（产业经济学专业论文）我国高等教育产业中政府经济性管制问题研究.pdf

摘要 摘要 我国高等教育打破政府行政垄断，走产业化发展道路是其适应社 会主义市场经济体制改革和发展的必然趋势和要求，但这不意味着政 府对于高等教育监管职能的丧失。由于高等教育产业中存在市场机制 调节失灵现象，因此必须有政府行为的干预。近年来我国高等教育发 展中出现的一些无序状况，使得政府管制对于高等教育的作用更加不 容忽视。 本文以高等教育产业化运作为假设和前提，从经济学的角度，分 析了高等教育产业的产品特性和经济特征，从高等教育的准公共产品 特性、高等教育产业的自然垄断属性、信息不完全和不对称等方面论 证了高等教育的政府经济性管制需求，得出了高等教育产业需要政府 进行经济性管制的结论。 在此结论的基础上，本文概括介绍了世界各主要国家高等教育产 业改革的情况，总结了它们在改革中政府管制的经验，在对我国高等 教育体制改革历程进行回顾和现状分析的基础上，指出我国高等教育 产业发展中存在的问题，即政府经济性管制缺位，从而提出高等教育 产业政府经济性管制的重点和基本思路，即政府应从市场结构、市场 进入、价格、质量以及公平问题等方面加强对高等教育产业经济性管 制，并据此提出了相关的政策建议，力图为政府科学决策提供理论支 持。 关键词：高等教育产业自然垄断政府管制经济性管制 a b s t r a c t a b s t r a c t t h e a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yo fg o v e r n m e n ti nc h i n a s h i g h e re d u c a t i o ni sb e i n gd i s m a n t l e d ，a n di t si n d u s t r i a l i z e d d e v e l o p m e n ti sc o r r e s p o n d i n gt ot h en e c e s s a r yt e n d e n c y a n d r e q u i r e m e n to fs o c i a l i s t i cm a r k e t o r i e n t e de c o n o m yr e f o r m s y e t ，i td o e sn o tn e c e s s a r i l ym e a nt h a tg o v e r n m e n t a ls u p e r v i s i o n i nh i g h e re d u c a t i o np e r i s h e s b e c a u s eo fs o m em a l f u n c t i o n i n g p h e n o m e n ai nt h eh i g h e re d u c a t i o n a li n d u s t r y ，t h e r eo u g h tt o e x i s tg o v e r n m e n t a li n f e r e n c e i nr e c e n ty e a r s ，s o m ed i s o r d e r i n g p r o b l e m o c c u r r e di nt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sh i g h e r e d u c a t i o n ，t h u sg o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o ni nt h ei n d u s t r yi s g a i n i n gm o r ea n dm o r ea t t e n t i o n f r o mt h ep r e s u p p o s i t i o no ft h eo p e r a t i o no fh i g h e r e d u c a t i o n a l i n d u s t r i a l i z a t i o n ，t h ed i s s e r t a t i o n ，t a k i n g a d v a n t a g eo f t h ee c o n o m i ct h e o r ya n dm e t h o d ，a n a l y s e st h e p r o d u c tc h a r a c t e r i s t i c sa n de c o n o m i cf e a t u r e so fh i g h e r e d u c a t i o n a li n d u s t r y f r o mt h es i d e so fs e m i p u b l i cp r o d u c t c h a r a c t e r i s t i c ，n a t u r a lm o n o p o l y ，i n f o r m a t i o ni n e o m p l e t i o na n d u n b a l a n c eo fh i g h e re d u c a t i o n a li n d u s t r y ，t h ed i s s e r t a t i o n d e b a t e si t sg o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o nr e q u i r e m e n t ，a n dg e t st h e r e s u l tt h a th i g h e re d u c a t i o n a li n d u s t r yn e e d st h eg o v e r n m e n t t or e g u l a t eb ye c o n o m i cm e a n s o nt h eb a s eo ft h ea b o v er e s u l t ，t h ed i s s e r t a t i o ng e n e r a l l y i n t r o d u c e st h ec o n d i t i o no fm a j o rc o u n t r i e s r e f o r mo nh i g h e r e d u c a t i o n a l i n d u s t r y ， s u m m a r i z e st h e e x p e r i e n c e o f g o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o nd u r i n gt h e i rr e f o r m a n dt h e na f t e r i n t e r p r e t i n gc h i n a sh i g h e re d u c a t i o ns y s t e mr e f o r mp r o c e s s a n di t sc u r r e n tc o n d i t i o n 。t h ed i s s e r t a t i o np o i n t so u tt h e e x i s t i n gp r o b l e mi n t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sh i g h e r e d u c a t i o n a li n d u s t r y ，a n dc a r r i e so u tt h ek e y w a ya n db a s i c t h o u g h t s o ng o v e r n m e n t a le c o n o m i c r e g u l a t i o no fh i g h e r e d u c a t i o n a li n d u s t r y k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n a li n d u s t r y n a t u r a lm o n o p o l y g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ne c o n o m i cr e g u l a t i o n 独创性声明 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献己在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 本人签 日期： 绪论 1 绪论 1 1 选题背景与意义 1 1 1 选题的背景 进入二十一世纪，面对知识经济的到来和全球各个国家综合国力竞争 的日益激烈，随着社会主义市场经济建设的不断深入和完善，我国高等教 育体制改革既迎来了空前的机遇，又面临着巨大的考验。长期以来，由于 计划体制的影响和对大学功能与性质的传统认识的束缚，高等教育一直是 我国计划色彩最浓重的一个领域，政府长期采用集权管理模式，对高等教 育进行垄断包办。现阶段从宏观层面上看，我国的教育结构已经不能适应 当前的市场经济结构，高等教育发展模式应尽快由计划经济条件下形成的 办学模式转变到适应市场经济发展的新的发展模式。加入w t o 后，教育 已经作为服务产业列入w t o 条款，国外教育资源将不断进入我国，我国 教育市场竞争正日益激烈。加快我国高等教育产业的改革与发展步伐，是 经济发展的迫切要求，也是适应国内国际新形式的需要。 但是，在高等教育领域打破政府集权和垄断，走产业化和市场化的道 路，并不意味着政府职能在高等教育产业中的丧失。2 0 0 4 年全国高考招 生工作中曝光的某些高校对于自然录取的学生乱收费的现象，虽然只是暴 露整个高等教育产业化过程中的部分不和谐音，但是却反映出了我国政府 在对高等教育产业监管过程中的某些职能丧失，缺乏系统的管制体系，从 而让某些人有机可乘。高等教育产业化进程要在政府的经济性管制和引导 下进行，这是由高等教育的特殊属性决定的。因此我们有必要对高等教育 领域中的政府管制问题进行研究，打破高等教育中的行政垄断和行政管 制，促使政府向经济性管制的角色位置转变。 1 1 2 选题的意义 本文是在导师主持的北京交通大学校基金课足酽中国高等教育产业化 研究”的成果基础之上的进一步深入，将研究的重点定位在我国高等教育 产业化中面临的政府经济性管制问题上，试图探索出在我国高等教育领域 建立系统的政府经济性管制体制的基本思路。该选题有着现实和理论双重 北京交通大学硕士学位论文 层面上的意义。 首先，为了扭转“穷国办大教育”的窘况，适应社会主义市场经济发 展的需要，在我国高等教育领域引入市场机制，走产业化的道路是必然趋 势，但高等教育产业化并不意味着完全市场化，这是由高等教育产业的特 殊属性和我国的国情决定的，国外高等教育发展的实践也证明高等教育的 健康发展要在政府的监管下才能顺利进行。但如果政府对于高等教育的监 管只是单纯依靠行政垄断和行政管制来实现，实践证明其结果是高等教育 经费短缺，高等教育资源配置不合理，国内人民不断增长的对高等教育的 需求得不到满足，高校之间和内部缺乏竞争刺激，效率低下，严重阻碍高 等教育朝着大众化方向发展。这决定了我国政府对于高等教育的监管应该 由传统的行政管制向经济管制转变。因此，对高等教育产业中政府经济性 管制问题的研究将对我国政府转变在高等教育中的管制职能，建立政府经 济管制体系有着现实的指导意义。 其次，近年来，我国学术界对于高等教育产业化中政府职能转变的研 究很多，但绝大部分文章是从教育学和政府事务管理的角度出发进行阐 述，缺少经济学角度的理论研究。此外目前，在我国政府管制经济学的理 论卡要运用于电信、铁路、电力等传统的自然垄断产业的政府管制中，还 没有涉及到高等教育产业领域。因此，本文对于高等教育产业中政府经济 管制问题的研究，一方面是从经济学理论角度对于高等教育领域中政府监 管职能的探索，另一方面是将政府管制经济学理论运用到高等教育产业中 的大胆尝试，试图为政府的科学决策提供新的理论依据和支持。 1 2 国内外研究发展动态综述 国外对于高等教育产业的研究开始于二战后，其理论依据来源于西方 一些著名经济学家的有关理论。 美国当代著名经济学家弗里德曼( m il t o nf r i e d m a n ) ，作为教育市 场化的积极倡导者，在1 9 5 5 年的政府在教育中的作用一文中指出： 公共教育制度缺乏必要的市场竞争的约束，效率低下，资源浪费。要改变 这种状况，通过以往的改革措施是无效的，唯一的出路是走市场化道路。 此外，著名经济学家哈耶克( f a h a y e k ) 于2 0 世纪6 0 年代起便将经 济学理论运用于教育领域，他认为，市场是教育活动的基础和依据，应将 市场的竞争原则运用于教育领域。对学生进行选择的唯一途径是竞争和市 场过程，政府绝不可以为所有有能力接受高等教育的人提供资助。 1 9 6 4 年，英国经济学家皮科克( a 1 a np e a c o c k ) 和怀斯曼( j a c k w i s e m a n ) 也提出了不必由国家投资教育，而应通过给家长凭券、资助或贷 款的方式在自由市场状态下进行自由选择的主张。 英国著名的教育经济学家马克布劳格认为，高等教育产品供需的竞 争市场由三个基本条件组成，分别是：有明智的消费者，无公共产品，无 内部规模经济。他认为高等教育市场缺乏上述三要素中的一个或多个要 素，因此高等教育市场不是一个理想的竞争市场，高等教育市场存在市场 失灵现象，需要政府进行管制。 与高等教育产业的理论发展相呼应，英美等国的高等教育在第二次世 界大战后得到空前的发展，相继进行了市场化和产业化改革，逐步形成现 代的高等教育产业体系。2 0 0 1 年3 月在美国凤凰城召开的教育产业论坛， 大多数发言者关注的不是能否进行产业化，而是关于教育产业操作、市场 环境分析、竞争优势建立等实践问题。高等教育产业化已经成为国际趋势。 我国高等教育改革的呼声最早是从呼唤高校办学自主权开始的。早在 1 9 7 9 年1 2 月6 日，复旦大学校长苏步青、同济大学校长李围豪等人在人 民日报上发出呼吁，要求给予高等学校自丰权。 在我国将高等教育作为一个产业来研究开始于计划经济向市场经济 过渡时期，目前学术界占有绝对优势的观点是承认高等教育具有产业属 性，认为高等教育符合目前国际流行的产业概念，即在国民生产总值或国 内生产总值形成过程中提供净收入的行业的标准，它也需要占用一定的社 会必要劳动，同时能够创造新的价值，对经济的增长有重大贡献，它的运 行也是一个投入产出的过程。 孙林岩、朱云杰在关于我国高等教育大众化和产业化的经济学思考 ( 教育与经济，2 0 0 2 ) 中认为高等教育产业化的经济学涵义应包含四层： ( 1 ) 各高校是办学的主体，能够自主决定自身资源配置；( 2 ) 各高校培 养学牛理应进行成本与收益的权衡；( 3 ) 办学主体的多元化，破除高等学 校的国家垄断，使各高校之间展开竞争，( 4 ) 各个高校均按照教学和科研 的实力分类管理。 冒荣在关于高等教育产业化的若干思考( 高等教育，2 0 0 1 3 ) 一 文中提出，高等教育的产业化包括高等教育的市场化，应在高等教育领域 引入市场竞争机制，这需要政府主管部门大胆地简政放权，让高等学校真 3 北京交通大学硕士学位论文 正享有充分的办学自主权，其根本意义在于建立一种以高等学校为竞争主 体的竞争性的而非垄断性的高等教育市场。 在高等教育产业化研究的基础上，张梅青、余妍在我国高等教育产 业发展中政府的角色定位( 高等教育研究，2 0 0 4 6 ) 中指出，高等教育 产业的发展需要政府转变角色，由原来集权式的“家长”变为以宏观监管 为调节手段的“监护人”，并对政府在高等教育中的监管作用进行了分析， 提出了高等教育有政府管制需求。 国外从经济学角度对政府管制理论的研究开始于2 0 世纪7 0 年代，并 试图将以前的研究成果加以系统化，从而初步形成了政府管制经济学。其 中，美国经济学家乔治j 施蒂格勒发表的经济管制论等经典论文对 政府管制经济学的形成产生了特别重要的作用。 国内对垄断性行业政府管制的研究，因为国内垄断性行业的特殊性， 一般集中在电信、铁路、电力等“网络行业”和“基础设施行业”。这些 行业的自然垄断特征比较明显，用西方的管制理论分析比较有针对性。其 中有代表性的是余晖的中国的政府管制制度( 改革，1 9 9 8 3 ) 和福建 出版社出版的政府与企业：从宏观管理到微观管制及受管制市场中 的政企同盟，张昕竹的中国规制与竞争：理论和政策、网络产业： 规制与竞争理论，王俊豪的英国政府管制体制改革研究、中国政府 管制体制改革研究、政府管制经济学导论等。还有其他一些研究成果， 如1 9 9 8 年出版吕福新著的中国经济过渡的典型分析：特殊商品的市场 化和政府规制，2 0 0 1 年出版陈富良、万卫红著企业行为与政府规制 等。这些文献从管制行业的自然垄断属性和信息不对称等方面论证了自然 垄断行业的政府管制需求，并从价格管制、质量管制、投资管制等方面阐 述了政府管制的重点。 综上所述，国内外学者对于高等教育产业及政府管制问题进行了大量 研究，论证了高等教育产业化的必要性和可行性，弗逐步完善政府管制经 济学的体系，但是从目前的研究现状来看，国内还没有对于在高等教育产 业中引入政府经济性管制的研究，因此，这也引发了木文的切入点，即从 经济学角度，对于高等教育产业中的政府管制问题进行探讨。 1 3 论文框架结构及主要内容 本文正文分为六个部分，以政府管制经济学中的政府经济性管制的珲 4 论框架为基础，将政府经济性管制理论引入到高等教育产业的研究中去。 文章的框架结构与主要内容如下： ( 1 ) 概述高等教育产业及政府管制的基本概念及理论，指出论文是在 高等教育产业化运作的假设和前提下，对政府在高等教育产业中实行经济 性管制的研究。 ( 2 ) 通过对高等教育产业的产品特性和经济特征的分析，指出高等教 育服务的准公共产品特性和高等教育产业的自然垄断属性、信息不完全及 信息不对称现象，从而论证了高等教育产业需要政府进行经济性管制。 ( 3 ) 概括介绍了美、英、法、日等世界主要国家高等教育产业体制改 革的情况，并总结了各国政府在高等教育产业管制中的经验以及对我国的 借鉴意义。 ( 4 ) 对我国高等教育体制改革的历程做了简单回顾，并对现状进行了 分析，从而指出我国高等教育发展存在的问题，即政府经济性管制缺位。 ( 5 ) 在上述三方面工作及所得结论的基础上，对我国高等教育产业发 展中政府的重点管制问题进行了探讨，提出政府应加强对高等教育在市场 结构、市场进入、价格、质量、公平问题等方面的经济性管制，并据此提 出了相关政策建议。 5 北京交通大学硕士学位论文 2 基本概念和基础理论 2 1 基本概念 2 1 1 高等教育产业 高等教育产业，是指高等教育产品的生产、流通、分配和消费上的 四个环节过程中，通过引入竞争机制和全面质量管理，服从市场供求关系 的调节来实现投入产出的价值平衡、教育投资的合理分配和有效使用及管 理机制，从根本上提高办学的经济效益和社会效益。 高等教育产业化，是指在资源配置逐步市场化的条件下，高等教育逐 步摆脱对国家政府和部门的行政依附关系，遵循自身的发展规律，以人文 精神为基础、市场价值为导向，按产业化方式走自主办学、自我积累、自 我发展的道路。 2 1 2 政府管制 政府管制是一个颇有争议的概念。维斯卡西( v i s c u s i ) 等学者认为， 政府管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限 制。政府的丰要资源是强制力，政府管制就是以限制经济丰体的决策为目 的而运用这种强制力。丹尼尔f 史普博( d e n i e lf s p u l b e r ) 则认为， 政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和 消费者供需决策的一般规则或特殊行为。而日木学者植草益对政府管制所 下的定义是：社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行 为。这里的社会公共机构或行政机关一般被简称为政府。 政府管制的实质，就是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业( 主要 是自然垄断产业) 中，政府通过一定的管制政策与措施，建立一种类似于 竞争机制的刺激机制，以制导垄断企业的经济决策。 2 2 政府管制的基础理论 2 2 1 政府管制的理论依据 在竞争性产业中，竞争具有一种内在的刺激机制，它能促使企业自觉 6 基本概念和基础理论 追求生产效率，努力提高企业内部的运作、管理效率，保证分配效率，按 照包括正常利润在内的成本定价，从而促进整个产业的经济效率。可是， 自然垄断产业的一个显著特点是具有成本弱增性，由一家或极少数家企业 提供特定的产品或服务能使成本极小化。但由于企业实行垄断经营，垄断 企业就会本能地追求自身利益最大化。这就使以追求社会整体经济效率， 特别是分配效率，实现社会福利最大化为导向的政府管制成为必要。以下 有四个方面的理论依据来说明政府管制的必要性。 ( 1 ) 抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率 自然垄断产业的成本弱增性意味着，在成本弱增的范围内，从理论上 讲，应该由一家企业提供产品，以保证较高的生产效率。但在另一方面， 由于该企业处于独家垄断地位，如果不存在任何外部约束，它就成为市场 价格的制定者，而不是价格接受者，它就可能会制定出大大高于成本的价 格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲分配效率。这就需要实行政府管制。 ( 2 ) 防止破坏性竞争，保证社会生产效率和供应稳定 自然垄断产业的显著特点是需要巨额投资，投资回报期长，资产专 用性强，规模经济显著，具有成本弱增性。因此，由一家或极少数家企业 垄断经营能使社会牛产效率极大化。但如果不存在政府管制，在信息不完 全的情况下，许多企业就会盲目地进入自然垄断产业，进行重复投资，过 度竞争，一种可能的结果是竞争力最强的企业最后将其他企业赶出市场， 这些退出市场的企业的投资就不能得到吲报，专用性强的资产就会置闲， 造成社会资源的浪费。另一种可能结果是势均力敌的几家企业互不相让， 最后造成两败俱伤，在牛产能力严重过剩的状况下，互相争夺市场份额， 从而造成牛产低效率。因此，为了防止这些破坏性竞争，需要政府对自然 垄断产业实行管制，通过控制进入壁垒，抑制企业过度进入，以保证社会 牛产效率。 ( 3 ) 扩大自然垄断产业正外部性，减少负外部性 电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等自然垄断产业的发展， 不仪会相互促进这些产业的自身发展，也会大大推动整个国民经济的发 展，因而带来巨大的正外部性。这要求政府通过宏观规划和具体的管制活 动，以促进这种有利于社会经济发展的正外部性。具体到特定产业( 如电 信产业) ，原有通信网络使用者可能会因新的使用者增加而支付较低的价 格，得到更广泛的通信便利，这就产生了在使用者之间通信网络的正外部 北京交通大学硕士学位论文 性，政府在制定管制政策时应该考虑到这种正外部性，如采取一定的措旆 鼓励新用户使用现有的通信网络系统。在具有输送网络的自然垄断产业， 由于小规模的输送网络系统相对于一个较大规模的网络系统会发生较高 的单位成本，因此，这也是政府通过管制活动，促使各竞争企业的网络进 行联网，以获得网络规模经济的基本依据。而向人口稀少的地区提供电力、 通信、铁路运输等产品和服务则是另一种类型的正外部性，如果没有政府 管制，就难以取得这类正外部性。当然，政府管制者在鼓励有关企业产生 正外部性的同时，应该让提供这些产品和服务的企业得到成本补偿，并取 得正常利润。除了正外部性外，自然垄断产业的某些活动也会产生负外部 性问题。例如，如果自来水生产企业提供的自来水未达到卫生标准，就会 影响消费者的身体健康。将未经完全处理的污水流入江河、海洋则会污染 水源。这些都产生了对社会有害的负外部性。又如电力产业，如果发电厂 没有必要的设备，将有害的烟尘散落在居民区和农作物上，也会引起负外 部性问题。为了控制这些负外部性，也需要政府管制，政府管制者通过收 取排污费、制定处罚政策等管制手段，以尽可能减少甚至消除自然垄断产 业的各种负外部性问题。 ( 4 ) 制约垄断企业的不正当竞争行为 自然垄断产业并不是铁板一块，现实的状况是，某些业务领域具有自 然垄断性，另一些业务领域则是竞争性的。而经营自然垄断性业务的企业 往往同时经营竞争性业务，这就为垄断企业采取不正当竞争行为提供了条 件。在无政府管制的条件下，垄断企业完全有可能在垄断性业务领域制定 垄断高价，而在竞争性领域制定低价，通过内部业务间的交叉补贴行为以 排斥竞争企业。同时，在自然垄断产业也存在少数垄断企业采取合谋行为， 共同获取垄断利润的可能性。因此，为制约垄断企业的各种不正当竞争行 为，这也就需要实行政府管制1 1 1 。 2 2 2 经济性管制概述 政府管制通常分为社会性管制和经济性管制。所谓社会性管制，是 指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫牛、环境保护、防止灾害为目 的，对产品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定 标准，并禁止、限制特定行为的管制【2 】。但本文讨论和使用的是经济性管 制。 8 基本概念和基础理论 维斯卡西等学者认为，经济性管制通常是指政府通过价格、产量、 进入与退出等方面对企业决策所实施的各种强制性制约。植草益则认为， 经济性管制是指在自然垄断和存在信息偏差的领域，主要为了防止发生资 源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可 和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、 财务会计等有关行为加以管制1 2 】。植草益的这一定义说明了经济性管制的 领域、目标、手段和内容，因此，这是一个比较具体和完整的定义。 经济性管制的领域主要包括自然垄断领域和存在信息不对称( 信息 偏在) 的领域。自然垄断的基本特征在于其成本弱增性，具有显著的规模 经济、范围经济、网络经济性和资源稀缺性。其典型产业包括有线通信、 电力、铁路运输、自来水和煤气供应等产业。在这些产业的主要业务领域， 由一家或极少数几家企业提供产品和服务，通常比多家企业提供相同数量 的产品和服务具有较高的生产效率。但由于这些产业的经营企业具有相当 大的市场垄断力量，如果不对它们进行政府管制，这些企业就会利用其垄 断力量，通过制定高价而取得垄断利润，从而扭曲社会分配效率。在自然 垄断产业虽然也存在企业和消费者之问的信息不对称问题，而在另一些产 业，虽然不具有自然垄断性，但存在严重的信息不对称问题，企业往往是 信息的发出者和操纵者，而消费者则只是信息的被动接受者。这使消费者 未必拥有充分的信息以决定在多种多样的服务和价格中，选择哪种为好， 结果难以实现帕累托效率那样的资源配置效率。而且，企业为了实现其利 益最大化目标，完全有可能通过信息误导，欺诈消费者。因此，也需要政 府对这些产业实行政府管制。 就经济性管制的内容而言，主要包括： ( 1 ) 价格管制 政府管制者要制定特定产业，在一定时期内的最高限价( 有时也制 定最低限价) ，规定价格调整的周期。 ( 2 ) 进入和退出市场管制 为了获得产业的规模经济性和成本弱增性，政府管制者需要限制新 企业进入产业。同时，为了保证供给的稳定性，还要限制企业任意退出产 业。 ( 3 ) 投资管制 政府管制者既要鼓励企业投资，以满足不断增长的产品或服务需求， 北京交通大学硕士学位论文 又要防止企业间过度竞争，重复投资。还要对投资品的最优组合进行管制， 以保证投资效率和效益。 ( 4 ) 质量管制 许多产品或服务的质量具有综合性，并不容易简单定义和直观认定。 例如，航空服务质量包括准时性、安全性、机上服务、机舱设备、行李处 理服务等方面，在管制实践中，很难将这些质量要素进行综合。因此，在 一些被管制产业中，往往不单独实行质量管制，而是把质量和价格相联系， 即在价格管制中包括质量管制，如果被管制企业没有达到质量标准，或者 消费者对质量的投诉太多，政府管制者就要降低管制价格水平i ”。 在上述四个方面的管制中，价格管制和进入管制是最基本的管制内 容。同时，由于各个被管制产业的技术经济特征存在很大差异，这就决定 了同一政府管制内容在各个产业也存在很大差异。 2 2 3 政府经济性管制的过程 政府管制过程是指政府决定对特定产业或特定领域实施管制、直到 放松甚至解除这种管制的过程。正像产品生命周期要经过投入期、成长期、 成熟期和衰退期一样，政府管制过程也可以看作一个政府管制周期，通常 包括政府管制立法、政府管制执法、法规的修改与调整、放松或解除政府 管制这四个阶段1 4 j 。 f 1 1 政府管制立法 政府管制立法的总体目标是为了开展政府管制活动提供法律依据。其 主要目的是为了限制自然垄断产业或特定领域的垄断力量，消除负外部 性，以保护社会整体利益和消费者权益。根据政府管制的范围大小，政府 管制立法的立法机构可能是全国性的( 如我国的全国人民代表大会) ，也 可能是地方性的( 如某一个省、市、自治区的人民代表大会) 。由于任何 一项立法都会影响到垄断企业、消费者等利益集团的利益。因此在立法阶 段，各种利益集团都会对立法机构和人员进行各种形式的游说活动，以维 护本利益集团的既得利益，争取新的利益。政府管制立法的主要内容包括 以下几个方面： 第一，确定政府管制机构的法律地位。政府管制机构实际上就是政府 管制法规的执行机构，既可以新建一个管制机构，也可以利用原有管制机 构，改变原有管制机构的管辖范围。政府管制立法要明确新的或原有管制 1 0 基本概念和基础理论 机构的法律地位。 第二，明确政府管制机构的职责和权力。政府管制立法需要对管制 机构进行定位，明确其基本职责。同时，由于政府管制活动涉及多方面的 关系，政府管制立法虽然不能详尽规定管制机构的具体权力，但必须就政 府管制的主要内容对政府管制机构的权力做出原则规定。 第三，制定政府管制的总体政策目标和基本内容。例如，要求政府 管制者制定“合理和公正的”管制价格：保证消费者都能享受所需要的产 品和服务；阻止垄断企业采取价格歧视行为，等等。 f 2 ) 政府管制执法 通过政府管制立法，作为执法者的政府管制机构被赋予特定的法律 地位、基本职责和权力，以及政府管制的政策目标后，就开始政府管制执 法活动。但由于政府管制立法所规定的内容是原则性的，政府管制机构在 执法过程中往往存在很大的决策空间。如政府管制的政策目标之一是要求 制定“合理和公正”的管制价格，对此，政府管制机构既可以采取“投资 回报率价格管制模型”，也可以采取“最高限价管制模型”，特别是对“合 理和公正”可以有不同的理解，从而使政府管制机构在执法过程中表现出 相当大的权利。如果像英国那样，政府管制机构的负责人具有很大的权力， 政府管制机构的权力就表现为个人的权力。学术界对政府管制者的这种个 人权力颇有争议。如一些学者认为，由于难以对政府管制者的职权范围， 违反政府管制的行为做出准确的定义，而且，被管制产业的客观情况在不 断发牛变化，这些都需要给管制机构的负责人具有一定的决策空间，以保 证管制决策的灵活性和适应性。有的学者还详细论证了赋予管制者个人权 力是较好地保护管制者独立性的重要条件。如果管制机构负责人没有足够 的权力，事事都要请求政府部长或其他政府部门，这就会给政府过多干预 企业提供条件。管制机构负责人拥有一定的权限，才能独立地、 r 3 ) 法规的修改与调整 随着被管制产业或领域的技术经济特征、政府管制体制和指导思想 的变化，需要对原有的管制法规作必要的修改和调整。政府管制法规的修 改与调整实际上是与政府管制执法交叉进行的，表现为在执法过程中修改 与调整有关法规，而在法规修改与调整后又开始新的政府管制执法。 f 4 1 放松或解除政府管制 某些自然垄断产业或领域经过相当长的一段时期后，就会从量变发 北京交通大学硕士学位论文 展到质变，既由自然垄断产业或业务转变为竞争性产业或业务，这就需要 放松甚至解除政府管制，由市场竞争机售u 代替政府管制机制。 2 3 结论 通过本章对高等教育产业及政府管制相关概念及理论的阐述，确立了 本文的研究前提和研究领域，即本文是在高等教育作为一个产业进行产业 化发展的基础上，对于政府运用经济性管制手段对高等教育进行监管的研 究。 对高等教育产业政府管制的经济学分析 3 对高等教育产业政府管制的经济学分析 3 1 高等教育产品特性 3 ，1 1 高等教育的非排他性和排他性 高等教育最主要的功能是培养人才，即对求学者传授知识和技能。这 种知识和技能运用于生产活动，会为受教育者和生产结构、社会带来收益， 这是区别教育与其他社会组织的本质属性。大学作为一个组织，它为学生 提供教育服务，是一点对多点的传授。与私人产品不同的是，大学生作为 若干个体，他们同时不互相排斥地享受了大学所拥有的知识资源，他们自 身的技能因此都能够有所提高。而私人产品购买者付费后就拥有了相应的 权利，这种权利可以轻易地排斥其他人享有该产品的消费权能。教育服务 受益的非排他往，体现了公共产品的属性。 另一方面，高等教育服务又具有明显的排他性：一是高等教育的选拔 机制的排斥作用。大学通过一定的筛选制度将符合木校条件的学生录取到 本校，使他们能够有资格享有木校的教育服务，而另外部分学生( 虽然 可能被其他学校录取，但总有一部分不能进入大学) 被学校拒绝，排斥在 本校录取名单之外。二是高等教育的收费制度的排斥作用。随着收费制度 改革的深入发展，学费的刚性上涨是一种必然趋势，高等教育收费的排斥 作用日趋增强。 3 1 2 高等教育服务的非竞争性和竞争性 在一定条件下，增加一名大学生，教育活动的可变成本不会变化，也 不会减少其他学牛对教育的消费量，有时还对学生之间的相互学习产生很 强的激励作用。因此，大学生教育消费不具有竞争性，这体现了教育的公 共产品属性。 同时，还要注意到大学生教育消费过程具有竞争性，表现出非公共产 品属性。我国高等教育连续几年扩招，扩大招牛固然更大程度上满足了群 众对子女上大学的愿望，但也给教育质量的提高提出挑战。在校生人均校 舍建筑面积下降，高校教学仪器设备值普遍下降，学校师资紧张，都会严 北京交通大学硕士学位论文 重影响学习效果，明显降低教育服务水平。学生按政府规定价格缴纳了学 杂费后，就应锝到相应的教育服务。由于增加学生，这些学生必然使其他 在校生的教育消费量无辜减少，于是“规模上去了，质量下来了”。 总之，高等教育服务既有很强的公共产品属性，也具有非公共产品的 特点，它处于公共产品和私人产品两个极点之间，属于准公共产品。 3 1 3 高等教育服务的外部性 外部性是由福利经济学家庇古提出来的，是指个体活动对其他个体或 总体的间接影响所产生的生产函数。即私人成本( 收益) 与社会成本( 收益) 的不一致性，是某种经济交易所产生的成本和利益落在交易之外不相关的 第三者身上，使第三者无辜受害或受益。高等教育服务的外部性不仅仅是 一种物理影响，而且更带来某种福利的影响，但这种影响是正效应。如a 的福利依赖于b 的生产或者消费。政府提供高等教育服务，受过教育的人 不仅会得到高收入和更多的文化享受，而且也会通过社交等活动给别人带 来好处等。 一般来说，人们认为教育服务的普遍提供，产生了消费的正社会效应。 许多人相信，除了属于个人满足的直接收益即更高的牛产力、收入能力和 直接消费收益之外，还会增加整个社会的收益。教育的部分正的社会溢出 效应常常被归纳为以下几个方面：由于选民文化水平提高，民主制度运行 得更好；公民更文明，使得社会更适于生活；政府对社会更好的服务；更 快的科技进步：社会医疗卫生技术和设施的改善；犯罪率的降低和火灾的 减少。 图3 一l 更好地说明了教育溢出效应。q 表示学生受教育年数或收益，p 表示价格。教育的边际成本曲线为m c ( 假定边际私人成本与边际社会成本 相等) ；m p b 是受教育人( 边际社会收益) 在一定价格( 学费) 水平下所获得 的收益。假设教育存在外部性：不受教育的人也可以得到收益，这就使教 育的边际社会收益曲线平移到m s b 。当边际成本等于边际社会收益时实现 了配置效率。所渭听君一席话，胜读十年书就是这个道理【8 l 。 1 4 对高等教育产业政府管制的经济学分析 p 0 q oq lq 图3 - 1 教育的溢出效应 此外，高等教育服务存有消极的外部影响，即高等教育服务过程中出 现的成本不是由引起成本的人负担，而是由其他不相关的人负担。教育拥 挤效应的例子可以很好地说明这一点。政府的财力在一定时期内是有限 的。按照这种财力，只能让一定规模的学生进入大学深造。如果有更多学 生涌入高校，学校将会选择的措施可能是扩大名额、招聘一些可能达不到 教学要求的人员充作教员。这些措施势必影响正常入学学生的学习质 量，降低教育质量1 9 j 。 2 高等教育产业的经济特征 高等教育产业的经济特征表现在很多方面，本文着重讨论的是与高等 教育产业政府管制关系最密切的三个方面的经济特征，即高等教育产业的 自然垄断性、信息不完全和信息不对称现象。 3 2 1 高等教育产业的自然垄断性 有关自然垄断理论的文献散见于公共设施经济学、政府管制理论和反 托挣斯经济学等论著中。在自然垄断理论的演进过程中，绝大多数学者达 成了共识，即自然垄断产业主要是那些具有显著规模经济的产业，而有些 学者指出，即使不存在规模经济，只要一家企业能比两家或两家以上的企 业更有效地提供产品或服务，则自然垄断存在。自然垄断性是政府对某个 产业或部门实施经济管制的一个重要原因，而教育产业恰恰是比较典型的 自然垄断部门。 ( 1 ) 高等教育的规模经济效应 教育经济学理论已经充分证明，规模经济效益在教育产业领域内同样 北京型通大学硕士学位论文 存在，在一定区域内由一所学校来提供某种教育产品或服务比由许多小学 校来分散经营总体成本更低、更富有效率。高等教育产业的经营需要运用 多种资源，只有适当的经营规模才能有效运用并发挥其能效。对规模经济 著名的研究是“马克西西尔伯斯通曲线”( 如图3 2 ) 。 成本 产量 图3 - 2 马克两两尔伯斯通曲线 如果投入以一定的比例增加，而产出增加的比例远比投入增加的比例 要大，就会产= 牛= 规模效益递增现象，这就是规模经济。如果规模扩大到相 当程度后，由于组织内部沟通和协调的困难，致使产出增加的比例低于投 入增加的比例，则会产生规模效益递减现象，即规模不经济1 1 0 1 。 如果教育资源的投入以单位学牛成本计算，产出以学生( 在校生或毕 业生) 人数计算，教育规模经济则应指单位平均成本因学生人数增加而下 降的情况。反之，教育规模不经济则是单位平均成本因学牛人数增加而上 升的情况。如图3 3 ，a c 为教育规模经济效果，c b 为教育规模不经济效 果。 成本 图3 - 3 单位学生成奉与学校规模 闵维方教授等人在对我国1 5 6 所高校调查的基础上，提出高校规模与 生均成本之间的回归模型： a v c = a 2 + f 1 1 1 e n t + a 2 s t r + e b x i + c i z 1 6 对高等教育产业政府管制的经济学分析 式中：a v c 代表生均成本，e n t 代表学校规模，s t r 代表生师比，x 是 一组控制学校类型的虚拟变量，z 是一组控制学校隶属关系的虚拟变量 f 1 1 】。 根据调查情况，分析结果如下： a v c = 2 4 5 3 + 1 9 6 5 9 3 e n t - - 1 0 9 s t r + 5 5 4 x 3 - - - 5 0 7 x s + 1 6 7 2 x 7 - - 9 7 2 4 表3 - 1 我国高等教育生均成本行为的模型( 单位：元) 学生教师比 生均成本 3 ：15 ：l8 ：11 0 ：1 3 0 0 2 7 6 3 2 5 4 52 2 1 8 2 0 0 0 学 5 0 02 5 1 02 2 8 31 9 5 61 7 3 8 校 1 0 0 02 3 0 52 0 8 71 7 5 91 5 4 1 规 2 0 0 02 2 0 61 9 8 81 6 6 11 4 4 3 模 4 0 ( ) o 2 1 5 7 1 9 3 91 6 1 2 1 3 9 4 6 0 0 02 1 4 11 9 2 31 5 0 61 3 7 8 ( 人数) 8 0 0 02 1 3 21 9 1 41 5 8 61 3 7 0 1 0 0 0 02 1 2 71 9 0 91 5 8 21 3 6 5 资料来源：根据上述模型整理i 砸成。 由表3 1 可见，当学校规模小、牛师比低时，每个学生每年耗费的费 用就较高，从而高等教育经费的使用效益低，生均成本随着学校规模的扩 大及牛师比的提高而不断下降。 高等教育产业领域内存在明显的规模经济现象，而这就会导致一定区 域内教育产业的自然垄断。这是因为在边际成本递减的条件下，一方面， 原先已经进入该地区高等教育产业部门的高等学校，随着其规模的扩大， 边际成本持续下降，在本地区教育需求没有满足的情况下，必然具有把其 规模扩大到足以独占市场的倾向；另一方面，如果在一定领域内已经存在 着具有相当优势和地位的高校时，任何新的实体试图进入该领域，其初始 成本必然很高，事实上很难与垄断者展开竞争。因此，由一所高校来大规 模地提供教育产品和服务，就要比由若干个小规模的学校同时来提供，能 够更有效地利用有限的教育资源。这样，该地区的高等教育产业就会不可 避免地产生垄断现象。当然，如果一个地区的高等教育需求十分巨大，一 所高校难以满足，也会由几家大规模的学校来共同提供教育产品和服务， 则该地区的高等教育产业就由这几家高校联合垄断。 1 7 北京交通大学硕士学位论文 一 对高等教育产业政府管制的经济学分析 或：c ( q ) c ( q j ) ，但i = 1 ，2 n ；n 2 这就是说，当某地区全部的教育产品和服务由一所学校提供时，其成本 c ( q ) 比由两家以上的学校来提供时的成本c ( q i ) 更低，这种情况称 之为“成本劣加性”( 又称为“部分可加性”) 。 由以上的分析可以发现，规模经济与成本劣加性之间的区别在于：规 模经济、平均成本下降必然意味着成本是劣加的，但并不能反过来说，成 本劣加性的结果一定是平均成本下降。因为即使是在平均成本上升的情况 下，只要由一所学校来提供某地区教育产业的全部产品的生产成本小于由 两个或两个以上的学校来提供该地区