（工商管理专业论文）基于委托代理理论的政府投资项目监管研究.pdf

中文摘要 随着我国经济的高速发展，政府加大了对工程项目的投资，尤其2 0 0 8 年金 融危机以后，政府投资项目更是取得了进一步的发展，这些项目覆盖了水利水电、 高速公路等重大基础设施项目。由于这些政府投资的工程项目通常具有建设期 长、投资大等一系列特点，而且这些项目的建设以及运营的状况也将会影响着我 国经济的基本建设，因此成为了相关政府以及部门关注的重点。对于政府投资的 大型工程项目，政府不直接参与项目的建设及运营，而是采用委托一代理的方式。 在政府投资项目的委托一代理中，同样存在着信息不对称，委托方须代理方进行 监督。本文研究了政府投资项目中的委托代理关系，并提出了最佳的监督约束机 制和激励机制。 本文的研究工作首先是在翻阅了大量国内外关于委托和代理的监督管理以 及激励文献的基础上，详细分析了我国政府投资的特点、政府投资的项目目前采 取的监督管理制度和管理模式、委托方与代理方之间的关系以及目前的管理现 状。然后结合我国政府投资的大型工程项目中的委托方和代理方之间的问题、问 题出现的原因，在传统的委托代理模型基础上，引进了代理方与委托方共享剩 余净产出的激励因素，建立了适合政府投资的大型工程项目中委托方和代理方之 间的委托与代理合同模型。最后，针对加强政府投资项目经济效益和社会效益的 需要，设计了政府投资的工程项目中委托方与代理方的监督约束以及激励机制。 通过对政府投资的工程项目中监督管理以及激励的研究，丰富了委托和代理 理论的应用，提高了政府投资的工程项目的监督管理水平，对于推动我国政府投 资的工程项目发展具有重要的研究价值和实际意义。 关键词：委托代理；政府投资项目；监督机制；激励机制；信息不对称； a bs t r a c t w i t ht 1 1 eh i g h - s p e e dd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t 叮 se c o n o m y ，n l eg o v e m m e n t h a si n c r e a s e dt l l ei n v e s t n l e n to fp r o j e c t s e s p e c i a l l ya r e rt h ef i n 锄c i a lc r i s i so f 2 0 0 8 ， t h ep r o j e c t st h a tc o n t a mw a t e rp r o j e c t s ，h i 曲w a y 锄do t h e ri m p o r t a n ti n f r 蜘姗 p r o j e c t si n v e s t c db yo 盯g o v e m m e mh a v e9 0 t m r t h e rd e v e l o p m e n t w i t hs e r i e s c h a r a c t e r si n c l u d i n g1 0 n gc o n s t m c t j o np 甜o d ，h u g ei n v e 蛐e n ta n ds o0 n ，t h e c o n s 咖c t i o ns t a t u s 锄do p e r a t i o nc o n d i t i o n so f t h e s ep r o j e c t si n v e s t e d b yg o v 锄m e n t w i ni n f l u e n tt h ei n 触s t l m c t u r cc o n 蚰m c t i o no fo u re c o n o m y ，t h e s eh 镐b e c o m et h e f o c u so fs o m er e l a t e dg o v e m m e n td e p a r 仃n e n t s i n s t e a do fp a r t i c i p a t i n gt h e c o n s 仃u c t i o n 如d0 p e r a t i o no ft h e s ep r o j e c t s ，t h eg o v e m m e n ts e i e c t 廿1 em o d eo t n c i p l e a g e n t 1 1 1 ep r i n c i p a lm u s ts u p e r 、，i s e n l ea g e n ta si ts t i ne x i s t 嬲y m m e t r i c i n f o m a t i o nb e t 、) v e e nt h ep r h l c i p a la n dt h ea g e n ti n t h ep 叫e c t si n v e s t e db y g o v e m m e n t t h i sp a p e rd o e sr e s e a r c h e so f t h er e l a t i o nb e t 、v e e nt h ep r i n c i p a l 锄dt h e a g e n to fp r o j e c t s i n v e s t e d b y9 0 v e m m e n t 粕dp r o p o s e s b e t t c rm e c h 舢姗o t s u p e n ，i s i o n ，m 粕a g e m e n t a n di n c e n t i v e o nt h eb 硒i so ft h er e s e a r c ho f1 0 t sl i t e r a _ t u r ea b o u tt h es u p e n ，i s i o n 鲫d i n c e n t i v c o fp r i n c i p a l a g e n ta th o m e 明da b r o a d ，廿l i sp a p e rh a s 龃a l y s i st h ec h a r a c t e r so f g o v e m m e n t a li i l v e s t i i l e n t ，t h es u p e n ，i s i o nm e c h 锄i s m 柏dm 锄a g e m e n tm o d ea d o p t e d b yg o v e 咖n e 鸲t h er e l a t i o nb 娟c e np m c i p a l 锄da g e n t 雒d t h ec u r r e n ts i t u a t i o no f m 柚a g e m e mi i ld e t a i l t h e n o nt h eb a s i so ft h et m d i t i o n a l m o d e lo fm e p r i n c i p a l - a g e n ta n di n t r o d u c t i o no f t h ei n c e n t i v eo fs h a r i n gt h er c m a i n i n gn e to u t p 嵋 t h i sp a p e re s 协b l i s h e dt h es p e c i a lp r i n c i p a l - a g e n tm o d e lw h i c hi ss u i tf o rt h el a r g e - p r o j e c t si n v e s t e db y9 0 v e m m e n tw i t ht h ep r o b l e m sa n dt h e c a u s e so f 廿1 e p r o b l e m t h a te x i s t mt h e1 a r g e 巾r o j e c t sm e s t e db yo u r9 0 v e m m e n t f i n a l l y ，t h i sp a p e r d e s i g n e dt h em e c h 锄i s mo fr e g u l a t o 叮c o n s t r a i n t s 锄di n c e n t i v ea _ b o u tt h ep r i n c i p a l 锄dt h ea g e n ti l lm ep r o j e c t si i i v e s t e db yg o v e m m e n t t 0m e e t 也en e e d so t t i n c r c a s m g t h es o c i a lb e n e f i t sa n de c o n o m i cb e n e f i t so f t h e s ep r o j e c t s t h i st h e s i s 锄r i c h e st h ea p p l i c a t i o no fp r i n c i p a l - a g c n tm o d e l ，i i l c r e a s e s t h e s u p e n r i s i o nl e v e lo f t h ep r o j e c t si n v e s t e db yg o v e m m e n tb yr e s e a r c h i n g t h er e g u l a t o 搿 c o n s t r a i n t s 锄di n c e n t i v eo ft h e s ep r o j e c t s ，w h i c hp l a y s 锄i m p o r t 肌tr o l e 锄dh a s g r e a t 陀s e a r c hv a l u e 彻dp r a c t i c a lm e 粕i n gf o rp r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h e p r o j e c t si n v e s t e db yo u rg o v e m m e n t k e yw o r d s ：p r i n c i p a l - a g e n tt h e o 哆；p r o j e c t si n v e s t e db yg o v e m m e n t ；s u p e r v i s i o n m e c h a n i s m ；i n c 朗t i v em e c h 觚i s m ；s y m m e t r i ci n f o 瑚a t i o n 第一章绪论 第一章绪论 1 1问题的提出及研究意义 自从我国进入市场经济以来，我国建设工程项目得到了不断的发展，尤其是 我国加入世界贸易组织( w t o ) 以后，我国政府更是加大了对建设工程的投资， 其投资领域覆盖了水利水电、高速公路等重大基础设施项目。这些重大项目同一 般的项目具有相同的共性，即都是为了完成某一特殊的服务和产品而所做的努力 【l 】。但是，重大项目与一般项目相比又具有不同之处，这些重大项目的投资规模 大，筹资渠道比较复杂，项目利益相关者多，投资成本很难回收或者项目回收期 比较长，而且对国民经济的发展具有重大的促进作用。然而，目前关于重大项目 的监管研究却很少，监督机制比较模糊，这给掌握着重大项目从设计、采购到施 工招标权的政府部门带来了很大的寻租空间。因此，对重大项目的监督管理进行 研究具有重大的现实意义。 大型项目监督管理的只能就是使项目能够按照政府批准的建设规模、标准、 质量和进度进行实施，确保在项目各阶段的招投标公平、公正，确保项目能严格 按照批准的预算和决算执行；监督相关单位在项目整个生命周期中的行为，监督 项目领导班子的组织管理与绩效评价【2 1 。具体职责如下： ( 1 ) 监督项目资金筹措和使用情况，核查项目的财务情况，审核项目的开 工条件、建设规模、投资总量、进度以及工程质量是否符合批准的标准和要求； ( 2 ) 根据国家对工程项目的有关规定，审查监督在项目各个阶段招投标的 公平、公正和公开性； ( 3 ) 按照政府所批准的相关文件规定，对项目的概预算和决算的执行以及 控制进行监督管理； ( 4 ) 对大型项目的领导班子进行评价，给出相应的奖惩和任免建议； ( 5 ) 对大型项目的各阶段的承包商以及材料的供应商进行评价； ( 6 ) 提出对项目中出现问题的解决措施和建议； ( 7 ) 为政府以后制定相应的决策提供相关信息和决策依据。 大型项目监管内容应该贯穿着整个项目周期，包括项目前期的准备工作、项 目具体实施过程以及项目竣工运营和后评价这几个部分【3 1 ，各部分具体的监管内 容如下： 项目前期的准备工作监督也就是对项目的开工条件进行监督，其监管重点主 第一章绪论 要是项目审批手续以及程序是否完备，项目可行性研究、建议书以及项目的初步 设计等其他环节是否存在遗漏，报审的文件以及对项目的研究深度是否满足项目 开工的要求，项目的融资渠道是否落实，项目厂址以及外部配套条件是否满足项 目的开工要求【4 j 【5 1 。 项目实施进程中的监督即对在项目建设过程中的各个环节监督和管理。由于 在项目实施过程中每个阶段都有不同的监督管理内容，因此应对项目的质量控 制、融资、投资进度控制、招投标、组织管理、外部条件和项目的风险预防等进 行相应的监督管理【6 】【7 】【8 】【9 1 。大型项目一般经历时间较长，因此可以将对项目实施 中的监管按照时间维度和监控内容构造二维监管图。 项目竣工运营及后评价监管是对项目建成完工投入运营后，根据实际运营情 况，对项目的工艺流程、技术方案、经济效益、财务分析、环境保护以及社会影 响等各个方面进行相应的评价，判断该项目目标实现的程度，找出偏差，总结该 项目的经验和教训，及时调整项目运行策略，以便项目的顺利运营和取得满意的 经济效益，最大程度的达到项目的最初目标。同时，也能为在建的类似项目和拟 建项目提供相应的参考依据和改进措施【1 0 】【1 1 】。 对大型工程项目监督管理进行研究在现实工程项目中具有以下指导意义： 一是对项目的资金管理与使用进行监督控制，确保项目资金不被相关单位挪 用、挤占套取等，能得到合理的运用。在大型项目中资金的违规使用呈现多种隐 蔽的形式，因此必须对大型项目的资金运用状况进行专项监督管理，才能确保项 目资金得到合理的运用。 二是由于大型项目是由很多分部工程组合而成，这其中将涉及众多的承包 商，因此有必要对大型项目中的承包进行相应的监督和管理，以避免和防止工程 承包中的腐败现象。 三是对项目的概算的审批和执行进行监控能防止项目投资的不断攀升，确保 项目的顺利实施。 四是由于大型项目的整个项目期间，会涉及很多中间机构，如银行，律师事 务所等，对大型项目进行监督管理能防止这些中间机构之间或者与承包商之间的 勾结给项目带来的损失。 1 2 国内外研究现状 1 2 1国外研究现状 由于监督管理问题既是一个管理学的问题，又是一个在经济学中研究的问 2 第一章绪论 题。因此，如果要想从根本上解决监督管理问题，就需要建立完善的监督管理机 制。监督管理机制即能有效的发现、预防和制止各种不道德的行为和不争取的系 统的一种机制。在工程实践中，不道德的行为是监督管理机制产生的主要原因； 但是在工程管理中，监督与激励却是相辅相成、紧密相连的。因此，要想提高大 型项目监督管理的效率，需要在加强监督的同时提高激励效率。 如何提高政府项目的投资效益、管理效率并实现项目投资的控制一直以来就 是国内外学者们关于项目监管研究的重要领域。 国外关于项目监督管理的研究起步比较早，取得了很多重要的研究成果，这 些研究成果主要是关于监督与激励的。r o s e r tp e l l i o 仕【1 2 】提出了高层监督管理者 对员工的激励是获得高品质建筑工程的保证，他认为激励是源泉，通过适当的激 励能激发团队的能动性，通过使建设主体与社会中间机构建立健全的监督管理的 体系，从而规范他们的行为，达到工程项目的目标。t o mf e e n e y 与j i me m z e n 【1 3 】 建议采取以工程承包商为主体进行监督控制，在科学的阐述了业主们的需求之 后，对承包商采取相应的激励措施以取得工程项目的成功。 j o l i v c t ，f 【1 4 】通过对政府投资的工程项目监督管理的研究中提出对于政府投 资的大型工程项目的监督管理进行了分析，提出应在国家公共财政以及投融资的 改革下，从计划、资金和市场三个方面综合建立大型项目的监督管理的体系，计 划即对项目的决策以及设计等前期问题进行相应的监督控制；资金是从项目概预 算以及项目资金使用率的角度对资金建立监督控制约束机制；而市场则是建立工 程项目承包以及原材料采购市场监督机制，确保在各个阶段的招投标中的公平与 公正。 d a v i di c l e l 卸d 与h a r o l dk e 亿n e t l l 5 j 通过对发达国家的政府投资的大型工程 项目的监管进行研究后发现，政府投资的工程项目与一般的工程项目相比由于政 府的非专业化以及管理比较混乱从而导致项目投资更容易失控，因此需要加大对 政府投资项目的监督控制力度。 对政府投资的大型项目的监督管理模式的研究很多，但是在理论方面仍然缺 乏相应的研究。虽然委托代理理论是公司治理中的重要理论，同样适用于大型 项目的管理中，但是在大型项目管理中应用委托一代理理论却代理了如何解决监 督管理与激励的问题，而这个问题却一直困扰着相关学者【1 6 】【1 7 】。但是学者们对 关于委托代理理论在大型项目管理中的应用也作了深入的研究。r 0 b e l tjp a u l 【1 8 】 针对大型项目的各个参与方，运用了信息经济学的相关激励理论，通过对各参与 方设计合同激励的模型，使得项目的各个参与方能够有效的合作，促进项目的成 功实施；i b b s c w i l l i a m 【1 9 】针对政府大型工程项目监督管理中存在的问题，指出在 第一章绪论 大型工程项目监督控制管理中采用激励合同能有效的促进项目，但是需要项目发 起方在激励合同中对项目的目标进行清晰的定义，这样既可以让项目其他参与方 较清楚的明确自己的目标，又能为项目中的奖惩激励提供可靠的依据；r o b e r tc m a h 锄e y 【2 0 l 通过针对在信息系统的开发项目中较高失败率的状况，用委托代理 理论对该现状进行了详细的分析并得出了结论，即通过对项目监控机制的设计， 能提高项目经理与其他开发者在项目中的协调合作，从而能提高项目的成功率。 同样，在大型工程项目中，我们也可以通过对项目监督管理的机制进行设计并优 化，提高项目各参与方的协调合作，降低大型工程项目中的组织风险和减少项目 中的腐败行为，从而有利于提高大型工程项目的成功率和经济效益。 1 2 2 国内大型项目监督管理研究现状 随着我国市场经济体制的建立和逐步完善，我国建设工程呈现出蓬勃发展的 局面，我国对由政府进行投资的工程项目的监督管理在借鉴外国先进管理技术的 基础上也取得了较大的进步，但是仍然存在着一些不足与缺陷，国内很多学者也 对大型项目中的监督管理问题进行了深入的研究。 郝建新和尹贻林【2 1 】对我国政府投资的非经营性项目进行了研究，发现目前我 国政府投资的非经营性项目存在着以下一些问题：项目投资效率比较低下、项目 资金没有得到有效利用和控制，通过深入研究，他们发现主要是在政府投资的大 型项目管理体制中存在着诸多的问题引起的，主要表现在对项目进行管理的主 体、投资决策、对大型工程项目的估计方法以及业主的市场行为等方面，必须对 各个方面给出专门的应对措施才能保证对政府投资的大型工程项目的有效控制 和项目的顺利进行。 王建初，曾德珩【2 2 】以重庆城投为例分析了目前政府投资的大型项目管理中存 在着的一些问题，其中包括人员的激励与奖惩、公司性质与经营等问题，对我国 政府投资的大型工程项目的管理模式进行了相应的探讨。 高峰与罗建华【2 3 】从委托代理理论的角度出发对目前我国政府投资的大型工 程项目中存在的问题进行了分析，并为政府投资的大型工程项目设计了行之有效 的委托代理机制。构建了政府投资的大型工程项目的权利约束的机制，对政府 投资的大型工程项目的管理模式进行了相应的改革，并加强对在大型工程项目中 的市场中间机构的监督约束以及激励，从而达到政府投资的大型工程项目的“效 率 与“经济 目标。 王刚阱l 对于政府投资的采用代建制的大型工程项目建立了委托代理模型， 4 第一章绪论 并对模型中各个变量对相关政府部门的影响进行了讨论：严玲和尹贻林【2 5 】对世界 发达国家以及我国香港政府投资的大型工程项目的监督管理模式进行了相应的 研究并与我国大陆政府投资的大型项目进行了对比，在市场、计划、资金三个方 面的作用下建立了大型项目监督管理体系，提出了使用于我国大陆非营利性的政 府投资的大型项目的监督管理模式；魏全英【冽从政府投资的大型工程项目目标实 现的角度出发对项目经理在项目监督管理中的作用进行了阐述，并构建了项目经 理监督管理机制；张影针【2 1 7 】对政府投资的大型工程项目中的质量问题进行了分 析，并提出了政府投资的大型工程项目质量监督管理的相关建议和措施；顾中国 【2 8 】对政府投资项目中的招投标监督进行了研究，构建了招投标中的监督机制，以 便确保在政府投资的项目招投标中的公平性与公正性，防止政府相关部门的腐败 行为。 对于在大型项目管理中引入经济学，也有很多学者做了一些探索性的研究。 如颜哲和秦军【2 9 】针对业主、承包商与监理三者之间的关系，尝试着引入委托代 理经济学，并对我国大型项目监理的发展提出了自己的设想与看法。张丽【3 0 】用经 济学的观点分析了大型工程项目各参与方之间的关系，建立了相应的激励机制和 委托代理关系。 综上所述，目前国内外学者对于政府投资的项目的监管研究取得了一些成 果，但是在激励方面和对大型项目的监督控制的研究却很少，本文就是将基于委 托代理理论的基础上，引入激励机制对政府投资的大型工程项目的监督管理进 行研究，并建立政府投资的大型工程项目的激励方向、企业激励制度以及大型项 目的监督约束机制，对于指导我国政府投资的大型项目的建设具有重要的意义。 1 3 本文主要研究内容与结构 本文旨在通过对我国政府投资的大型工程项目的特点、目前的现状进行分析 的基础上，提出了目前我国政府投资的大型工程项目监督管理中存在的问题，并 运用管理学和经济学的思想和理论建立了委托代理代理监督管理模型，通过对 代理人的激励平衡在大型工程项目中各参与方之间的关系，最后确定了大型工程 项目的激励方向，并建立了相应的监督管理机制以及激励机制。 论文的主要结构如下： 第一章：绪论。本章主要简述了问题提出的背景以及本文的研究意义，国内 外关于工程项目的监督管理情况以及本文主要的研究内容和结构。 第二章：大型政府投资项目的监管管理。本章主要介绍了政府投资项目的特 第一章绪论 点及管理模式，并对目前我国政府投资项目的管理现状作了分析。 第三章：政府投资的大型工程项目委托代理问题分析。本章主要简单的介绍 了博弈论和委托代理理论的发展、应用，另外还针对政府投资的大型工程项目 分析了在委托方和代理方之间存在的问题以及成因，最后，在介绍委托和代理的 合同模型中分析了政府投资的大型工程项目中委托方和代理方的模型。 第四章：政府投资项目的监督约束和激励机制。本章介绍了政府投资项目在 委托代理模式下的监督机制和激励机制。 第五章：结论和建议。本章主要是对政府投资项目的研究作总结，对政府投 资项目的问题做归纳总结，并提出了建议。 6 第二章政府投资项目的监督管理 第二章政府投资项目的监督管理 2 1 政府投资的特点 所谓投资，一般指的是一种盈利的行为，表现为经济人为了获得一种预期的 收益而投入的资金和相应资本流通的过程。 政府投资项目是指政府财政性的直接投资的项目或者是以直接投资项目为 主导的项目【3 。一般这类项目主要是基础设施类项目，具有基础性和公益性，也 被叫做非营利性项目。 政府投资项目的投资范围：在我国特殊国情下，政府投资项目的投资范围主 要包括一下几个方面： 第一，大规模的区域开发；第二，市场失灵的投资领域；第三，需要巨额投 资但是投资周期长、风险大、收益率低的基础产业或者基础设施项目，例如农业、 原材料、能源和新兴产业等；第四，重大科技攻关及其推广应用的项目；第五， 为了推动落后地区经济发展，提高当地人民的生活水平而进行的一些扶持性的政 策性投资。基本上政府投资项目包括这五个方面的内容。根据我国相关文件的规 定，可以将项目投资分为三种：竞争性投资、基础性投资和公益性投资。改革开 放以后，随着我国市场经济的逐步完善，政府已经逐渐的推出了竞争性项目的投 资，主要从事于基础性项目投资和公益性项目投资。目前我国的大型水利基础设 施、道路桥梁、落后地区的经营开发等投资的投资主要都是政府。但是随着市场 经济的进一步开放，很多准公共产品也允许私人投资，例如我国的很多b o t 项 目和p p p 项目，就是政府让渡一部分投资权利给私营企业的一种项目投资。 根据对政府职能的一般界定，具有公益性的项目必须是有政府来投资的，其 中包括科学、教育、文化、环保、卫生、体育等基础设施：公检法系统的政权设 施，以及国防设施、政府和社会团体等项目，通常可以分为盈利性和非营利性的。 近年来，根据我国相关政策的规定，对于经营类的项目的投资，政府不再介 入，全部交给市场主体来做投资，公共项目则由政府直接投资，并推行代建制， 而对于准公共性的项目则要尽可能的采用各种融资模式，吸引社会的闲散资金， 缓解政府的投资压力。 第二章政府投资项目的监督管理 2 2 项目监管制度和项目管理制度 政府投资项目的管理制度包括了多方面的内容，既有行业的制度安排，也有 项目建设期的合同计划和人员组织。所谓的行业层面的制度安排指的是基本建设 的程序、工程监理制、招投标制、项目法人制和政府质量监管制等。对于这些制 度的安排，通常称为项目监管制度，一般在基础建设领域里有普适性的规定，一 般是以法律法规和规章制度的形式出现。项目建设阶段的这些安排通常被成为项 目管理模式，通常是以规范、合同范本和指南等形式表现出来的，一般都是参与 主体在项目各阶段应该严格遵守和执行的实施细则【3 2 】。 2 3 项目管理模式 项目管理是指在一确定时间范围内，为完成一个确定的目标，建立特殊的临 时性组织，充分利用管理的职能，在有限资源的条件下完成确定目标的一种系统 的管理方法。经过多年的发展，已经形成了很多种工程项目的管理模式，而且这 些管理模式在实践中不断的得到改进和创新【3 3 i 。一般对于政府投资来讲，政府既 是投资者又是管理者，从政府管理角度来看，工程项目管理的模式可以分为三种 模式：( 1 ) 自行管理模式，( 2 ) 总承包模式，( 3 ) 业主责任制模式。 2 3 1自行管理模式 过去很多年，我国一直都采用这种管理模式。这种模式是一般是业主在相关 单位抽调一些人员，组建出基建办、指挥部、基建处等部门，并且在下面还设置 了若干职能部门进行管理。在实际工作中，往往业主单位人员和业务水平受限， 不能够单独完成任务，一般他们会委托咨询单位完成一些前期的工作，委托设计 院完成设计工作，并委托施工单位进行施工，业主本身投入更大的精力到工程的 协调、指挥和监督管理【3 4 】【3 5 】。 ( 1 ) 一般单位自建模式 一般单位自建模式是指业主单位常设或者临时成立的基建管理机构，该机构 对项目建设进行管理的管理模式。这种模式的特点是： 这种管理模式采用的是内部委托方式，内部的基建管理机构属于内部机构， 不具有投资决策权。从委托代理理论的角度来看，组织内部的委托代理问题没 有组织之间的委托代理问题那么严重，这也是这种模式的最大优点之一。但是不 第二章政府投资项目的监督管理 是任何项目都适合用这种方法的，具有以下这些特点的项目比较适合这种模式。 1 ) 建设单位的基础建设能力很强，有丰富的工程管理经验；2 ) 改造类项目；3 ) 技术简单而且工程量较小的项目。但是这种模式也有其缺点，这种模式下的管理 机构一般都是临时成立的，项目完成后也就解散了，这样本次项目的管理经验就 得不到延续，这对资源是一种浪费。 ( 2 ) 指挥部负责模式 政府派出结构成立指挥部对项目建设进行管理的模式。这种模式是我国比较 传统的管理模式，开工前共相关单位抽调若干人员成立筹建处，再在筹建处下设 置若干职能部门。这种管理模式也有其特点： 管理方式属于内部委托，指挥部是由政府派出来的机构，对建设单位主要靠 行政手段来协调管理。建设指挥部也是临时机构，一般项目一结束也就解散了， 在法律上不承担法人的责任。这种模式与一般单位自建模式的优缺点基本相仿， 便于管理，但是管理经验得不到延续。 2 3 2 总承包模式 总承包模式是国际上广泛应用的管理模式，一般可以分为：总价固定交钥匙 工程( l s t k ) 、项目管理模式( p m ) 、设计采购建造( e p c ) 、项目总控模式( p r o i c c t c o n t r o l l i n g ) 和合作管理模式( p a n e m i n g ) 等多种模式，较为常用包括一下几种 模式1 3 6 】【3 7 】【3 8 】： ( 1 ) e p c 模式 e p c 模式也称为交钥匙工程模式。项目经过决策后，从设计、招标到施工建 造、移交都交给一家工程公司来完成，该工程公司对该建设项目的设计、采购、 施工进行总包。工程公司须按照合同规定的计价方式，对工程的费用、进度、风 险、安全、环境等方面做管理和控制，按合同的约定完成并移交工程。e p c 模式 最大的特点是整个工程都是由一家工程公司来协调管理的，属于内部管理协调， 能够有效的搭接各个工作面，提高了管理效率，节省成本。当然，在这种模式下， 工程公司承担了很大的风险，使得很多工程公司都不敢轻易的采用这种模式。为 了鼓励工程公司采用这种模式，有着较大风险或者潜在风险的大型工程，往往都 是业主先完成了基础设计，而且主要的设备技术都已经确定下来再承包出去，大 大降低了总承包商风险。总承包商并不是所有的工作都是由自己的工程公司来完 成的，当总承包商把工程的主题设计完成之后，可以允许承包商把部门设计或者 全部的建安施工分包出去，将自己不擅长的工作让分包商来做，扬长避短，有效 9 第二章政府投资项目的监督管理 的降低了风险。 ( 2 ) 委托专业机构进行项目管理 国际工程项目管理的一种新的趋势就是委托专业的项目管理机构来代表业 主进行项目管理。专业机构的优势在于拥有丰富和先进的管理经验，能够帮助业 主减轻负担，是投资效果更好。目前，主要有p m ( p r o i e c tm a n a g e m e n t ) 和p m c ( p r o j e c tm 锄a g e m e n tc o n n t o r ) 两种方式。 p m ( p r o j e c tm a n a g e m e n t ) 方式也被称作代理管理。在这种管理模式下，专 业项目管理结构按照合同的要求，代表业主进行全过程的管理。将工程按照项目 生命周期来划分，这种管理模式在各个阶段的表现为：决策阶段为业主提供可行 性研究的咨询，并编制出可行性研究报告，对项目进行可行性的论证分析；在项 目开始实施的阶段，咨询公司给业主提供和选择招标代理、设计管理、采购管理、 施工管理和试运行等一系列的服务，并且代表业主进行工程质量、安全、进度、。 费用、风险、合同等进行管理和控制。 p m c ( p 啊e c tm a i l a g e m e n tc o n 缸a c t o r ) 方式也被称为项目管理承包方式。在 这种管理模式下，业主聘请专业管理承包商代表业主进行管理，承包商相当于业 主的延伸，对项目作集成化的管理。一般管理承包商的工作分为前期和后期两个 阶段。前期工作主要是代表业主进行建设方案的优化选择，根据业主的需要，代 表或者协助业主完成融资工作；组织和完成基础设计；对项目防风险方案做出优 化，规避或者分散项目的风险；确定出所有的专业方案和技术方案；对项目做出 较为准确的估算，并且编制出工程的设计和施工招标书；最后确定工程中各项目 的总承包( e p c ) 。在后期，即从项目开始实施算起，p m c 代表业主对项目进行 全方位的管理和协调，具体设计、采购和建造工作则有e p c 总承包来完成。对 于p m c 的酬劳一般采用成本加奖励的方式，将业主和p m c 管理承包商的利益 捆绑到一起，使得管理更加有效率，为业主实现在费用、工期、质量、安全等方 面的目标提供保障。 2 3 3 业主责任制模式 业主责任制模式可以分为b o t ( b u i l d o p e r a t e t r 觚s f e r ) 模式和1 o t ( t r 粕s f e r - o p e 胀- t r a n s f e r ) 模式。在b o t 模式下，政府可以吸引国内外资金，授予出资 公司特许经营权，该公司负责工程项目的融资和建设，建设完成后有一段特许运 营期，待特许运营期结束后，将项目移交给政府。一般准公共项目用这种模式的 比较多【3 9 】。 l o 第二章政府投资项目的监督管理 t o t 模式在一种比较流行的融资模式。政府负责项目的建设，项目建设完 成后，有偿的转让给投资者，在一定的特许经营期内由投资者负责运营，待运营 期满之后，投资者再将项目移交给政府或者原单位。这种模式的特点是政府承担 了项目实施阶段的风险，投资者只承担运营的风险。 2 4 政府投资项目管理现状分析 2 4 1 建设项目管理 ( 1 ) 建设项目管理特征如下【4 0 】【4 1 】【4 2 】： 1 ) 目标明确。 项目管理最终目的是要高效率的实现建设单位既定的目标。项目管理的出发 点和归宿都是项目目标，也是衡量项目成败的关键。项目管理有三大基本目标。 质量目标，即项目中的各种质量要求和各项指标由设计文件来确定，需要严格 把关，控制好质量目标。可以说工程质量是一个项目的生命，也是实现项目目标 的基本保证。进度目标，即指建筑工程的工期目标。时间对于一个建筑工程来 讲是至关重要的，尤其是水利工程项目，往往施工期只能在某些特定的时间，过 了最佳的施工时间，可能得在等一年才能再次施工，或者将要付出很大的代价才 能够赶回进度。成本目标，即建筑工程所需要花费的各项费用。对于费用的控 制关系着承包单位的利润，同时也影响这工程的进度。如果成本过大，远超出预 期成本，可能会导致项目进度和质量目标的实现。 2 ) 系统管理。 项目管理是集成的系统管理，这取决于项目系统性这一特点。项目本身是一 个开放的复杂系统，由时间、空间、资源、人员、信息和技术等要素构成的具有 既定目标，且有着紧密联系的有机整体。上述诸要素之间相互联系又相互制约， 一个因素的变动会影响到另外一些因素的变化，任一因素都不是单独作用的，总 是相互作用，形成合力。 3 ) 项目经理个人负责制。 项目管理要求系统管理的特点，决定了项目经理个人负责制。多头负责、集 体负责都会造成权责不清、扯皮推诿的事发生，不仅没有提高管理效率，反而导 致管理效率地下。对于工程项目，尤其是大型项目，涉及到的投资大、工作环节 多、工期长，项目建设过程中的组织、协调和控制的难度很大，这就要求一个统 一的责任人并给与授权保证，否则就不能保证工程的顺利建成。 第二章政府投资项目的监督管理 ( 2 ) 建设项目管理的主要内容： 建设项目管理可以分为决策和实施两个阶段。决策阶段是实现项目目标的关 键阶段也是基础阶段。实际阶段的管理工作是专业性强、涉及面广的复杂管理工 作。这个阶段的工作直接决定了预期项目目标的完成。 各个阶段的管理内容概括起来，主要包括以下内容：项目管理组织、项目决 策管理、项目招标管理、项目计划管理、项目设计管理、项目施工管理、项目合 同管理。 2 4 2 政府投资项目管理 ( 1 ) 政府投资的基本特剧4 3 】 政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社 会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资， 发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组 织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。 政府投资项目的投资主题是政府财政的基本建设资金，因此它与一般的投资 项目有着不同的特点。政府投资项目基本都是公共产品，提供给大众必需的非营 利产品。当然也有一部分产品是盈利的，但是这部分产品一般都是投资回收期特 别长，风险很大或者难以收回投资的项目。综上所述，政府投资项目有一下几个 特点： 1 ) 为社会提供服务，大多为非营利性的公共项目。政府投资项目的性质决 定了产品的非营利性这一特点。在市场经济的体制下，投资主体的经济活动一般 都是为了实现自身利益最大化。对于一些风险较大，投资回收期较长或者盈利性 较小的投资项目，私营企业一般都不愿意涉足，只能依靠政府投资来完成。这些 基础设施、国防设施等往往关系着国计民生、区域经济的发展和人民生活水平的 改善，所以需要政府来投资这些投资回收期长、非营利的项目，把投资放到工艺 性的项目上。 2 ) 风险大、投资大和影响大。 有些需要资金大而且有面临很大风险的项目，如果政府没有资金介入，私营 企业很难承担起这种风险和投资，而且这些项目一般都会关系到国家的利益，所 以，必须要政府来完成这些投资。由于投入的资金巨大，一旦项目开始实施就会 带动相关产业的发展，直接影响到区域间经济结构甚至是产业的发展。如果这些 项目能够顺利的实施还可能会影响到整个社会的经济活动，改善人民的生活水 1 2 第二章政府投资项目的监督管理 平。有着如此大影响力的项目，一般都是有政策导向的，如果政府投资，可以更 好的把握政策，便于国家的宏观调控。 3 ) 非常严格管理程序。政府投资的资金来自于纳税人，因此，对于资金的 去向需要严格把关，保证项目投资效益，体现出政府代表人民利益的形象。政府 对于管理工作会采取严格的管理程序。主要体现在一下几个方面： 严格的立项审批制度；严格的政府采购制度；严格的项目评审程序； 严格的项目管理制度。 ( 2 ) 政府投资项目制度特征i 蜘 项目产品是共有产品还是私有产品不仅与项目产出特性有关，而且与制度安 排尤其是产权制度安排有着密切关联。比如修建幼儿园是政府出资还是私人投 资，决定了幼儿园的性质，是政府的免费提供还是私人的付费使用。另外，对于 一条高速公路就能很明显的体现出产品特性与制度的关系。一般政府投资的高速 公路都是免费提供的基础设施，如果是私人投资修建的高速公路肯定是要收费 的，即是我们生活中的收费公路。 制度指的是人的行为准则，是一种收益或者受损的权利。制度效率或者制度 成本是决定制度安排的根本因素。建立和实施某种制度所花的成本就是制度成 本，也被成为交易费用或者交易成本。制度安排的有效性也体现在交易费用上， 交易费用越小，制度安排就越有效率，反之，交易成本越大，制度安排效率就越 差。有些项目适合政府投资，而有些项目适合私营企业投资，这与项目产出的制 度费用有关。 如果项目的产出或者提供的服务不具备计量或者交易的方便性，那么消费者 就不能实际上获得排他的享有权，同样提供者也不能够通过出售产品或者服务所 有收益或者大部分收益收回，其他人可以免费的从提供者或者消费者那里取得收 益。由此可以推断出，这类产品或者服务的市场供应肯定不足，这样，消费者不 愿意花钱购买，提供者不愿意提供经营。虽然这类项目具有很大的社会效益，但 是市场的竞争和供需法则失灵，这种情况下，市场不能有效的引导资源做最优的 配置。 从生产和供给的角度来看，项目产出的收益是否能够被投资主体顺利的全部 收回，不仅取决于权力制度的制度安排，而且更重要的还取决于执行制度的的费 用。假如执行制度的费用过高，同样会因为不经济而失效。 从消费和需求的角度来看，消费者对产品或者服务能否有排他的享用权，不 仅取决于权力制度的制度安排，而且更重要的还取决于执行制度的的费用。同样 假如执行制度的费用过高，同样会因为不经济而使得权利的行使失效，权利的制 第二章政府投资项目的监督管理 度安排就会形同虚设，失去存在的意义。 通过以上分析可以看出，如果产品或者服务具有的排他性权利和与之相应的 定价制度建立和运行的所需的成本费用过高，盈利作为市场机制发挥作用的基本 驱动力就不能有效的推动市场机制发挥作用，尽管这种产品或者服务的具有很大 的社会效益，可能远远高于社会成本，但是这种产品或者服务的供给和需求仍然 不足。此时，一种替代性制度安排，即将会安排政府出资来做公益性项目，提供 这类产品或者服务。这些项目都不是以盈利为目的的，而是追求社会利益，消费 者一般都已可以免费或者低价获得产品或者服务的享有权。 ( 3 ) 政府投资项目管理特点【4 5 】m 】 与一般社会投资的项目管理不同，政府投资的项目管理有以下特点： 1 ) 政府是投资主体。政府属于公共机构，人民赋予政府权利，政府就负有 为人民服务，为社会谋福利的责任。基于以上政府的特征，政府投资项目管理有 两个基本目标：效率目标，即促进国家和地区经济的发展，优化社会资源的配 置。公平目标，即促进社会福利的公平分配，改善人民福利水平。政府投资项 目管理要兼顾效率和公平。 2 ) 提高项目管理水平的外在压力不足，内在激励不够。政府投资项目都是 公益性的项目，收益和支出没有很明显的联系，不能想企业那样来衡量项目的盈 亏。由于投资的资金是由政府拨发的，是无偿使用的，容易导致经营者不关心成 本支出，而且还不能保证产品质量和服务水平，反而导致政府需要投入更大资本。 正如政府投资项目的原因一样，由于市场机制很难对政府投资项目产生作用，因 此，不能靠市场来调节政府投资项目的经营。在实际项目中，需要加强项目的管 理水平，加强政府监督和社会监督，给与足够的外在压力；同时，通过一些考核 标准，对评价好的项目给与一定的奖励，促进内在激励。 3 ) 监督难度大。社会对公共资源配置和项目运营的监督难度很大，监督的 效果不能得到有效的发挥。公共项目的政府投资资金来源是公众的纳税，但是纳 税人对于纳税和政府投资项目的效益不存在一致性，这就导致了公众监督的积极 性下降。除此之外，由于信息不对称，公众很难对项目做出有效的评价，不能有 效的做出监督。公共项目的建造是用的纳税人的钱，政府需对公众公布资金预算 安排，并且实时向公众披露项目相关的信息，使得社会和政府都能够对