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西安建筑科技大学硕士论文 我国征地制度改革研究 专业：管理科学与工程 研究生：张文荣 导师：金维兴教授 摘要 我国的征地制度形成于计划经济时期，在当时“集中力量发展重工业”的指导 方针下，为我国工业发展提供了强大的政策支持。然而，改革开放以来，随着工 业的飞速发展和城市化进程的推进，农村土地非农化的节奏不断加快，现有征地 制度的弊端日益显现。非公益性用地采用征地方式严重的侵害了农民集体的土地 所有权权益；征地补偿的低成本性，不仅损害了农民的土地收益权，而且造成了 征地规模的失控。 本文从农地产权、征地模式、征地补偿三个方面论述了我国征地改革的方向。 首先，从产权经济学的角度论证了现行农地产权制度存在的所有权主体不清，所 有权全能缺失，土地产权流转不畅的缺陷。针对征地制度对农地所有权和发展权 的侵害提出了成立农地土地经营股份有限公司及设置归属于农民集体的农地发 展权的理论设想。其次，本文详细论述了征地的公益性前提，设计出我国征地改 革的逻辑框架，以区分不同性质的建设用地的土地一级流转方式。其中，纯公益 性用地以国家征收土地所有权的方式获得建设用地，准公益性用地采用土地使用 权征用的方式获得，而非公益性用地则应通过土地使用权市场交易的方式取得。 最后，本文在借鉴国外征地补偿经验的基础上，结合地租理论对征地过程中的土 地增值空间的分析，提出了以市场价格补偿所征土地的原则，并迸一步确立了以 城市土地基准价为基础的土地补偿标准。另外，本文分析了现阶段我国农村社会 保障体系缺失的条件下，农村土地所举具有的替代性补偿的功能，由此指出征地 补偿中继续以原有标准提供安置补助费并结合以多元化的安置方式的现实意义。 征地制度作为国家土地政策的重要组成部分，其改革涉及面广，需要深入的 理论研究及实践检验方可成熟。本文提出的征地制度改革设想，对于改革实践具 有重要的理论价值和应用价值。 关键词：征地制度土地产权征地模式征地补偿 t h er e s e a r c ho nr e f o r m a t i o no f l a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mi nc h i n a s p e c i a l t y ：m a n a g e m e n t s c i e n c ea n de n g i n e e r i n g n a m e ： z h a n gw e r t r o n g i n s t r u c t o r ：p r o j i nw e i x i n g a b s t r a c t t h el a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ，w h i c hw a sf o r m e di nt h ep l a n n e de c o n o m yp e r i o d ， p r o v i d e dt h es t r o n g p o l i c ys u p p o r tf o r t h ei n d u s t r yd e v e l o p m e n ti n o u rp l a n n e d e c o n o m ye r a h o w e v e r , a l o n gw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n t o fi n d u s t r ya n dp r o g r e s s o fu r b a n i z a t i o n , t h es p e e do fu s i n gl a n do fc o u n t r y s i d ef o ru r b a n i z a t i o nh a sb e e n a c c e l e r a t e d s o ，t h e r eb e c o m e m o r ea n dm o r ed i s a d v a n t a g e so ft h ep r e s e n tl a n d r e q u i s i t i o ns y s t e m t h eu n c o n t r o l l e dr e q u i r i n go fl a n dh a s n o to n l yv i o l a t e dt h el a n d p r o p e r t y o ft h ec o l l e c t i v eb u ta l s o r e s u l t e di no u to fc o n t r o l l i n go fr e q u i r e d d i m e n s i o n s i nt h i sp a p e r , id i s c u s st h ef u t u r e so fl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mr e f o r mi no u rc o u n t r y f r o mt h r e ea s p e c t so f l a n dp r o p e r t y , l a n dr e q u i s i t i o np a t t e ma n dc o m p e n s a t i o n f i r s t l y , t h ew a y so f s o l v i n gt h ev i o l a t i n gr i g h t so f t h ec o l l e c t i v ea r eg i v e ni nt h e o r e t i cw a yb y a n a l y z i n gt h ep r o b l e m so fp r e s e n tl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mi nt h ev i e wo fp r o p e r t y e c o n o m y a n dt h e n ，t h ep a p e rp a r t i c u l a r l ye x p o u n d st h ep u b l i cp r e m i s ei nr e q u i s i t i o n a n dd e s i g n st h el o g i cf r a m eo f l a n dr e q u i s i t i o nr e f o r m a tl a s t ，b a s i n go nr e f e r r i n gt h e c o m p e n s a t i o ne x p e r i e n c ei nr e q u i s i t i o no f r e s to ft h ew o r l d , a n dc o m b i n i n ga n a l y z i n g t h ev a l u ea d d i n go fl a n dd u r i n gt h er e q u i s i t i o nb yl a n d r e n tt h e o r y , t h ep a p e r c o n c l u d e st h ep r 妣i p 8 lo ft h el a n dc o m p e n s a t i n ga c c o r d i n gt ot h em a r k e tp r i c e ，a n d 妇t h e re s t a b l i s h e st h el a n dc o m p e n s a t i n gc r i t e r i ab a s e do nt h es t a n d a r dp r i c eo fc i t y l a n d i na d d i t i o n ，t h ep a p e ra n a l y z e st h es u b s t i t u t es a f e g u a r d i n gf u n c t i o no f l a n di nt h e c o u n t r y s i d e ，t h e r e f o r e ，p o i n t st h er e a l i s mo fc o m b i n i n gt h ew a y o fu s i n gt h ef o r m e r c r i t e r i at oc o m p e n s a t et h ep e a s a n t sa n dt h ed i f f e r e n tw a yt oa f t e r c a r et h ep e a s a n t s w h o s el a n di sr e q u i r e d b e i n gt h ei m p o r t a n tp a r to ft h el a n dp o l i c y , t h er e f o r m a t i o no fl a n dr e q u i s i t i o n s y s t e mi n v o l v e sm a n ya i e a sa n dn e e d st os t u d yd e e p l yi nt h e o r ya n dp r a c t i c e t h e r e f o r e ，t h ev i e wo f r e f o r m a t i o ni nl a n dr e q u i s i t i o ng i v e ni nt h ep a p e rh a st h ev a l u e t or e f o r m a t i o ni nt h e o r ya n dp r a c t i c e 畔呵w o r d s 】l a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m l a n dp r o p e r t y r e q u i s i t i o np a t t e m r e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n 声明 y8 4 1 9 1 0 本太郑耋声明我新釜交麓论文是我个人线导耀措导下进行静磺究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特剃加以标注秘致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含本人绒其他人在其它单位 已i 申请学位成为其它用途使用：j 过的成聚。与我一同工作的间志对本研究所做的 新有菱献均磊在论文中佟了瑟确的说稿势表示了蒙谢。 窜请学位论文与资料若鸯不实之处，本人承霆一诱稷关责任。 论文佟者签名：彤乡交芬 鑫期：2 劲罗6 ，； 关于论文使用授权的说明 本人完全了解匿安建筑科技大学肖关保鳃、使耀学位论文的规定，即：学 校有权保留送交论文的复印件，允许论文被畿阀和借阅；学校可以公蠢论文的 全部或耨努内容，霹以采露影印、缝印藏誊其它复裁手段缣存论文。 ( 保密的论文在论文解密詹应遵守此规定) 论文络者签名哆友鸶导烬签名：榴冁磁；。 注：潦将建趸辫在论文蓄簧。 西安建筑科技大学硕士论文 1 绪论 1 1 研究的背景、目的及意义 1 1 1 研究的背景 我国的征地( 原称征用) 制度形成于计划经济时期，散见于中华人民共和 国宪法、中华人民共和国土地管理法、中华人民菇和围房地产管理法的相 关规定。2 0 0 4 年的宪法修正案，首次将“土地征收及征用”写入相关条款，相 应的土地管理法也将原“土地征用”改为“土地征收与征用”两种提法，将原相 关条款中“土地征用”均改为“土地征收”。但并未做出土地征用( 土地使用权 征用) 的具体规定。纵观历次征地政策的修正、修订仅涉及征地补偿价格的调整， 基本内容未作根本改变。随着我国经济的高速发展城市化进程的不断加快，征 地制度已严重滞后，由此引发的社会、经济问题日益突出： 其一，耕地数量持续快速减少。土地自然供给的有限性及农业产品的不可替 代性决定了耕地的无可替代性，保持人均耕地数量的相对稳定，“切实保护耕地” 是我国的基本国策。”。我国是人口大国，耕地数量的减少将严重影响我国的粮食 安全。当前的土地征用政策中对农用土地转用为建设用地只作了审批权限规定， 而在地方政府“以土地换发展”的征地冲动下，规定的作用大打折扣。各地兴起 的新圈地运动开发区热，侵占了几万平方公里的土地资源，其中相当一部分 是耕地资源。许多地方占用良田以“沙滩地”、“荒地”、“废耕地”的名义上报， 也有地方将一次征地数量拆分成多次上报，以各种手段多占耕地，致使耕地数量 大幅减少。 其二，农民权益严重受损。我国集体土地产权与国有土地产权地位不平等， 集体土地只有被征用转为国有产权后才可出让。集体土地所有权权能不完整，集 体经济组织作为土地所有权人只具有土地的使用权，不具备土地出让的处分权， 也不具备获得土地出让收入的收益权。而且我国土地征用补偿标准过低，其中 并不包括土地的价格。我国土地征用政策规定：“征收土地的，按照被征收土地 的原用途给予补偿。”，土地补偿以“农民保持原有生活水平”为准。这些法规政 策没有体现集体土地所有权的权益保证，严重侵害了农民i 4 益。地方政府“以地 生财”，以低成本征得土地，再以高价出让，出让收益往往是征地成本的几十、 上百倍，失去“饭碗田”的农民仅落得每亩几千元的补偿款，生活无以着落。 其三，土地资源的低效利用。我国己进入城市化加速阶段，城市规模不断扩 大。然而，土地资源的有限性决定了城市规模不可能无限扩张，城市扩张的征地 大。然而，土地资源的有限性决定了城市规模不可能无限扩张，城市扩张的征地 西安建筑科技大学硕士论文 成本会随着城市规模的扩大而越来越高，城市要发展只能依靠提高土地利用效 率。我国征地补偿标准远远低于土地出让市场价格，征地投资成本过低。加之城 市土地储备机构的行政强制征用程序，更进一步降低了征地的交易成本。过低的 征地成本，没有反映出稀缺性资源的真实价值，必然造成对土地资源的过度需求， 导致土地资源的低效和浪费，不利于土地的高效利用。土地作为基本生产要素之 一，按市场规律应流向能使其发挥最大经济效益或社会效益的用途。征地的低成 本，为地方政府盲目招商引资，重复建设创造了便利条件。地方政府盲目立项、 重复建设导致的“开发区热”，造成了土地资源的低效利用。据不全统计：截至 2 0 0 4 年6 月1 7 日，除内蒙古自治区外，全国共清理出各类开发区6 7 4 1 个，规 划用地面3 7 5 万平方公里。由于规划面积大，点多分散，投入资金不足，形成 大量闲置、撂荒土地。“ 1 1 2 研究的目的及意义 征地政策关系到我国经济、社会的持续健康发展，其改革是现阶段土地政策 改革的重点。近几年关于征地政策改革的研究很多，反映出很强的制度需求。国 务院已于2 0 0 2 年成立了关于征地改革的研究小组，在安徽芜湖等地进行征地制 度改革试点。征地制度改革对于我国土地市场的发展完善至关重要，改革研究在 现阶段具有深远的现实意义。 ( 1 ) 有助于加快我国土地交易的市场化进程 我国的征地政策带有浓重的计划经济印记，行政强制性较强，不利于土地资 源的市场化配置。土地配置的有效机制是市场机制与政府功能的相互协调、相互 补充。而我国的土地征用政策具有典型的政府垄断。1 ，缺乏有效竞争，土地价格 信息失真，不利于土地的高效利用。按市场机制要求，清楚界定集体土地产权， 统一以市场价确定征地价格，区分公益性用地和经营性用地，征用与征购并举等 改革措旌，有助于实现市场对土地资源配置的基础性作用。 ( 2 ) 有利于耕地保护政策的落实 “合理利用土地保护耕地”是我国的基本国策。一方面，城镇化需要占用大 量的建设用地，另一方面，我国人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足。细化 征地政策中公益性用地范围，可有效防止地方政府滥用公益权多占耕地。另外， 市场机制以价格调节为中心，对于不可或缺的资源，反映稀缺程度的市场价格将 促使人们最大限度的减少土地的使用。提高征地补偿标准，以及对经营性用地的 市场化交易等改革措施均可提高征地成本，征地主体从成本与效益的角度出发会 提高土地的利用效率，减少土地占用量。 ( 3 ) 保护农民权益，提高农民收入 西安建筑科技大学硕士论文 我国土地实行二元结构，集体土地的所有权不完整，集体土地所有者只有耕 种权，没有买卖权。地方政府低价征用集体土地，高价出让，赚取高额出让金。 土地出让金绝大部分用于城市基本设施建设，广大农民失去了吃饭的田地，却没 有享受到土地增值的益处。全国各地不断发生的暴力征地，压低、拖欠农民补偿 金，农民集体上访的恶性事件，严重侵害了农民利益，引向了社会稳定。因此， 完善集体土地所有权权能，按市场价格征用集体土地，加大土地出让金用于农业 的比例等改革措施均可保护农民权益，提高农民收入，消除社会不稳定因素，促 进城乡协调发展。 ( 4 )有助于我国固定资产投资的宏观调控 土地作为基本生产要素之一，是任何项目建设所必需的，从土地国情和维护 正常经济秩序出发，通过控制土地环节控制固定资产投资，对制止部分行业盲目 投资和低水平扩张，可以产生极大的效应。提高征地价格，控制征地范围，降低 政府征地受益等改革措施可以有效抑制地方政府的土地扩张规模，提高项目建设 成本，从而控制固定资产投资规模。同时，严格界定公益性土地征用范围，使政 府从经营性用地市场交易主体的地位中退出，政府以监督者的身份间接干预土地 征购市场交易。这样，政府不能从土地征用中获取大量的财政受益，可以更加客 观公正的进行土地市场宏观管理。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 ( 1 ) 国外相关理论研究 1 ) 新制度经济学理论 新制度经济学中的产权经济学、制度创新与变迁理论以及公共选择理论对于 我国征地制度改革与完善有许多的可借鉴之处。 著名产权经济学家阿尔钦认为：“产权不是人与物之间的关系，而是指由于 物的存在和使用弓l 起人们之间一些被认可的行为性关系。社会中盛行的产权 制度便可以被描述为界定每个人在稀缺资源利用方面的地位的一组经济和社会 关系。”。；德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具，其重要性就在于他们能够 帮助一个人形成它与其他人进行交易的合理预期”1 ；科斯从交易成本的 角度进一步论述了产权界定对资源配置的基础性影响，提出从减少交易费用、提 高资源配置效率的角度出发，如果政府从一开始就能在经济活动主体之间较为准 确的分割权利，那么将有可能增加社会福利水平。正如其所言：“甚至当有可能 通过市场交易改变权力的法律界定时，显然也需要减少这种交易的必要性，从而 西安建筑科技大学硕士论文 减少进行这种交易的资源耗费。”以上外国学者对于产权的深入研究揭示了产 权的本质及其在配置资源方面的基础作用，对处在向市场经济转型期的我国农地 产权制度完善有很强的参考价值。 制度创新与变迁理论认为，制度是经济运行过程的内生变量，制度变迁对经 济发展和运行效率有显著的影响。道格拉斯c 诺斯与兰斯戴维斯合作出版 的制度变迁与美国经济增长( 1 9 7 1 ) 中指出，制度变迁与技术进步有相似性， 都是行为主体追求利益最大化的结果，制度变迁的成本与收益之比对于促进与延 缓制度变迁起着关键作用，制度不再是既定的和已知的因素，而是一个变量。在 其与罗伯特托马斯合作的西方世界的增长的经济理论中进一步指出，对经济 增长起决定性作用的是制度性因素而非技术性因素，技术进步本身就是经济增长 而不是经济增长的原因。”。 公共选择理论是以美国经济学家布契南和图洛克为代表发展起来的理论。公 共选择理论的主要特征是用经济学的方法来研究广泛的非市场决策的政治问题。 公共选择学派认为，生活于政府机构中的人( 政府官员) ，同样追求自身利益最 大化，同样具有理性经济人的行为模式。如果在一种制度中，人为的限制供给， 人为的使价格提高到市场出清价格水平以上，那么，获得这些权利来从事这种活 动的人就可以获得租金。这种由权利稀缺性创造出的潜在租金是寻租活动的重要 诱因。i n 2 ) 地租理论 、非马克思的地租理论 英国古典政治经济学创始人威廉配第在税赋论( 1 6 6 2 ) 中首次提出了 级差地租的朴素思想，指出地租是土地上生产的农作物所得的剩余收入，并指出 土地肥沃程度不同、耕作技术不同以及土地距离市场的远近不同，地租也不同 。1 ；亚当斯密从劳动价值论出发，指出地租是劳动的产物，是劳动所创造的 价值的一部分，把地租看作产品价格超过补偿预付资本和普通利润部分的余额 “；詹姆斯安德森最早研究了级差地租理论的基本特征，被马克思誉为现代 地租理论的真正创始人，他指出土地自然肥力与人工肥力的不同会取得不同的超 额利润，并指出是土地产品价格决定地租，而不是地租决定土地产品价格；大 卫李嘉图认为：“使用土地支付地租，只是因为土地的数量并非无限，质量也 是不相同的。当次等肥力的土地投入耕种时，头等的土地马上就开始有了地 租”。“地租总是由于使用两份等量资本和劳动而获得的产品之间的差额。”“： 约翰冯杜能在其名著孤立国中系统的论证了土地位置与地租的关系。吲 马克思以前的地租理论的共同之处是把所有的地租均解释为级差地租，否认 绝对地租概念，这些地租理论是原始的、不完整的、不系统的。然而这些地租理 论并非无可取之处，这些地租理论对于我们具有理论借鉴和实际应用价值。 西安建筑科技大学硕士论文 、马克思的遍租理论 马克恩认为地租楚使用土地的代馀，他指出“地租的占有是土地所有权借以 实现的经济形式。”马克思的地租理论主要包括绝对地租理论、级差地租理论、 垄断遗租理论。马克思认为农地的绝对地租来源于农业部门的资本有机构成低于 非农业部门，从焉产生的超额剩余价馐，这部分翔余价僵转化为绝对魏租是出于 土地所有权的私人垄断。按照不同的形成基础，马克思憋级差地租区分为两种形 式；农地级差地租i 是指在肥力较好或位置较优的农地上所创造的超额利润转化 丽成的地稚；农蛾级差遣租i i 是在同一块土地上追加投资造成的经济效益的提高 箍引起的超额利润转化成的地租。他阉时指出：“凡是有地褪存在浆迪方，都有 级差地租，而且这种级差地租都遵循蔫和农业级差地租相同的规律。”农业上的 垄断地租来源于具有特殊自然条件的、面积极小的土地上的质量极其超群的农产 鹣的特商豹垄断价格。这种垄断价格“只由购买者的购买欲和支付能力决定，丽 与一般生产价格或产最价值所决定的价格无关。”“” 马克思的地租理论虽然主要针对于农业用地，但其基本原理对于农地转用政 镣中的土地价格确定、征地补偿标准稍定及征地过程中的利益分配机制确定均具 蠢理论上的指导意义。 ( 2 ) 各圈土地征用制度现状 世界各国与地区都建立有土地征用制度，土地征用在美国称为“最高土地权 静行使”，荚国称为“强制收买”，我翻台湾地区称“主地征收”，香港特别行政 暖称“宦地收回”。尽磐称谓不弼，但箕含义基本一致，即地镊尾是政府为了 公共利益的需要而强制取得私有土地并给予补偿的种行为。土地征用的性质可 以看作是政府的强制购买。“。 1 ) 各国土地徭罪暴度的法鬻框架 土地征用作为一种强制取得私人财产的法律警段，涉及相对人的私人财产投 益，作为国家“最高土地权”的征地权，一般在各国宪法或民法中均可找到其权 利法深。宪法中确定的公共利益与公民个人财产权的关系，成为各国土地征箱制 度的立法依搌。“ 许多资本主义国家宪法中对财产权的规定有三个共同的特点：一是，保护私 肖财产，但是私有财产并非神圣不可侵犯，即不把财产权绝对化；二是，宪法对 私有财产做出限制，要求私有财产服从公共嗣盏，或不损害公共嗣益；三是，在 必要时，政府可以依照法律，有偿征收私有财产。“ 世界主要国家的土地征用立法形式主要有两种，一是独立式，征地法以法律 豹形式存在，独立于地法，；二是章节式，即征地规定作为土地法的一个章节 绺在，是土地法豹一个部分。由予征地法属予物投法( 或财产权法) 的范畴，含 话安建筑科技大学硕士论文 l i 有大量豹行政法的内容，赦多数国家均设有独立豹地征用法，翔法国、英国、 澳大利亚、日本、韩溺、新加坡等匡均设有独立的主地征用法，美国律为涮例法 系的国家，没有独立的土地征用法，而1 9 7 0 年通过的“土地征用政策法”也具 有独立的法律地位。” 2 ) 国外土地征用公益性界定 在实行土地私有制的国家和地区中，政府的土地征用范围只限于狭义的、= 邕 接的公共利益需要，仪限于公共管理、公共设施、国防设施等方箍，而不包括一 般经谤建设豹甓要，焉蠢j 毳常都是通过土魏索场来解决的，与是否行使致痔的行 政权力无关。“。 在市场经济条件下，界定土地征用“公共利益”的方式主要有列举式和概括 式两类。一是列举式，指在征地的法律当中详尽的列出可以动用征地权的“公共 利益”的范围。大陆法系的国家和地区多采用此类方式，如日本、韩国、印度、 波兰、我国的台湾省及香港特别行政区等。二是概括式，指在与土地征用脊关的 法律、法规中仅原则性的规定了“只有出于公共利益方可发动征地权”，来明确 爨定“公共弱盏”豹藏疆。英美法系国家多采用熙秘方式，如澳大稠亚、热象大、 美国等。这些匡家邋避两秘方式明确界定“公共利益”范围：一是利用议会法律 规定公共利益范围；二是通过法院判决是否符合“公共利益”。“ 通过以上分析可知国外土地征用法律中关于公必利益的界定明确，基本上不 存在滥用征地权的现象。 3 ) 国外土地征用的补偿理论 国外土地征用幸p 偿的理论基础土地於偿的瑗论主要有氍撂权说、恩惠说、社 会职务谎、公用荭毅诱、公平负撵乎等谈、特羽绣髓说等。各耱学说中祁氆蠢着 这样的观念：特定人为牲会公共利益做出了特别的牺牲，按公平、正义和粳靛保 障的原则，应由社会全体对这种牺牲做出补偿。而在这些学说中，特别牺校说瞄 渐被广泛接纳。”“ 国外土地补偿标准大致上可分为三类：、按市场价格补偿，即以被征用土 地征用对在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，如英国、美国、我国香港 地区等。、按裁定价格补偿，指按法定征用裁判所或土地估馀机构裁定或估定 的赞格 b 偿，翔法国以周强逸鳇交易价格或_ | 舞骞者纳税时豹串掇价格为参考， 由征用裁判所裁定补偿价格。、按法定价格辛 偿，指按法律规定酶基准她价戏 法律条文直接规定的标准补偿。“ i 2 2 国内研究现状 ( 1 ) 农地产权研究 集体土地产权不明晰是征地过程中诸多瓤鼹的疲结所在，张跃庆教授指出“中 西安建筑科技大学硕士论文 国城市化中的土地问题，实质上就是土地产权结构和土地产权关系变化的问题， 归根至4 底是土地产权制度的问题。”“ 关于城市化进程中的农地产权问题理论界有三种观点，分述如下： 主张实行国有土地所有制的学者认为，只有实行土地国有化才能克服集体土 地所有权的虚位，理顺土地经济关系，有利于国家对土地的规划和管理，便于推 进规模经营。厉以宁教授主张：“实行土地国家所有，农民个人占有，即国家拥 有对土地的最终所有权，而每一块耕地又有具体的占有人，农民长期占有、使用 土地、可以继承、出租、转让。” 主张土地私有化的学者认为，土地私有化可以提高农民对土地投资的积极 性，提高土地资源的利用效率；能够促进土地商品化，还原土地资源的真实价值， 促进土地资源的合理配置。”“ 持维持和完善农村集体土地所有制观点的学者认为，维持和完善农村集体土 地所有制是我国现阶段坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基 本经济制度的要求，改行其他所有制则可能造成制度动荡。周诚教授认为，“在 农村集体经济中实行按份共有制，使每一个成员都平等的获得份土地权利，最 有利于调动农民积极性，最有利于发挥土地制度的保障功能和激励功能，从而是 现阶段最有效的制度”“。著名三农问题专家温铁军指出：“绝对不可以轻言农民 土地私有化，这是在城市化进程中，农民所能承受的底线。一旦这条底线被突破， 农民很可能因卖地变成无地农民，这也必然导致社会的不稳定。”“对于；集体土 地廖谳0 的完善，许多学萄童 灯嘞建“村集体资产经营总公司”，允许集体土地的 所有权与使用权分离，使集体土地以平等的身份依法进入土地市场，改变集体土 地资产“处置权背离使用权”的现象，保护农民集体土地依法取得的使用权、处 置权和收益权。 ( 2 )土地征用的公益性研究 关于土地征用中公益性用地的界定标准，我国学者的观点并不统一。周诚教 授认为对公共利益的需要应作广义理解即使是经营性的需要，只要是正当的 也是符合公共利益的“1 ：陈新民指出“公共利益的内容具有多样性和不确定性， 公益概念实际上是一种价值判断，必须以一个变迁中的社会的政治、经济、社会 及文化等因素及事实作为考量该价值的内容。”公共利益作为一种价值判断，与 一个社会的政治、经济、文化、意识形态等因素的变迁相关联，因而体现出动态 的特性。“以上学者的观点表明公共利益是一种价值判断，很难有统一的界定 标准，于是更多的学者主张应详细列举公益用地项目，防止征地权的滥用。 但是对于非公益性用地采取国家行政征收或征用方式，大部分学者均持反对 态度。周其仁教授指出我国的征地政策存在着“征地悖论”：“非公共利益的农地 西安建筑科技大学硕士论文 转用，不经过征地是违宪，因为转为城市用地的农地如果还是集体所有就违 背了全部城市土地为国有土地的宪法准则；征地也违宪，因为不符合为了 公共利益才可征地的宪法准则。”。陈晨、陆铭等人认为：“征地是为公共利 益服务的，而盈利性的征地是搭便车的行为，不仅给农民也给国家造成了很大的 损失。因此，应该将盈利性的征地纳入市场化操作的过程，引入拍卖等市场化操 作手段。”侧 ( 3 )土地征用补偿标准研究 理论界普遍认为现行征地补偿标准过低，主要的问题集中在土地补偿费的标 准确定方面。对于被征土地补偿基准的制定，理论界的观点并不统，主要存在 三种不同的观点：一是，沿用农业产值的倍数制定补偿标准，只是需要再进一步 提高补偿倍数：二是，采用农地市价确定土地补偿标准定；“。三是，参考市场交 易价格定价。“。 主张沿用农业产值倍数定价的学者认为，以农业产值倍数定价符合土地法之 “按照被征收土地的原有用途给与补偿”的原则，可以保证“农民保持原有生活 水平”。并主张可随经济的发展定期调整补偿标准。 周诚教授为代表的学者认为就农地补偿标准而言，在市场经济中最公平的补 偿莫过于严格以“农地市价”为准。按照农地市价对农村集体经济进行征地补偿， 就是进行足额补偿。进行足额补偿，不仅意味着公正，而且有利于保护耕地，遏 制以地生财。而“按农地转用后的用途定价，或者按国家征用农地以后的出让价 作为补偿的标准，把社会性投资所形成的土地增值完全分配给被征地农民，便意 味着对农民的超额补偿，显然也是不公正的。”“。陈泉生教授也指出：应当“本 着补偿以相等为原则、损失已恢复为原则的精神、土地补偿的标准应接近于正常 市价，以维持农民的现有生活水平。”3 而维持农民现有生活水平的“正常市价”， 显然也是指“农地市价”。 更多的学者主张以市场交易价格为土地补偿价格。他们认为，从理论上来说， 目前的征地补偿只体现了对土地的资源属性的补偿，对农业用地转为非农用地的 后的土地使用价值却无法体现。姚洋指出按照被征用土地的原用途给予补偿，在 公共利益界定不清的前提下，实际上是排除了被征地农民参与增值收益分配的机 会”1 ；周其仁教授认为“征地补偿总额应该等于一笔与被征土地等值的资产”， 也就是“由市场供求决定的非农用地的市值”。同时指出，引入市价补偿的新原 则，就要打破“国家对一级土地市场的垄断”。我国现行征地制度事先管制了农 地转用的价格，妨碍了运用市场机制配置土地资源。”3 ( 4 ) 农村社会保障制度研究 土地是否具有社会保障功能? 农民的社会保障是否应由土地来实现? 这两 西安建筑科技大学硕士论文 个问题在理论界有不同的认识。一种观点认为，土地具有社会保障功能，土地征 用款成为农民失去土地后维持可持续生计的唯一资本，主张采取“土地换保险” 的方式，从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的养老、医疗、待业和最低 生活保险。“另一种观点则认为，社会保障是国家或某种社会组织的义务，不 应由生产要素土地来承担，完善农村社会保障制度不应“只在土地制度上做 文章”。”“杨继瑞教授指出，“道理上，失地农民应享受与城市居民同等的养老 保险、医疗保险和失业保险等社会保障待遇。但要同时建立失地农民的各种社会 保障制度，受到许多客观条件的制约。当前看来，要设计一个与城市居民相对接 近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，因地制宜、循序渐进。”。“ 1 3 研究的主要内容和方法 1 运用制度经济学的原理研究征地制度改革的途径 制度经济学的制度变迁理论指出，制度是经济增长的内生变量，与经济发展 阶段相适应的政治、经济制度对于一国经济的健康、持续发展，对于社会的稳定 起着至关重要的作用。本文借鉴了以诺斯为代表的新制度经济学学者们的研究成 果，对与我国征地制度有关的农村土地产权制度、土地市场的政府失灵、土地一 级市场交易成本等问题进行了深入分析，指出我国现有征地制度存在着严重的政 府失灵，扭曲了土地资源的正常市场价值，改革土地征用制度，并完善与之相关 的配套法律制度可以有效的提高土地资源的合理配置与高效利用。 2 借鉴国外经验，区分不同性质建设用地的取得方式 土地征收或征用是国家土地最高权力的行使，各国都设有征地的相关法律、 法规。然而，征地涉及行政权对私人财产权力的侵占，必须以公共利益的使用作 为征地的合法基础。欧美等国对土地公益用途均作了具体详尽的规定，基本杜绝 了征地权的滥用。 我国无论公益用地还是经济建设用地均实行土地征收，严重侵害了集体经济 组织和农民的权益，从法理角度而言失去了征收的合法性基础。结合我国现阶段 经济、社会发展的实际情况，本文认为严格区分公益性用地与经营性用地的土地 获得方式是完善我国征地政策的关键。公益性用地服务于社会公众，国家或国家 批准的公益性主体有权采用强制性的土地征收或征用方式；而非公益性用地的主 要受益者为土地获得者，没有理由让“特定的土地财产拥有者做出特定牺牲”， 经营性用地应当也只能通过市场交易来获得。当然，两种方式的土地取得成本应 趋于一致，否则对于公益性土地征用行为下的集体土地所有者不公。 西安建筑科技大学硕士论文 3 运用地租理论分析征地过程中的土地增值空间组成，确定市价补偿的原则及 定价方式 我国土地管理法中是以土地农业产值的倍数来确定所征土地的补偿标准，实 际上是一种不完全补偿形式，并不能“保证农民原有的生活水平”。以农业产值 的倍数补偿土地价格既没有考虑到土地的区位差别，也没有考虑到土地的增值因 素，这与马克思的地租理论不符，因此确定以市价补偿的土地补偿原则。征地过 程中的土地增值由自然增值、投资增值、转用增值三大部分组成。基于政府的投 资因其具有的外部性而无法衡量补偿，以及规划范围内的土地发展权应属土地所 有人的设想，本文建议征地过程中的土地增值全部归农民集体所有，国家可以通 过收取土地增值费的方式获得大部分增值收益。而且，土地补偿价格可参考同地 区的城市土地使用权基准价确定。 4 结合社会保障理论，确定失地农民的补偿标准及安置方式 “安置补助费”是我国土地征用补偿的重要组成部分，实质上具有社会保 障性质。然而，无论是以前的“以土地换工作”的就业安置方式，还是这几年普 遍采用的“一次性货币安置”方式，均无法彻底解决失地农民的就业及生活保障。 本文认为那种将农民的社会保障束缚在土地之上的观点，对农民而言是极不公平 的，农民事实上仅拥有土地的使用权，即生产经营权，土地仅仅是农民获得收入 的生产要素，土地本身并不具备社会保障功能。故而应该将农村社会保障机制同 城市社会保障机制接轨，给农民平等享有社会保障的权力。农村社会保障机制建 立健全之后，土地便不再是农民的唯一生存保障，那么，在征地补偿费用中则无 须再设立“安置补助费”一项，失地农民完全可以在社会保障的基础上另谋生路。 然而，在农村社会保障体系没有建立的条件下，土地作为农民基本的生产、生活 资料，具有一定的替代性社会保障功能。因此，在现阶段继续实行原有安置补助 标准的基础上配合以多元化的安置方式具有一定的现实意义。 1 0 西安建筑科技大学硕士论文 2 征地制度概述 2 1 征地制度的概念与内涵 2 1 1 土地征收及征用的内涵 ( 1 )我国土地征收与征用的概念划分 依据2 0 0 4 年中国土地管理法修正规定，我国的征地制度包含土地征收 与征用两种方式，土地征收的客体是集体土地所有权，土地征用的客体是集体土 地使用权。土地使用权的征用是我国土地使用制度的一项创新，较早的法律、法 规及研究文献少有此种意义的土地“征用”一说，原有“土地征用”词均指集 体土地所有权的征收，土地法修正后的“土地征收”一词的法律概念等同于修正 前的“土地征用”。 ( 1 )土地征收及征用的定义 1 1 国外土地征收的概念 国外的土地征收，一般来说是指国家或政府为了公共目的而强制取得私有 土地并给与补偿的一种行为。美国称之为“最高土地权的行使”，英国称之为“强 制收买”或“强制取得”，法国、德国及我国台湾省均称之为“土地征收”。当今 世界各国都设有征地制度，征地制度的性质可以看作是政府的强制购买，不属于 一般土地交易的范畴。土地征收有三个构成要件：、土地征收是政府的特有权 利；、所征土地的公共目的用途是土地征收行为合法的基础；、行使征地权 时必须给予土地产权人及相关利益人合理的补偿。“。 2 ) 我国土地征收及征用的定义 周诚教授给出的土地征收的定义为：“中国农村土地征用( 实为征收) 是指， 国家凭借行政权力，通过法定程序，将农村社区集体经济所有的土地转为国有土 地，并给与补偿及对农民进行安置的、特定的政府行为。”“1 依据此定义，土地 征收包含以下几个构成因素：第一，土地征收的执行主体是国家，土地征收是政 府的一项行政权力；第二，土地征收的客体是集体土地所有权，是将集体所有土 地转为国有土地；第三，征地行为必须要经过法定程序；第四，征地必须给予补 偿，并应安置失地农民。 周诚教授给出的土地征收定义较为准确、完善，全面地反映了我国现行土地 征收的目标，执行原则及执行方式。但是，随着我国市场经济的发展，该定义已 显现许多不足之处：、该定义没有设定公共利益的前提条件，可能导致征地权 利的滥用：、该定义并未包含土地使用权征用的内容，征地客体的范围较小： 西安建筑科技大学硕士论文 、该定义将对农民安置列为征地的必要条件，是计划经济条件下的特殊规定， 学界对此争议颇多。 本文认为，土地征收及征用的定义为：国家为了公共利益的需要，通过法定 程序，强制取得农村集体土地所有权或一定期限内的集体土地使用权，并给予相 应补偿的特定的行政行为。 2 1 2 土地征收及征用的原则 土地征收及征用是一种行政征收行为，涉及l 蓍家行政权利对私人财产权的侵 害，必须有其权利源泉。大多数国家的土地征收一般都能在宪法中找到权利源泉。 作为一种宪法性的行政行为，土地征收必须遵循一定的原则。法国大革命时期的 人权宣言就确定了些基本原则，包括：、合法认定公共需要的存在：、 公平补偿被征收入的损失；、在占有被征收财产前，先行给予补偿。上述原则 迄今为止仍是世界主要国家土地征收制度的基石。“美国联邦宪法规定：“非依 正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用 私有财产供公共使用。”“”这就意味着，土地征收必须具备三个要件，即正当的 法律程序、合理补偿、公共使用。 2 1 3 土地征收及征用的特点 土地征收及征用是一种行政行为，是“政府最高土地权利”的行使，与一般 契约型土地交易相比，有很大的差别。般而言，土地征收具备以下四个特点： ( 1 )公共目的性 公共目的性是征地权合法行使的唯一标准。征地制度的核心在于无须取得土 地所有人同意而强制取得其与土地有关的权利。由于征地权的法律规则与土地所 有权( 财产权) 受保护的法律规则发生冲突，因此征地的公共目的性即是征地行 为的合法性基础，即征地权的合法性在于其结果必须符合社会公共利益。可见， 对征地的公共目的性的严格规定，是国家征地权的合法性基础，也是防止征地权 滥用的重要措施。 ( 2 ) 强制性 征地属于国家行政征用的范畴，行政征用是以强制的方式取得相对人的财产 权或使用权，并给与一定补偿的行为，行政征用从本质上而言是强行的买。在存 在利益差别和资源稀缺的情况下，社会公共权利垄断公共强制力资源，以抑制因 个体人性而阻碍社会公共利益的实现，因此强制性是土地征收或征用的根本属 性。 ( 3 )权属转移性 西安建筑科技大学硕士论文 因公共利益需要，国家限制被征地者对其土地的自由处分，责令其将相应产 权向国家转移，包括土地所有权的转移和使用权的转移。这样，被征地者丧失相 应的权利，国家获得相应的土地权利。 ( 4 )补偿性 土地征收或征用是基于公共利益而实施的，当国家牺牲无责任特定人的合法 权益以满足其他社会成员的利益需求，从而破坏原有利益分布格局时，就必须对 受损害的特定成员予以公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。因此，“补偿 性”是征地制度的重要特征。“” 土地征收制度的四个特性之间存在着逻辑联系：首先，公共目的性是土地征 收及征用的合法性基础，是征地行为得以实施的前提；其次，强制性和补偿性是 征地行为特有的执行方式，是征地行为顺利实施的保证：再次，权属转移性是征 地行为的实施结果，是征地行为的目的实现。可见，征地的四个特性之间在逻辑 上相互关联，在时间上有先后之分。 2 - 2 _ 我国征地制度概况 2 2 1 我国征地制度历史变迁 一定时期的土地制度总是与同一阶段的社会经济形态、生产力发展紧密相 关。考察建国以来我国土地征用制度的发展历程，对把握征地制度改革的方向， 对整个国民经济的健康、有序发展有着重要的意义。我国的征地制度演变分为三 个阶段，1 9 5 0 年至1 9 5 7 年的农村土地私有制阶段，1 9 5 8 年至1 9 7 9 年的农村土 地人民公社集体所有制阶段，1 9 7 9 至今的土地使用制度市场化改革阶段。 ( 1 )征地政策的历史演变” 1 ) 农村土地私有制时期的征地政策 我国最早提到“土地征用”的法规是1 9 5 0 年的铁路留用土地办法，其中 第5 条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由 铁路局通过地方政府收买或征购之。”1 9 5 1 年公布执行的城市郊区土地改革 条例中规定：“国家为市政建设及其他需要征