（交通运输规划与管理专业论文）城市道路交通危机管理研究.pdf

摘要 危机管理是当代管理理论的一个新的分支，正在引起人们广泛关注。随着我 国城市化进程的加快，城市道路交通管理工作正面临着许多新情况和新问题，如 自然灾害、社会矛盾激化以及道路交通系统中诸组成元素之间发展的不均衡等， 都是引发现代道路交通危机的重要原因。基于交通危机对社会的消极影响，2 0 0 3 年1 1 月5 日联合国大会通过由5 5 个国家提出的全球公路交通安全危机决 议草案，旨在增强国际社会对公路交通安全问题的重视，所以我们应当重视道路 交通的危机管理，提高危机意识，本着不断发展和完善道路交通管理理论的基本 思路，本论文对道路交通危机发生的原因、特点以及道路交通危机管理的有关理 论问题进行了的探讨，并在此基础上提出了预防和处理道路交通危机的对策，以 期对今后的进一步研究起到抛砖引玉的作用。 关键词危机；城市交通；危机管理；系统；机制 a b s t r a c t c r i s i sm a n a g e m e n ti san e wb r a n c ho fc o n t e m p o r a r ym a n a g e m e n ts c i e n c e ， c a u s i n gp e o p l e se x t e n s i v ec o n c e r n w i t ht h eq u i c k e n i n go ft h eu r b a n i z a t i o np r o c e s s i nc h i n a t h eu r b a nr o a dt r a f f i cm a n a g e m e n ti sf a c i n gal o to f n e wc o n d i t i o n sa n dn e w p r o b l e m s n a t u r a lc a l a m i t y , t h es o c i a l c o n t r a d i c t i o n sa n dt h eu n b a l a n c eo f d e v e l o p m e n tb e t w e e nt h e s ee l e m e n t si nt r a n s p o r t a t i o ns y s t e mo ft h er o a dc o u l dl e a d t om o d e r nr o a dc r i s i s t h eu n i t e dn a t i o n s g e n e r a ia s s e m b l yh a dp a s s e dt h e d r a f t g l o b a lh i g h w a yf r a n cs a f e t yc r s i s o nn o v e m b e r5 ，2 0 0 3 ，w h i c hi s p u t f o r w a r db y5 5c o u n t r i e s ，s t r e n g t h e n i n gt h ea t t e n t i o nt ot h eq u e s t i o no fr o a dt r a f f i c s a f e t yi ni n t e m a t i o n a lc o m m u n i t y t h er o a dt r a f f i cc r i s i sm a n a g e m e n ts h o u l db ep a i d a t t e n t i o nt oa n dt h ec r i s i sa w a r e n e s ss h o u l db ei m p r o v e di no u rc o u n t r y t h ep a p e r d i s c u s s e st h er e a s o n s ，t h ec h a r a c t e r i s t i co fr o a dt r a f l i cc r i s i s ，a n dt h et h e o r e t i c a l q u e s t i o no ft h er o a dt r a 币ec r i s i sm a n a g e m e n t a n d ，t h i sp 印e rh a sp r o p o s e dt h e c o u n t e r m e a s u r eo f p r e v e n t i n ga n dd e a l i n gw i t ht h er o a dt r a f f i cc r i s i so nt h o s e ，e x p e c t s t od r o v i d ean e ww a ya n ds o m ep i e c e so f r e f e r e n c et ot h ef u r t h e rs t u d yi nt h ef u t u r e k e y w o r dc r i s i s ：c i t yt r a f f i cs y s t e m ：c r i s i sm a n a g e m e n t ：c o u n t e r m e a s u r e i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京工业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签镍吼 关于论文使用授权的说明 之翌篁：堑 本人完全了解北京工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此觌定) 鹳：名挺翮签名 缝吼趔 1 1问题的提出 第1 章绪论 2 0 0 4 年7 月，一场突如其来的暴雨就造成了北京交通的整体瘫痪；美国东 北部和加拿大部分地区于2 0 0 3 年8 月1 4 日下午出现大面积停电，导致交通信号 灯熄灭，致使路面车辆无视警察的指挥，造成大面积的交通混乱。 在一系列危机事件面前，人们不得不痛苦地承认，现代都市的脆弱，危机随 时都有可能发生，突发事件可能会迅速成为灾难。根据一般规律，一个国家发展 到人均g d p 5 0 0 美元至3 0 0 0 美元时，往往对应着人口、资源、环境、效率与公平 等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡 等问题，形成一些不稳定的因素。现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程 中，改革开放触及到深层次的体制问题，而且正在步入城市化和现代化的中国城 市，随着工业和人口的积聚、大量高密度建筑群落的拔起，人口的迁移与结构的 变化、居民生活和出行方式的改变、新旧体制矛盾的交织、敌对势力的活动以及 自然气候条件的不断恶化等等，在城市快速成长的同时，新的隐患和危机也在快 速成长【l i 。而道路交通秩序则成为了危机事件的主要打击对象】。因此，要降低 危机发生的风险、提高城市道路交通的危机承受能力，必须重新审视我们的城市 安全政策和道路交通系统安全政策，按照新的理念和变化了的情况构建道路交通 管理机制，提高道路交通的抗危机能力。在城市交通正如人所愿的发展同时，我 们必须意识到任何事物都有其双面性，一旦事物的破坏性被激发，就会给城市交 通带来灾难。因此，在交通发展过程中应加强交通危机管理工作，为城市交通各 组成元素制定应对方案，在危机未发生是预防危机的发生，而在危机发生时，采 取措施减少危机所造成的损害，并尽早从危机中恢复过来。 随着我国经济持续、高速的发展，城市化进程的进一步加快，不少学者提出 中国已进入一个危机高发时期 4 】。2 0 0 3 年3 月召开的全国政协十届一次会议上， 数十位全国政协委员对当前的城市灾害应急能力表示出极大的担忧，纷纷提出了 城市预防和应对灾害性突发事件的提案。我国在2 0 0 3 年上半年遭受了s a r s 的疯 狂肆虐之后，国家迅速作出反映，5 月份国务院公布了突发公共卫生事件应急 北京工业大学工学硕士学位论文 条例，标志着我国突发公共卫生事件应急处理工作将纳入法制化轨道，我国公 共危机处理系统在卫生领域己得到进一步完善i s , 6 】。但是道路交通危机的研究在 目前国内仍属空白，如何积极地应对交通危机，借鉴国外比较成熟的危机管理理 论和制度，探索出一套适合中国国情的道路交通危机管理机制，已显得追在眉睫 了1 7 坤 。本着防患于未然的原则，交通问题作为涉及国家经济建设的重要基础设 施，更应尽快建立和完善公共危机处理系统。 1 2 危机的概念 危机事件是当今世界各国普遍关心的问题。所谓危机，现代汉语词典解 释为“危险的祸根”和“严重团难的关头”。笔者认为，危机是指事物由于量变 的积累，导致事物内在矛盾的激化，事物即将发生事变和质变已经发生但未稳定 的状态，这种质变给组织或个人带来了严重的损害。其作用的结果是对现存的社 会结构、管理体制及社会发展的运行常态造成消极冲击，表现为一个个具体的危 机事件。因此，危机事件就是具有破坏力的危机因素累积至一定程度，并作用于 社会系统而引发的，在较大程度上和较大的范围内威胁着人们的生命和财产安 全，引发社会恐螨，致社会正常秩序与有效运转机巷口严重损害的事件。 1 2 1 危机事件的分类 现实中的危机事件一般分为：自然因素引发的危机；社会因素引发的危机： 自然与社会双重因素叠加而引发的危机。具体表现为社会危机、经济危机、政治 危机、外交危机、军事危机等，以及自然灾害、公共灾害、工业灾害、族群冲突 及反社会行为等危机事件。随着自然与人类社会自身的发展，危机还会出现更多 的表现形式，例如本文所要研究的道路交通危机，所以在此对危机的表现形式不 再作具体阐述。 i 2 2 危机的特点 危机是种混乱、无序的态势，在对众多的危机事件进行分析后可以对其特 点作如下规律性的描述： 第l 章错论 ( 1 ) 社会威胁性。 危机事件所带来的损害后果不是针对某一个特定的人或特定群体，因此，使 得威胁结果放大到“社会”。 ( 2 ) 发展的逆转性。 危机事件带来的“变动”往往是对现有运行常态的破坏，其表现形式和后果 往往是人们意想不到和不愿接受的； ( 3 ) 时间突发性。 危机事件虽然也有生成演进的过程，但其暴发的时间相对于过程则往往十分 短促，表现为突发； ( 4 ) 后果不确定。生。 危机事件带来的后果往往超出人们的预料，特别是间接的、滞后的损害更是 无法预测。 1 2 3 危机事件的社会危害性 由于社会发展自身所固有的多元性、复杂性，特别是我国正处在社会转型的 特殊时期，加上现代科技发展的快速和广泛，实际发生的和人们感受到的危机事 件将越来越多，其消极影响也越来越大i o , t l l 。但不同的危机事件共同给社会带来 的危害至少表现在以下几个方面： ( 1 ) 对生命、财产的吞噬。 危机事件直接带给人们的伤害是对社会公众生命财产的吞噬。 ( 2 ) 对社会秩序的破坏。 社会的健康发展必须以有序为前提和基础，我们很难想象在一个杂乱无序的 社会状态下，经济会快速发展、社会会和谐进步。突发的危机事件其后果往往表 现为对社会结构的破坏：一是对现有架构的打乱；二是为应对事件必须对现有架 构作临时改变；三是事后在总结中对现有架构进行调整，即从教训中总结并建立 具有更好适应性的新架构。无论是主动调整还是被动地受冲击，短时间内都会使 社会出现躁动，秩序会紊乱。其次是对社会运行常态的破坏。突发的危机事件会 给人们正常的生产生活带来很大的影响。 ( 3 ) 对社会心理的伤害。 北京工业大学工学硕士学位论文 危机事件固然对社会秩序、生命和财产带来重大损害，但更多、更深或影响 更远的则是对社会公众心理带来的伤害。危机事件会使人们对生存和生活失去信 心，甚至产生厌倦。危机事件直接对财产和生命的伤害使活着的人们必须在失去 亲人的痛苦中苦度余生，在失去财产后努力地挣扎，有的甚至寻求神灵、邪教的 “保佑”。 1 3 道路交通危机 道路交通危机是由于自然、社会等不确定性因素的影响，造成城市道路交通 区域性拥堵、无序，并且拥堵和混乱的范围有不断扩张的趋势，既而严重影响城 市居民正常的社会生活的正常秩序的事件1 1 2 , 1 3 】。 1 4 危机管理 所谓危机管理，是指个人或组织为了预防危机发生，减轻危机发生所造成的 损害，尽早从危机中恢复过来，或者为了某种目的以在有控制的情况下让危机发 生，针对可能发生的危机和危机采取的管理行为。 由此可见，危机管理就是对那些事先无法预想何时发生，然两旦发生却对 城市生活造成极端危险的各种事件的事前、事后的管理。 1 ，5 道路交通危机管理 道路交通危机管理是指道路交通管理部门在进行交通管理过程中针对交通 可能面临的或正在面临的危机，而就危机预防、危机识别、危机处理和城市交通 秩序恢复管理等行为所进行的一系列管理活动的总称是城市危机管理的重要组 成部分。 1 ，6 危机管理的现状 在现代发达国家，无论是政府还是企业，危机管理都是其日常工作的一个非 常重要的内容。 1 6 1国外危机管理的现状 由于世界各国国情不一样，社会、历史发展条件不同，因此在构建危机管理 方面，各国各有特点，存在着很大的差异。 ( 1 ) 美国的危机管理机制 美国由于其特殊的处境，多年来在危机处理方面，从政府程序、社会动员， 到资源配置、舆论运作，都积累了丰富的经验，特别是“9 1 1 ”事件中，从美国 联邦政府到纽约市政府，均表现出了较高的应对危机事件的能力和水平。美国危 机事件处理机制的特征是“强总统，大协调”。它是一个以总统为核心，以国家 安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室、白宫情况室相 互协作的综合体系。美国的危机管理机制因时代不同，面临的任务不同，因而在 体制、结构上也有所不同。2 0 世纪9 0 年代以后，美国的危机处理机制的主要特 点是增加部委协调机构，增加专业性危机处理机构【h 1 。经过“9 1l ”事件侯，美 国又对整个危机处理机制进行了大幅度的调整。美国的应急管理体系以整体治理 能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、 全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中【1 5 8 1 。其中，何时启 动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成， 部门之间如何协调，都有章可循。在此基础上，应急行动也竟然有序、权责分明； 国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调：总统在议会授权后具有军事和 经济上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危机，联邦紧急事务管理局主要 负责救援等危机事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相关的技术支持和专 门性的行动。政府按危机发生的不同领域将危机反应划分为1 2 个领域，这些领 域包括：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支 持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。每一个领域中 指派一个领导机构负责管理该领域的危机反映，各个机构各司其职【1 9 4 。 ( 2 ) 俄罗斯的危机管理机制 自前苏联解体之后，俄罗斯作为一个处于转轨进程中的国家，其政治结构、 社会形态、社会制度都发生了巨大变化。政治权力危机、经济金融危机以及车臣 内战危机，都给俄罗斯国民、社会和国家带来了巨大的灾难，正因为如此，俄罗 斯逐步建立了一个以总统为核心，以联邦安全会议为决策枢纽，政府各部门分工 北京工业大学工学硕士学位论文 合作、相互协调的危机管理机制。总的看来，俄罗斯危机处理机制的特点是“大 总统、大安全”。俄罗斯总统比美国总统拥有更广泛的权力，它不仅是国家元首 与军队统帅，还掌握着广泛的行政权和立法权。“大安全”是指俄罗斯设有专司 国家安全战略的重要机构俄罗斯联邦安全会议。俄罗斯危机管理的基本流程 是：总统和安全会议是危机处理的中枢指挥系统，俄罗斯国防部、联邦安全局、 对外情报局、紧急情况部等强力部门既是危机处理支援保障系统的主要构成部 分，也是危机管理信息管理系统的重要组成部分。强力部门在危机处理过程中既 要负责进行情报搜集与上呈，又要执行中枢指挥系统作出的决策。这样的流程还 要随着危机的具体局势差异而有所不同【2 ”。 1 6 2 国内危机管理的现状 相对于世界一些国家危机管理机制的成熟，反观我们国家的现状，无论是危 机管理还是危机处理机制，相当程度上还是停留在计划经济时代。从目前危机处 理的情况看，在危机处理的各个阶段，是各个部门分头管的，就像九龙治水一样， 公安、消防、市政、民政等各个部门，每个部门都有自己的职责范围，地方上比 较完善，到了中央这个层面就没有一个纲举目张的宏观协调。 ( 1 ) 缺乏危机应对机制与能力 危机管理能力是考验政府的一项蘑要指标，由于长期生活在和平状态，我国 许多政府部门和公务员都缺乏危机意识和危机管理能力，更没有建立危机应对机 制。当s a r s 突然袭来时，政府许多部门和人员先是听之任之，明显的缺乏责任 感和危机感；后是惊惶失措，采取不理智、不科学的应对措施，如封锁消息、封 城、堵路之举，不仅加剧了民众的恐慌心理，而且引发了各地的抢购潮和回乡潮， 增大了疫情的控制难度。虽然后来采取了恰当而坚决的措施，摆脱和控制了危机， 但政府缺乏危机管理能力和机制的问题却暴露无遗。 ( 2 ) 公共管理与公共政策建设的欠缺 目f 医疗、工商、统计、公安等部门各自拥有一套数据，其中相当一部分 是重台的基础数据，而这些数据在各部门之间还没有实现有效共享，不仅造成资 源的巨大浪费，而且也 方碍了政府的统一管理与协调。因此，加强政府各部门之 间的有效合作，建立统一的政府信息化管理体系对提高政府效率，应对各种社 第1 章绪论 会风险合危机具有重要作用，必须加紧建设。 ( 3 ) 公民意识和忧患意识有待提高 s a r s 危机给中华民族带来了一场社会危机，在这场危机中部分政府官员和 民众只顾本地区和个人利益的现象比比皆是：形形色色的地方保护主义泛滥、民 工的盲目回流、大学生的肆意逃校、居民的人人自危以及各种荒诞谣言的迅速传 播，以及生活方式的落后，缺乏公共环境意识和公德意识等等，都使我们更清楚 地看到了社会长期存在的种种弊病。 ( 4 ) 缺乏完善的国家危机管理委员会和相应的管理体制 相比美国、俄罗斯等国家已经缉拿里起的一套相当完善的危机管理体系，我 国的危机管理体系和体制急需建立和完善。 1 7 道路交通危机管理研究的现实意义 以北京为例，北京作为一个拥有1 1 0 0 余万常住人口的大城市，在现代化建 设进程中交通需求旺盛。截至2 0 0 4 年1 月，北京市机动车保有量已达2 1 4 9 万 辆，其中私人小客车9 5 万辆，占全市机动车的4 4 2 ；机动车驾驶员总数3 2 4 - 3 万人，占全市常住人口的3 0 ，加上大量外地进京车辆，给城市道路带来了十 分沉重的压力。目前，古老的北京正处于城市发展的“青少年期”道路网络规 划和建设尚未完善，交通基础设施建设与交通需求增长不同步，交通供需矛盾突 出，市区人口高密度聚集，早晚高峰期间9 0 以上道路交通流量处于饱和或超 饱和状态，道路交通网络十分脆弱，稍有扰动和不利影响，极易引发交通事故和 交通拥堵，从而为整个城市的防灾减灾带来负面影响。2 0 0 4 年7 月1 0 日下午1 6 时北京市经历了一场突如其来的暴雨，这场暴雨对北京市的危机管理机制进行了 一次育力的检验，虽然北京城区防汛指挥办、市政公用、电力，交通等部门参与 防汛的总人数达6 0 0 0 余人，但是由于没有一个完整的危机应急方案，没有统一 的指挥调度，结果是：道路中断、车辆抛锚、地铁进水、警方在混乱中束手无 策。从一片泽国中艰难回家的北京人，用他们特有的幽默在网上分享了各自 的遭遇，有人说“我当了回舰长”，有人说“我是游回家的”，还有人说“莲花桥 下真的可以种莲花了”，更有人说“刮风不行，小雪不行，下雨也不行，北京， 你实在是太脆弱了”。此次对暴雨事件盼应对，充分暴露了北京的市政建没霸道 北京工业大学工学硕士学位论文 路交通危机管理能力的不足，北京作为我国的首都，是我国的政治文化中心，在 暴雨来临时交通大面积瘫痪，不仅直接导致了整个城市危机的发生，而且严重损 害了我国的政府形象。 目前，随着我国经济社会的快速发展和城市现代水平的不断提高，各种危机 事件对城市功能正常发挥的影响程度和波及范围也越来越大。建立危机管理系 统，增强城市的危机应急能力，最大限度地减少危机事件对城市可持续发展的不 利影响，特别是在我国加入w t o 以后和举办奥运会期间提高危机管理的能力和 水平，已成为当前城市建设和管理的重要任务。道路交通作为城市的生命线，不 但是城市现代化发展的基础条件，也是保证城市防灾减灾的顺利开展的重要基础 设施和保驾手段。面对严峻的交通状况和国际社会在经济、政治和文化等方面的 重大变化，对道路交通危机管理的研究，对维护国家的政治稳定和社会安定，保 障道路交通有序、安全、畅通，为城市举办重大活动提供交通保障，维护我国的 政府形象和地位，预防和减少重大危机事件造成的人员伤亡和财产损失都有着及 其重要的现实意义。 1 8 本奄小结 本章介绍了城市道路交通危机管理研究的背景。通过对危机的研究，定义了 城市道路交通危机和城市道路交通危机管理的概念，对国内外的危机管理状况做 了研究，阐述了城市道路交通危机管理研究的现实意义。 第2 章道路交通危机产生的原因及其特点 2 1交通危机产生的原因 2 1 1自然原因 自然原因是指由于自然的不可抗力所引发的交通危机，其中，地壳运动引起 的有地震、火山爆发、上体滑坡；大气层水汽运动异常引发的有水灾、冰雹、雪 灾、泥石流；大气层气流运动异常引发的有台风、飓风、龙卷风：地表结构不稳 定引发的有地面下沉、山体塌方、道路塌方、雪崩、堤坝溃决；由自然界生物引 发的病虫害、瘟疫( 如s a r s 、禽流感等) ；由江海引发的海啸、湖水等。 由于各个城市所处的地理位置不同，所以由自然原因引发的交通危机也各有 不同，如位于海边的城市可能是由台风、飓风、海啸、潮水、地震等引发交通危 机；位于寒冷地区的城市可能是由于雪灾、冰雹引发交通危机；位于山区的城市 可能是由于上体塌方、道路塌方、泥石流等引发交通危机口8 1 。 2 1 2 社会原因 从2 0 世纪7 0 年代末起在中国大地开始进行的历史性改革到现在已经持续了 2 0 多年。在这场变革中，中国同时经历了多重转变：从一个乡村农业化社 会到一个城市工业化社会的转变：从计划经济体制向市场经济体制的转变； 从一个内向型、自我封闭的经济体系向个开放型、国际化的经济体系转变；从 个以个人权威为基础的社会政治管理体制向一个民主与法制化的社会管理体 制转变。在这2 0 多年里，我国创造了个历史上少有的持续经济繁荣的奇迹， 但与此同时。我们也在“过大关”正经历着“经济转轨、社会转型”的关键 时期。根据世界发展进程的规律，在社会发展序列谱上我国当前恰好对应着“非 稳定状态”的频发阶段，即在国家和地区的人均g d p 处于5 0 0 美元至3 0 0 0 美元 的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾瓶颈约束最 严重的时期，往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理 北京工业大学工学硕上学位论文 需要调整重建”的关键时期。 2 1 3 管理原因 指由于决策不准，管理失控、指挥疏导不利，从而造成区域性的道路交通拥 堵、无序或因没有及时控制局面而导致这种局面不断蔓延。 2 1 4 控制系统原因 现代化的道路交通控制系统高度集成，系统本身的可靠性和安全性一旦发生 问题，造成道路交通的指挥和控制设备、设施失灵，从而引发道路交通秩序的混 乱。 2 1 5 交通元素之间发展失衡 指道路交通工具的无序发展，使交通总量大大超过城市道路网的容量；各种 交通方式之间缺乏合理、有效匹配和组织，使交通效率大大降低，也为道路交通 危机的产生埋下了隐患。 2 1 6 人为原因 人们的现代道路交通安全意识是现代化道路交通系统正常运行的前提保证。 因此，大量交通违法的发生并由此可能导致大量的交通事故都有可能成为引发道 路交通危机的导火线：另外对道路交通控制系统的人为破坏( 如计算机病毒等) ， 对道路交通也将造成致命打击。 2 1 7 其他原因 例如维系道路交通控制系统运行的电力供应系统发生故障或遭到人为破坏。 2 2 交通危机的特点 2 2 1 突发性 由于道路交通危机发生前的量变过程不为人们所注意，一旦危机发生，城市 交通的正常秩序突然被破坏，使人感觉非常突然。同时，危机中的混乱局面使人 们面临一个全新的、不熟悉的环境，人们有一种强烈的希望回到原来的交通状态 的心理，使人们更感觉到危机是突然性的。 2 2 2 紧迫性 道路交通危机发展是非常迅速的，随着危机的进展，城市交通越复杂危及 的范围就越大，造成的损失也就越大。所以一旦交通危机发生，时间非常紧迫， 对时间的把握程度在很大程度上决定了危机事件管理的有效性。 2 2 3 不确定性 道路交通危机具有一定的不确定性。人们很难判断交通危机是否会发生，也 很难预测危机发生的概率。人们往往按照以往的经验和统计规律去判断危机常常 是不准确的，容易犯错误，不利于进行交通危机管理。 2 2 4 破坏。胜 道路交通危机造成的损失可能是有肜的，也可能是无形的。交通危机造成交 通事故数量巨增、额外能源的消耗和污染，导致时间的损耗、甚至人员的伤亡， 对城市的生产和生活造成严重影响，同时对机动车驾驶员和市民的心理产生严重 的影响。 2 3 本章小结 通过实践调研和查阅大量有关资料，从自然、社会管理、控制因素、交通元 素之间、人为原因和其他原因等方面，分析了城市道路交通危机产生的原因，并 归纳出了城市道路交通危机的特点。 北京工业大学工学硕士学位论文 第3 章我国道路交通危机管理存在的问题 3 1 危机意识不强 危机管理是现代政府的重要职能之一，绝大多数国家都有自己的危机管理机 制。从我们国家来看建立健全危机管理机制应该是十分紧迫的任务，有的地方党 政领导及相关部门领导片面地认为交通安全管理是交警一家的事，除在春运期间 对交通安全工作重视，动员相关部门共同参与外，基本上是交警一家单打独斗。 有的地方党政领导同志不能正确认识到搞好交通安全和优化经济环境、促进经济 发展的关系，认为加强交通安全管理会影响当地的经济环境，动辄以影响经济环 境为由，干涉交警执法，有的地市为优化经济环境公开叫响了“对外地车辆只纠 章不罚款”等“三无、五不”政策。有的地方，为了局部、部门利益，地方保护主 义严重。对触及到自身利益的上级部门决议，不理解、不支持、不执行。但是， 先进的危机管理机制是建立在先进的危机管理意识之上的，如果意识不到位，机 构再完备也发挥不出很好的作用。 首先，我们应该意识到，能够引起交通危机的来源越来越多样化，很可能一 次交通违法或轻微事故就能引发大的交通危机，因此应该时刻保持警惕。 其次，应该认识到，在目前的环境条件下，危机“中性化”已经是一个被世 界普遍接受的概念，只不过有些危机一个部门就可以处理，有的危机则需要政府 或国家来处理。政府及其职能部门的职责就是要把危机引向最合理的结果。因此， 我们应当把危机看成一种常态。 第三，要培养公众的危机意识，把危机意识看成危机预警的起点。以避免危 机来临时，人们不知所措，使局面恶化。 3 2 缺乏对交通危机管理的研究 危机管理理论的建立是人类对自然和社会规律认识深化的结果，然而在交通 管理部门尚未提出系统性的危机管理理论。现有的道路交通危机管理由于没有理 论的指导，因此仍处于“遇危除危”的被动管理状况。当今，人类建立了门类齐 第3 章我国道路变通危机管理存在的问题 全的学科，在各个学科领域，都进行了深入的研究，获得了丰硕的成果。这些成 果是危机管理的基础，交通危机管理理论只有建立在各门学科研究成果的基础 上，才能对危机管理实践发挥巨大的指导作用。 3 3 没有建立起有效的道路交通危机管理机制 这样的一个机制需要建立在完备的体制、立法和政策、制度基础之上，并有 相应的人员、设备、经常性的训练、预案以及足够的专用资金。显然，我们还缺 乏许多。近几年来，各级政府及相关部门在上级党委、政府的领导下抓各种工作 机制的建立方面，做了大量的工作，各级政府部门都成立了省道路交通安全委员 会，各级道路交通安全委员会在研究解决本地一些突出道路交通安全问题方面起 到了重要作用，比如道路交通事故“黑点”治理，交通安全秩序联合整治行动等方 面，都取得了一定成效。但总的来讲，部门与部门之间、行业的上级与下级之间、 行业内部不同部门之间缺乏一种权威高效、监督有效、运转灵活的交通安全综合 协调管理和约束机制，特别是有的地方政府及相关部门对当前道路交通安全的严 峻形势认识不到位，各项道路交通管理工作措施难以落到实处。从行业上下级之 间来看，不听招呼，不按上级指示办事也成为影响工作措旌落实的一个重要障碍。 3 4 道路交通基础设施不足 改革开放以来，我国城市机动车增长迅猛，但是道路增长缓漫，交通供需矛 盾突出。我国城市道路系统除了道路面积严重不足外，还存在着道路网密度低， 干道间距过大；路网中不同性质的道路缺乏合理的过渡性连接；大量的非机动车 占道现象，使道路短缺的问题更加严重。我国路网建设与汽车化矛盾问题的出现 正是因为对城市交通保障经济发展和社会进步的重要作用认识不足，长期以来城 市道路建设的投资不足，造成多年来我国城市道路基础设施供给严重短缺，以至 一旦发生危机事件，原本近饱和的道路将即刻“堵死”。反映一个城市道路交通 的主要指标是：人均道路面积、城市道路面积率和路网密度 2 9 , 3 0 1 。然而我国城市 道路系统供给严重失衡，造成道路面积、停车场、换乘中心等城市基础设施严重 短缺，几乎不能为城市现代交通提供畅通、安全和舒适的交通环境。 3 5 交通管理队伍的整体管理水平还不高 近些年，尽管我国城市的交通管理水平有了一定的提高，特别是加快了基础 设施和硬件的建设，但是在软件建设上还相对滞后。具体反映在：道路交通管理 队伍的文化素质、道路交通组织水平还不高，没有建立起完善的信息管理系统和 现代交通管理警务机制。因而，还不足以应对道路交通危机的冲击。交警部门警 力严重不足，由于编制缺少严重，基层民警长时间加班加点，超负荷工作，苦不 堪言，加上工作环境恶劣，对民警身体造成极大危害，造成队伍老化严重。并且 在现有的编制中，还存在着部分地方编制问题，有编无钱，靠自谋出路，不少单 位基本靠返回罚款求生存。由于生存和发展所面i 临的危机使得一些基层交警单位 和民警在业务指导思想上存在偏差，重罚款，轻教育，影响形象，导致群众产生 抵制情绪，不配合民警纠正违法行为。由于经费投入不足，必要的酒精测试仪、 雷达测速枪等装备无法配备到位。交通管理科技水平低，路面交通管理主要还依 靠人海战术，管理效率低下。由于人员编制和经费不足造成公路监控管理力量薄 弱，管理顾此失彼，民警疲于奔命，部分公路几乎处予失控状态，大量违章行为 得不到及时发现和纠正，安全隐患得不到及时排除，成为当前影响道路交通安全 的一个重要因素。 3 6 本章小结 通过大量的深入调查研究，结合我国城市道路交通管理的现状，分析得出我 国城市道路交通危机管理存在的五个方面的主要问题，即危机意识不强、缺乏对 交通危机管理的研究、没有建立起有效的道路交通危机管理机制、道路交通基础 设施不足、交通管理队伍妁整体管理水平不高。 第4 章道路交通危机管理体系的构建 道路交通危机事件演变迅速，无论是产生的原因、事态发展的结果，还是道 路交通危机事件变化的影响因素都具有高度的不确定性，交通危机管理者往往面 对各种信息不完全，信息不准确或是信息不及时的情况。因此，在整个交通危机 事件的发生过程中，都充满了风险性、震撼性、爆炸性的特征，危机事件的独特 性使得在危机状态下的各个职能部门无法照章办事。所以，在此以时间序列的角 度对道路交通危机的体系构建进行分析。一般而言，可以将道路交通危机发展演 变的过程笼统地分为以下几个阶段：( 1 ) 前兆阶段：交通危机发生前各种危机先 兆出现的阶段；( 2 ) 紧急阶段：关键性的事件已经发生，时间演变迅速，出人预 料：( 3 ) 持久阶段：事件得至控制，但没有得到彻底解决；( 4 ) 危机解决阶段： 事件得到完全解决。与危机发展的几个阶段相对应的是，作为交通危机管理主体 的公安交通部门以及其他政府各职能部门，必须根据交通危机发展周期的不同特 点，采取相应的应对策略，因地制宜，对症下药。大致而言，交通危机管理过程 可以划分为以下几个过程：交通危机预警及交通危机管理准备阶段、识别交通危 机阶段、隔离交通危机阶段、管理交通危机阶段以及交通危机后处理阶段，各个 过程之间体现了交通危机发展的一个循环周期3 1 j “。本章我将从时间序列的角 度，对交通危机管理过程的各个阶段公安交通职能部门应当采取什么策略和措 施，有哪些需要注意的问题，如何尽可能地将交通危机事件的发生控制在某一个 特定的阶段，使其不向性质更为严重的下一阶段演变，提供一个参考性的框架。 对危机管理阶段的划分，是危机管理学科领域里专家、学者共同关心的问题。 虽然不同的专家、学者对于危机管理阶段的具体划分存在不同的划分方法，但这 些标准基本上大同小异，没有实质性的区别。为更加深入和方便地分析和探讨， 在借鉴各位危机管理专家、学者的不同意见的基础上，结合道路交通管理的实际， 把道路交通危机管理过程划分为以下五个阶段：交通危机预警和交通危机管理准 备阶段、识别交通危机阶段、隔离交通危机阶段、管理交通危机阶段，以及处理 善后交通危机阶段( 见图4 1 ) 。其中，每一个具体的阶段都要求交通危机管理 者采取相应的危机管理策略和措施，准确地估计交通危机形势，尽可能把交通危 机事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。 北京工业大学工学硕士学位论文 交通危机预i 一识别道路交l 一隔离道路交l + i管理道路交l 一 交通危机后 警及 li 通危机 il 通危机 i 遇危机 i 的处理 iii 图4 。l 道路交通危机管理阶段示意图 f i g 4 1t h es t a g e so f t r a f f i cc r i s i sm 肌a g e m e n t 4 ，1 道路交通危机预警及准备 道路交通危机育警及交通危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段， 目的是为了有效地预防和避免交通危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的 预防以及危机升级的预防比单纯的某一特定危机事件的解决显得更加重要，因 为，能够在交通危机未能发生之前就及时把产生交通危机的根源消除，则均衡的 交通秩序能够得意有效保障，我们也可以节约大量的人力、物力和财力。戴维 奥斯本( o s b o m e ) 和特德盖布勒( g a b l e r ) 也认为，政府管理的目的是“使 用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。与交通危机过程中别的阶段相比较而言， 交通危机避免是一种既经济又简便的方法，只是我们在日常的危机管理活动中未 能对它给予足够的重视。 4 1 1 避免交通危机 避免交通危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的交 通危机管理。但是，由于许多管理者将危机看作是日常工作中不可避免的现象， 因此，避免危机经常被管理者长期疏忽，甚至完全忽略，成为危祝管理过程中最 不受重视的一环。 我们每天都避免了很多潜在的危机但又播下了大大小小各种各样的危机种 子，在非常规决策中所涉及到的很多危机事件，往往也是由于日常的常舰决策中 的不公正、不民主、不及时等问题带来的对社会公民的潜在影响所造成的。如何 才能从根源上杜绝交通危机、有效避免交通危机事件的发生，我认为： 1 ) 动态预测 要预防道路交通危机，首先要在日常生活中将所有可能会对道路交通造成潜 第4 蕈道路交通危机管理体系的构建 在威胁的事件和原因( 如第二章提到的道路交通危机产生的原因) 一一列举出来， 并加以分类，考虑其可能造成的后果，设计应对的预案，估计预防所需要的花费， 并且应当把这样的组织行为变成组织惯例，以便事关道路交通安全的各项信息能 得到适时更新。如果信息及时得以预测，损害就可在一定程度上减轻甚至避免。 2 0 0 2 年8 月京郊密云和怀柔交界的暴雨和泥石流就是由于及时预报而避免了人 员伤亡，减轻了灾害损失。 我国目前正经历着“经济转轨、社会转型”的关键时期，在社会发展序列谱 上恰好对应着“非稳定”的频发阶段，“经济容易失调、社会容易失序、心理容 易失衡、社会伦理需要调整重建”。目前在改革力度不断加大的过程中，在向社 会主义市场经济体制整体推进的形势下，正在或将要暴露出的各类深层次的矛盾 和问题都有可能构成引发突发性危机事件、危害社会稳定的直接因素。因此，从 战略判断的高度，对中国社会稳定总体态势和重大的突发性危机事件作出及时的 预测和预警，并提出相应的危机处理对策，对于我国现阶段政府的危机管理具有 特别重要的意义。特别需要注意的是，一项具体的改革政策出台之前，必须对政 策的社会效应、经济得失、各界反响等提前加以综合考虑，以消除很多本来可能 避免的突发性危机事件的隐患【3 3 , 3 4 j 。 ( 2 ) 避免过分自信 道路交通危机管理过程的几个阶段中，人们往往把注意力更多地投向已经发 生的交通危机事件中，而对于危机潜伏时期的各种症状却置之不理、麻痹大意， 未能给予足够的重视，结果带来很多无谓的损失 3 5 】。同时，各级交通管理部门往 往受传统思维惯性和认识盲区的束缚，过于相信抵御各类危机事件的能力，未能 做到的居安思危、防患于未然，结果很多原本有足够的时间可以避免或是及时采 取各种求援措施把危机局势控制在某一特定的范围内的时问，但是由于管理者的 粗心大意、过于自信而导致发生严重的危机事件。 交通危机意识是交通危机预警的起点，而在日常工作中，人们往往缺乏交通 危机意识。因此，作为管理道路交通安全的各级公安交通管理部门，要充分认识 交通危机处理的重大意义，保持高度敏感性，杜绝麻痹大意的思想：同时要根据 时代发展，及时了解非传统威胁形成的各种可能，尤其是要清醒的看待各类事件 的联动性和个体及各类极端组织可能对城市道路交通安全形成的破坏力，适时调 整、更新交通危机应对战略【3 “。 北京工业大学工学硕士学位论艾 ( 3 ) 构建良陛激励机制 目前我国一些交通管理部门和政府职能部门普遍存在着虚报、瞒报事故真 相，相互推诿扯皮，不惜弄虚作假的情况。究其原因，除了法律规章本身对造成 事故本身的责任者的处罚机制部分流于形式外，关键的问题是我国现行的公务员 制度存在一些缺陷。一方面，现行的干部考核体制由于考核或过于笼统或指标单 一，民主程序流于形式，以致在实际干部考核中无法形成良性激励机制，常常出 现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象。另一 方面，我们国家现有的组织管理体系的特点也起到推波助澜的作用，使得下级管 理部门理性地选择“报喜不报忧”的策略。 因此，要纠正道路交通危机管理中激励机制和惩罚机制错位所引发的种种弊 病，关键是在日常的工作中，以广大人民群众的利益为先导，采取科学的决策方 式，在源头上降低交通危机事件的发生可能：要在交通危机的非常规决策中制定 行之有效、有的放矢的交通危机管理计划，并及时总结，以修正调整道路交通管 理的常规性决策，标本兼治，建立科学合理的城市道路交通管理结构。 4 1 2 道路交通危机管理预案 不是所有的交通危机事件都能在事先通过危机预警得以避免，很多交通危机 是无法准确预测的。因此，我们必须为交通危机做好准备，加强战略规划、物资 储备、长期预算等等。在为危机事件作准备的过程中，道路交通危机预案的制定， 就显得格外重要了( 在第五章第二节具体微观对策中详细介绍了道路交通危机预 案的制定) 。目前，在我国很多机构和部门，尤其是各级道路交通管理部门，缺 乏应对危机的预案，使得人们在危机面前束手无策。为了保障我国城市道路交通 的安全，确保城市道路交通的安全畅通，有效应对可能发生的各种突发事件和危 机事件，确保我国现代化建设的顺利进行，我认为按照目前我国的政府体制，应 以每个地级市为单位，以各地公安交警部门为主制定本市的道路交通危机管理预 案。 4 1 3 组织系统建立 从组织的角度而言，交通危机发生后各级交通管理部门及其他组织的快速、 第4 章道路交通危机管理体系的构建 及时、高效的应对有赖于建立具有综合会商决策功能的现代化危机管理体系，以 此作为交通管理部门和其他组织具体应对各类突发性交通危机事件的应急平台， 以提高交通管理部门和各类组织在危机状态下非常规决策和紧急救助的效率和 质量。 4 1 4 交通危机模拟演习 既然很多时候交通危机的发生不可避免，交通危机情景模拟练习也就是在为 交通危机所做的准备中必不可少的一个极其重要的环节。通过模拟交通危机情 势，未雨绸缪，防患于未然，不仅可以不断完善交通危机发生的预警与监控系统， 也能使交通管理部门和公众培养交通危机意识。 4 2 识别道路交通危机 识别道路交通危机作为交通危机管理过程的第二个阶段，其关键工作是通过 危机监测或信息检测认识和识别出交通危机潜伏期的各种症状。这个阶段的交通 危机管理，“问题是感觉真的会变成现实”、“通常是最富有挑战性的”。这个阶 段，交通危机已经进入了前兆阶段，但是如果交通管理部门能够及时处理的话， 则整个交通危机局势仍可以转危为安。这是防范交通危机发生的最好时期，交通 管理部门必须密切关注，争取在交通危机问题孕育时期控制问题发展，良好地解 决问题，将交通危机消灭在萌芽状态。 交通危机情景下信息的不完全、不及时、不准确，给交通危机管理者带来很 大的麻烦。因此，信息是影响交通危机管理成效的关键性因素，要准确地识别交 通危机，最为重要的足要针对各种有关交通问题的相关的各种信息进行系统的分 析，收集其中的危机信息，分析他们对交通危机管理的潜在影响，进而对可麓引 发突发性交通危机事件的信息加以防范和疏导，争取把交通危机消灭在萌芽状 态。大致上，可以把识别交通危机阶段寻找交通危机发生的信息划分为信息确认、 信息收集、分析。 !， 苎星三些查茎三耋堡耋兰堡墼耋，。：! 。，。! 4 2 1 信息来源 随着现代信息社会的发展，我们每天都处于大量的不同类别的信息的包围 中，除传统的部门之间的信息传递外，还可