对住建领域执法全过程记录的思考.doc

关于行政执法全过程记录的授课提纲各位领导，同事们：根据安排，下面我就执法全过程记录这一课题与大家一起来学习探讨。说实话，这个课题，我没怎么作过研究，之前这篇文章是陶波同志负责起草的，法规科、协调指导科进行了协助修改，我只是学习过两三遍，作了些细小修改和结构调整。临时接到这个讲课的任务，确实感觉有一定压力，主要是学习研究不深，心里没底，加之这次准备不够充分，唯恐辜负大家的期望。既然已上台了，就还是硬着头皮来抛砖引玉吧，不当之处敬请批评指正。下面我们首先来观看两个小视频：从这两个小视频我们可以看到哪些方面的信息点呢？我认为至少有以下六点：1、国家倡导和要求执法全过程记录2、执法全过程记录具有很强的必要性和重要性3、执法全过程记录可让执法人员自证清白4、执法全过程记录已在执法部门普遍实施5、执法记录仪是全过程记录的重要工具6、我局实施执法全过程记录效果良好那么执法全过程记录到底是怎样的？有哪些方式，又应该如何正确实施？带着问题，这节课我就和大家一同来学习以下四个方面主要内容：一是讲一讲概述，主要了解执法全程记录的背景意义、概念、原则及方式等；二是讲一讲当前我们的执法全程记录有哪些不足；三是讲一讲如何规避执法全程记录中的风险，也就是执法全程记录各个阶段应该注意些什么；四是讲一讲如何进一步落实好执法全程记录，建立健全哪些制度机制。一、执法全过程记录的概述（一）执法全过程记录的背景和意义 2014年10月20日，中国共产党十八届四中全会在北京召开，全会首次以专题的形式研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，会议通过了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称决定）。2015年12月23日，中共中央国务院印发法治政府建设实施纲要（20152020年）（以下简称纲要）。2015年初，河北省政府出台河北省执法全过程记录实施办法。随后，全国各地政府陆续出台有关方案。2017年1月19日，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构正式印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案（以下简称方案）。至此，执法全过程记录在全国范围内全面展开。它是贯彻落实党的十八届四中全会决定和纲要精神、深入推进依法行政应当建立的一项重要制度，是全面规范行政执法工作的一项重要措施，也是加强对行政执法权力监督和约束的一个有力抓手，对促进行政机关及其执法人员严格、规范、公正、文明执法将发挥重要作用。实行执法全过程记录根本目的是规范行政执法程序，促进行政机关严格、规范、公正、文明执法，保障公民、法人和其他组织的合法权益。通过采取适当的方式对执法全过程进行记录，可以全面固定执法证据、全程记录执法行为、全景回溯执法环节，切实保障行政相对人以及其他利害关系人的合法权益，也有助于说服行政相对人以及其他利害关系人接受行政行为、减少行政争议。（二）执法全过程记录概念执法全过程记录，是指执法人员在执法过程中通过书式记录、影音记录以及其他记录方式，对日常巡查、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时的记录并归档,实现全过程留痕和可回溯管理。（三）执法全过程记录原则执法全过程记录一般遵循下列原则：1.依法原则。依法原则主要体现在：法律、法规、规章和规范性文件对执法记录的范围、方式、形式、保存、用途等有规定的，应当依照规定执行；没有规定的，执法记录不得减少行政相对人的合法权益或者增加其义务。执法记录作为执法证据使用，还必须符合法律、法规、规章、司法解释、规范性文件对证据的要求和规定，并经查证属实才能作为认定事实的根据。2.公开原则。公开原则要求：执法记录应当公开进行。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外，执法记录都可以公开。行政机关通过主动公开执法记录，以证明自身行政行为合法，接受各方监督。行政相对人可以向行政机关查阅或者要求行政机关公开执法记录，以维护自身合法权益。复议机关、审判机关以及社会公众可以通过行政机关公开的执法记录，监督行政机关的行政行为。3.效率原则。行政执法要求在不损害行政相对人合法权益的前提下尽可能地提高效率，这也是行政与司法的区别之一。同样，执法记录也必须体现效率原则：要以最高的效率、最低的成本、最好的效益服务于行政执法，而不能“为记录而记录”使得执法记录成为提高行政执法效率的累赘。4.全程、全面原则。全程原则要求对行政执法的全部过程都要进行记录而不是部分记录。全面原则则要求既要对行政执法中的外部程序进行记录，也要对内部程序进行记录；既要对行政执法中的强制程序进行记录，也要对任意程序进行记录；既要对行政执法中的主要程序进行记录，也要对次要程序进行记录。5.实时、客观原则。实时原则要求执法记录应当与行政执法同步进行，禁止事后补记补录。客观原则则要求执法记录真实反映行政执法的行为、事实、状态、结果，禁止弄虚作假。（四）执法全过程记录方式目前主要的记录方式有文字、音像、电子数据等。1.文字记录也称书面记录，是以文字、字母、图表、符号在纸张以及其他书写介质上所作的记录。文字记录是使用最多的记录方式，行政执法中制作的投诉举报记录、现场笔录、抽样取证记录、询问（调查）笔录、物品处理记录、行政处罚决定书等都属于文字记录。 2.音像记录也称视听记录，是以执法记录仪、照相机、摄像机、录音机、视频监控设备等为工具，通过模拟或者数字技术将图、文、声、像等信息经加工转换后存储于磁、光、电等介质中所作的记录。音像记录直接、客观、形象、动态，具有“察之有形、闻之有声、查之有据”的特点，但同时也具有可修改、可编辑、易伪造的特点。 3.电子数据是基于计算机和现代电子通信技术的广泛运用而发展起来的用以表示文字、图形等信息的资料。电子邮件、手机短信、微信、网上聊天记录等都是电子数据，通过行政机关内部使用的执法管理信息系统（或者办公自动化平台）等所作的记录也属于电子数据。电子数据开放性强，可以依托开放的互联网而不受时空限制。同时，电子数据也具有易删改和可恢复的双重特性。近年来，电子邮件、手机短信、微信、网上聊天等越来越成为人们沟通、交流的一种重要方式。因此，也应将此作为执法记录的一种方式加以使用。随着信息技术的提高，应积极利用大数据技术，结合办公自动化系统建设，建立健全执法全过程记录信息收集、保存、管理、使用等工作制度，加强数据统计分析，探索出更多成本低、方式灵活、效果好、易保存、不能删改的记录方式，充分发挥全过程记录信息在案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作中的作用。二、住建领域执法全过程记录现状当前，从行政执法现状看，在一些单位仍存在随意执法、不按程序执法、不文明执法的现象，存在执法证据不全、证据不固定等问题，从而引发了一些行政争议，导致行政行为无效，甚至引发行政诉讼。执法过程不记录、记录不完整、记录方式单一、记录不规范还一定程度存在。实际上，我局很早以前就已要求执法人员在日常执法过程中必须做好记录，通过执法记录仪、个人执法记录本、相关文书函件留存等手段记录还原执法过程。然而，实施执法全过程记录时，执法人员会存在以下几个问题：（一）记录规范意识不强。部分执法人员往往对记录内容、证据的形式要件及实质要件把握不到位，甚至有时文书制作也不符合要求，这样的全过程记录不能完全发挥实质性作用，也就失去了执法全过程记录的价值。（二）风险防范意识不足。在手机等便携性电子设备功能日益齐全和便捷的情况下，当事人对行政机关的执法过程进行记录非常方便，这就要求我们的执法人员更加客观公正地对执法全过程予以记录，要有风险意识，记录过程必须严格按照规章程序进行，不能随意更改。（三）记录设备维护不到位。部分执法人员没有主动记录意识，需要用的时候才找自己的设备，平时对于设备的充电、保养、维护等工作做得不到位，给行政执法的全过程记录带来障碍。（四）记录过程中断。执法人员执法记录不连贯，断断续续，或者自己觉得有必要的才记录，造成记录过程中断。由此可能会导致执法人员因记录不全被行政相对人提起行政复议或诉讼。三、如何防范执法全过程记录的风险执法全过程记录以规范执法全过程的程序作为出发点，把记录方式和记录内容作为落脚点，详细地记录执法全过程的每个步骤，这就使执法记录过程中存在各种各样的风险。下面以我局对建筑工地违法施工的执法全过程记录为例，就如何防范执法记录全过程的风险进行阐述：（一）记录程序的启动阶段一般来说，我局执法人员从进入一个项目工地第一时间起，记录仪已经开始工作，记录下工地门牌、施工公示牌（其中包含项目名称、建设单位、施工单位、监理单位及项目基本情况等信息），找到相关责任单位负责人，出示执法证说明身份。该部分的记录看似可有可无，其实很重要，曾经就出现过由于没有拍摄工地门牌信息，导致记录仪记录的工地情况无法与项目匹配，从而造成证据断裂不连贯以至于无法立案的情况，而执法人员亮证执法也是执法的必要程序，表明相关单位明了执法人员身份，为执法检查顺利进行提供保障。（二）记录调查取证阶段没有证据就没有发言权。对于违法行为应当及时取证，在建筑工地发现违法行为，现场进行拍照、文字记录、全程视频记录，现场文字记录及下达的文书应当由执法人员及违法当事人签字。询问当事人或证人，应制作询问笔录等文书；听取当事人陈述和申辩，应制作陈述申辩书；向有关单位和个人调取书证、物证，应制作调取证据通知书、证据登记保存清单等文书；经过调查取证之后，确需立案审查的，还应当制作送达回证，写明案件类型、送达单位等并加盖单位印章。此外，行政执法机关采取现场检查（勘验）、听证取证方式的，应同时进行音像记录，不适宜音像记录的除外。采取其他调查取证方式的，可根据执法需要进行音像记录。上述文书均应由行政执法人员、违法行为当事人及有关人员签字或盖章。（三）记录审查与决定阶段进入案件审批程序，案件审批表应载明案件来源、收案时间、当事人基本情况、案件基本情况、立案依据、受案机构意见和行政机关负责人审批意见，保证执法过程规范化、程序化。行政处罚法第38条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”出现此类情况应当制作重大案件讨论决定书。行政处罚分为简易程序与一般程序。违法证据确凿并有法定依据，对公民处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。建筑执法中的处罚金额数额一般较大，适用一般处罚程序，决定处罚后必须制作行政处罚决定书。处罚决定书上应当文字载明当事人的姓名或者名称、地址、违反法律法规或规章的事实和证据、行政处罚的种类和依据、行政处罚的履行方式和期限、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限、作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期，行政处罚决定书必须盖行政机关的印章。（四）记录送达与执行阶段执法人员必须将行政执法文书送达当事人，还应对当事人履行行政决定的情况进行文字记录。送达分为直接送达、邮寄送达、留置送达、公告送达、依法采用委托、转交等方式。以行政处罚决定书为例，该文书一般以直接送达的方式告知当事人，由送达人、受送达人或符合法定条件的签收人，并在送达回证上签名或盖章。行政机关作出决定之后，当事人对违法事实进行整改，缴纳罚款，执法人员制作处罚结案报告，文字载明处理的结果、执行情况、法制工作机构审核意见以及行政执法机关审批意见。如果逾期不履行行政执法决定需要强制执行的，在申请法院强制执行前，需按照法定形式制作催告书并送达当事人。当事人进行陈述、申辩的，对当事人的陈述、申辩中提出的事实、理由和证据，行政执法机构应当复核陈述、申辩内容，并记录处理意见。经催告，当事人无正当理由逾期仍不履行行政执法决定的，行政执法机关申请法院强制执行，并制作相应文书进行文字记录。四、如何进一步落实执法全过程记录全面推行执法全过程记录需要技术上的支持、先进的设备、合格的使用者、专门的管理人员和相关部门的指导。因此，建立健全执法全过程记录有关制度机制很有必要。（一）建立健全执法全过程记录学习制度。应定期组织行政执法人员学习执法全过程记录的记录范围、记录内容、记录方式、记录对象、记录要点，分清责任，提高执法记录意识，养成执法过程中主动记录的习惯。同时，鉴于各地的研究及思路各有不同，可以通过开展交流会、座谈会等方式互相沟通、互相学习，取长补短，一旦发现问题，及时予以更正。（二）建立健全执法全过程记录评查机制。上级行政机关、监督检查机关和本单位定期开展评查活动，抽查执法文书和执法程序的视频记录，查看执法程序是否与文书记载一致，执法记录是否完整、有无删除更改痕迹，执法程序是否正当、合法，文书制作是否真实、准确，执法人员是否规范执法、智能执法、严格执法、阳光执法、文明执法等，从而促进执法全过程记录质量得以提高。如此，不但可以健全执法工作成效考核评价体系，使执法监督管理更加严格，提升执法机关的公信力，也可以加强行政机关工作人全面履职的意识和能力。此外，对于执法全过程记录制度，县级以上政府及其行政执法机关也应将其建立和实施情况纳入依法行政及行政执法评议考核，进一步监督这一制度的实施。（三）建立健全执法全过程记录问责机制。问责制度不仅是法治政府必不可少的重要制度，也是法治国家、法治社会、法治党必不可少的重要制度。执法全过程记录制度目的就在于规范行政执法程序，促进行政执法机关严格、规范、公正、文明执法，保障公民、法人和其他组织的合法权益。因此，执法时必须保证全过程记录的完整、客观，维护当事人的合法权益。如果在监督检查、管理过程发现有不制作或