（社会保障专业论文）我国最低生活保障制度研究.pdf

摘要 无论是制度化还是非制度化的社会保障，都应体现人文关怀精神。作为一项 “民心工程”，我国最低生活保障制度( 简称“低保制度”) 在实施过程中更应该注 重人文关怀。本文就是以“以人为本”作为指导思想，从伦理视角对低保制度进行审 视、分析和研究，并从救助理念等五个方面指出了现行制度存在的问题和伦理缺 陷，在此基础上尝试着提出了进一步改进的对策和建议，目的是使这制度能够 不断健全和完善，能够更好地造福于弱势群体，为构筑一个更加和谐的社会环境 做出应有的贡献。 本文共分为四个部分： ， 第一部分是导论部分，首先简要评述了近年来国内外低保制度的研究现状， 从中发现了现有研究的不足之处，比如：对农村人口和流动人口欠缺研究、地区 间差异未引起足够重视、伦理维度未纳入研究，从而导致了研究讨论不够深入和 全面等，并将这些不足之处作为本研究的切入点。另外，还介绍了本研究的现实 意义、理论意义以及本文结构和主要创新。 第二部分是对制度选择的讨论，首先简单回顾7 我国低保制度自创立以来所 经历的五个阶段，即：试点阶段、推广阶段、普及阶段、落实阶段和提高阶段， 然后对制度创建过程中的三种有代表性的模式作了描述和比较：上海模式采取了 慎之又慎的态度，在不断发现问题不断予以解决的同时也留下了诸多遗憾；武汉 模式使制度更加简单明了，但改革的不彻底却导致相当一部分救助对象被推了出 去；而重庆模式则给人豁然开朗的感觉，真正向全民纳入的方向迈出了坚实的步 伐。这反映出了各个城市在制度创新方面走过的艰难曲折的路程。 第三部分是我国低保制度的实施现状，首先简要介绍了制度实施以来取得的 主要成果，然后从救助理念等五个方面指出了现行制度存在的问题，其中，救助 理念方面：传统救济三无对象的情结难解，恩赐思想仍有市场；救助对象方面： 认定过程存在伦理缺陷，农民和进城务工人员遭受歧视；救助模式方面；制度与 相关社会政策的衔接尚不紧密，民间作用也未得到充分发挥；救助方法方面：标 准制定尚欠科学合理，收入核算缺乏切实依据；救助内容方面：配套救助不完备， 内外结合失衡，并对上述问题逐一进行了较为深入的分析。 第四部分是我国低保制度的健全和完善，这是本文的核心部分。本部分以“以 人为本”作为指导思想，对第三部分提出的问题一一给出了进一步改进的对策和建 议。首先，救助理念应从施舍、怜悯的不平等理念向尊重公民的基本生存权的理 念转变；其次，尊重低保对象权利，重视人文关怀，并争取早日将农民和进城务 工人员纳入低保；再次，加强支持系统的建设，实现从单一的国家救助模式向多 元复合救助模式的转变；第四，运用专业技术方法，规范管理操作；最后，在完 善基本生活保障的同时，进一步强化、更新积极救助措施。 关键词：低保制度以人为本伦理 a b s t r a c t w h e t h e ri n s t i t u t i o n i z a t i o n a lo rn o n - i n s t i t u t i o n i z a t i o n a l ，s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m s h o u l de m b o d yh u m a m t ya n dh u m a n el o v i n gc a r e i np a r t i c u l a r , b e i n ga m a s sh e a r t p r o j e c t , o u rm i n i h u ml i v i n gs t a n d a r ds e c u r i t ys y s t e m ( m l s s s ) i ss u p p o s e dt op a y m o r ea t t e n t i o nt oh u m a n el o v i n gc a r e t h i se s s a y , c e n t e r i n go i lh u m a n e , e x a m i n e dt h e m l s s si nam o r a lp e r s p e c t i v e a n df i n do u ts o m ep r o b l e m s 勰w e l l 鹪e t h i c a ld e f e c t si n c u r r e n ts y s t e m b a s e do nt h ef i n d i n g s t h ep a p e ra d v a n c e d 砒t h es a m et i m es e v e r a l s u g g e s t i o n sf o rf u r t h e ri m p r o v e m e n t , i nt h eh o p eo f 也a 1 s u c ha ni m p r o v e m e n tc a n b e t t e rt h el i f eo f d i s a d v a n t a g e o u sg r o u p ，a n dc o n t r i b u t et oc r e a t i n gah a r m o n i o u s s o c i a le n v i r o n m e n t t h e p a p e ri sc o m p r i s e do f t h ef o l l o w i n gf o u rp a r t s ： 1 ) i n c l u d i n gr e l a t e dc o m m e n t so nt h em l s s sf r o mb o t hh o m ea n da b r o a d b e s i d e s ， t h ep r a c t i c a la n dt h e o r e t i c a lr o l eo ft h i sr e s e a r c hi si n v o l v e db e f o r es t r u c t u r ea n d o r i g i n a lp o i n t sc o m e ； 办g i v e nam e f i n t r o d u c t i o nt ot h ee v o l v i n gp r o e e s so fo u rm l s s s 舔w e l la st h e p o s i t i v ee f f e c t st oe s t a b l i s hs u c has y s t e m a r e rt h a t ，t h r e et y p i c a lm o d e ld u r i n gt h e e s t a b l i s h i n gp r o g r e s sf i r eh i g h l i g h t e d ； 3 ) m e n t i o n e dt h ec u r r e n tc o n d i t i o n st oi m p l e m e n t i n go u rm l s s s v i e w e df i r s t l y t h ea c h i e v e m e n t so ft h a ts i n c em l s s si sa d o p t e di nc h i n ai nr e t r o s p e c ta n dt h e r e a r e r p o i n t e do u tt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nc u r r e n ts y s t e mf r o mf i v ea s p e c l f s ，t h a ti s ，a s s i s t a n c e i d e a , a s s i s t a n c eo b j e c t , a s s i s t a n c em o d e l ，a s s i s t a n c ea p p r o a c ha n da s s i s t a n c ec o n t e n t 钔鹤av i t a lc o m p o n e n to ft h ee s s a y , t h i sp a r ta d v 锄1 c e dm a n yf e a s i b l es u g g e s t i o n s r e s p e c t i v e l yt oh e l pc o m p l e t et h es y s t e m ，a c c o r d i n gt ot h ep r o b l e m su p o np r o d u c e d , a n d w i t ha na n t i c i p a t i o nt ob l e s st h ed i s a d v a n t a g e o u sg r o u p k e yw o r d s ：m l s s c e n t e r so nh u m a n ee t h i c s 2 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下迸昔亍的研究 工作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留遂交论文的复印件，允许论文被查阏和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内客，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：避导师签名：j 登：日期：2 丝i ：! 呈：至 1 导论 1 导论 最低生活保障制度( 简称 氐保制度”) 指的是目前世界上绝大多数市场经济国 家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，它根据维持 基本生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线 时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。这一 制度自实施以来，对保障城市居民基本生活、维护社会稳定和促进经济发展都发 挥了重要作用，被誉为“最后的安全网”。 1 1最低生活保障制度研究述评 低保制度研究是近年来关于贫困与社会救助研究的重点，研究成果颇丰，现 综述如下。 1 1 1 国外低保制度( 社会救助) 研究述评 我国的最低生活保障制度在国外被称为“社会救助制度”。现代社会救助起源于 英国，以1 9 世纪上半叶新济贫法的颁布为标志，迄今已有1 4 0 0 余年，积累 了许多成功经验。国外对社会救助制度的研究，既有从克服社会排斥、克服贫困 的制度功能与目的角度展开论述的，也有从失业救助角度对制度进行分析的，还 有从救助工作者的立场和接受救助者的心理分析的角度展开论述的；既有对本国 的救助制度做历史与比较研究的，也有做多国救助制度比较研究的。论述方法上 包括历史分析法、比较分析法等，一般是从社会学的社会政策角度展开分析，对 社会救助制度功能实现及其比较分析较为重视。 这些研究成果和经验对于完善我国的低保制度具有参考价值。( 1 ) 指导思想 明确。保障贫困对象的基本人权是发达国家社会救助的最高宗旨，社会救助的最 终目标则是促进贫困对象融入社会。( 2 ) 重视个性化设计。发达国家的社会救助 呈现出更加个性化、人性化的趋势，特别是在救助标准上，对不同对象和不同家 庭的不同需求，都给予了特别考虑。( 3 ) 管理操作规范。如对资格的审定、收入 状况和求职状况的审查等有严格的规定；在设置享受期限、推进部门连动、建立 应急系统等方面积累7 成熟的经验。( 4 ) 鼓励自主就业。为了改变救助对象的长 期依赖和制度本身的效率，社会救助也被赋予促进就业的新机制，这也使社会救 助从单向性保障向积极的多元保障方向转变。( 5 ) 发挥民间作用。发达国家的民 间团体和志愿人员在社会救助领域一直表现得十分活跃，其广泛的社会救助活动 我国最低生活保障制度研究 为政府救助提供了民间的有力支持。 1 1 2 国内低保制度研究述评 1 有关低保制度的理论问题研究 在救助理念方面，徐道稳( 2 0 0 1 ) 撰文指出，随着1 9 9 9 年国务院城市居民 最低生活保障条例的颁布，我国在社会救助传统价值观上的个体主义、救助理 念上的施恩思想等正逐步得以改变，使扶贫济困成为各级政府的法定责任，从而 实现了从个体主义贫困观向结构贫困观、从施恩论向权利论的转变。而杨立雄 ( 2 0 0 3 ) 则从政府道德责任角度认为，我国在实施低保制度的过程中，一些地方 政府设置不合理条件把一部分穷人排除在制度保障之外，这种做法是忽视穷人权 利和推卸政府责任的表现。吴玲、施国庆( 2 0 0 5 ) 则认为，我国的低保制度在实 施过程中还存在许多伦理缺陷，这些伦理缺陷如果得不到解决，将影响这一制度 的顺利实施，不利于我国社会公正的实现。 关于救助对象的界定目前有两种意见。一种观点认为，低保对象应该包括所 有生活在贫困线以下的人；另一种意见则认为，低保对象只能是那些无劳动能力 又无收入来源、无依无靠的孤寡残者，而不应当包括有劳动能力的人，因为有劳 动能力的人完全可以通过劳动自谋生路。刘旭东( 1 9 9 7 ) 认为低保对象的界定应 以家庭平均收入而不是个人收入为标准。他指出，家庭是社会物质生活的最基本 单位，以家庭平均收入为依据，可以避免因个人特点不同而产生的不公平，并可 以使社会救济资金真正用在确实需要救济的人身上。 在最低生活保障线的测定上，唐钧( 1 9 9 7 ) 在莫基泰的4 种测量贫困方法( 即 市场菜篮式、生活形态法、食费对比式、国际标准法) 的基础上，提出了一个新 的被其称为“综合法”的研究方案。而童星、刘松涛( 2 0 0 0 ) 则使用统计年鉴等 统计资料中的数据，运用一元和多元线性回归方法，推算我国城市居民的最低生 活保障线。这种方法与通用的国际贫困线的测定完全不同，是一种全新的尝试。 新的制度需要新的管理体制。关于低保制度的管理体制，较普遍的观点是应 该坚持“政府领导、民政主管、部门协助”的管理体制，在机构设置上按照“政事分 开”原则，分成决定政策的政府部门和执行政策的事业机构两大系列。唐钧( 1 9 9 8 ) 参照一些国际通则，提出应遵循建立低保制度的保障基本人权、救助对象普遍、 明确规定权利、政府承担责任、社会效益显著、强调治本脱贫、广开社会资源和 发挥人的潜能等八项原则。他认为目前在社会救助方面的人力配置已难以适应新 形势的要求，在社会救助管理体制的各个层次尤其是基层社区，需要适当充实人 员队伍。 2 。简要评述 毋庸置疑，近几年学术界对低保制度的研究对于我国低保制度的建立和完善 2 1 ，导论 具有十分重要的促进作用。但是，从目前国内的研究来看，仍然存在以下不足： 第一，现有研究的重点放在了城镇居民身上，而对农村人口、流动人口( 主 要指进城的农民工) 的研究却比较欠缺，对于这一人群的致贫原因、贫困规模、 通过低保制度予以解贫的措施等方面缺乏研究。 第二，地区间差异未引起足够重视。目前，我国各城市之间发展不平衡所造 成的地区差异非常大，因此在开展低保制度的研究过程中，将各大城市相关指标 作比较分析显得非常有必要。加强这方面的研究，有利于经验的相互交流，对我 国低保制度可以起到很好的促进作用。 第三，现有研究没有把伦理这一重要维度纳入进去，从而导致了有关低保制 度的许多研究讨论还不够深入和全面。多数学者将这一制度简单地视同为种经 济政策，对现代社会保障制度特有的谴求社会公平”的建制理念和“以人为本”的人 文关怀视而不见，这在一定程度上弱化了低保制度研究的理论价值和应用价值。 因此，如何以伦理价值目标为切入点，整合经济学、社会学等多学科的知识与方 法，实现跨学科的边缘性研究是亟待解决的问题。 另外，在借鉴国外研究成果与相关制度实旅的经验上，我们目前也存在着明 显的不足。 1 2 我国最低生活保障制度研究的意义 1 2 1 低保制度研究的现实意义 1 9 9 3 年以来，我国的低保制度经历了一个从创建到确立的过程。为了确保贫 困城镇居民的最低生活所需，推动社会经济的进一步发展，这一制度日前正朝着 健全和完善的方向继续前进。但是，低保制度在实施过程中仍存在着一系列的问 题。从救助理念上看，传统救济三无讨象的情结难解，恩赐思想仍有市场；救助 对象贝存在歧视性，农民和进城务工人员遭受歧视无缘低保，认定过程存在伦理 缺陷；从救助内容上看，制度只能提供最低生活保障，对低保对象的医疗等其他 多方面的需要却不能给予恰当满足，政府的外部支持和贫困者的自我救助也远未 实现有效的结合。另外，随着我国城市化进程的加快，以及市场经济向深入推进， 城市贫困问题还将更加突显，诸如看不起病、上不起学、就不了业和抬不起头等 问题还将继续困扰城镇居民中的贫困群体。这个群体数量不少，并呈扩大趋势。 因此，极应引起我们的高度重视。作为社会保障体系的最后一道防线，低保制度 必须在缓解城市贫困居民的生活困难上发挥更大的作用。为此，需要我们仔细清 理制度实践中所存在的问题，并在此基础上提出进一步改进的对策建议，这对于 不断完善低保制度、更好地发挥其作为“最后的安全网”的作用、构筑一个更加和谐 我国最低生活保障制度研究 的社会环境都具有重要的现实意义。 1 2 2 低保制度研究的理论意义 最低生活保障制度建设是事关国计民生的一件大事，是保障居民生活的“最后 安全网”，它具有其他社会保障措施无法替代的重要地位。许多学者从政治、经济 和社会等多个层面对这一制度进行研究，并以他们的研究成果为制度的建立与发 展提供了必要的参考作用。但是，作为项“民心工程”，低保制度关系到千千万万 弱势群体的生存发展和整个社会的稳定，因此，我们不能单纯地从政治、经济和 社会的层面来看这项制度，更应该以入文关怀为价值归宿，从伦理的角度来看待 它。本文就是试图以“以人为本”作为主线，从伦理视角对低保制度进行审视和研究， 并对制度的进一步完善提出可行性建议，以促进这一制度的研究逐步走向深入， 并最终达到丰富和发展社会保障理论的理论目的。 ， 1 3 本文结构 本文共分为四个部分： 第一部分包括近年来国内外有关低保制度的研究述评、本研究的现实意义和 理论意义以及本文结构和主要创新，这部分是本研究的导论，交代了“为什么要做 这个研究”。 第二部分简要介绍了我国低保制度的演进历程及其建立的意义和作用，并对 制度创建过程中的三种有代表性的模式作了描述和比较，这部分是对制度选择的 讨论。 第三部分是我国低保制度的实施现状，首先对制度实旅以来取得的主要成果 作了简单回顾，然后从救助理念、救助对象、救助模式、救助方法和救助内容等 五个方面指出了现行制度存在的问题，并逐一进行较为深入的分析。 第四部分是我国低保制度的健全和完善，这是本文的核心部分。针对上一部 分提出的问题，本部分以“以人为本”作为指导思想，尝试着从救助理念等五个方厦 一一提出进一步改进的对策和建议，目的是使制度能够不断健全和完善，以更好 地造福于弱势群体。 1 4 主要创新 与该领域已有的研究成果相比较，本文创新之处主要表现在： 第一，本文以“以人为本”为指导思想，以人文关怀和社会公正为价值取向，以 构建和谐社会、人的全面发展为根本目标，从伦理视角对低保制度进行分析和研 究。 4 1 导论 第二，本研究不仅仅局限于城镇贫困居民，还独创性地将农村进城务工人员 以及占我国人口三分之二以上的农民也作为研究的重点对象，根据他们的具体情 况，有针对性地提出了对策建议，这将有助于低保制度的不断完善，使之成为更 加公平、公正、合理的社会救助制度。 我国最低生活保障制度研究 2 我国最低生活保障制度演进历程及其主要模式 2 1 我国最低生活保障制度的演进历程 2 0 世纪的最后l o 年，由于经济全球化和亚洲金融风暴的影响，以及向市场经 济体制急剧转轨和企业改革的逐步深化，再加上我国的社会保障安全网本身的脆 弱和不足，在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工和一部分被拖欠养老金的 退休人员以及他们的赡养人i z l 为主体的城市贫困群体。按照国际经验，对付社会 一经济结构调整面导致的较大规模的贫困阅题，最有效的社会保障制度不是社会 保险而是社会救助。然而，我国传统的社会救济制度却因其所存在的救济范围有 限、救济标准偏低和救济经费不足等缺陷而难以承担此重任。要使社会救助制度 真正成为与市场经济相配套的“最后的安全网”，必须进行制度改革与创新。因此， 我国的最低生活保障制度便应运而生。 低保制度从1 9 9 3 年在上海初创至今已历时1 3 年，大致可分成表2 1 所示的 5 个阶段； 袭2 一i ：垃市屠昆量证幸藩葆砖翻靡渲群j j ；蠢 试点阶段推广阶段普及阶殷落实阶段提高阶段 时间 1 9 9 3 6 1 9 9 5 5 1 9 9 5 5 一1 9 9 7 8 1 9 9 7 8 一1 9 9 9 91 9 9 9 9 - 2 0 0 1 1 02 0 0 1 1 0 一目前 探索传统社会教济 检验新制度的适用 主要任务性，总结不同的实施在全n a i l _ 低保制度 完善和落实低保制度 摸清低保对象。傲到应保 制度的改革方向尽保，规范低保工作 模式 上海等6 城市初步建 全国2 0 6 个城市建立 全国6 6 8 个城市和 主要崴麓了低保制度，中央攻 1 6 3 8 个县政府所在地保障对象逐犀增加。保 立低保制度的建制镇全部建立新障标准运步提高 基本实现应保尽僚 府表示认可 制度 新制度在欠发达地区 新制度的目标定位部分省市认识不足的推进问题i 保障标 应保未保问题；资金 配套救助问题：规范化 主要目最 分担问题i 保障标准 和运作模式 存在畏难情绪准问题：管理体制问 问题；工作机构问题 题；应保未保问题 筒遂 活动主体试点城市人民政府民政部国务院、民政部 国务院、民政部国务院、民政部 1 9 9 5 年5 月民政部在 国务院关于在全国国务院办公厅关于进 重要会议1 9 9 4 年第十次全国 厦门、青岛召开的 建立城市居民最低生 城市居民最低生活 低保制度建设座谈保障条饲 ( 1 9 9 9 年9 步加强城市居民最低 及文件 民政会议活保障 铸度的通知生活保障工作的通知) 会；1 9 9 6 9 初的全 ( 国发 1 9 9 7 2 9 号) 月2 8 日) 围昆商斤局长会议 ( 2 0 0 1 年1 1 月1 2 日) 6 2 我国最低生活保障制度演进历程及其主要模式 2 2 建立最低生活保障制度的意义和作用 城市居民最低生活保障制度在中国的社会、经济生活中已经发挥出很大的作 用，归纳起来有以下几点： 1 建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要 自2 0 世纪9 0 年代末开始，中国的经济体制改革进入了攻坚阶段”，在产业结 构调整、劳动力结构调整和物价体系调整等方面，改革力度的加大不免触及到普 通市民的切身利益，引发了企业破产和停产，半停产、工人失业和下岗、物价上 涨过快，贫富差距拉大等社会问题，由此产生的贫困问题将会激化社会矛盾，从 而影响社会稳定。以国际经验为鉴，社会救助即最低生活保障制度能够为所有的 城市居民在最起码的生活条件上进行“保底”，能有效缓解社会矛盾，为企业改制解 除后顾之忧，为市场经济保驾护航，使社会主义市场经济的建立和完善免受干扰， 具有不可低估的重要作用。截止2 0 0 2 年7 月，全国1 9 3 0 8 万名低保人员中特困职 工9 8 1 万人，占5 0 8 ；失业人员2 9 9 3 万人，占1 5 5 ；特困职工和失业人员家 属等其他人员5 5 4 万人，占2 8 7 o ，可见，享受低保待遇的人员中绝大部分是特 困职工、失业人员及其家属。 2 建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要 社会保障制度由社会救济、社会保险、社会福利三项基本内容构成，社会救 济是保障社会成员的最低生活，社会保险是保障社会成员的基本生活，社会福利 则在于提高社会成员的生活质量，它们相辅相成，建立完善的社会保障制度三者 缺一不可。2 0 世纪8 0 年代以来，我们在改革社会保险制度方面花了很大力气，然 而，在2 0 世纪9 0 年代大量出现的城市居民贫困简题面前，中国底气不足的社会 保险，尤其是失业保险显得捉襟见肘。国外社会保障制度历史发展的经验表明， 对付因经济结构调整和社会结构转型而导致的较大规模的贫困问题，最有效的是 社会救济制度。但是，我国的救济制度却因其救济范围有限、救济标准偏低等缺 陷已满足不了新形势发展的要求。而我们建立的最低生活保障制度，因为其必须 对申请人进行“家庭经济调查”的特点，能将有限的资金用到最需要的人身上。这正 是对传统的社会救济制度的改革和创新，它克服了传统救济制度的缺陷，使社会 救济制度开始走向规范化、制度化。因此，发展社会救济制度，建立最低生活保 障制度是完善我国社会保障体系的重要方面。只有将这一道最后的社会保障防线 布置好，才能使那些从社会保险网中漏出的个人或群体得到最起码的保障，不至 于陷入贫困。 o 参见民政部网站：幽璺鳕g 盟鳕，2 0 0 2 年三季度民政事业统计数据 7 我国最低生活保障制度研究 3 建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要 我国实行改革开放以来，由于收入分配制度和相关法制不健全，收入分配不 公所导致的贫富分化现象开始出现，并有日益扩大的趋势。建立最低生活保障制 度是政府对市民作出的经济上“保底”的承诺，它通过转移支付的形式，实现了用富 人的钱来接济贫困者，从而缩小贫富差距，实现社会公平，可以即刻起到安定人 心的作用，有利于维护社会稳定。 4 建立最低生活保障制度符合社会发展和进步的需要 世界银行发布的( 1 9 9 7 年世界发展指数报告中提出了一个新的观点，即世 界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把人 和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置”。建立最低生活保障制度， 保障公民的基本生活，免除其后顾之忧，不仅是社会稳定和经济发展的需要，也 是人权保障的基本内容，是社会进步的体现。这一制度将使中国城市中的弱能和 贫困的群体能够分享经济、社会发展的成果，这对提高中国的国际地位是至关重 要的。 2 3 我国最低生活保障制度的主要模式 我国的低保制度从一开始就是地方政府的创意，在第一阶段的上海等6 个城 市的发展中，虽然制度创立的目标和需要解决的问题基本一致，但在具体框架结 构和实施方式上可谓“百花齐放”，并逐步形成了各自的模式。这一节我们对上海模 式、武汉模式和重庆模式的创建过程和制度个性作出描述，并且将这三个有代表 性的制度模式进行比较。 2 3 1 上海模式 上海市最低生活保障制度自1 9 9 3 年6 月1 日起开始正式实施，上海市的这一 改革举措，拉开了我国城市社会救济制度改革的序幕。在建立低保制度方面，上 海市是全国“第一个吃螃蟹”的人，所以在国内他们没有现成的经验可借鉴，制度的 创建和发展全靠自己去摸索。于是，就像搭积7 p 一样，年年搭上一块，最后搭成 了复合式的制度架构。上海市在制度创建过程中的这一整套做法习惯上被称为“上 海模式”。 1 保障标准：随物价的变动进行调整 1 9 9 3 年低保制度出台时保障标准为1 2 0 元，1 9 9 4 年调整为1 3 2 元，1 9 9 5 年为 1 6 5 元，1 9 9 6 年为1 8 5 元，1 9 9 7 年为1 9 5 元，1 9 9 8 年为2 0 5 元，1 9 9 9 年为2 1 5 元， 随着全国普遍调整标准，1 9 9 9 年9 月调整为2 8 0 元，到2 0 0 5 年标准已调整至3 0 0 8 2 我国最低生活保障潮度演进历程及其主要模式 元。o 2 保障范围：根据实际的社会需求不断调整 1 9 9 4 年，市政府考虑到低保标准的调整幅度跟不上物价上涨的幅度，同时经 调查发现部分老年人和重度残疾人，尤其是“一老养一老”家庭的生活有困难，于是 又采取了发放实物幸 助供应证( 因为此证的封面为蓝色，在上海俗称蓝卡”) 的政 策措施。1 9 9 5 年，市政府经过调查，发现了两个问题，一是生活必需品价格上涨 幅度仍然大于保障标准调整的幅度；二是有相当一部分生活水平接近保障标准的 居民因为种种主观和客观原因没有申请救助。于是，市政府在低保线之上又规定 了一条低收入线( 2 3 0 元，1 9 9 6 年调整为2 5 0 元) ，对人均收入在此线之下的家庭 采取了发放粮油供应卡( 因为此卡封面为绿色，在上海俗称“绿卡”) 的政策措菔。 除此之外，1 9 9 7 年，经过调查，上海市政府发现还有一部分虽然收入在贫困线以 上，但在生活中遭遇特殊困难，譬如突然患大病重病或遭遇意外事故的市民，还 未能得到现行政策的保护，他们把这部分人称为“重中之重，对象。对这些对象采取 了政府救助一点社会( 单位、社区、社团，等等) 援助一点、医疗机构减免一 点、亲友同事资助一点、银行借贷一点、自己支付一点”的方式，加大了救助帮困 的力度。1 9 9 8 年，上海市政府将救助范围再次扩大：将所有因重度残疾而无法就 业的残疾人( 包括精神病人) 囊括进低保对象中，不再考虑他们是否有法定赡养 人，大大减轻了这部分家庭的经济负担。 3 资金来源：由政府和企业分担 在制度实施的头7 个年头，上海市的制度实际上分成两个方面t 没有工作单 位的市民由民政部门解决；有工作的职工及其家属由工作单位解决；工作单位解 决不了的，由主管部门解决；主管部门也解决不了的，再由民政部门解决。这种 后来通常被民政部门戏称为“谁家的孩子谁拖走”的资金分摊模式在全国产生了巨 大的影响。 这种分担方式的弊病显而易见，因为导致职工家庭生活困难的最主要的原因 是企业不景气，而现在又要求不景气的企业来负担职工的最低生活保障，这显然 是一个饽论，与建立现代企业制度的改革方向也不一致。 1 9 9 9 年l o 月，根据条例的要求，上海市最终改变了“谁家的孩子谁抱走” 的资金分担模式，将职工及其家属的低保责任从单位向政府转移，实现了由民政 部门统一管理的“全民化制度。在实行新的统一制度后，救助的目的性、针对性和 准确性以及救助的力度都得到了大大增强，真正体现出社会救助制度“能将有限的 资金用到最需要的人身上”的特点。 。参见中国民政统计年鉴2 0 0 5 ，中国统计出版社 我国最低生活保障制度研究 4 法制建设和行政管理：逐渐完善形成体系 为了使低保制度走上法制化管理的轨道，市政府于1 9 9 6 年1 1 月颁布了上 海市社会教助办法( 以下简称上海办法) ，并于1 9 9 7 年1 月1 日正式实施。上 海办法对救助对象、救助条件、资金来源、行政管理、审批程序和单位的救助 责任作出了明确规定。紧接着，又出台了上海市社会救助实施细则。 1 9 9 7 - - 1 9 9 8 年，上海市完成了在基层社区设立社会救助办事处的工作，每个 街道都有一个3 5 人组成的社会救助办事处，在居委会还聘用1 2 人作为社会 救助协理员。在此基础上，形成了被称为“一口上下”的以街道属地管理为主的运作 机制，即规定所有救助帮困款物都由街道这个口子下发，所有的反馈信息也都由 这个口子向上汇总，在此基础上，这个覆盖面广而且全的工作网络支持着上海市 繁重的社会救助工作。 总而言之，上海市的低保制度建立以来，一直处于不断扩张的态势，上海市 政府基本上年年都有新的政策措施出台，年年都有新的贫弱群体被囊括进这张最 后的安全网中。上海市的基层干部和保障对象都对这一制度给予了积极的评价。 2 3 2 武汉模式 武汉市的最低生活保障制度从1 9 9 6 年3 月开始实施，迄今刚好l o 年。武汉 市的低保制度有以下的特点： ， 1 保障标准：低标准起步 为了稳妥起见，武汉市采用了低标准起步的策略。虽经多次测算，最低数据 亦为1 3 0 元，但在实施之初还是采用了月人均1 2 0 元的保障标准。1 9 9 8 年6 月调 整为1 5 0 元，1 9 9 9 年1 0 月调整标准后达到1 9 5 元o 。 2 保障范围：覆盖全体市民 武汉市的试行办法规定：所有持有武汉市非农业户口的市民，凡人均收 入在低保标准之下的，都可以向政府申请救助。同时，武汉市的政策设计者认为， “武汉市的社会保障体系是由职工最低工资标准、( 下岗工人) 最低生活补助标准、 职工养老保险、失业待业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度等组成的 整体保障网络，城市低保线作为社会保障体系的最后一道防线，与前列各项社会 保障政策衔接配套。”在这个思想的指导下，计算申请者的家庭人均收入时其家庭 成员中凡能与上述社会保障政策挂上钩的，都按最低标准计算收入( 如在职职工 按最低工资标准线，为2 0 0 元；下岗工人按最低生活补助线，为9 0 元，等等) 有 不足的再补充规定其差额部分。对此，专家评论说；“尽管在实践中还未完全实现 这一目标，但已从制度上确定了全体市民的最低生活保障权益，从而为真正实现 。杨宗传、张奇林，。武汉市最低生活保障制度实旄情况的调查分析”，经济评论，1 9 9 9 9 1 0 2 我国最低生活保障制度演进历程及其主要模式 全民纳入，最终让低保制度走向体化奠定了基础。” 3 资金来源：全部由政府负责 武汉市率先在低保资金来源上实现了全部由财政负担，市、区两级财政各负 担5 0 ，由武汉市民政局负责管理。在制度出台之初，按人口的1 2 计算贫困人 口，预算金额为1 0 0 0 万元，市、区各负担5 0 0 万元。到1 9 9 6 年3 月实际运行时， 享受低保的城市居民仅占o 0 5 ；到1 9 9 8 年2 月，也才上升到0 1 5 哆护。实际支 出与预算数有较大的差距，财政拨款大量结余。 由于武汉市的低保制度的这些明显不同于“上海模式”的特点，在贯彻国务院 ( 1 9 9 7 年通知时，曾被民政部推荐为武汉模式”，在全国亦有较大的影响。武 汉市的这项制度得到了基层干部和保障对象的一致好评。 2 3 3 重庆模式 重庆市的最低生活保障制度从1 9 9 6 年7 月开始实施，至今已有9 年半。重庆 市的低保制度有以下的特点： 1 保障标准：低标准起步，并逐步予以调整 与武汉市一样，为了稳妥起见，重庆市也采用了低标准起步的策略。在1 9 9 6 年7 月实施之初采用了月人均1 2 0 元的保障标准。1 9 9 8 年3 月调整为1 3 0 元，1 9 9 9 年1 0 月调整标准后达到1 6 9 元，2 0 0 5 年标准调整为1 9 5 元。口 2 保障范围：真正做到了覆盖全体市民 针对武汉模式”的不足，从1 9 9 8 年开始，重庆市取消了对劳动年龄阶段的居 民的“一刀切”限制，规定“只要是在该市行政区域内具有非农业户口，不论身份、 不分单位性质、不论是在职职工或下岗、失业人员，只要其家庭成员人均收入低 于当地低保标准的，均可以在户口所在地申请城市居民最低生活保障。” 其实，重庆市财政状况非常困难，1 9 9 9 年的预算内收入为8 9 6 8 亿元，城市 人均收入仅为5 8 9 6 元，在全国为倒数o 。怎样才能把有限的经费用到最需要的人 身上呢? 重庆市的领导们算了这样一笔账：同样一笔钱，拿给企业按职工人头发 放与拿给民政按低保标准发放，效果大不一样。低保标准的计算方法是每户人均 收入，发放标准是差额补助，相对于发给企业职工的基本生活费更为合理和公平。 因此，重庆市决定对靠财政补贴发生活费的企业实行“断奶”，而转为企业中有生活 困难的职工家庭通过社区申请最低生活保障。 “重庆模式”的意义是使低保制度真正实现了全民化，使人均水平低于低保标准 应该享受社会救助的城市贫困家庭的生存权和基本生活权益得到了切实的保护。 o 武汉市民政局，城市居民最低生活保障制度文件资科汇编( 二) ，民政部救灾救济司1 9 9 8 年编印 。参见民政统计 重庆市民政局网站 。粱阿玲，“重庆低僳，百姓安全网，政府手中牌”，中国民政，2 0 0 0 1 0 l l 我国最低生活保障制度研究 2 0 0 0 年7 月，全市享受低保的居民已达9 1 0 7 6 户，1 7 7 9 9 5 人；每月支出的低保金 约1 3 3 5 万元，以这个数字推算，一年估计要1 6 亿元；保障人数占非农业人口的 比例为2 8 o 。 3 行政管理：专门建立了最低生活保障管理机构 重庆市为了管好、用好这笔规模较大的基金，建立了专门的社会救助机构。 在市、区两级民政部门设立了城市最低生活保障管理处和科，并且招募了1 0 0 0 多 名年轻能干、文化程度较高、工作认真负责的下岗人员，配备到每一个居委会， 专门从事低保工作。 1 9 9 8 年再次改革后的重庆市的低保制度，既不同于“上海模式”，也不同于“武 汉模式”，而是又完成了一次根本性的制度刨新。在1 9 9 9 年1 1 月召开韵全国城市 居民最低生活保障工作会议上，“重庆模式”引起了极大的反响。 2 3 4 上海模式、武汉模式和重庆模式的比较 在前文中，我们对上海、武汉和重庆三个城市低保制度的创建过程和制度个 性作了描述，这三种模式被认为是整个制度创建过程中的前3 个阶段的各自有代 表性的制度模式。 在这里，我们根据唐钧提出的用于评价低保制度的8 项原则对3 种模式作一 比较，同时，也将传统的社会救济模式放在一起进行比较。在每一项原则之下， 分“很好”、“较好”、“一般”和“不好4 级评语来反映对这些模式的认识与评价： 衷2 2 ：3 种最低生活保障捌度模式的比较 模式保障基本人权教助对象普遍明确规定权利政府承担责任社会效益显著j强调治本脱贫广开社会费豫发挥人的潜能 传统模刊不葑币葑哺哺不妊不好 j _ 好j 游 上海模到较好哺裁舻_ 度较好艘_ 艘_ 艘 武汉模菇嬲雨铲较姆_ 费麓铲艘哺_ 赞 重庆模爿锟好麓酽较好较好很好哺 震 _ 衍 对于上述评价，还需要作进一步的解释：传统模式的弊病是显而易见的，而 上海、武汉、重庆3 种制度模式实际上代表了3 个发展阶段的比较典型的三种价 值取向。在发展的第一阶段，上海市开始创建这项制度，在很多方面都要“摸着石 头过河”，所以采取了慎之又慎的态度。“谁家的孩子谁抱走”，实际上是对计划经 济的残余单位制度的一种让步。搭积木式的制度架构，反映出不断发现问题 不断解决的创新历程。但是也不免留下了诸多遗憾。到了发展的第二阶段，武汉 市的做法显然使制度更加简单明了，并且在建立一个欲将全民纳入的制度方面下 了功夫。但是改革并不彻底，于是又走向了另一个极端，把相当一部分救助对象 推了出去。到了第三阶段，重庆市的制度才给人们豁然开朗的感觉，真正向全民 。粱阿玲，“重庆低保；百姓安全网，政府手中牌0 中国民政，2 0 0 0 1 0 1 2 2 我国最低生活保障制度演进历程及其主要模式 纳入的方向迈出了坚实的步伐。所以说，这3 种制度模式既有区别，又是一脉相 承的，没有前者的努力，就没有后者的成功，这反映了各个城市在制度创新方面 走过的艰难曲折的路程。 我国最低生活保障制度研究 3 我国最低生活保障制度的实施现状 3 1我国最低生活保障制度实施以来取得的主要成果 1 9 9 3 年以来，我国的低保制度经历了一个从创建到确立的过程。经过多年的 探索和实践，这一制度的保障范围从小到大，保障内容从简单到综合，保障水平 从低到高，新型社会救助体系的轮廓基本形成，救助工作总体上稳步前进，呈现 出良好的发展势头。概括起来，主要有以下几方面的成果： 1 扩大了社会救助的覆盖面 计划经济条件下，城市人口的社会保障主要依靠单位保障，民政部门承担的 社会救济工作仅仅面对城镇“三无人员和部分特困户，对于那些虽然有劳动能力、 有一定生活来源、有法定的赡养人或扶养人，但仍然不能维持基本生活水平的贫 困人口缺乏有效的保障方式，造成了企业保障、单位保障与社会救济之间的“真空” 实施低保制度之后，通过明确企业与政府的责任，通过严格的工作程序和民主化 管理，将符合条件的居民全部纳入到保障范围，大大突破了传统救济对象范围， 初步形成了覆盖全体贫困人口的社会救助网络。截止到2 0 0 4 年底，共有2 2 4 9 万 城镇居民，9 5 2 万户家庭得到了最低生活保障。全年各级财政支出低保资金1 7 3 亿 元( 比上年增长1 4 5 ) ，低保补差人均每月6 5 元( 比上年提高了1 2 ) 西，从 而不仅解决了城镇居民中最困难人群的生存闯题，而且推动了社会经济的发展。 o 参见民政统计 ，民政部网站 1 4 3 我国最低生活保障制度的实施现状 资料来源：中国民政统计年鉴2 0 0 5 ) ，中国统计出版社2 0 0 5 年版 图3 11 9 9 7 - - 2 0 0 4 年城市低保对象和低保金情况 2 提高了社会救助工作的整体水平 传统的社会救济制度随意性大，救济标准、范围以及周期等都有一定的随意 性，不能很好地发挥社会救济的综合效益，救济工作的总体水平较低。实施低保 制度以后，社会救助工作的整体水平得到了明显提高：救助标准有了固定的基数 和自然增长机制、救助资金有了稳定可靠的来源、救助范围有了明确的界定、制 度的实施程序有了统一的规定，保证了凡是生活水平低于低保标准的贫困人口都 轰3 一l ：葬丰薯墟市低僳标准调辖情况 序号 i 城市 保障标准( 元) i 序号城市 保障标准( 元) 1 9 9 8 年i2 0 0 5 年 1 9 9 8 年2 0 0 5 生 1 l 北京 2 0 0 l 3 0 0 1 4 济南 1 4 0 2 3 0 2 l 天津 1 8 5 2 6 51 5广州2 4 03 3 0 3 i 石家庄 1 4 02 2 0 1 6 南宁 1 5 02 1 0 4 i 太原 1 2 01 8 31 7成都1 2 02 1 0 5 呼和浩特 1 1 01 9 0 1 8 重庆 1 3 01 9 5 6 沈阳 1 5 02 2 01 9贵阳 1 2 01 7 0 7长春1 3 02 0 5 2 0 昆明 1 4 02 l o 8上海2 1 53 0 0 2 1 拉萨 1 3 02 0 0 9 南京1 4 0 2 4 02 2西安1 0 52 0 0 1 0 杭州 1 6 53 2 0 2 3 兰州 1 2 01 9 0