认为太不公 平的收入分布差异。因此，收入应该通过累进所得税来进行从富人到穷人的收入再 分配，尽管这样做会减弱对富有能力者的工作激励的成本a s 定理的意义在于，如 果假设得以满足，那么出于再分配目的的所得税是必要的，而不需要间接税。这一 结果具有几个重要意义：对商品和服务应该统一税率。与本文的分析更相关的是，被 规制的企业不扭曲其相对价格，实际上它们也应该等于边际成本。 a _ s 定理所隐含的道理很简单，尽管政府可能想进行从富人到穷人的收入再分 配，但是政府不应该取代消费者并为之决定他们要消费的产品和服务。对某些产品 进行补贴、对其它的产品征税实际上是将某种消费选择强加于消费者。如果所有的 消费者，不管他是富人还是穷人，对产品有着相同的相对偏好，则扭曲相对价格就 没有任何合理性。 6 华中科技大学硕士学位论文 虽然a s 定理适用于再分配动机，但是同样适用于普遍服务的区域发展规划方 面。假设想鼓励人们居住于农村( 高成本) 地区，并不清楚为什么一定要引诱他们消费 特定的邮政服务，而不是用其它的产品和服务。或者说，通过提高他们的收入，即 地区性的所得税削减，而不是决定他们将要消费什么产品，可能是更理想一些。 4 ) 赞成间接税的观点 虽然a - s 定理的前提太过苛刻，显得不太现实，但是有两点非常重要。第一， 说明普遍服务不是想当然的；第二，指出了利用规制的方式征税的理由。但是假设条 件中只要有一条被放松，就会存在成立的问题。例如，放宽假设中的“税务部门能 够核实消费者的实际收入”，会产生两种结果，或是避税行动，或是避税的可能性限 制了所得税的累进性另外，如果考虑不同的消费者对商品拥有不同的偏好，则对那 些主要有富人享用的产品或者服务征税，而对那些穷人有更多的偏好的产品和服务 进行补贴将更有价值。豪斯曼( j h a u s m a n ) 指出补贴易受利益集团的左右的事实，通 常最需要补贴的阶层在政治上是最没有发言权的阶层【1 ”。拉丰和泰勒尔从实证的角 度指出，公用事业受独立的预算平衡约束，往往不能从政府那里得到补贴【1 2 l 。现在 中国邮政面临的状况，也说明了这个问题。 7 华中科技大学硕士学位论文 2 i 普遍服务的概念 2 邮政普遍服务综述 普遍服务( u n i v e r s a ls e r v i c e 简称u s ) ，在于它的普遍性，即不论普遍服务是 亏损还是盈利，都必须完成的服务，当一段时间内执行普遍服务的成本大于收益时， 普遍服务又称为普遍服务义务( u n i v e r s a ls e r v i c eo b l i g a t i o n ，简称u s o ) 。此时， 对普遍服务的成本承担者( 不论是政府还是企业) 来讲，这是一种强制性的业务安排。 有关普遍服务的详细、准确概念因产业的不同而不同“1 。万国邮政公约第一条明 确界定了邮政的普遍服务，即“以合理的价格在领土的每一角落提供经常、优质的 基本邮政业务。”让雅克拉丰在电信竞争中引用的关于电信普遍服务的概念： “以消费者可以承受的收费水平向包括低收入者、农村和偏远地区，以及高成本地 区在内的所有地区的消费者提供有质量保证的电信服务”。因而，普遍服务的执行者 因所在产业不同所对应的权利、义务也不同。 2 2 我国邮政普遍服务的业务描述 在邮政服务活动过程中，邮政服务部门利用通信设备和运输工具，在两地之间 相互传递实物，使劳动对象发生预期的空间位置转移的变化，为顾客提供服务，起 到缩短时间和空间的作用m 1 。 2 2 1 邮政经营的种类及普遍服务的范围 根据联合国中央产品分类标准( u n c p c ) 第7 5 1 1 项对邮政服务的定义，邮政服务 包括四小项： 1 ) 函件类邮政服务。包括寄往国内或国际信函、报纸、杂志、期刊、小册、传 单和其他类似的印刷品之收揽、运送及投递。 2 ) 包裹类邮政服务。包括国内和国际包裹及小包之收揽、运递及投递。 8 华中科技大学硕士学位论文 3 ) 邮局柜台服务。如邮票出售、挂号函件与包裹收寄和其他的柜台服务。主要 包括邮政利用自身营业网点向顾客提供的各种柜台服务。 4 ) 其他邮政服务。包括信箱出租、存局候领服务和其他未归类公营邮政服务( 除 了邮政划拨及邮政储金项目，另外归纳于联合国中央产品分类标准的货币中介服 务) 叫。 中国邮政目前经营的八种主要业务：函件、包裹、汇兑、报刊发行、机要业务、 邮政储蓄、特快专递和集邮业务。可以按u n c p c 对邮政服务的定义进行分类。其中 函件、报刊发行和机要业务可以归入函件类；包裹业务归入包裹类；汇兑、邮政储 蓄和集邮业务归入其他邮政服务类。u n c p c 没有将特快专递业务归入邮政服务的范 畴，而是单独将其归入速递服务类。但在世界上大多数国家，特快专递都是邮政重 要的业务之一，而且各国邮政也是国内特快专递服务最主要的提供商。 按照邮政提供服务的竞争状态，可按以下分类- 表2 1 邮政服务组合略表 组合种类涵盖主要组合项目竞争状况 信函、明信片、印刷品、盲人信件( 信函和明信片) 业务专 函件 读物营，无竞争 包裹民用包裹、商用包裹竞争 汇兑 普汇、电汇竞争 报刊发行 零售、征订竞争 邮政储蓄存款类业务竞争 特快专递信件类、文件类、物品类竞争 机要业务党政军机要信件、文件专营，无竞争 集邮业务发行、征订专营，无竞争 显然，邮政经营的上述业务没有全部实施普遍服务，邮政普遍服务同邮政的本 质特征密切相关，邮政虽然在混业经营，但只有通信服务才是邮政区别于其他行业 的根本原因，因此，界定一项具体的业务是否属于邮政普遍服务业务的基本原则是： 第一、该项业务是保障通信权的基础；第二、该项业务为国家主权范围的所有社会 公众所普遍需要，并非为特定地区的少数或特殊群体所需要；第三、只有邮政可以 保障该业务的顺利、可靠地完成。同时，只有市场成熟、服务水平己标准化的业务 9 华中科技大学硕士学位论文 才应列入普遍服务，否则前期为普遍服务投入的巨额成本因技术的发展速度较快大 量沉淀，造成不必要的精神损耗。结合上述原则，普遍服务的范围应是一定重量规 定下的函件和包裹。 2 2 2 邮政普遍服务的特点 1 ) 邮政服务具有社会公益性 其具体表现就是普遍服务原则。邮政服务的核心和赖以存在的基础是提供一定 质量的，较低价格的，遍及全国的，普遍的个人通信( 实物) 服务。政府通过万国邮 联这一政府间国际组织对普遍服务做出承诺，通过邮政运营部门这样的经济实体来 加以实施。政府通常给予优惠政策或特权，对邮政运营部门进行补偿。这些政策或 特权是政府为普遍服务提供政策或财政扶持的一种手段。“” 除了普遍服务义务之外，就我国而言，中国邮政还承担着为党和国家传送信息 以及为义务兵、盲人免费传递邮件等义务。 2 ) 邮政通信手段具有以实物为载体的特性 在邮政通信过程中，不论传递的是信函、报纸、汇票或是包裹，都是具有实物 形式的信息。把实物以有秩序的方式移动，并自始至终充分保持自身的完整性，正 是邮政通信所独有的特性。邮政服务必须通过一定的运输工具来实现实物的传递。 是否以实物为载体，是邮政型产业和互联网( i n t e l m e t ) 区分的重要特性之一。 3 ) 邮政通信手段全程全网、联合作业，具有网络型产业的特征 邮政通信是一个完整的通信系统，邮路和邮运是邮件空间转移的最终实现、是 通信服务得以完成的基本条件。邮政作业过程中邮件的传递还要借助铁路、航空等 运输部门的力量来实现实物载体的转移。因此，邮政通信不仅需要部门内的协作和 配合，还必须借助于交通运输部门，才能保证其实物传递任务的顺利完成。邮政的 实物传递和全程全网的特点还决定了邮政服务可能是一个规模经济的行业。由于邮 政企业承担的或曾经承担普遍服务的责任，必须维持一个优质、高效、方便、快捷 且运转正常的庞大网络，局所、邮路不能随便撤并，服务水平不能丝毫降低，即使 是亏损和免费的业务也必须开办，已经形成的固定成本支出成为沉没成本，难以再 1 0 华中科技大学硕士学位论文 进行压缩，使邮政行业的规模经济性质可能较为显著。 4 ) 邮政是一种优效公共产品，或者是准公共产品 由于公共产品的消费是“共享”的，它对于某一个人的供给并不减少对其他人 的供给，某一人的消费不妨碍其他人的消费。所以公共产品的社会成本或收益与单 个消费者的私人成本或收益之间是不完全一致的，它们之间产生了偏离，即外部性。 因此，就会出现“搭便车”现象。 邮政提供的普遍服务即是一种优效公共产品。邮政信函、报刊订购等业务实行 单一资费标准，无论运近收费相同。普遍服务的义务使邮政不能拒绝收寄一封实际 成本非常高的信函或一份订单，如一封从海南发向黑龙江山村里的平信，从而导致 这封信的社会成本与寄信人的私人成本的偏离。 5 ) 邮政的专营 大多数政府都对邮政通信市场进行规制，以法律形式赋予国有邮政企业一定程 度和范围的专营。政府赋予的邮政专营权，通常规定邮政在一定的业务范围内享有 专营权，如一定重量或金额范围内的信函业务市场。而且许多国家邮政企业还拥有 市场管理和监督职能，又进一步强化了邮政企业的专营权“1 。 中华人民共和国邮政法n 5 1 规定“信件和其它具有信件性质的物品的寄递业务由 邮政企业专营，但是国务院另有规定的除外。信函是指以套封形式传递的缄封的实体 1 ，具体内容包括：书信；各类文件；各类单据、证件；各类通知；有价证券”。 2 3 邮政规制的核心内容一邮政专营 政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者( 机构) ( r t j 依据一定的法规 对被规制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。其核心内容是进入规 制与价格规制。按此论述来分析邮政规制的核心内容，目前邮政市场中，完全由国家 专营没有允许竞争的业务种类是函件、机要文件和集邮业务。对此三项业务，实行严 格的进入规制和价格规制嘲。而其他业务均有大量的竞争对手存在，属于邮政企业自 我经营业务范围内的事情，政府规制很少参与其中。因此，邮政普遍服务的核心内容 是与邮政专营的范围对应的。从专营的三项业务看，很明显，机要文件和集邮业务是 华中科技大学硕士学位论文 不可能放开竞争的，函件业务就成为研究邮政普遍服务问题的主要对象。 2 4 我国邮政普遍服务的现状与症结 2 4 1 普遍服务与竞争性业务混业经营 普遍服务与竞争性业务的运行规律有很大不同，普遍服务从有利于提高整个的 社会效用出发，不论盈利与否，邮政都没有撤销该项业务的权利，而对自己从事的 竞争性业务则具备较强的控制力，极易利用交叉补贴把更多的成本推向普遍服务， 从而增加与政府谈判的条件。 2 4 2 邮政维持普遍服务的成本高 本文通过反映邮政普遍服务质量的两个重要指标投递里程( 投递路线的长度) 和 邮政局所的数量分析邮攻普遍服务的成本结构“”。 通过表2 2 的数据，我们可看出邮政的投递网络不断扩展。截止到2 0 0 5 年，全 国己通邮的行政村比重达到9 7 8 9 6 ，中部发达地区的省份，如湖北省，设有邮政局 所的乡镇比重，己达到1 0 0 。可见，邮政普遍服务网络的铺设日趋完善，特别是在 农村其优势更为明显。 表2 2 我国农村邮路与服务面积的比较 年份 2 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 项目 邮路及农村投递 路线总长度( 万 6 5 9 2 26 5 4 0 4 1 8 6 6 7 2 4 1 96 8 1 2 公里) 农村投递线路长 3 5 1 1 1 9 03 5 6 4 4 9 8 3 4 9 2 7 6 13 5 6 5 度( 万公里) 邮政局所( 个) 7 6 3 5 85 6 4 2 66 6 7 1 3 66 6 3 5 8 单位邮政局所服 务的面积( 平方 1 2 3 81 3 5 31 3 8 o1 3 3 8 公里) 设有邮政局所的 8 1 97 8 7 7 2 7 8 3 2 乡镇比重( ) 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 5 ) 一般意义上，邮政以人均函件消费量和每百人报刊订阅量为标志衡量其业务的 华中科技大学硕士学位论文 发展水平。表2 3 显示了这两个指标的数值和变化。 表2 - 3 人均函件量和报刊业务量 年份 数八 1 9 9 11 9 9 21 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 0 平均每人每 年发函件数 4 5 24 9 25 8 26 46 6 16 6 25 5 65 2 74 91 7 ( 件) 平均每百人 每年订报刊 2 0 12 2 1 92 1 8 22 0 11 7 9 61 7 61 7 6 91 8 4 22 01 6 4 数( 份) 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 2 ) 图2 3 表明了，人均函件消费量和每百人报刊订阅量在1 0 年来总体呈下降趋势， 可见邮政的主要核心业务发展