（政治经济学专业论文）中国农村公共品问题研究.pdf

摘要 本文综合利用经济学、社会学等工具，在现有研究基础上，对中国农村公共 品问题进行系统深入的研究。第一章指出了本研究的意义：“三农”问题在中国 具有特殊的重要性，而公共品是农村发展的关键，公共品理论也是一个成熟的理 论分析工具。 第二章则是对当代西方财政学理论中的公共品理论进行一个简单的梳理。在 公共品理论中，核心难题是供给问题，因而，本章对公共品的供给机制有较多的 探讨。 第三章主要探讨当代中国农村亟需的公共品，包括农田水利建设、农业科技、 农村市场培育、农业综合支持、农村环境保护、基础设施、义务教育、医疗服务、 社会保障、对农民工的支持政策以及基层政府建设等。这些物品可能是公共品或 私人品或混合物品，因而本文花了很大篇幅来分析其产品性质。本文还指出，这 些公共品的供给均严重不足，值得重视。 要实现农村公共品的有效供给，需要政府、私人企业、农民组织和第三部 门的紧密协作。政府应该在公共品的供给中承担主要责任，但需要注意中央财政 和地方财政的关系，这是第四章的主题。我们应该特别注意政府失灵，这是第五 章的主题。鉴于现有的分析政府失灵的框架均存在不同程度的不足，本文以交易 费用政治学为基本工具，详细分析了政治过程中的信息不对称和机会主义行为， 提出了一个比较系统地理解政府失灵的框架，并结合中国农村的实际情况进行了 详尽的分析。在第六章中，笔者提出，对农民的有效组织是农村公共品供给的基 础，而中国的乡村社区特征客观上有利于社区的合作。市场和第三部门在农村公 共品供给中也能起到有效的补充作用。 关键词三农问题，公共品供给，政府失灵 a b s t r a c t w i mn l ed e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m y m o r ea n dm o r ep e o p l ea r eb e g i i l l l i n g t ob ea w a r eo ft h ei m p o r t a n c eo ft h ep r o b l e r l lo fa 扣c t l l 眦、m r a la r e a sa n d 白r 删潞i b e l i e v et h a tp u b l i cg o o d si sm ek e yp o i n to fm ed e v e l o p m e n to fn l m la r c a s ，卸d l i s p 印e ri so u t c o m eo fm y r e s e a r c ho np u b l i cg o o d si nm m lc h i n a u n f o r t u n a t e l y m a n yp e o p l es t i l ld o n tk n o wt h ee x a c tm e a n i n go fa g r i c u l t l l r c ， f a 咖e ra n dm r a l ，s oih a v et 0i n 仃0 d u c es e v e m lb a s i cc o n c 印t i o n st 0r e a d e r si n c h 1 a c c o r d i n gt om a n ys c h o l a r s r e s e a r c h ，t h es i t i l a t i o no fa g r i c u l t u r e ，1 1 j r a la r e a sa n d f a 咖e r si sv e 黟d a n g e r o u sa n dw eh a v et od 0s o m e t h i n g ，t h ep r 0 访s i o no f p u b l i c9 0 0 d s i st h em o s ti m p o r t a n tt h i n g h lm yo p i n i o n ，也em r a la r e a sn e e dm a n yk i n d so fp u b l i cg o o d s ，f i r s to fa 1 1 ，w e s h o u l df o c u so ns e v e m lm a i np u b l i cg o o d s ，s u c ha st h ei 玎i g a t i o n 、r k s ，a 鲥c u l t u r a l s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ，t h ea l l o w 柚c et ot h ef a 加舱r s ，m ep r o t e c t i o no fe 1 1 v i r o l l l l l e n t a n dt l l es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t o fn l r a l a r e a s ，仃a f e ca n dc o m m u n i c a t i o n ， c o m p u l s o r ye d u c a t i o nf o rt h ec h i l d r e i lo fn l r a la r e a s ，m e d i c a ls e r v j c e sa n ds o c i a l s e c u r i t yf o rt h ef a 咖e r s ，s e i c e sf o rt h em r a lm i g r a n tw o r k e r s ，锄dn l er e f o mo f l o c a lg o v e m m e n ti n 也e 龇a la r e a s if i n dt h a t 也o s ep u b l i cg o o d sc a nn o tm e e tt h e f a 舯s d e m a n d ；w en e e dt 0p a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ep r 0 v i s i o no fp u b l i cg o o d si n m r a lc h i n a i no r d e rt 0p r 0 v i d ep u b l i cg o o d se 衢c i e n t l y ，t l l ec o o p e m t i o nb e 铆e 铋g o v e m m e n t ， m a r k e t ，t h i r dd e p a r t m e n ta n df - a 咖e r s o 略a n i z a t i o n si sn e c e s s a r yt l l l eg o v e m m e i l t m u s td om o s to f 也ew o r k b u tw eh a v et ob ev e 巧c a r e m l m o s to f u s ，i n c l u d i n gt h e e c o n o m i s t sa n ds t a t e s m e n ，a r ea 触i do fm em a r k e tf a i l u r e ，b u tw em u s th o wt l l a tm e g o v e m m e n tf a i l u r ei sv e 巧出m g e r o u st o o t h eg o v e m m e mf a i l u r ei ss od a n g e rm a t m e9 0 v e m m e n tc a nn o td oa n ”h i n gf o rt h ep e o p l e i nt h e 、r s ts i t u a t i o n ，t h e g o v e m m e n t i sap u b l i cb a d st ot h ep e o p l e n sap i 妙t h a tw ed o n th a v eam e o 巧a b o u tg o v e m m e n tf a i l u r c ，a n di t 巧t 0 d e v e l o pam o d e lt ou n d e r s t a n dg o v e m m e i l tf a i l u r ei nn l ep e r s p e c t i v eo ft r a n s a c t i o n 2 c o s t sp 0 1 i t i c s ，t h ea s ) ，i 珈n e t r i ci n f 0 订 n 撕o nb e t w e e nt h ep e o p l e ，t h eb u r e a u c r a c i e sa n d t h ep o l i t i c i a n s 锄dt h eo p p o r t u n i s mo ft 1 1 e ma r e 廿l eb a s i cr e a s o n so fg o v e m m e n t f a i l u r e ，a n di nc h 5id i s c u s s e dm i sm o d e lp a n i c u l a r l y f a m e r s o r g a n i z a t i o n sa r ea l s ov e r yi m p o r t a i l t ，ie v e nb e l i e v em a t1 1 0m a t e rw e p r o v i d ep u b l i c9 0 0 d sb yg o v e m m e n to rc o m p a n i e s0 rt h en l i r dd 印a 咖e i l t ，i ft l l e f l a 册e r sa r en o tw e l lo r g a n i z e d ，w ec a n t tp r o v i d ep u b l i cg o o d se 街c i e n t l y o fc o u r s e ， t h ep v a t e6 n n sa n dt h i r dd 印a r 咖e n ta r cv e 科i m p o n a n tt o o k e y w o r d s ：t h ep r o b l e mo fa g r i c u l t u r e ，r u r a l 心e a sa n df 锄m e r s ；t h ep r 0 v i s i o no f p u b l i cg o o d s ；g o v e m m e n tf a i l u r c 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明入( 签名) ：而家千一 抽_ f 年岍( ) 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( l 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ：彳移彘十一 舢下年峥月、弋日 中国农村公共品问题研究 第一章导论 从历史和现实来看，“三农”( 农业、农村、农民) 问题在中国一直都有着特 殊的重要性。对“三农”问题的研究不仅有很强的学术价值，也有重大的现实 意义。而公共品问题是理解“三农 问题的一个重要维度，但现有的针对农村 公共品的研究存在诸多不足。本文试图对我国农村公共品问题进行系统深入的 分析，并提出一个理解农村发展的新的框架。 研究对象的界定 本文题目中采用的是“农村”这一概念，但事实上，在中国，谈“农村” 就必须谈“三农”问题：农业、农村、农民问题( 温铁军，2 0 0 0 ，序言；陆学 艺，2 0 0 4 ) ，必须将农业生产、农民收入提高、生活水平上升和农村发展三个方 面结合起来分析。“在中国，农业、农村、农民是高度的三位一体，任何针对一 农而不顾其他的解决办法都不可能从根本上解决三农问题”( 马翠军， 2 0 0 4 ) 。因此，本文关注的中心也是“三农”问题，而不是单纯的农村问题1 。 但是，论及“三农”的文献虽多，却很少有人对“三农”有清晰的解释， 故此，本文首先对农业、农村和农民这三个概念进行严格的界定。 1 农业( a g ri c u i t u r e ) 2 农业是人类的社会最基本的物质生产部门，是人类有目的，有计划地参与 通过改造自然环境来进行生产的活动。农业生产的对象是植物、动物和微生物， 在其过程中，需要有人类的各种投入( 如劳力、资本、技术) ；也需要自然环境 各种要素的参与，包括日照、气温、水汽、地形、土壤等；还需要农业生物周 围之植被、杂草、病虫、昆虫等要素和培植物质( 如种子、牲畜等) 的参与。 狭义的农业指的是种植业，广义上则包括种植业、畜牧业、渔业、林业和 1 由于词语之间搭配的问题，“一农”问题和“公共品”两个词很难在一句话中并列。一般的提法都是农 村公共品，却鲜有三农问题的公共品的提法，若换成“解决三农问题的公共站”之类的题h 也小合适，特 此说明。 2 此处对农业的定义参考了中国大百科全书的“农业”词条，维基百科和百度百科对“农业”的解释， 来源：b 哑；丛逝蛀：b a 趟女：q 型! i 型垒垒墨生b l 皿，h t t p ：，z h w i k i p e d i a o r g ，w i l ( i e 5 8 6 9 c e 4 b 8 9 a 。 中国农村公共品问题研究 副业。本文指的是广义农业。 2 农村( c o u n t r y ) 。 农村指的是以从事农业生产为主的农业人口居住的地区，对应于城市的称 谓，有集镇、村落，以农业产业( 自然经济和第一产业) 为主，包括各种农场 ( 包括畜牧和水产养殖场) 、林场( 林业生产区) 、园艺和蔬菜生产等。跟人口 集中的城镇比较，农村地区人口呈散落居住4 。 3 农民5 农民( 农户) ，对应的英语词语有“p e a s 硼仃y ”比较合适，中文多指农村以 种植业、畜牧养殖业为生的社会人群集合，也可以泛指农村劳动力；f a 肌e r 一 般作“农场工人”( 包括农场主) ，属于一种职业；p e a s a n t 指贫苦农民。 在中国的户籍制度下，农民不只是一种职业，还是一种身份6 。农民指的是 城乡二元体制下的农业人口，他们只拥有农村户口，是一种与城市人口相对应 的群体。许多农民并没有从事农业生产，但在身份上仍然是农民。农民也分化 成了许多群体，如农民工、粮农、果农、菜农、棉农、养殖户、专业户等。 4 公共品 直观地讲，公共品就是在消费上具有非排他性和非竞争性的商品。公共品 的特征导致市场机制不能有效地供给公共品，因此，政府往往是公共品供给的 主力。但公共品这一概念本身也非常复杂，具体分析请参见第二章。 3 此处丰要来自于百度百科，h t t p ：b a m e b a i d u c o m v i e w 5 6 0 5 7 h t m 。 4 农村一般也被称为乡村，但这两个概念之间仍然存在一些差兄0 。农村主要是一个经济概念，表明的是一 种不问于城h 的经济活动方式，是与“农业”相联系但并不相等的概念。乡村主要是一。个社区概念，强调 的是一定社区的社会关系和社会秩序。更详细的分析见于建嵘( 2 0 0 l ，4 4 4 6 页) 。 5 此处埘农民的定义参考了秦晖( 2 0 0 5 ) ，百度百科，宋圭武( 2 0 0 5 ) 。严格说来，“农民”与“农户”也 有区另i j ，但本文并不详细分析。 6 此处可以参考一下秦咩( 2 0 0 5 ) 的论述：然而在许多不发达社会，农民一般不被称为f a n n e r 而被视作 p e a s a n t 。而p e a s a 】吡( 汉语“农民”的丰要对应词) 的定义则远比佃1 1 1 e r 为复杂。无论住研究中还是在日常 生活的语境中，人们谈到“农民”时想到的都并不仅仅是一种职业而且也是一种社会等级，一种身份或 准身份，一种生存状态，一种社区乃至社会的组织方式，一种文化模式乃至心理结构。而且一般说来，社 会越1 i 发达，后面这些涵义就越显得比“农民”一词的职业涵义重要。在这些社会里，不仅种田人是“农 民”，就是许多早已不种田的人、住在城里的人，也被认为具有“农民”身份。当然，随着中国社会的发 展尤其是户籍制度的改革，“农民”的身份含义会逐渐消退，但这将是一个非常长期的过程。 2 中国农村公共品问题研究 二研究中国农村公共品问题的意义 对农村公共品的研究，首先缘于三农问题在中国社会经济和政治诸方面的重 要性，还源于三农问题在中国的紧迫性7 ：“农民真苦、农村真穷、农业真危险”， 而公共品正是理解农村发展的关键。 1 农业问题在中国的特殊重要性 农业是国民经济的基础，农业为人类提供了基本的食物来源，也为许多工 业部门提供了基本的原料；在发展中国家，农业部门中的剩余劳动力还是工业 部门发展所需的劳动力来源。但此处主要关注粮食和食物安全问题。中国作为 一个人口大国，以占世界7 的耕地养活了世界2 2 的人口，但“谁来养活中 国人”的问题一直存在，农业发展直接关系到国家粮食安全( 程漱兰，1 9 9 9 ， 7 8 页) ，因而必须关注农业。 对粮食安全的标准定义是f a o 在1 9 9 6 年提出的，“当所有人在任何时候都 能在物质上和经济上获得足够的粮食来满足其需要时，才实现了粮食安全”( 转 引自高帆，2 0 0 5 ) 。此定义包含三个层次的内容：第一，要实现总量上的供求平 衡：第二，要能够保障家庭的粮食安全，即让每个家庭( 尤其是贫困家庭) 都 能够买得起所需的足够的食物；第三，要保证粮食的品质问题，要符合营养、 健康和卫生的标准。 对农业的更广泛也可能更合适的一个衡量标准是食物安全，食物安全不仅 仅包括粮食安全，还包括水果蔬菜和肉类的安全。 虽然有悲观者认为中国粮食问题非常严峻，但乐观派不在少数。一系列实 证研究证明，单就国内生产与需求而言，中国确实存在着较大程度的粮食过剩 ( 卢峰，1 9 9 9 ；黄季煜，2 0 0 4 ) 8 ：就国际贸易而言，粮食禁运的风险非常低( 卢 峰，1 9 9 8 ) 。因此，中国的粮食供应是相当安全的。但问题在于，政府决策层一 直是雷打不动地强调粮食问题的特殊性，要保证粮食的基本自给。2 0 0 4 年以来 7 这是李昌平的原话。 8 此处附加一点个人的商观的看法。就笔者在农村所见。粮食生产似乎并不轻松。由于大量青壮劳动力外 出打工，许多农村只剩下妇女儿童和老人( 所谓的3 8 6 1 9 9 部队) ，笔者的家乡，荒芜的田地有相当大的比 重：近几年坐火车经过汀两等地，荒芜的用地也不在少数。当然也有家庭专门去承包别人的土地来种，但 也1 ：是很多。抛荒应该会对粮食生产有很强的负面影响。 中国农村公共品问题研究 国际市场粮价上涨，使政府在此问题上更加敏感9 。 家庭层次的食物安全问题仍然非常严重。按世界银行确定的国际标准的贫 困线测算，中国城乡目前还有2 亿多贫困人口，这对中国微观层次的食物安全 构成了一定的威胁( 黄季妮，2 0 0 4 ) 。 食品质量问题同样令人忧心。根据中国科学院2 0 0 3 年的一份报告，中国陆 地近1 饵的表层土壤受到多种有毒有害污染物不同程度的污染，残留农药的种 类和数量逐年增加，粮食、农畜产品和蔬菜都存在农药残留超标等质量安全问 题；动物的各种疫病更是令人担忧( 黄季煜，2 0 0 4 ) 。2 0 0 8 年发生的毒奶粉等 一系列食品安全事件，究竟是个别现象还是只是冰山一角，也值得关注。 2 农民问题在中国的特殊重要性 在中国，无论是历史上还是现实中，农民始终占据全国人口的大多数( 见 图表一) ，绝对数量始终很大，政府必须关注农民的利益。 图表1 建国以来农民在总人口中的比重( 资料来源：2 0 0 7 年中国统计年鉴) 中国的一个非常特殊的情形是，1 9 4 9 年新中国成立之后，政府为执行赶超 战略，对农业实行了一系列的歧视性政策，通过工农业之间的“剪刀差”( 林毅 9 官方的观点可参考时任中共中央财经领导小组办公室副主任的陈锡文的观点( “当前我国的农业、农村 和农民问题“，经济口报农村版，2 0 0 6 年0 6 月2 0 日) ，他的观点不一定合理，已有的实证研究已经 否定了他的一些理由，但他说明r 粮食问题的特殊性。首先是中国庞大的人u 基数，1 4 亿人口的情况下， 粮食供给鼍上的小小变动都可能导致几千万人没有饭吃，由此导致的社会动荡不堪设想。而且，粮食问题 的政治性非常强，中国的农民太多，农民处境人艰难。禁不起进【j 的冲击。另外，从国际政治来讲，美国 及其盟友在经济上、政治e 、军事卜支配着整个地球，中国的意识形态与他们针锋相对，粮食禁运的叮能 性很小，但不是没有。再举个极端的例子，核战争的可能性极小，其导致的后果比粮食禁运严重得多，但 主要大国都投入巨资建立核武库，粮食，某种意义上讲，也是一种核武器。 4 中国农村公共6 问题研究 夫等，1 9 9 4 ，3 3 3 5 页；温铁军，2 0 0 0 ，1 7 0 一1 7 8 页) 1 0 ，将大量农村资源转移到 城市以发展工业。1 9 7 8 年之后，政府仍然执行着优先发展城市的二元政策，从 农村攫取大量资源( 温铁军，2 0 0 0 ，1 7 8 页) 。从某种程度上讲，今日中国的经 济发展尤其是城市的发展建立在对农村和农民的损害的基础上。故而，对农民 的关注更显得迫切。 从现实来看，改革开放之后城乡差距不断扩大，农民的人均收入远远低于 城市居民，基于社会公平的考虑，政府应该关注农民( 图表2 ) 。不同地区的农 村之间的农民收入差距非常大，农村内部收入差距也很大( 图表3 ) ；还有相当 一部分农村人口非常贫困( 表格1 ) 。还值得注意的是，农民也已经分化成各个 阶层，不同的阶层有自己不同的利益诉求( 陆学艺，2 0 0 2 ；李春玲，2 0 0 5 ) 。 图表2 改革以来的城乡居民收入差距( 资料来源：2 0 0 7 年中国统计年鉴) 1 0 关于建国初3 0 年国家从农村攫取的经济资源，可参见于建嵘( 2 0 0 l ，2 8 8 页) 所引用的一系列研究数 据，各方的估计基本在6 0 0 0 亿元左右。 “对农村各阶层的分析具体如下( 陆学艺，2 0 0 2 ，1 7 9 1 8 4 页) ：( 1 ) 农业劳动者。在经济落后的中西部地 区，农村中农业劳动者比重较大，基本在5 0 以上；而在经济较发达的苏南和珠汀t 角洲，农业劳动者 的比率已经在3 0 以下。( 2 ) 农民工与雇工的社会经济地位并无多大区别，他们都基本脱离了农业从事第 二、第二三产业，在贫困地区外出农民工的比霞较高。民丁和雇工按照流出地和流入地情况可分为两类，第 一类足“离七不离乡”，摹本在市内、县内工作；第二类则是“离上离乡”，在市外省内或省外工作。后者 由于离家较远，基本上很少参与村序事务。( 3 ) 农村知识分子是农村的文化精英，分布在农村教育、医疗卫 生、科技和文化艺术等领域。“) 个体工商户的经营能力较强，其经济条件也较一般农q k 劳动者为优，但不 同地区个体，、的比率有很大不同。( 5 ) 私营企业主和乡镇企业管理者足农村社会的经济精英，主要分布在乡 镇企业和私营企业发达的地区。( 6 ) 农村管理者则是中国农村的政治精荚，是国家和农民之间的桥梁和纽带， 主要指乡镇十部。( 注意，村长、村书记、村会计等都足办事人员，不属十“国家和礼会管理者”阶层， 见李春玲，2 0 0 5 ，5 9 9 页) 。其中，农村知识分子和农村管理者大多拥有非农户口，不居住在农村：部分 私营企业主和乡镇企业管理者也是如此 5 中目村。菸品目鹿研究 图表31 9 9 0 年和2 0 0 6 年各地农民收入，单位：元( 料2 0 w 4 中目* 4 鉴 表格1 改革以来中国减贫成果 4 米w ：2 0 0 6 年中日农村户统* 年鉴 此外，农民在很多方面仍然处于弱势地位。农民的总体文化素质、社会地 位都相对较低”。在税费改革以前，乡镇政府几乎成了压在农民身上的一座太 山。在2 0 0 5 年农业税取消之后，农民的负担大大减轻。但农民在教育、医疗、 社会保障等诸多方面，仍然远远落后于城市居民。 特别应该注意的是征地和农民工的问题。在征地方面，农民始终不能有效 地维护自身权益”。据各方估计，失地农民可能超过5 0 0 0 万人( 韩俊，2 0 0 3 ： ；嚣器譬器麟绷糟春玲2 ”。“”“”“的分“ ；普。筹：i ；裟i 豁；：雾i 盎船髻麓善媳：嚣i 嚣；麓冀燃 中周农村公共品问题研究 廖小军，2 0 0 5 ，7 7 7 9 页) 。失地农民在与政府和开发商的斗争中也处于弱势地 位( 万朝林，2 0 0 3 ；廖小军，2 0 0 5 ，7 9 8 7 页；王素君，郑小兰，2 0 0 6 ) 。国土 资源部提供的数字表明，目前全国l 3 以上的群众上访是由于土地问题，而其 中6 0 左右直接由征地引起，失地农民问题已经由发达地区局部社会问题扩展 为全国性的社会问题( 陈立新，2 0 0 4 ) 。因此，失地农民问题非常值得重视。 中国的农民工大约有2 亿左右h ，绝对数量相当大，也占据了农村劳动力 的大多数。广大的农民工在维护自身权益，谋求进一步发展上也处于弱势地位 ( 国务院发展研究中心，2 0 0 6 ) ：农民工的工资待遇和劳动的环境存在问题严重： 农民工的社会保障普遍缺失；农民工基本享受不到城市的公共服务：农民工维 权工作困难重重；农民工身份转换困难。究其原因，城乡分割的二元结构是体 制根源；现行法律法规不健全，政府管理和职能转变不到位，农民工自身素质 和组织能力比较低也都是重要原因。而要解决农民工的问题，政府是主力。 3 农村问题的重要性 在“三农”问题的背景下研究农村问题，主要是探讨农村基层政权问题。 新中国之后，中共通过一系列行政建设，有效地建立了全国性的乡镇政权， 实现了对乡村的全面控制1 5 。在1 9 7 8 年之前，中国基本上都是政治挂帅，乡镇 干部也捞不到什么油水。改革开放之后，以经济建设为中心，乡镇政权发生了 巨大的变化。 在8 0 年代中期，乡镇政府取代人民公社而建立，乡镇机构和人员大规模的 扩张则是在1 9 9 0 年代。在乡镇一级不仅普遍建立了党委、政府、人大( 专职主 席副主席及办公室) 、纪委、武装部等所谓“五大班子”( 有些地方则把农工商 总公司列为“五大班子”之一) ，甚至在一些地方还增设了政协组织( 如乡镇政 2 0 0 0 年之后，耕地被大量占用的趋势并无多大缓解，据历年“国土资源公报”，2 0 0 1 年中国建设占用耕地 2 4 5 5 万亩，2 0 0 2 年建设占用耕地2 9 4 7 2 0 0 3 年为3 4 3 7 万亩，2 0 0 4 年建设占用耕地2 1 7 6 5 万亩。2 0 0 5 年建设占用耕地2 0 8 1 万亩，另外，查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积i1 0 1 万亩，2 0 0 6 年建设占用3 8 8 5 万亩，从2 0 0 1 年剑z 0 0 6 年，建设占用耕地达射1 8 0 8 万亩。1 9 8 7 2 0 0 1 年全国非农建 设占用耕地3 3 9 4 ，6 万卣，按人均耕地小足0 7 亩计算，每征用l 亩地约会造成1 4 人失去土地。依此推 算，全国至少有3 4 0 0 万农民因此失去土地。目前，世界城市化水平为4 7 ，发达国家为7 5 ，我国 为3 9 ，若达到5 0 ，2 0 0 0 2 0 3 0 年的3 0 年问占用耕地将达到5 4 5 0 万亩以上，失地和部分失地的 农民将超过7 8 0 0 万人( 韩俊，2 0 0 3 、。 1 4 据国家统计局农民t 统计j | ；f 测调查，截至2 0 0 8 年1 2 月3 1 日，全国农民工总量为2 2 5 4 2 万人。资料来 源：b l 虫；! ! 燮型竖驼! 匹：q 疆：n 出i 出l y 一垒垫选卫互亟三! 鳢21 。 b 具体的措施町以参见沈延生( 2 0 0 3 ) 。 7 中国农村公共品问题研究 协联络组等) ，而且实现了党政机构的科层化设置( 沈延生，2 0 0 3 ) 。而乡镇机 构和人员的扩张，与乡镇财政的建立有很大关系。 一般来说，乡镇财政收入由国家预算收入资金、预算外资金和自筹资金组 成其中，预算外资金和自筹资金来源较为灵活，特别是后者，乡镇财政自筹 收入的来源主要是乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚没款等，而这 些资金的来源和管理又缺乏应有的制度约束，从而助长了乡镇行为的随意性 出现了许多匪夷所思的现象( 沈延生，2 0 0 3 ) 于是，乡镇政权实际上也成为了杜赞奇所讲的掠夺型的经纪人，为了满足 自身的不断地利益需求，往往采用各种手段掠夺农民，在贫困地区尤甚( 张静， 2 0 0 1 ；项继权，2 0 0 2 ；吴理财，2 0 0 3 ) 。 在税费改革之前，乡镇的乱收费等因素导致农民负担极为沉重，对农业税 的废除直接斩断了乡镇政府伸向农民的黑手，但如何加快政府职能转变，实现 有效的治理，仍然是我们面对的重大难题。 总而言之，农业、农民、农村问题在中国具有特殊的重要性，在这三个方 面都不同程度地存在着诸多的问题，因此，对三农问题的研究和关注非常重要。 2 0 0 5 年1 2 月3 1 日发布的中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若 干意见标志着党和政府再一次将政策焦点放在了三农问题上，也进一步凸现 了三农问题的重要性和紧迫性。 4 公共品在解决三农问题中的重要作用 在农业生产和农村发展中，公共品发挥着至关重要的作用。在后文的分析 中我们将发现，农田水利设施、农业科技、市场体制的建设、教育、医疗保障 等公共品是农业生产增长的基础，是农村发展的基础，也是农民生活水平提高， 全面建设社会主义新农村的基础。 但现阶段的中国农村，由于各方面的原因，公共产品的供给严重不足和错 位。故此，对农村公共品的分析具有很强的现实意义。 8 中国农村公共品问题研究 公共品研究框架的意义所在 三农问题本身有多个维度，理解三农问题也有多种视角，那么，本文为什 么要采用“公共品”这一分析视角呢? 首先，公共品是中国农村未来发展的关键。 其次，公共品是理解政府作用的一个最好的切入点。在中国近中期的农村 发展中，政府将发挥主导性作用；政府的基本职能是提供公共品，则对政府在 农村发展中的作用中的分析，需要从公共品入手。 再次，随着理论和实践的发展，公共品供给机制已经多元化，如市场供给 和私人合作供给。这正好能帮助我们理解市场和私人合作在农村发展中的作用。 最后，财政学对公共品理论已经形成了比较系统的研究。用这一理论可以 构建一个更为一般性的框架，并进而分析与农业、农村和农民相关的具体问题。 三文献综述 1 现有研究 国内对农村公共品问题的关注比较晚，郭熙保( 1 9 9 5 ) 、张军、何寒熙( 1 9 9 6 ) 、 叶兴庆( 1 9 9 7 ) 、张军、蒋纬( 1 9 9 8 ) 等是比较早的研究。在2 0 0 1 年之后，该 领域的论文大量涌现，并有系统性的著作问世( 李彬，2 0 0 4 ；李华，2 0 0 5 ；陶 勇，2 0 0 6 ) 。总体看来，现有研究集中在以下几个方面。 第一，内涵。农村公共品一般是与农村发展、农业生产和农民生活密切相 关的，在消费上具有非排他性和非竞争性的物品，但是，不同的学者对其内涵 的理解差异很大。 为了研究方便，一些研究者还将农村公共品进行了分类，具体如下：直接 促进农业生产的公共品，方便农民生活的公共品；纯公共品与准公共品( 陶勇， 2 0 0 1 ；邓有高，2 0 0 3 ；康静萍，2 0 0 5 ；李华，2 0 0 5 ，2 5 2 7 页) ；资本密集型、 技术密集型和劳动密集型三类公共品( 程又中、陈伟东，2 0 0 6 ) ；生产性公共品 与消费性公共品( 张军，蒋纬，1 9 9 8 ：李华，2 0 0 5 ，2 7 2 9 页) ；有形的公共品 和无形的公共品( 李华，2 0 0 5 ，2 5 2 6 页) ，陶勇( 2 0 0 1 ) 所区分的“硬”的与 “软 的公共品也与之类似；按照公共品决策方式划分的三类公共品：外部决 9 中国农村公共品问题研究 策、自主决策、混合决策( 宋洪远，2 0 0 2 ，1 0 9 页) 。 第二，农村公共品供给的历史变迁。李华( 2 0 0 5 ，4 6 5 9 页) 介绍了1 9 4 9 年之前的中国农村公共品问题。在人民公社时期，农村通过劳动密集投入修建 了大量农田水利设施( 张军、何寒熙，1 9 9 6 ) ，并建立了较为有效的农村医疗体 系和义务教育体系( 李彬，2 0 0 4 ，3 0 3 2 页) 。 第三，关于农村公共品的现状。在一些关于农村发展、地方财政论著中， 虽然没有采用公共品的研究框架，但仍对农村公共品的诸多方面的现状进行了 有意义的分析。上海财政大学公共政策中心1 6 ( 2 0 0 4 ) 分别从政府的农业政策、 农村政策和农民政策1 7 ，对相关政策的成就、存在问题、问题的原因和对策进 行了全面系统的研究。陈锡文( 2 0 0 5 ) 对农村发展中的国家财政职能进行了详 尽的分析，对农村财政支农资金1 8 的去向有详细的统计( 第7 章) ，并对农业财 政政策支持的七大方面提出了相应的政策性建议1 9 ( 1 0 7 1 1 4 页) 。这些研究都 指向一个结论：农村公共产品供给不足。究其原因大致如下： a 。单个农户的经济实力有限，无力提供公共品( 马晓河，2 0 0 5 ) ； b 家庭联产承包责任制之后，集体经济的解体使得农民分散化，缺乏一种 合作机制来提供公共品，而集体经济的解体也使得公共品的供给失去了相应的 资金支撑( 张军、何寒熙，1 9 9 6 ；黎炳盛，2 0 0 1 ) ；村庄治理机制的缺乏使得农 民很难合作，由于没有完善的合作机制，村干部的能力对于农村公共品的供给 起着至关重要的作用；以至于在某些地区，农户收入较高，但缺乏有效组织， 村庄公共品仍然严重缺乏( 盛荣，2 0 0 6 ) ： c 农民也没有投资公共品的积极性，原因包括：土地产权的不稳定使农民 没有投资的信心( 张军、何寒熙，1 9 9 6 ) ：农民的流动也影响到公共品的生产， 流动性较高的村庄，公共品供给不如那些流动性较低的村庄( 盛荣，2 0 0 6 ) ；在 多数村庄，农民还停留在重点关心自身家庭收入的阶段，对公共品的需求并不 1 6 下文简称，卜财。 1 7 利用我们所采用的农村公共品的定义和分类，这些政策实际上属于农村公共品的范畴。这三类政策分 别如下：农业政策包括有农业生产组织政策、农业十地政策、农业科技政策、农业流通政策、农业金融政 策和农业支持与保护政策；农村政策包括农村环境保护政策、农村教育政策、农村卫生政策、农村公共安 全政策、农村交通通信政策、农村税费改革政策和农村公共治理结构。农民政策则包括农民社会保障政策、 农民非农化政策、农民，、籍政策、农民社团政策与农民收入增长政策。 1 8 包括农业基奉建设、水利支农投资、林业投入、农业综合开发投入、农业专项资金和农产品流通环节 的财政补贴、农业科研与推广投入、农村基础教育投入、扶贫基会、救灾资金和农村卫生资金投入。 1 9 包括：基础设施投资、财政支农政策、农村基础教育投入、农村金融、农村剩余劳动力、农村反贫困 政策、农村社会保障等。 1 0 中国农村公共品问题研究 多( 盛荣，2 0 0 6 ) 。 d 财政改革过程中中央财政的事权大量转移到地方，地方政府却没有能力 也没有积极性进行农业投资( 张军、何寒熙，1 9 9 6 ；李华，2 0 0 5 ，6 7 6 9 页) 。 第四，不少研究者还注意到了农村公共产品的供给与农民负担的关系( 陶 勇，2 0 0 l ，2 0 0 6 ；李彬，2 0 0 4 ；李华，2 0 0 5 ) ，普遍认为，在税费改革之前，乡 镇公共品生产的资金主要依靠制度外筹资，加重了农民的负担。 第五，在现行的公共品供给机制下，政府的公共品供给的决策是自上而下 的，往往没有考虑到农村实际情况，形成了公共品的供给错位。在委托代理机 制下，地方官员的个人自利行为也会导致公共品供给的问题( 冯海波、郑婷婷， 2 0 0 5 ) ，而偏偏这个供给过程往往缺乏有效监督( 叶兴庆，1 9 9 7 ；陶勇，2 0 0 l ； 李汉文、王征，2 0 0 5 ) 。 第六，要解决现有的供给困境，几乎所有研究者都强调政府应当担负起供 给农村公共品的主要责任( 黎炳盛，2 0 0 1 ；贺雪峰、罗兴佐，2 0 0 6 ) 。农民自行 组织起来提供公共品也非常重要( 林万龙，2 0 0 1 ；沈荣华，2 0 0 5 ；康静萍，2 0 0 5 ； 许远旺，2 0 0 6 ；朱刚等，2 0 0 5 ，1 4 l 页，1 4 7 页；程蹊等，2 0 0 7 ) ；市场化的供 给也可以发挥一定的作用。在公共品的供给中，农民的需求表达机制也是非常 必要的( 刘鸿渊，2 0 0 3 ；冯海波，2 0 0 5 ；赵万水，2 0 0 5 ；李汉文，2 0 0 5 ) ，而村 民自治是表达农民需求的最基本的途径。 第七，对村民自治与村庄公共品供给的研究。盛荣( 2 0 0 6 ) 将村庄所能提 供的公共品分为村庄基础设施，村庄集体福利、村庄秩序、村庄经济互助等方 面，并注意到了村干部在村庄公共品提供中的关键作用。黎炳盛( 2 0 0 1 ) 则注 意到了村民自治下的村务与政务、村民自治组织与村党委的冲突。宋洪远( 2 0 0 4 ， 第6 章) 也处理了这一问题。 2 现有研究之不是 总的看来，已有的研究基本上覆盖了农村公共产品的各个方面，对我们认 识农村公共品问题有很大启发。但是，现有研究存在以下问题： 第一，基本都是比较零散而较随意的论述，没有对农村公共品问题的系统 认识，少数的几本著作也忽略掉一些重要问题。但是，农村公共品的内涵非常 中国农村公共品问题研究 广，不只是一些局部问题。相关论文非常多，而且都已经触及了各方面的问题， 但几乎在每个问题上都只是浅显的分析，缺乏比较深入的研究。 第二，缺乏相应的理论工具。对农村公共品的研究的背景是三农问题，而 对三农问题的研究，单纯的经济学分析工具是不够的，需要借鉴社会学、历史 学和政治学、地理学的相关研究，但现有的对农村公共品的研究基本上都是从 经济学的角度来入手，缺乏多学科的视角。 第三，实证分析不足。许多论文中对现实的观察无疑都是极具有启发性的， 但却往往找不到经验的证据。除了少数个案比较深入外，多数实证研究都非常 粗略。已有的文献大多以全国为分析范围，但对全国的公共品问题的分析非常 简略，经验证据严重不足，而这点极大地限制了研究的深度。 第四，缺乏可操作性的政策建议。已有的建议大多比较空洞，难以实际操 作。奥斯特罗姆( 2 0 0 0 ，第4 2 - 4 3 页) 在其针对公共池塘资源的研究中，在评 价已有的解决公地悲剧的方案时指出，那些没有制度细节的制度，其实就是没 有制度。这点应该对我们有极大的警醒作用。如果仅仅是泛泛而论，人云亦云， 提出一些极为空洞的政策性建议，却在操作的细节上语焉不详，我们事实上并 没有什么贡献。当然，由于学识和精力的有限性，本文的讨论仍然有待深入。 四本文研究概述 1 本文结构 第一章：导论。主要是对本文所分析的问题进行一个简单的介绍。 第二章，当代西方财政学理论中的公共品理论，这是本文的理论基础。 第三章，当代中国农村所需的公共品：种类和特征。 第四章，政府在对农村公共品的供给：必要性，以及如何处理在供给中的 中央财政和地方财政的关系。 第五章，政府失灵。鉴于政府是农村公共品供给的主体，而我们尚无一个 系统的政府失灵理论，故本文构建了一个政府失灵理论，并将之运用于中国的 农村实践。 第六章，私人供给公共品，包括市场供给、私人自愿供给( 主要是捐献) 、 1 2 中国农村公共品问题研究 农民合作供给等三种方式，并重点研究了农民合作供给公共问题。 第七章，结语。 2 本文的创新之处 a 对公共品性质的的判断。 以往研究，对于公共品性质的判断非常模糊。研究者往往对农村公共品的 内涵有各式各样的界定，但那些产品可能并不是公共品。 b 政府失灵理论 本文试图提出一个政府失灵的框架来理解中国农村公共品供给中的政府局 限性。自亚当斯密以来，经济学家就已经逐渐认识到了市场的局限性，并把政 府作为医治政府失灵的主要手段。但经济学家一直以来都缺乏对政府失灵的系 统认识。公共选择理论对于政府失灵的分析做出了基础性的突破性的贡献，但 政府失灵的理论远远没有市场失灵理论那么系统和成熟。本文试图对政府失灵 的理论进行归纳和总结，并结合中国农村的实际分析政府失灵的可能性。以期 达到对政府作用的更清楚的认识。 c 政府、市场、社区合作 本文提出的公共品的基本框架是政府作为主导，社区合作作为基础，市场 作为辅助手段。许多研究者都已经提出了这三者结合是农村公共品供给的基本 手段，但是，这三者各自的作用具体是怎样的? 三者究竟是怎样协作的? 在这 些方面往往还缺乏可操作性的建议。本文则试