（交通运输规划与管理专业论文）甘肃省公路养护管理体制改革及财务管理研究.pdf

摘要 近年来，为了适应市场经济的发展，在交通运输部的指导下，一部分省市率先推行 了公路养护管理体制改革，但在改革过程中，出现了不少问题，有些问题已影响到了交 通事业的发展。当前，甘肃省也将公路养护管理体制改革列入了研究日程，改革方案正 在酝酿中。公路养护管理体制改革是我甘肃省交通发展史上的重大事件，改革的成效如 何，不仅对当前的公路养护事业有重大影响，而且对今后公路养护事业的发展也会产生 重大的影响，为了保证甘肃省公路养护管理体制改革的顺利进行，公路养护事业得到更 大的发展，本论文对甘肃省公路养护管理状况进行了认真地研究，在研究过程中，对国 外、省外公路养护管理体制改革的情况进行了调研和分析，在立足甘肃省经济和交通发 展的实际、充分吸收外省经验和教训的基础上，提出了适合甘肃省的公路养护管理体制 改革方案和财务管理模式，以供有关部门决策时参考。 关键词：公路养护；管理体制；财务管理 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，u i l d e rt h eg u i d 鲫c eo ft h em i n i s t 拶o fc o m m u n i c a t i o n s ，s o m ep r o v i n c e s h a v ep r o m o t e dt l l es t m c t m 试r e f o n i lt 0m eh 远h w a ym 2 l i n t e n 锄c em a l l a g e m e n ts y s 钯mt o a d o p tt h ed e v e l o p m e n to f t l l em a r k e t o r i e n t e de c o n o m y - h o w e v e r ，d u r i n gt h er e f o 肌p r o c e s s ， m a r l yp r o b l e m sh a 、，eb e e ne n c o m l t e r e d s o m eo ft h e me v e nh a v ea f r e c t e dt h ed e v e l o p m e n to f t h i ss e c t o r n o tl o n ga g o ，t h es t u d yo fs 伽j c t u r a lr e f o n nt 0t l l eh i 曲w a ym a i n t e n a i l c e m a l l a g e m e n ts y s t e mh a l sb e e no ns c h e d u l ei ng a l l s up r 0 v i r l c ea l l dt l l es c h e m eo f t h er e f o mi s u n d e rc o n s i d e r a t i o n t h er e f o n ni sa ni m p o r t a n ts t e pi nt h eh i s t o 巧o f 仃a m cd e v e l o p m e n t w h a tt h er e s u l to ft h er e f o r mw i l lb e ? i tw i l li l o to i l l yg e n e r a t es i g 试f i c a i l ti n n u e n c e so nt h e c 眦e n ts e c t o rb u ta l s oo nt h e 如t u r e f a c i n gt h i sc i r c 哪s t a n c e ，w h a ts h a l lw ed o ? t b 目w 锄t e e t h es m o o mi m p l e m 9 n t a t i o no fm er e f o 珊，t h ep 印e rm a d eac a u t i o u ss t u d yo nt 1 1 ec u r r e n t s t a t u e so ft h el l i 曲、v a ym a i n t e n a i l c ei ng a n s up r o v i n c ea i m i n ga t 向r t h e r 鲫d 伊e a t e r d e v e l o p m e n to ft l l eh i 曲w a ym a i n t e n a i l c eb u s i n e s s m e a i l w h i l e ，m ep a p e ra l s om a d ea d e t a i l e da i l a l y s i s ，r e s e a r c ha 1 1 ds t u d yo nt h er e f o 珊s i t u a t i o na b r o a da i l di no t l l e rp r o v i n c e si n t l l i sr e g a r d s t a n d i n ga tt h er e a l i 够o fb o t he c o n o m i ca i l ds e c t o r sd e v e l o p m e n ti i lg a i l s u ，a 1 1 d 如l l ya b s o r b i n ge x p e r i e n c e sa l l dl e s s o i l sg o ti no t h e rp r o v i n c e s ，t h ep a p e rp r o p o s e dt h er e f o r n l s c h e m ea i l df i n a n c i a lm a n a g e m e n tm o d ef o rh i g h w a ym a i n t e n a l l c em a n a g e m e n ts y s t e mo f g a n s u p r o v i n c e ，p r o v i d i n gr e f e r e n c e sf o rc o n c e m e d 矾l t h o r i t i e si nm a k i n g d e c i s i o n s k 呵w o r d s ：h i g l l 、 ，a ym a i n t e n a n c e ； m a i n t e n a n c em a n a g e m e n t ； s y s t e mr e f o r m ； 丘n a n c i a l m a l l a g e m e n to fm a i n t e n a n c e 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 唐呼删年蝴7 日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 导师签名： 2 口d 譬年，二月7 日 y j 年i r 日 长安大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 论文背景 公路养护管理体制和运行机制改革是党和政府站在发展的战略高度，为保障公路 事业可持续发展作出的一项重大决策，它顺应了交通改革、转变公路养护管理职能、强 化公路行业管理的需要，顺应了加速培育统一开放、竞争有序的公路养护市场的需要， 顺应了盘活公路行业存量资产、解放和发展公路养护生产力的需要。我国现行的公路管 理体制是按照计划经济的要求，根据“统一领导、分级管理的原则建立起来的，公路 建设、养护、管理的事权均在地方。多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公 路建设的积极性，在公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了十分重要的作用。但是 随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，这种计划经济体制下形成的公路管理体制， 愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，暴露出诸如政企不分、事企不分、机构重叠、 职能交叉、队伍庞大、效率低下、缺乏活力和竞争机制等问题。这些公路管理体制中深 层次的矛盾日益突出，已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此，按 社会主义市场经济的要求，建立高效、科学的公路管理体制已经成为全国各级交通主管 部门的一项重要任务。 交通部在近年来的全国交通工作会议上都明确提出了“深化公路管理体制改革是 公路事业健康发展的重要任务，并且详细阐述了公路管理体制改革的必要性，提出了 改革的指导思想、原则和任务，为我国公路管理体制改革理清了思路、明确了目标。各 省、市结合各自的实际在公路管理体制和养护运行机制中采取了许多改革措施，取得了 较大的进展，如江苏、北京、天津、上海、浙江等省市的公路建设、养护、管理、规费 征收“四位一体 的公路管理体制，吉林省推行的“国路民养”，贵州省三上三下公路 管理权限，江西、云南、江苏等省的养护公司试点，河南、西藏的定额养护管理，首都 机场高速公路、南京机场高速公路的招标养护，沪宁高速公路、京津塘高速公路、广深 高速公路的公司制管理模式等等，这些改革措施促进了公路事业的发展，为建立符合市 场经济规律的公路管理体制和养护运行机制奠定了良好的基础。甘肃省也积极探索公路 管理体制和养护运行机制改革的路子，采取了“一分局、四实体”、招标养护等。 纵观各省公路管理体制和养护运行机制的改革过程和效果，有收获，但也走了弯路。 我们切实认识到，深化公路管理体制和运行机制改革，既是加快公路建设的动力，又是 公路事业健康发展的必要条件，已成为促进甘肃省交通事业又好又快发展的一项重要而 第一章绪论 紧迫的工作。 1 2 问题的提出 体制问题是管理工作的根本问题，科学、高效的公路管理体制是搞好公路养护管理 工作的重要保证和必要条件。改革的成功与否，将直接关系到沿袭了几十年的计划经济 养路旧模式是否被终止，直接关系到新时期新形势下适应市场经济要求的公路养护运行 机制能否真正建立，直接关系到甘肃省公路养护管理能否真正走上现代化、高效率之路。 当前，甘肃省将公路养护管理体制改革列入了研究日程，改革方案正在酝酿中。公 路管理体制方案如何设置，是采取由省上垂直管理还是下放到地方实行块块管理，以及 公路养护资金财务管理模式方面有不同的看法，这些问题是甘肃省公路养护管理体制改 革中的根本性问题，必须认真对待，深入地研究、论证和分析，提出适合甘肃省实际的 公路养护管理体制方案，保证甘肃省公路养护管理体制的顺利进行，促进甘肃省交通事 业又好又快地发展。 1 3 研究思路和内容 1 3 1 研究思路 本论文紧紧围绕当前甘肃省在公路管理养护体制改革中公路管理权限是否下放、公 路养护资金如何管理等热点、焦点问题，从对国内外公路管理养护体制的比较研究入手， 总结了国外先进的管理理念，着力分析了各省包括甘肃省在公路管理养护体制中取得的 成功经验和不足，剖析了改革中的教训和甘肃省管理养护的现状，结合近年来出台的国 家及省政府的相关政策，提出了甘肃省公路管理养护体制改革的目标、原则和指导思想， 指出了改革中的核心问题，并提出了甘肃省公路管理养护体制改革方案和公路养护资金 财务管理模式。 1 3 2 研究内容 本论文从国内外公路管理养护体制、我国公路养护管理体制改革的现状、甘肃省公 路养护管理的实际、甘肃省公路养护管理体制改革的目标、原则、指导思想、核心问题 和公路养护管理体制改革方案及公路养护资金财务管理模式等几方面进行研究，论文共 六章，第一章绪论，第六章结论，其他章节具体内容如下： 第二章，对国内外公路养护管理体制进行研究和比较，总结了国内外公路养护管理 体制的成功经验，提出甘肃省公路养护管理应具备法制化、社会化、专业化、市场化及 养护作业方式的机械化等特点。同时研究了国内外公路养护管理体制下的财务管理模 2 长安大学硕士学位论文 式，国内重点以河北省、河南省为例，为指导甘肃省公路养护管理体制改革和加强公路 养护资金管理提供了思路。 第三章，总结了改革后影响公路管理养护事业发展和损害职工利益的教训，并深刻 剖析了这些负面问题出现的原因，提出解决问题的基本思路，为甘肃省公路管理养护体 制改革起到重要的借鉴作用。 第四章，研究了甘肃省公路养护管理体制改革的现状，剖析了改革中的利弊，提出 了甘肃省公路养护管理实行“统一领导、分级管理、以条为主、条块结合 的管理体制， 并提出甘肃省公路养护管理体制改革的目标、原则、指导思想。 第五章，提出了甘肃省收费公路和非收费公路养护管理体制改革方案。甘肃省收费 公路要实现收费专业化和养护专业化的目标，非收费公路在现有管理体制下，对养护的 运行机制进行改革和完善。研究了改革中需要解决的核心问题一公路养护费用预算管理 问题和公路养护资金财务管理问题，提出了适合甘肃省实际的公路养护资金财务管理模 式。 3 第二章国内外公路养护管理体制及财务管理模式研究综述 第二章国内外公路养护管理体制及财务管理模式研究综述 2 1 国外公路养护管理体制 经济发达国家的公路建设比较早，在公路管理与养护方面均建有较为完善的体系， 养护管理工作及时跟上了公路建设的步伐，尽力做到以预防为主的公路养护。虽然各国 国情不同，差异很大，但公路养护管理的目标却是一致的，就是要不断创造更大的经济 效益和社会效益。由于养护工作做得好，有的国家公路虽然己经建设使用了4 0 至5 0 年， 但至今仍在使用。 2 1 1 美国公路管理养护体制 美国公路的建设、养护和管理，以州及地方政府为主，具体的养护工作委托州及地 方公路部门。由州际议会通过特许经营立法授权设置，立法条款对收取资金、使用资金、 维修养护责任做了详尽的规定。可以说美国公路养护管理已经走上了标准、规范的道路， 其特点是：l 、州际公路由联邦政府进行宏观管理，统一规则，但公路建设和养护管理 以州及地方政府为主。2 、将养护权利及责任下放，管理机构往往把养护工程承包给私 人养护公司，并以业主的身份负责承包工程的谈判，并监督合同的执行或验收工作，有 效地节约了养护资金，保证了养护工作优质、高效完成。3 、公路养护不划分公路等级 界限，按照a a s h o 养护手册进行，根据地理和行政区域划分，而不像我国按公路等级 划分，有利于实行集约化管理。4 、管理与养护分离，建立了养护承包市场，养护承包 公司可以跨地区承包各类等级的公路养护任务。 2 1 2 法国公路养护管理体制 法国公路管理逐步实现了扩大政府与民间、中央与地方的合作，采用企业化的管理 方式，通过招投标的方式选择建设和养护的实施单位。与其他国家不同的是，法国有专 门为公路养护服务的机械公司。在法国本土，这类公司有9 0 多家，主要从事出租公路 养护、施工机械或直接进行养护施工作业。其特点是：1 、高速公路由国家高速公路公 共机构统一管理，采用企业化管理方式，通过招标投标方式选择建设、养护单位，不像 我国某些地区建设和养护不分。2 、有专门为养护服务的机械公司，这些公司独立于公 路管理部门和养护机构之外，与养护部门建立设备租赁关系，有利于公路养护向专业化、 机械化、市场化方向发展。 2 1 3 日本的公路养护管理体制 日本公路的建设、运营管理和养护工作不是由政府直接组织实施的，而是由公共性 长安大学硕士学位论文 组织日本道路公团负责。日本道路公团是以建设和管理收费公路为主要业务的特殊法 人，总裁和监事由建设大臣任命。道路公团的主要业务范围包括高速公路及收费道路， 收费停车场及高速公路相关设施的建设和管理及养护责任，具体养护工作是由其下设的 管理事务所组织进行，养护资金按照日本道路公团法的规定编报养护资金计划，经 政府建设大臣批准后执行。其特点是：l 、侧重于对养护业务和资金来源的管理。对公 路管理注重以人为本，注重生态与环保，注重综合交通网的合理布局和共同发展。2 、 日本道路公团下设多家分公司及管理局，涉及范围广泛，人员、资金充足，有效地保证 了养护工作的顺利进行。3 、大力提高公路的科技含量，在公路建设、养护、管理等各 个方面，坚持依靠科技，积极采用新技术、新材料、新工艺。 2 2 国内公路养护管理体制改革 我国公路管理体制改革经历了国外任何一个国家都不曾有过的曲折，反复下放又 反复收回，这种体制上的左右摇摆对公路养护管理工作的影响是深刻而长远的，所造成 的损失难以弥补。为使甘肃省公路养护管理体制改革更加适合甘肃省的实际，笔者近年 来考察了河南、江西、四川、山东、河北、辽宁、吉林、安徽、福建、贵州等1 0 个省 实行公路养护管理体制改革的情况。 目前，我国公路管理体制主要有“条条管理 和“条块结合、以块为主 两种。 “条条管理”即公路养护单位直属于省公路管理部门管理，如贵州省在条、块管理 中反复两次，最后又实行条条管理，如同甘肃省的公路养护管理体制。 “条块结合、以块为主 的公路管理体制主要为省交通厅下设公路局，省公路局在 省交通厅的直接领导下，对各市公路管理部门( 局或总段) 、县公路管理部门( 分局、 段) 实行行业管理和业务指导。在调研的l o 个省份中，有9 个省份近几年改革后，均 实行“条块结合、以块为主的公路管理体制。这种管理体制主要有两种形式，一是地 市级公路养护单位直属于地市政府部门管理，各县公路分局作为市公路局的派出机构， 人、财、物由市公路局统一管理，如江西省、山东省、安徽、福建省；二是各级公路养 护单位分别直属于地方各级政府管理，即市级公路局( 总段) 隶属于市交通部门管理， 县公路养护单位隶属于县交通部门管理，市公路管理部门与县公路养护部门之间为业务 指导关系，如河南省、四川省、辽宁省、吉林省，其中四川实行全面下放，有的县甚至 向乡镇下放了公路养管站。 我国公路养护运行机制主要有两种类型，一种为实行公路养护管理单位与养护生产 第二章国内外公路养护管理体制及财务管理模式研究综述 单位分离，公路养护单位为企业，实行公司化养护，对公路大中修工程和养护实行公开 招投标制，如河南省、辽宁省、吉林省。另一种为公路管理单位与公路养护生产单位合 一，公路养护单位为事业单位，内部实行企业化管理，如江西省、四川省、山东省、安 徽省、福建省、河北省，其中安徽省、福建省、四川省在内部成立了养护公司，养护职 工进入养护公司，但事业身份仍维持未变，在区域内模拟市场竞争形式实行招标养护。 综上所述，国外公路养护管理的特点可以归纳为法制化、社会化、专业化、市场 化及养护作业方式的机械化等几个方面。公路养护市场己经比较完善，公路养护市场化 运行机制运行协调，公路养护企业已经形成了一定的养护规模，具备相当的养护能力， 市场化主体作用发挥得很到位；公路养护的法制化管理也比较成熟，通过法律、资金、 规划、工程质量监督管理等手段，对公路养护市场化顺利运行提供了法律保证。目前， 我国的公路养护改革与国外的公路养护管理现状有很多的差距，因此我国的公路养护体 制应吸取自身和外国的有利的管理制度与措施，进一步加深我国的公路养护市场化运行 机制培育和发展以及各项管理制度的制定和完善，按照建立社会主义市场经济体制的要 求，促进公路养护管理市场化的进程。 2 3 公路养护财务管理模式 2 3 1 国外财务管理研究动态 2 0 世纪是财务管理大发展的一个世纪，在这1 0 0 年时间里，财务管理的发展和理论 研究经历了四个阶段性的变化。 ( 1 ) 筹资财务管理时期或传统财务管理时期( 1 9 0 0 年一1 9 5 0 年) 2 0 世纪初，由于西方国家经济的持续繁荣和股份公司的迅速发展，各类企业都面临 着如何为扩大生产经营规模筹措资金的问题，如何筹集资金便成为财务管理理论研究的 重点。这一阶段财务管理面临的另一个重要问题是协调企业与各方法律关系问题。1 9 2 9 年爆发的经济危机，使许多企业破产倒闭，投资者损失严重。为了保护投资者的利益， 西方各国政府普遍加强了证券市场的法制管理。2 0 世纪3 0 年代后，财务管理的重点开 始从扩张性的外部融资向防御性的内部资金控制转移，各种财务目标和预算的确定、债 务重组、资产评估、保持一定的偿债能力等，开始受到重视。 ( 2 ) 资产管理时期或内部控制财务管理时期( 1 9 5 0 年一1 9 6 4 年) 这一期间是财务管理研究经历的一个重要发展时期。人们逐渐意识到在残酷的竞争 中要维持企业的生存和发展，财务管理问题不仅在于筹集资金，更在于实行有效的内部 6 长安大学硕士学位论文 控制，管理和运用好现有资金。因此，公司内部财务决策被认为是财务管理最主要问题， 而与资金筹集有关的事项退居第二位。财务管理的中心也由重视外部融资转向注重资金 在公司内部的合理配置，使公司财务管理发生了质的飞跃。 ( 3 ) 投资财务管理时期( 1 9 6 4 年一1 9 7 9 年) 6 0 年代中期以后，资金运用日趋复杂，市场竞争更加激烈，投资风险不断加大，投 资管理受到空前重视。7 0 年代是西方财务管理理论走向成熟的时期。财务管理是集财务 预测、财务决策、财务计划、财务控制和财务分析于一身，以筹资管理、投资管理、营 运资金管理和利润分配管理为主要内容的管理活动，并在企业管理中居于核心地位。 ( 4 ) 财务管理发展的新时期 2 0 世纪8 0 年代后，企业财务管理进入深化发展的新阶段。第一，通货膨账财务管 理成为热点研究问题；第二，国际财务管理理论和方法得到迅速发展，成为现代财务管 理的分支。 自从上一世纪财务管理学作为一门独立学科产生以来，其理论研究已取得巨大的发 展成果。这些理论的提出和发展，为财务管理学体系在公路养护管理中的应用提供了重 要的理论支撑。 2 3 2 国外公路养护财务管理模式 公路养护管理模式选择的核心问题是财务管理问题，在每个国家都具有重要的地 位。发达国家十分重视交通养护财务管理和运用，具体如表卜1 所示。 表卜1 国外交通养护财务管理情况 国家法律基础管理机构养护资金来源养护管理方式 联邦运输部公路税收、发行债券、 美国1 9 5 6 年立法分级管理 州运输厅公路收费 1 9 5 4 年专门国土交通省国费、地方费、财投资 日本统一所有、分级管理 法案道府县机构金 运输部国家财政部拨款、地方 英国1 9 5 9 年立法实行三级管理体制 郡政府 政府收入 运输部中央政府、地方政府和国家统一所有、政府 法国1 9 5 2 年法案 省政府交通部门特许机构投入分级管理 交通部 联邦政府、州政府和县 德国1 9 5 3 年立法 分级所有、分级管理 州政府公路管理局政府投入 7 第二章国内外公路养护管理体制及财务管理模式研究综述 加拿大公路养护财务管理模式，由于在上世纪初，当时缺乏对公路养护工程造价 管理的足够重视，尽管公路养护投入的资金相当大，却仍难以将路网服务水平保持在公 众可接受的水平之上。因此，许多公路管理人员和研究者开始借用起源于加拿大的路面 管理系统，在系统的分析中考虑经济因素，对养护工程进行了费用预测和投资分析。路 面管理系统主要是研究路面养护费用与路用性能指标值之间的关系，使费用小与性能高 之间形成一个平衡，它对提高公路养护工程投资效益和投资费用管理效益有着很大的作 用。 美国公路养护财务管理模式，在上世纪7 0 年代末8 0 年代初，美国联邦公路局就 开始提出其今后公路工作的重点就是加强养护。美国目前已形成了完整的高速公路网和 其他公路网络，路况、车流量都很稳定，养护作业的主要内容是日常养护和小修工程， 运用公路养护管理系统预测养护费用还是比较准确的，有利于他们制作比较可行的养护 规划和养护计划，有利于开展预防性养护。针对具体养护工程的费用预算，美国是依据 a a s h o 养护手册编制的典型承包养护工程工作和各种范围及单位成本，套用典型养 护措施和单价而定的，然后通过它，管理机构以业主的身份负责招标或承包工程的谈判， 与中标人或承包人签订承包合同，确定造价。 日本公路养护和管理所需要的资金是按照日本道路公团法的规定编报养护资金 计划，经建设大臣批准后实施。收入预算包括有通行费收入、财政拨款、业务收入、国 家投资、社会资金收入，民间借贷和其他外债。支出的经费有建设费、养护维护费、业 务管理费、灾害恢复费、本金偿还、支付利息等。在高速公路养护管理的总费用中，养 护管理费占4 2 ，工程改善费占5 5 ，防灾对策费占2 6 。 英国运输部则是颁布干线公路养护手册( t h m kr 0 a dm a i n t e n a j l c em 锄u a l ) ，它里 面就有关于养护财务方面的具体说明，养护代理人通过招投标，在养护合同协议书里与 承包人商定养护工程价格。并且其三级养护管理机构在处理养护工程财务时，采用统一 规定的程序和要求，见表1 2 。这种计划由下往上报批、资金由上往下按核准的计划分 配的养护费用管理方式，比起我国大部分省市实行的按照总费用大小进行向下“切块包 干 的养护资金分配方式要严格、合理得多。 8 长安大学硕士学位论文 表卜2 英国公路养护费用计划报批、分配、结算日程表 路网养护区公养护 日期工作内容 管理局路局代理 向区公路局报批下一财年的季度资金需求表( 第 3 月3 1 日 0 一季度) 6 月3 0 日向区公路局申请季度财务需求表( 第二季度) 0 向区公路局提交上一财年的财务报表和决算 0 9 月3 0 日 向区公路局申请季度财务需求表( 第三季度) - 1 1 月3 0 日向路网养护管理局提交上一财年的财务结算j 通知区公路局下一财年的公路和桥梁中期养护资 1 2 月3 1 日金分配计划 向区公路局申请季度财务需求表( 第四季度) 0 1 月3 1 日通知养护代理下一财年的中期养护资金分配计划 j 注：“”表示某级养护管理机构在某时要从事某种养护费用管理工作。 国外经验表明，通过立法，制定相应的法律法规，为公路建设及养护提供长期、稳 定和充足的资金来源，是公路发展规划得以有效实施的根本保障。各国根据本国国情的 不同，在投资和养护管理方面则呈现多种模式。西方发达国家不仅重视对养护费用的预 测，而且对养护费用计划报批、分配、结算等环节也有严格的管理程序。公路养护市场 的竞争日益加剧，如何在激烈的市场竞争中生存、发展、壮大是各国公路养护部门不得 不思考的问题，只有加强管理特别是财务管理，提高经济效益，才能提高公路养护管理 水平。 2 3 3 国内公路养护财务管理模式 在公路养护资金管理方面，我国各省份之间不尽相同。从财政财务管理方面看， 各省养路费收入均按“收支两条线 的规定由交通征稽部门征收后缴入财政国库。在养 路费支出方面，各省均按交通部关于养路费收支预决算编制暂行办法的规定编制养 路费收支预算，由省级交通主管部门报经省财政部门批准后实施。但在预算编制的主体、 范围和内容划分等方面却有不同，从总体看，公路养护资金使用安排主要有三种类型， 一种是公路养护资金直接由省交通主管部门安排使用，即由省级交通主管部门直接编制 公路养护支出预算，对养护资金支出进行具体和详细的安排，如贵州省、辽宁省、吉林 省；第二种是对公路养护资金按地区实行切块。每年省财政和省级交通主管部门对公路 养护资金按地区切块下达，公路养护支出预算由地方交通部门或公路养护部门根据切块 指标编制，如河南省、江西省、河北省等：第三种是经常性的费用由省交通主管部门编 制，工程项目费用由地方交通部门或公路养护部门编制上报，由省级交通主管部门审查 9 第二章国内外公路养护管理体制及财务管理模式研究综述 后，报省财政审批。如：山东省、安徽省等。代表性的公路养护资金管理模式为河南省 和河北省。 ( 1 ) 河南省公路养护资金管理模式 河南省对非收费公路养护经费实行“权责结合、管养分离、确定基数、按年核定、 切块包干、财政拨付”的管理办法。 首先，在政策上，对非收费干线公路养护经费和管理经费实行切块包干方式，包干 基数5 年不变，并根据每年养路费收入增长幅度确定各市的增长系数。省财政厅和省交 通厅根据各市上年汽车养路费实际征收数为基数，按省政府规定把全省划分为四类地 区，根据一定比例和增长系数确定当年养护资金数额，按年度核定各市公路养护资金的 使用限额，即块块资金。切块资金实行年度包干，节余资金结转下年使用，超支不补， 不足部分由市财政解决。同时，省厅留取全省公路养护费的5 ，用于不可预见费和省 公路管理部门管理经费。 第二，在预算编制与下达方面，省财政厅、交通厅将公路养护的切块包干资金下达 给各市，该切块资金计划实际是省交通厅编制和省财政厅批复的全省公路养护支出预 算。大中修项目由市级公路管理部门负责，各市根据切块包干资金数额编制公路大中修 项目经费和管理经费的资金使用计划；小修保养项目由县级公路管理部门负责，县公路 管理部门编制本级公路小修保养和管理经费资金使用计划。这些公路养护预算报当地交 通、财政部门审核后，由当地财政部门按规定程序批复同级交通公路部门执行。 第三，在资金管理方面，切块包干资金实行财政逐级拨付。省财政厅依据各地养护 切块资金使用计划和养路费收缴进度，按季下达养护切块资金指标。养护经费和管理经 费由省财政部门拨付给各市财政部门，然后由市财政部门按资金的不同用途分别采用不 同的拨付方法进行拨付。其中管理经费由市级财政部门在收到省财政厅下达的管理经费 指标后，根据年初资金使用计划将管理经费下达给同级公路部门和县级财政部门，县级 财政部门按月将经费拨付给县公路管理部门；大中修项目经费按照公路养护实行分级管 理、分级负责的原则和财政国库集中支付的要求，由市级公路部门根据项目支出预算及 建设进度，向同级财政部门提出支付申请，财政部门审核后将资金直接支付施工单位和 供应商；小修项目经费由市级财政部门根据县级交通公路部门与公路养护企业签订的养 护合同和用款申请，将小修保养经费直接支付公路养护企业。年度终了后，各市、县交 通公路管理部门要按规定及时将养护切块资金使用情况编入部门决算，报同级财政部门 审核，由财政部门逐级汇总后上报省财政厅。 1 0 长安大学硕士学位论文 ( 2 ) 河北省公路养护资金管理模式 河北省对国省干线公路养护费用实行划清职责权限，切块到户，指标控制，预算管 理。 第一，在公路养护项目管理方面，省交通厅负责下达各市国省干线公路的好路率、 养护质量综合值等日常养护指标，各市交通局据此制定本市的日常目标和年度小修保养 资金使用计划，下达到各县交通局，县级公路管理机构与养护生产单位签订合同，负责 日常养护工作的检查验收，并对日常养护生产管理负直接责任，养护生产单位按合同规 定负责日常养护生产；国省干线公路小修工程由市交通局负责制定本市的年度小修计 划，县交通局根据市交通局下达的年度计划，实行内部竞争，优选施工队伍，并按月安 排小修工程计划，县级公路管理机构负责小修工程的施工管理；国省干线公路大中修工 程由市交通局根据批准的养护规划和前期工作完成情况，编制本市下一年度的国省干线 公路大中修工程建议计划，每年六月底前按有关规定上报省厅批准，并组织大中修工程 项目的勘察设计工作，经省厅审查后下达各市的干线公路大中修工程计划，大修工程按 项目审批预算，实行包干，市级公路管理机构负责大中修工程的施工管理，通过内部竞 争选择施工单位，完工后由组织编制竣工文件，工程竣工验由省交通厅负责。 第二，在预算编制与下达方面，省交通厅负责公路养护预算的审查上报和下达，对 养护资金实行预算管理、超支不补、节余分成的政策。其中养路事业费、养路其他费按 照管理人数、实际开支水平等因素测算编制；公路小修保养费用根据各市公路状况的因 素通过测算编制，县级公路养护费采取定额补助办法编制；大中修工程、道班房建设、 街道化治理、g b m 工程、文明样板路建设、较大水毁恢复工程、养护机械设备购置等根 据年度情况统一安排，列入预算。 第三，在公路养护资金管理方面，国省干线公路养护资金由省交通厅统一管理，条 块结合，分级实施。省厅负责拨付养路事业费、其他费和养路工程费，拨付资金时，将 养路事业费、养路其他费与养路工程费分开，将小修保养工程费与大中修工程费分开。 其中公路小修保养工程费由省厅切块包干到市交通局专款专用，按月拨付；大中修工程 项目下达后，先预拨部分工程款，然后按工程进度情况定期拨款，工程完工结清款项； 其他工程( 公路绿化、道班房维修及新改建、街道化治理、g b m 工程、样板路建设等) 和不可预见工程( 水毁等) ，工程完工验收合格后，根据工程进度和完成情况拨付；公 路养护管理人员( 市、县) 经费由省厅按核定编制数和预算向市交通局拨付；公路路政 管理经费由省厅按核定人员和预算拨付。市交通主管部门所管辖的市公路管理机构要对 1 1 第二章国内外公路养护管理体制及财务管理模式研究综述 养路事业费、其他费和小修保养费、大中修工程费进行单独核算，专款专用。 2 4 本章小结 本章对国外公路养护管理体制和养护市场化运行机制进行了研究分析，其特点可以 归纳为法制化、社会化、专业化、市场化及养护作业方式的机械化等几个方面。同时， 调查研究了国内兄第省份公路养护管理体制和养护运行机制改革的现状，并通过国内外 对比，指出我国公路养护管理中存在的差距。同时，研究了国内外公路养护管理体制下 的预算管理和财务管理模式，并重点介绍了我国具有代表性的河南省和河北省，为甘肃 省公路养护管理体制改革及财务管理模式设置提供了思路。 1 2 长安大学硕士学位论文 第三章公路养护管理体制改革剖析 3 1 公路养护管理体制改革中的经验和教训 我国的公路养护单位都是经公路养护管理体制改革后，将公路养护单位下放到地 方，并程度不同地实行了管养分离等机制改革，从结果看，有的成功，有的不成功，尤 其是经济发展水平低的地区成功的比较少，主要表现在： 1 、机构和人员膨胀严重，公路养护资金用于养人 公路养护单位下放地方后，由于人事权在地方，人事频繁变动，大量非专业人员的 涌入，导致人满为患，机构臃肿，养护经费用于养人。如河南省的干线公路养护职工1 9 9 0 年底为4 0 6 3 6 人，其中合同工、临时工等占职工总人数的4 6 。至1 9 9 9 年底人数达到 6 6 6 2 4 人，平均每公里为5 人，几乎全是正式职工，9 年间增加2 5 9 8 8 人，尤其是1 9 9 4 年后增长迅猛，以平均每年4 6 2 8 人的数量递增，仅1 9 9 6 年一年就增加6 2 5 6 人，增长 率达1 3 ，其工资再加上适当补贴、岗位补贴和正常调标、调资，1 9 9 9 年工资总额已 达4 1 亿元，较1 9 9 8 年增加9 0 0 0 多万元。另外所增人员文化程度偏低，年龄偏大， 专业技术人员极少，仅有2 0 适应公路部门需要，尽管每年增加大批人员，但工程技术 人员和道班工人所占比例却在逐年降低，造成了公路养护系统一方面人员严重超编、一 方面人才匮乏的尴尬局面。有个县段管养1 2 0 多公里路段，1 9 9 1 年底职工人数不到4 0 0 人，竟连续三年以每年近2 0 0 人的数量倾入，到1 9 9 4 年底人数已达9 7 0 人，现在已突 破千人大关。还有一个县段按养护里程定编为1 7 1 人，而现在人数已达6 5 0 人。有些地 方的领导看到公路系统工资相对稳定，就把一些快退休的人员调到公路部门，以便退休 后在公路养护单位养老。有些地方的领导对公路总段( 局) 和县段领导不注重培养，只注 重组织调整和频繁换届。有个总段在一年里就换了三届领导班子。一些总段、县段也是 一年一换、半年一换。每换一届领导，就增加一大批人；有的地方领导对公路总段( 局) 和县段领导班子的配备、调整和换届因人设岗，随意增加领导职数。有个县段配1 0 名 段领导，仅养护一项工作就安排三个副段长。这不但造成人才资源的极大浪费，而且互 相推诿扯皮，贻误工作。还如四川省公路养护单位下放地方后，人员增加了总数的1 4 ， 有一个县将政府招待所6 0 余名职工买断工龄后，又集体转入公路养护部门。 与河南相反，山西省1 9 8 6 年将干线公路全部收归省公路局管理。1 9 9 9 年底公路总 里程4 8 5 6 0 公里，干线公路1 2 0 1 l 公里，职工总数3 0 8 3 0 人，平均每公里为2 5 6 人。 从近1 5 年的情况来看，人员基本上保持相对稳定，能够有效地把有限的资金用于公路 1 3 第三章公路养护管理体制改革剖析 建设和公路养护上，公路事业有了很大的发展。 2 、损害了养路职工的切身利益，导致不稳定因素增加 公路养护人事权和资金使用权下放到地方后，造成了人员超编严重，公路养护资金 只用于养人甚至被大量挪用，其结果导致一线养护工人不能按时得到工资和报酬，有的 甚至连当地最低工资标准也没有保证。如河南曾发生过有多数基层单位拖欠职工工资， 最长的达1 7 个月之久，严重损害了养路职工的既得利益，致使道班工人无心养路，为 工资上访、静坐的现象时有发生，造成了职工队伍不稳定，造成了社会不安定的因素。 吉林省公路养护管理体制改革后，对公路养护基本实行了养护单位公司化、养护生产市 场化、职工身份社会化以及“国路民养 等机制，其结果是严重地损害了原养路职工的 切身利益，加剧了管理者和养护人员之问的矛盾，导致公路养护队伍不稳定，集体上访 事件频繁发生，近年来，因公路养护系统进京上访人员增多，吉林省被交通部列为上访 重点督办省市，并排在前五名，对省交通主管部门造成了巨大的压力。山东、辽宁等各 省在公路养护体制改革中，虽然实行了管养分离，但职工身份未置换，仍为事业身份， 模拟市场，实行内部公开招标，公路养护管理改革比较平稳。同时，由于实行了公司化 养护，养护公司成为纳税主体，依照税法交纳国家规定的各种流转税、财产税和企业所 得税等税费，使公路养护公司税负沉重，原本进行公路养护的部分资金变成税赋又缴给 国家，导致了公路养护资金的减少。 3 、养护管理水平低，养护质量下降，抵御自然灾害的能力差 河南省公路养护管理下放到地方后，大量外系统人员进入养护单位，养护单位领导 的频繁调动，有的公路总段( 局) 和县段领导大多是不懂公路养护专业知识的外行，而本 单位懂公路的专业技术骨干很难走上领导岗位，更走不上主要领导岗位，不仅造成了公 路养护工作失误和损失，而且不利于发挥专业和科技优势，挫伤了公路养护专业技术人 员的积极性。辽宁、吉林省实行了市、县层层下放后，由于当地主管公路的政府部门缺 乏管理公路养护的业务和经验，使公路养护管理严重薄弱，同时因养护人员大幅度增加， 公路养护经费的绝大部分用于养人，甚至挪作它用，从而造成了一些公路养护工程项目， 特别是如危桥加固、路面大中修等因缺少资金而无法落实或无法按期进行，导致路况质 量严重下降。福建省的厦门市对公路养护机构下放后，由于地方对公路养护的重要性认 识不足，不重视，不仅使公路路况急剧下降，而且在突发暴雨，造成严重水毁时，当地 政府部门缺乏有效地组织抗灾的能力，抢险人员和机械不能及时到位，延误抢修时间， 使道路迟迟不能通行，在社会上造成了恶劣的影响。 1 4 长安大学硕士学位论文 贵州省公路管理体制经历了三上三下的变动。特别是1 9 9 3 年底最后一次下放到地 方，路况逐年下降，车不畅其通，货不畅其流，严重影响了人民的生活。1 9 9 6 年胡锦涛 同志视察贵州，对公路的损坏情况提出了批评，对此，贵州省委、省政府高度重视，责 成有关部门进行考察论证，认为人员膨胀，大量公路资金被地方政府挤占、挪作它用的 根本原因还是管理体制问题。贵州省经过反复论证，于1 9 9 7 年底又将国、省干线公路 体制收归省交通厅领导和管理，明确省公路局为副厅级事业单位，在交通厅领导下具体 负责全省公路的管理和监督工作。经过两年来的运作，公路面貌有较大幅度的改观，人 员得到有效控制，呈现负增长。该省现有公路总里程3 3 6 0 4 公里，干线公路1 0 2 1 7 公里， 职工总数1 3 6 7 8 人，平均每公里人员为1 3 人。而且经过连续三年的公路“保畅工程 ， 遏制住了路况下滑，使超龄路由1 9 9 6 年的8 0 下降为1 9 9 8 年的6 8 ，养护资金的效益 得到了充分的发挥，大大提高了通行能力。 4 、公路养护的行业管理职能明显削弱 公路养护单位下放到地方后，地方政府拥有了养护资金的使用权，一定程度上增加 了公路养护资金不能按公路养护计划使用的风险。河南将公路养护下放到地方后，出 现了公路养护计划难以贯彻执行的情况，一些市地领导从本地经济发展考虑，不执行 甚至不顾省级公路主管部门下达的公路养护计划，不断地安排公路养护计划外的“条 子工程、“形象工程”、“政绩工程 ，硬性摊派给所属公路部门去完成，并且又无资金 或只有很少资金投入，“胡子工程 、“半拉子工程 不断发生，使交通主管部门和公路 管理机构行业管理权受到严重侵犯。还有一些工程在招投标制的过程中不遵守工程招 投标法规，领导个人说了算，导致违法的分包、转包的现象不断发生，工程质量严重 下降。 3 2 公路养护管理体制改革教训的分析 经济发展水平比较落后省市的公路养护管理体制改革之所以出现一些不尽人意甚 至与初衷相悖的方面，笔者认为原因主要有以下几个方面： 1 、未处理好公路养护管理体制改革与下放的关系 公路养护管理体制改革是从全国公路养护事业的发展趋势出发，根据市场经济发展 的要求所采取的改革措施，无疑是正确的，具有前瞻性和方向性。但对于具体的一个 地区来说，要实施公路养护管理体制改革，首先应深刻认识公路养护管理体制改革与 目标的关系，要认识到目标是唯一的，是不能改变而且应当竭尽全力实现的，但实现 1 5 第三章公路养护管理体制改革剖析 目标的方式和途径可以是多样的，不能认为只有下放才是改革，只有下放了才能实现 目标。同时应认识到改革必须立足实际。实行改革应具备社会经济条件，实事求是地 分析当地的经济和社会状况，看是否已具备了改革所需要的条件，如果当地的社会经 济状况与改革所要求的社会经济条件有比较大的差距，则需要认真研究，寻找最有利 的改革措施和改革步骤。有些省市在公路养护管理体制改革中之所以出现一些不该出 现的问题，究其原因之一，就是没有充分认识到完成既定的改革目标可以有多种方式 和多种途径，没有充分认识到改革应从当地的实际经济状况出发，充分考虑应具备的 客观条件。认为只有将公路养护单位下放到地方才是改革，只有将公路养护单位下放 到地方才能实现目标。不考虑当地社会经济条件，不讲