（城市规划与设计专业论文）南京“城中村”改造问题初探.pdf

南京“城中村 改造问题初探 硕士擞：颓嫒嫒学号：0 4 0 0 5 5导师：吴明伟教授 【内容摘要】 4 城孛薅”现象是我国城市纯进程巾氆魂豹一个非常蟹遗静理蒙，绘城市发震和建设 带来多方匿酶影旗。有鏊于馥，本文蓠先对各建“城孛褥”黥特征、改造实跤殿其相关情 况进行归纳与整理，并就我国目前“城中村”问题对城市社会经济的多方面影响作了系统 化的研究。随后通过对南京市典型“城巾村”的实地调查，对“城中村”的綦举特征及形 成机制作了较为详爆的了解和分析；谯此基础上，进一步剡析现行的土地管理制度存在的 弱蔻，黉鎏其 蠡嚣家耱遮区赘薤建安爨办法，撵窭鞋会簧疆稳裁必矮及嚣嫠甏秘完善。在 其体对策上，提出解决“城中树”所帮来的诸多问题与豳滩必须扶土地着手，规范政府部 门的征地行为，合理分配土地收益，邂步解决，以期为我嘲城市化进程中“城中村”问题 提供技术支持。 全文鳕4 4 8 0 0 余字。 【关键词】 “城中村”；特筏；形成机制；土地流转；对策研究 瑾 g l a n c ea t “v i l l a g el nt h ec l t y 摊 u n d e rr e c o n s t r u c t i o ni nn a n j i n g m a s t e rc a n d i d a t e ：g uy u a n y u a ns t u d e n tn o 。：0 4 0 0 6 5 s u p e r v i s o r ：w um i n g w e i a b s t r a c t t h ee x i s t e n c eo fv i l l a g e si nc i t i e si sas p e c i a lp h e n o m e n o ni nu r b a n i z a t i o no fc h i n a ，w h i c h i n f l u e n c e st h ew h o l ed e v e l o p m e n ta n dp l a no fu r b a ne n v i r o n m e n tb yi n v e s t i g a t i n gt h e c u r r e n tc o n d r i o n so f v i l l a g e s i nn a n j i n gc i t y , t h et h e s i sd i s c u s s e st h ep r o b l e m se x l s t l 晦融 t h e 。v i l l a g ei nt h ec i t y ”a n dt h e i rr e c o n s t r u c t l o n ，a n dp r e s e n t st h es o l u t i o nt ot h ep r o b l e m s b ya d o p t i n gt h er e c o n s t r u c t l o ne x p e r i e n c e so fo t h e r 。v i l l a g ei nt h ec i t y 。i nt h ec o u r s eo f u r b a n i z a t i o n t h e ni tp o i n t so u tt h a tl a n dp r o p e r t yr i g h ti st h em o s tp i v o t a le s s e n t i a lt o s o l v et h ep r o b l e m m e a n w h i l e , t h ei o c a lg o v e m m e n tm u s td ot h eu r b a na d m i n i s t r a t i o n l e g a l l y , a n dd i s t r i b u t et h e l u c r ef r o mt h el a n dp r o p e r t yi nr e a s o n k e y w o r d s 。v i l l a g ei nt h ec i t y 。：t y p i c a lc h a r a c t e r i s t i c s ；m e c h a n i s mf o r m s ；a l t o m t l o no fl a n d p m p e r t yr i g h t s ； c o u n t e r m e a s u r e 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文题我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了义中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表绒 撰写过夔鹾究成栗，毽苓毽含为获褥象毫夫学鬣英它教弯氯梅戆学位或涯镄蠢镬溺过戆糖 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保爨本人所送交学位论文的艇 印律窝壤予文档，霹戳采焉影窜、绻翠或萁袍复潮手段绦存论文。奉久宅予文档豹蠹骞纛 纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论义被查阅和储阅，可以公布 ( 包括刊髓) 论文的龛都或部分内蜜。论文的公褥( 包括刊登) 授权东南火学研究生院办 理。 研究生签名： 糯名兽硝卜 导师签名折搿秒 期： 嚣 i 论文题目的确立 1 1 研究背景 第一章绪论 中国的城市化率已经从1 9 7 8 年的1 7 9 提高到2 0 0 5 年底的4 2 9 9 1 ，1 9 7 8 - - 1 9 9 8 年城市化年均增 长速度为0 7 7 。1 9 9 9 - - 2 0 0 5 年年均增长速度提高到i 4 0 在城市规划方面表现为人口增长与面积的扩 张。改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制的建立，二、三产业快速发展，城镇也迅速扩张， 随着城市建设的发展，城区范围不断向郊区外溢。由于城市扩张速度快，大量地区仍然保留和实行农村 集体所有制，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，农村居民点的土地开发成本显然高于仅仅种上 庄稼的农田，因此给予扩张的城市肯定会绕开村落而倾向于农耕地等开发成本较低的地块。待到村庄周 边道路宽阔，高楼林立的时候，村落改造成本自然水涨船高，进行改造更加困难，原农村居民点逐渐成 为隔绝于城市开发体系中的。孤岛”。面对城市化带来的前所未有的冲击，村民在自身传统的影响下逐 渐走上一条与周边地区截然不同的城市化道路，最终形成了今天独具特色的“城中村”。 “城中村”现象是我国城市化进程中出现的一个非常普遍的现象。它最早出现于深圳、珠海等新兴 城市，而后在北京、上海、广州等历史悠久的城市随着城市的快速发展也出现了不少的“城中村”。有 数据显示，深圳市有2 4 1 个“城中村”，在北京市五环内共有2 3 1 个。在广州市因社会治安问题而出现了 全国闻名的石牌村、三元里村等众多的“城中村”，在上海，仅徐汇区就有“城中村”4 0 多个，南京市 仅绕城公路以内就有7 1 个“城中村”。随着中西部地区现代化进程加速，城市化进程也日益加快，“城 中村”大量涌现于我国中西部城市。在西部城市中的西安市，有“城中村”4 1 7 个，在太原，有7 5 个“城 中村”，在同样位于西部的昆明，也有“城中村”2 8 8 个。可见，“城中村”是我国城市化过程中必须深 入研究的一个重要问题。 1 2 范围界定 南京市在城市规模扩张过程中也出现了“城中村”现象，在主城八个区( 包括玄武区、白下区、秦 淮区，建邺区、鼓楼区、下关区，栖霞区和雨花台区) 有广泛的分布。而本文研究的重点对象是建邺区、 玄武区、栖霞区和雨花台区、白下区。这几个区“城中村”数量最多，分布较广，形态成熟，研究其演 变过程和改造分析无疑具有代表作用，对其他村落的研究具有一定的指导作用。笔者希望以点带线，以 线带面，最后推动南京市的“城中村”改造。 目前南京市对于“城中村”问题的研究刚刚起步。因此，全面掌握南京市“城中村”的现状，剖析 其形成原因，针对已有的。城中村”找到适宜的改造方法，预防新的“城中村”形成，成为_ 个具有重 大意义的现实性课题。 表i - i ：南京各区“城中村”数目统计表2 i 区 l统计“城中村”个数i 1 数据来源：2 0 0 6 年3 月1 6 日国家统计局发布( 2 0 0 5 年全国i a d 抽样调查主要数据公报 2 资料来源：根据鲤p ；丛型坠墅4 基些艘西搜房同相关资料整理 玄武区 7 自下区 7 鼓楼区 l 下关区 2 秦淮区 6 栖霞区 2 3 雨花台区 8 建邺区 1 7 合计7 1 2 论文研究的理论基础 2 1国外学者的相关研究 由于我国的“城中村”现象具有高度的独特性和新鲜性，其它国家很少有与之相似的现象，加上“城 中村”现象出现的时间不长，国外学者尚没有针对中国“城中村”做专门的研究，甚至连“城中村”一 词也还没有公认的英文译名。比较接近的研究论述，大致可以归为城市蔓延( u r b a ns p r a w l ) 、城乡过 渡地带、贫民窟( s l u m ) 、都市村庄( u r b a nv i l l a g e ) 等几个方面。但是“城中村”产生的本质是城市 与乡村的冲突、融合问题，就这方面而言，国外在城市蔓延、城乡边缘地带、特殊社区等研究方面的丰 富积累，还是能给中国的“城中村”研究提供_ 定的借鉴和参考。 2 2 国内学者的相关研究 从文献检索来看，我国“城中村”的出现主要是由于2 0 世纪8 0 年代初开始的经济体制改革，9 0 年代以后“城中村”现象逐渐普遍化。目前，我国的“城中村”研究尚处丁= 起步阶段，由于东南沿海 城市经济发展比较快，“城中村”的问题非常明显，广州、上海、南京等地已经有很多学者做这方面的 分析研究。他们大多是地理学家和规划专家以及政府决策人员，学者们对于“城中村”的概念、特征、 现状等表面问题都会涉及，在这几个方面研究比较透彻，而对于“城中村”某个关键问题，比如，“城 中村”土地利用问题、外来人口管理问题、农民出路问题等进行深入探讨的研究比较缺乏。同时，由于 各地区地理区位、经济发展模式、政策导向等方面的差别，“城中村”面临的问题也不同。 表1 - 2 ：1 9 7 9 2 0 0 6 年间“城中村”相关论文检索结果3 、数据来源中国期刊全文数据库中国优秀博硕士学位论文 学科领域全文数据库 理工c 类 1 1 7 1 0 ( 机电航空交通水利建筑能源) 农业类5o 经济政治与法律类 3 7 61 5 教育与社会科学 6 33 检索数据来源：中国期刊全文数据库、中国优秀博硕士学位论文全文敦据库检索日期：2 0 0 6 年3 月1 5 日 2 早在8 0 年代末9 0 年代初，广州中山大学地理学家许学强教授在对广州市外来人口研究时，就已经 注意到“都市村庄”，陆续不少社会学、人类学家将视角投向这一事物。1 9 9 6 年，在广州召开的“中国 乡村城市转型与协调发展国际学术研讨会”上，“城中村”的相关讨论又进一步，尤其是对广州。城 中村”的形成机制和更新改造措施的深入分析。随着广州建成国际大都市目标的不断推进，“城中村” 作为政府大力整治的项目不断受到重视，专门研究机构的设置，自上而下各方面的配合研究，正在不断 展开。 广州城市规划研究院的田莉在文章r 都市里的乡村”现象评析中，针对我国快速城市化时期一 一城市转型过程中出现的“都市里的乡村”现象，分析了其特征、成因及后果，最后提出了防治措施及 乡村城市转型期城乡协调发展的对策。 中山大学城市与区域研究中心人文地理学博士李俊夫在其著作城中村的改造中，从土地利用角 度分析了城中村的形成机制，认为城中村改造的前提是土地改制，并提出城中村土地和房屋改制的具体 政策构架；运用土地资产经营理论，得出解决城中村改造资金问题的解决方案，提出“自下而上”以村 为主体实施城中村改造的思路。此书实践性和可操作性强，对研究和解决我国城中村问题起到积极作用。 同济大学城市规划专业敬东在硕士论文经济发达地区城市中心区农村城市化进程中，对“城中 村”的问题进行了系统阐述，分析了城中村的形成机制，改造难点，并实地考察了广州、福州、中山、 深圳等地区，对。城中村”的城市化模式及对策提出建议。 由东南大学建筑学院吴明伟教授领导的课题组对江苏省的流动人口聚居形态研究展开长达4 年的 跟踪调研，通过大量的一手资料，对江苏省改革开放以后的流动人口聚居现象展开全面而系统的研究。 并提出从物质形态空间整合聚居区的综合性策略。 江苏地区的“城中村”问题研究还包括：姚士谋，吴楚才在考察江苏农村城市化后，注意到城郊村 落与城市的联系，发表我国农村城市人口城市化的一种特殊模式试论我国的亦工亦农人口( 1 9 8 2 年) ，部分揭示了“城中村”的形成机制：崔功豪，武进在中国城市边缘区空间结构特征及其发展一 一以南京等城市为例( 1 9 9 0 年) ，顾朝林等中国大城市边缘区特征研究( 1 9 9 3 年) 引入“城市边缘 区( u r b a nf r i n g e ) ”的概念，其注意力主要集中在城市边缘区用地形态和空间结构的基本特征和变化 上，仅将“城中村”作为“城市边缘区”里的特殊现象对待。这些研究空间分析比较透彻，但对于空间 背后的经济、制度层面的分析比较薄弱。 由于独特的地理区位和优惠的政策条件，珠江三角洲地区己成为我国最具有活力地区之一，城市扩 张迅猛，外来人口潮水般涌入，“城中村”矛盾最为激烈；首都北京，因其特殊的政治背景而产生的极 强吸引力，以及单中心的城市结构，使北京的“城中村”有别于其他城市，是一种特殊形态的“城中村”； 西安作为中西部地区最重要的经济、文化、科技中心和交通枢纽，各种生产要素流动频繁，“城中村” 数量规模膨胀迅速通过对学术论文的检索也可以看出：对“城中村”进行研究的文章主要集中在 “珠三角”( 广州、深圳等地) ，北京、西安等地，如研究“珠三角地区”( 广州、深圳等地) “城中村” 的论文有1 4 5 篇，占论文数一半以上；研究西安“城中村”的论文为5 6 篇，北京地区“城中村”研 究的论文2 篇，其他地区研究论文为5 篇，目前尚没有专门对南京地区“城中村”进行研究的论述。 3 论文研究的方法和意义 3 1 研究方法和技术路线 就规划设计理论的研究性质而言，可以将其分为描述型( d e e e p t i v e ) 研究和指导型( p r e s c r i p t i v e ) 研究两种类型。描述型研究强调对己存在事物规律的描述、认识与解释，关心的问题是“我们的环境是 怎样的? ”以及“它为什么是这样的? ”而指导型研究关心的则是“我们的环境应该是怎样的? ”描述型 3 理论研究在于知，即人对环境的感受和理解：指导型的理论研究重在行，即人对环境的作用和改变。描 述型设计理论是“从实践中来”的评判修正过程，而指导型设计理论是“回到实践中去”的创造过程。 描述性研究方法以经验主义哲学的人生观为基础，重在对物质环境的形成过程和空间特征进行归纳比较 和求实性分析，使对指导性研究方法的逆向和反动，可以校正指导性研究方法的主观性：二者相辅相成， 互为补充。 本文的研究方法是将描述型研究和指导型研究相结合，通过实地调研，描述研究对象的现状、特点， 然后分析其背后的作用机制：同时通过文献查阅，比较不同的解决思路，最后得出指导型规律用于实践， 拓宽“城中村”问题的地域性。 3 2 论文研究的现实意义和理论意义 “城中村”问题是在我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城市化而出现的一种普遍现象沿 海城市是我国改革开放和城市化的先行军，“城中村”问题表现的尤为突出。“城中村”问题已经成为城 市政府、“城中村”村民、学术界等共同关注的棘手而重要的问题。 。城中村”在城市化初期和工业化快速增长时期，对于解决城市外来人口居住问题起到重要作用， 但是“城中村”所存在的各种问题己成为城市化进程中的瓶颈。目前。城中村”的改造与建设仍处于摸 索尝试阶段，面临着多种压力，其一是改造资金的压力，一方面村集体土地经营的低效导致村集体无法 拥有雄厚资金进行大规模的改造，另一方面如果引入开发商，纯粹追求经济利益的本性驱动将导致“城 中村”陷入盲目追求高容积率的漩涡，并不能有效控制改造方向和改善环境质量，反而进一步破坏城市 整体形象：其二是村民利益保障的压力，“城中村”的土地是目前村民主要经济来源，它的改造从根本 上牵动了村民的利益，如何在改造过程中有效保障村民利益，也是目前“城中村”改造过程中遇到的难 题。 。城中村”内部的无序外部的异质在蔓延，目前南京市己于2 0 0 5 年底将。城中村”整治提上日 程，将用四年时间分三个阶段对7 1 个“城中村”进行整治。面对“珠三角”城市中“城中村”已成“痼 疾”的局面无论是“城中村”分布的广度还是发展的程度，南京市都相对轻些早下手治理引导，防 止其向严重程度发展才是日前最为重要的。而目前南京市对影响“城中村”变迁的深层机制的研究相对 缺乏，对自身与南部沿海地区之间的差异也缺乏认识，所以本论文试图通过与国内其它城市的“城中村” 发展情况比较，并从“城中村”土地管理和政策保障两方面入手，理顺两者之间的关系，使对“城中村” 的认识更为系统化，也为“城中村”改造的合理有效进行提供借鉴。 尤其对于发展中的大中城市，此类问题的研究也具有深远的现实意义。伴随着国内经济的发展，将 有不少城市面临乡村城市转型中的一系列问题，避免弯路和误区，探索可持续的发展途径，也是进 行“城中村”研究的一个出发点。 4 第二章国内“城中村”问题的相关研究 1 国内单城中村”问题概述 城市社会学的研究表明：在城市化初期，以集中型城市化为主，即城市的各种商业服务设施、政府 部门、企事业单位、银行以及报社等智力服务机构，都有不断向城市中心集聚的特性；在城市化发展后 期，由于城市交通的发展加上城市级差地租的影响，扩散型城市化成为主要形式，它使城市外围的农村 地区发生变化，导致了城市面积的扩大。“城中村”现象就是扩散型城市化的表现形式。 目前我国城市化己进入加速发展时期，可以预见，“城中村”现象会愈来愈普遍。“城中村”现象一 方面是扩散型城市化的表现，同时又带有我国农村城市化的特殊性，它的出现和存在，从根本上说是计 划经济时期形成的城乡二元经济社会结构在城市化进程中的反映。城中村”容纳着大量的外来务工人 员，成为人口洪水的分洪区和调节水库，流动人口在缓解城市劳动了结构性矛盾，补充城市二、三产业 的用工，促进城市二、三产业的快速发展，繁荣城市经济都做出了巨大贡献。“城中村”改造是一项有 计划的、综合性的社会变迁过程，不仅仅涉及到土地，经济、环境、住房、社会保障、社区管理，农民 身份转换等诸多方面，覆盖了从农村到城市多方面多层次的问题，还关系到外来劳动力在城市中生活成 本，目前我国城市化进程中，外来人口的作用相当重要，他们为城市的发展提供了较为廉价的劳动力 因此他们的居住问题并不能被忽略。假如说以往的城市化还可以视作一个渐进的漫长过程，而“城中村” 已实实在在地摆在眼前，需要人们去面对、去解决。 目前，“城中村”改造已受到各地政府的高度重视，从全国看，已有广州、深圳、珠海、厦门、上 海、南京、武汉、石家庄、太原、西安、莱芜、青岛、上虞、义乌、嘉兴、金华、台州、扬州等地已进 行或正在进行“城中村”的建设和改造。根据各城市的城市化速率以及外来人口的规模，将全国已经着 手改造“城中村”的城市进行分类：以广州、深圳为代表的珠江三角洲，流动人口的总量居全国之首， 是全国“城中村”矛盾冲突最激烈的地区，也是最早对“城中村”问题进行研究的地区；北京、上海等 特大城市以及经济发达地区的沿海城市如南京、苏州、杭州等，也吸引了大量的外来人口，此类城市的 。城中村”具有较广泛的地区特征，有相当的普适性；内陆省份的城市化率较低，省会城市西安、郑州、 太原、石家庄等，不仅吸引大量的农业人口，而且是内陆劳动力向沿海地区转移的中转站，“城中村” 私人用房租赁的空前繁荣：中小城市扩张迅速，“城中村”问题开始显现，应及早吸取其他大城市的经 验教训，避免“城中村”问题恶化。 由于各地经济发展水平不同，采取的政策和措施也不一样。从它们的实践中，我们可以总结出“城 中村”改造会面临的主要问题及应对的措施。 表2 - ! ：2 0 0 4 年主要城市人口和城市建设 4 资料来源：根据中国统计信息网，h 血：幽幽配匹墼签：鳇兰四相关数据整理和计算 5 城市名称 城市人口 非农人口城市化率暂住人口( t y城市面积( 平方建成区面积本年征用土地 ( 万人)( 万人) ( ) 人)公里)( 平方公里) 面积( 平方公里) 广州5 9 9 9 54 7 3 2 87 8 8 83 2 8 13 7 1 8 56 7 0 4 81 9 1 4 深圳5 9 7 5 51 6 7 1 33 0 0 04 3 2 4 21 9 5 2 8 45 5 1 珠海1 2 8 5 2 8 6 86 7 5 46 1 91 6 4 6 3 81 0 5 5 53 1 7 北京1 1 8 78 5 4 7 7 2 0 0 3 4 1 54 5 2 51 1 8 2 35 3 4 上海1 2 8 9 11 0 8 08 3 7 93 8 7 ( 2 0 0 0 )6 5 4 2 77 8 1 0 46 1 0 1 南京5 0 1 2 3 3 9 4 87 8 8 01 0 5 ( 2 0 0 3 ) 4 9 8 8 5 6 4 8 4 2 7 3 6 3 7 杭州2 4 4 6 52 0 6 1 l8 4 2 59 5 7 31 0 5 7 9 43 0 2 3 92 0 6 4 厦门 9 1 0 49 1 0 41 0 0 5 51 5 6 5 1 1 1 5 1 0 西安3 6 6 5 52 6 4 ，3 57 2 1 25 11 2 7 5 9 72 2 1 7 4】5 8 郑州 2 4 9 9 6 8 01 0 1 0 3 1 8 7 6 9o 5 1 武汉 3 9 3 7 53 9 3 7 5l o o4 02 7 1 82 1 8 2 24 8 6 太原 2 5 4 7 82 0 4 4 68 0 2 42 3 8 9 ( 2 0 0 2 )1 4 6 01 7 7 2 2 6 自豕压2 0 7 5 62 0 7 5 6l o o3 0 14 5 5 8 11 5 5 11 4 1 昆明2 2 l ，1 61 6 0 9 77 2 8 21 1 63 9 4 6 8 1 9 0 2 4 5 4 无锡2 2 3 5 71 6 01 6 2 2 6 41 8 8 1 42 3 4 2 苏州 2 1 1 41 3 2 0 86 2 4 41 1 9 0 51 7 3 01 7 7 1 72 8 1 1 义乌5 2 1 31 3 8 62 6 5 93 7 91 5 05 27 绍兴6 4 4 64 5 4 37 4 81 9 5 73 5 0 77 3 2 14 9 2 嘉兴 4 0 0 53 5 3 38 8 3 22 3 3 59 6 88 2 5 73 0 8 1 1 珠三角地区的“城中村” 作为我国改革开放的前沿地带的珠江三角洲，在国内率先实 现对外开放，大中城市以其毗邻港澳的地理优势、相对良好的基 础设施和投资环境、较多的就业机会、方便的服务设施和协作配 套条件，加剧了用地空间、经济和人口的集聚。城市规模丈幅扩 张。以广州为例，改革开放近2 0 年，广州城市建成区面积扩张了 一倍多：从1 9 8 0 年的1 3 6 2 平方公里扩大到1 9 9 9 年的2 8 6 6 平 方公里。珠三角的经济飞速发展吸引了大量的外来人口，大部分 的外来人口都会选择租金低廉、管理松弛、交通便利的“城中村” 居住，村民们从中获得可观的经济收入，于是便形成了独特的“出 租屋经济”。 从形态上看，珠江三角洲等经济较发达地区( 如深圳、广州、 珠海等城市) 的“城中村”处于发展的中、后阶段，主要以原“自 然村”或“行政村”的形式散布于城市建成区中间或其边缘地带， 居住在“城中村”的人们都已完成了由村民向居民的身份转变， 但是，村中的各项管理还未纳入城市的统一管理体系中，村内的 图2 - l ：深圳。城中村“ 图片来源：w w w , b a i d u c 0 f 1 1 6 建筑密度大，改造难度很高。 珠三角区域“城中村”的特征主要表现在：土地混合使用现象突出，“城中村”土地用途以居住、 商业为主，“城中村”越成熟，商业占的比例越大，两类用地相互交融，没有明显的界限。自由布局， 空间拥挤，土地人口集约度高；成熟的“城中村”建筑密度达到6 0 7 0 9 6 ，人口密度超过2 0 0 0 人h a 。 越靠近城市的“城中村”，外来人口农村户籍占的比重越低，反之越高；相应地，越靠近城市的“城 中村”，城市户籍人口比例越高，外来人口的文化程度也越高。 1 2 长三角地区以及特大城市的“城中村” 以上海为龙头的长江三角洲地区成为世界制造业生产基地的 趋势越来越明显，国际产业资本正在大规模向这一地区转移，并 形成了产业集聚态势。这种大规模的产业集聚必将有力地扩大全 省劳动力的就业，是农民工的主要输入地。该类“城中村”居民 依靠房租、集体经济、从事三产等，生活保障水平较高；而周边 的城市公共设施也较为方便，基础设施有保障。 北京、上海、南京等城市原有产业经济基础发达，改革开放 后，国有企业相对萎缩，造成大量企业职工下岗。来自城市内部 的下岗工人、困难企业职工以及孤寡老人、残障人士等弱势群体 高度聚集，也就形成了此类城市的“城中村”的显著特点。此类 “城中村”的形成是长期各种因素作用的结果，是一个漫长的过 程，解决起来比较复杂。鉴于快速城市化地区“城中村”问题趋 于失控的状态，南京、上海等政府不约而同的加大对“城中村” 图2 2 ：北京“城中村” 杜区的管理。 图片来源：w v w , f i s h - s 啪m y p o 锄 1 3 中西部地区省会城市的“城中村” 改革开放后的十几年时间里，中国经济的繁荣主 要体现在沿海地区，而内陆许多城市却相对萧条。目 前沿海经济发达地区一些产业开始向中西部地区转 移，促使中西部地区农村劳动力就近就地转移有所增 加。 中西部地区的省会城市，是该区域重要的经济、 文化、科技中心和交通枢纽。城市之间、城乡之间劳 动力、技术和资金等生产要素的自由流动相当频繁， 且增长迅速带来“城中村”私人用房租赁的空前繁荣5 再加上省会城市中高校云集，学生租房也日益加大， 图2 - 3 ：昆明“城中村”擅自加高 图片来源：w 们岬d 枷，咖 “城中村”的数量和规模迅速膨胀。另外一些省会城市诸如石家庄、太原等，租金收益并不明显，而是 村委会投资开办的经济实体。另外，内陆城市“城中村”的历史比较短，较之其他城市的“城中村”， “村”的成分更多一些；村集体经济薄弱：村民文化素质低不善经营，经济来源单一。 7 1 4 中小城市的“城中村” 我国大部分中小城市是在原有建制镇的基础上逐步发展起来的，城市中存在大量驻地镇的农业生产 小组，他们和城市中的居住小区相互混杂聚居。中小城市的“城中村”无论景观、习惯、还是风俗上都 与流动人口的来源地有着相似性，更易找到廉价的房源，且交通方便，手续简单。这些客观实际和心理 上的认同感往往是外来人口的集聚地。 目前我国中小城市在规划方面普遍存在不足，不考虑经济和社会发展水平不同，不考虑规模适度， 盲目攀比和扩张，造成滥铺摊子、重复建设等情况。近年来，在城市化的快速发展中，由于对城市化内 涵的片面理解，存在着发展的偏差，使得“人口城市化”速度要大大慢于“土地城市化”的速度。片面 追求、盲目攀比城市化速度，不顾实际地拉大城市框架，扩大城市占地面积。城市化水平的提高，不是 主要通过农村人口进入城镇实现的，而在一定程度上是行政区划调整、变动的结果。 图2 - 4 ：盐城。城中村” 图片来源：自摄 2 国内“城中村”改造的经验与借鉴 2 1国内“城中村”改造的实践 图2 - 5 ：盐城“城中村”荒地复耕 图片来源：自摄 珠三角地区的“城中村”无论其规模、形成机制、改造难度及研究成果等全国诸城市中最具有代表 性，该区域的“城中村”改造，有着非常深刻的社会意义与理论研究价值。因而通过对珠三角地区的 “城中村”改造的全面分析与研究，可以对其它城市同类问题的解决提供有益借鉴。 广州市的改造方式可以归纳为两点，首先解决“城中村”管理、人口与土地问题。改变。城中村” 的居民身份与土地权属问题，撤销了镇级政府，将市内八区的所有农村均变为居委会，纳入市政统一管 理，农业人1 ：3 变为非农业人口，土地由集体所有变为国有。不再配给自留用地，原有的宅基地及建筑换 发房地产证。将“城中村”纳入城市统一管理范畴后，再逐步推进物质环境的改造。二是景观改造 拒绝开发商，由镇、村及村民解决资金问题，市、区两级财政只在规划建设设计方案及公共设施、基础 设施上给予适当的支持。 广州模式具有以下特点，一是调整“城中村”政策。广州市在。城中村”改造中首先调整了“城中 村”的政策如土地政策等，使政策适应城市发展的需要。二是分要素、分步实施，改造周期长。广州市 8 的“城中村”改造首先解决了管理、人口与土地问题，而对于资金消耗最大的景观改造问题则采取了有 限的优惠政策与村自筹资金的方式，由于村集体经济的有限，景观改造势必是一个长期的过程，有可能 是一两代人才能解决。三是投入少，经济。在“城中村”改造中，庞大的资金以区、镇、村自筹为主， 市政府投入少，较为经济。 珠海市的改造方式可以归纳为两点，一是政府提供优惠政策吸引开发商。珠海市为房地产开发商提 供“拆一、免二或免三”的优惠政策，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1 平方米的旧房可免 交2 至3 平方米建筑面积的地价。新建房中，只有1 3 用于村民回迁，其余2 3 可作商品房出售。 另外，政府承诺除“城中村”土地外，3 年内在城区内不再新批房地产用地，为“城中村”改建创造了 市场空间。二是开发商进行。城中村”景观改造。在优惠政策下，相继有100 多家开发商参与了旧村 改建项目的招投标其中实力雄厚、自有资金超过1 亿元的有5 家。 其经验最大的特点就是巧妙地利用市场，通过政策来“借力”一次性完成改造，“城中村”景观彻 底城市化。整个过程中政府不出一分钱而只给出优惠政策在确保房地产商有钱赚的同时也让村民满意。 深圳市以“政府为主导、规划全面、制度跟上”为原则，按每镇一村的办法进行试点。其改造考虑 到与城市的规划体制的顺利结合，开发重点是将土地开发控制作为核心，以合理引导村工业相对集中发 展、村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环保协调发展”的农村城市化之路。 资料显示，国内许多大中城市均已开始针对各自实际情况有所举措，并对改造问题各有化解之策。 在北京，对“城中村”的改造已成为北京市百项整治工程中的重点工程，是实施绿色奥运行动规划、建 设绿色生态环境的重点工程。杭州市政府于1 9 9 8 年出台了市区撤村建居的意见，将原来行政村建制撤 销，成建制建立社区，成立居委会。为确保撤村建居后留下的大量农村集体资产不致流失，维护农民的 合法权益，1 9 9 9 年3 月又配套出台了撤村建居后原村集体经济组织以股份合作制进行改革，相继完成 改革，到现在已经完成市区内6 0 个城中村中3 4 个的股份制改革。郑州市于2 0 0 3 年启动城中村改造工 作，城中村改造更突显四大亮点：一是集体资产股份化。集体法人持股不低于4 0 的规定，有益于保证 集体的控股地位，对个人持有的股份允许转化、继承、赠予则是具有突破性意义。二是拆除违法私房， 设定政策界限。通过设定政策界限，认定村民房地产的合法性与非合法性作为是否予以补偿的依据，有 利于矛盾化解、拆建工作的顺利进行。三是运用市场机制并辅以政策扶持，避免了财政负担。四是妥 善解决转制后村民的生活出路问题。对原有村民出租房的建设给予相应的优惠政策，保证村民生活水平 在改造后能够提高。 2 2 国内。城中村。改造中的存在问题 2 2 1 落后的规划理念 在“城中村”改造的规划设计中，一般是政府主导“自上而下”的、一次性地大规模推倒重建，较 多地体现政府部门制定的任期目标，缺乏现状文脉以及个体利益的人文关怀。简单化的大规模改造，不 仅彻底破坏了原社区的脉络结构，而且带来地价和楼价上涨，导致大部分原有的低收入村民无法返回， 一些村民因此失去收入来源，最后除了一些商业企业得益外，对于绝大部分社会群体来说都是得不偿失 的。一些地方在改造“城中村”过程中，仍然按照农村的思想观念进行规划建设，结果是拆了一个“城 中村”，建了一个“新农村”。如同深圳等一些城市那样，由于对原来的农村缺乏规划上的控制“城 中村”房屋建到了六、七层，且建筑密集，一旦发展成了。饱和型”，要想再进行改造成本就大了。 9 2 2 2 政府职能的越位与缺位 在市场经济条件下，政府职能的本质是公共服务。在市场经济条件下，经济建设的主体是企业，是 社会，政府的主要职能是为经济发展提供良好的市场环境和社会环境。虽然改革开放以来，我国政府的 经济职能已经发生了很大转变，但传统体制的影响依然存在，传统经济体制之下政府对微观经济直接进 行干涉的现象依然有所表现。目前通行的做法是政府直接规定补偿方式和标准，单方定价，造成拆迁补 偿价格与市场价格相去甚远。有的地方政府甚至根据其财力的承受能力制定房屋补偿安置标准，为了降 低补偿安置标准，直接干预拆迁价格评估，暗箱操作。 2 2 3 缺乏以人为本思想 “城中村”改造中一般都将改造利益划分为政府、开发商、村民三方面，而对于“城中村”本身容 纳了大量的外来租房人员的安置只是一笔带过，均没有提出较好的解决措施。许多地方政府在对待。城 中村”居民时，采取了高压和粗暴的强制性手段；第二，居民们对用来置换他们旧住宅的新住宅十分不 满；第三，新建的住宅由于不被相邻地区的人们接受。另一方面，配套改革没有跟上，“城中村”居民 无法真正与城市居民一样，在就业、教育、养老、医疗和社会保障等一系列问题上享受同等待遇一部 分村民成为事实上的“城市贫民”，其合法权益没有得到应有的保护，这是“城中村”改革改造所面临 的严重问题。 3 特定背景下对“城中村”问题的辨证认识 3 1 “城中村”的负面影响 “城中村”常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”，在社会经济、环境治安等方面带来一系列问题； 而且这些问题给整个城市带来诸多影响，从而使整个社区呈现出一种病态。 3 1 1 城市建设问惠 “城中村”屡禁不止的违法搭建增大了城市建设的开发投入，城市征地补偿费用因此而不断提高， 使城市征地开发建设的投入成本也越来越大；“地下”的土地流转交易，造成国家资金大量损失。 “城中村”的违建破坏了城市规划建设的整体性，造成城市土地资源的严重浪费。一些城市干道由 于“城中村”阻挡而难以按规划实施，或为避让。城中村，而不得不绕道改线，使交通干道服务区域 不能优化配置。 3 1 2 人口社会问置 1 0 “城中村”人口构成复杂，村内既有农村人口，也有城市居民与外来人口。人口来源复杂，缺乏健 全的管理。村民依靠出租房屋过着富裕的物质生活，破坏了公平、高效的社会环境，加剧了社会不公。 以村籍为边界的高福利和高收入使村民养成了畸型的性格，有的村民养成游手好闲的生活习惯，。城中 村”打架斗殴时有发生，黄赌毒问题严重，不仅使整个杜区的生活质 量恶化，还严重影响了城市的社会风气和秩序。 3 1 3 环境安全问置 “城中村”的普遍形象可以用四个字“脏、乱、密、暗”来形容。 建筑多为在原建筑基础上加建、扩建，多为违章建筑，而且结构 和景观质量不高，采光通风相当恶劣。城市基础设施和公共设施建设 严重缺乏：道路狭窄、潮湿、曲折不成系统，无法满足人流、物流、 停车及消防的基本要求；排水设施也不合理导致经常性的内涝；学校、 幼儿园、医疗卫生等量少质低；几乎根本没有公共活动场地和绿地。 图2 - 6 ：南京所衍村混乱的环境 “ 图片来源；自摄 3 1 4 集体资产问题 在我国，农村社区不同于城市社区在于它除了是一个 村民生活的居住共同体外，还是一个经济共同体和福利共 同体。许多“城中村”都有很多集体资产，还有不少公共 投资，比如道路建设、学校建设、公共活动场所建设等， 都是用集体资金投入的。在“改造”城中村的过程中，这 些利益往往被忽视了，结果导致了村民利益受损。因此， 村改居首先就要处分村集体资产，集体资产管理体制改革 是“城中村”改造的关键。集体资产处置是一个涉及原村 民切身利益的敏感问题、热点问题，处理得好，就能为其 他工作打下好的基础，处理得不好，就会出现不稳定因素。 3 2 。城中村”的正面作用 3 2 1 城市郊区农村城市化的必然要求 图2 7 ：南京红山村的集体资产 图片来源：自摄 目前，我国许多城市都面临着“城中村”的困扰，虽然各个城市“城中村”的外在表现不尽相同， 但其本质问题却是相似的，就是在城市化过程中各方利益重新调整的过程。 “城中村”是我国城市化进程中被动出现的产物。城市化的冲击不仅仅是物质层面上的，对思想、 文化等精神方面的冲击巨大。世代居住于斯的村民，以血缘关系和地域关系为纽带的思想文化意识，并 不能一下子就能完全改变，他们接受城市文化意识需要一个过程，“城中村”的存在，为他们提供了一 个缓冲地带。 农村城市化后，城中村的农民转为城市居民。由于政府征地后并没有给原住民安排工作，原村民主 要的经济活动是在分得的宅基地上建房子出租，租金收人成为原村民的最重要的生活来源。从一定意义 上说，城中村的发展问接地解决了原村民的就业压力i 1 题，客观上对稳定社会和促进整个城市经济的发 展，发挥了积极作用。 3 工2 外来人口的聚集和流动的深刻影响 流动人口聚居区的出现同“城中村”问题的出现是联系在一起的，有的聚居区就是依附于“城中村 发展起来的。这些区域的出现，从城市发展的短期来说，具有一定的积极性。因为流动人口在缓解城市 劳动了结构性矛盾，补充城市第三产业的用工，促进城市第三产业的快速发展，繁荣城市经济都做出了 巨大贡献。“城中村”土地利用模式看似减少了城市土地集约利用的效益，但却发挥了政府目前所不能、 市场力量所不愿的作用，即为大量城市流动人口提供了廉价住房，减缓或避免了类似于西方或东南亚、 南美等地贫民窟的出现，社会综合效益明显。尽管“城中村”目前的居住水平( 人均居住面积及服务设 施) 较差，但从“城中村”廉价住房惠及的流动人口数量上来看，却是为更多的人口提供了住房福利。 城中村外来人口的集聚还为外来人口提供一个相互交流的场所，使他们能学习到城市生活的技能，接受 城市价值观念，快速融入城市生活，对城市化进程有促进作用。 第三章南京“城中村”的现状及形成机制 1 南京。城中村”的总体状况 目前南京市的。城中村”共涉及2 0 个街道的7 1 个村委会，在南京市江南八区以及江宁、浦口、 六合新三区中都有存在。区域总面积6 7 4 3 平方公里，建筑面积6 8 0 万平方米( 其中违章建筑面积3 7 万平方米) ，共有人口2 3 9 1 万人( 常住人口1 0 3 5 万人，暂住人口1 3 5 6 万人) 。 目前大多数。城中村”采用“村居合一”体制，一方面接受城市社区的管理，另一方面在土地、户 籍等方面又遵循农村管理体制。 表3 - i ：南京“城中村”名单及所在区6 区域。城中村” 玄武区( 7 个)红山街道一小营村、藤子村、红山村，孝陵卫街道一小卫街村、孝陵卫村，钟灵村、 余粮村： 白下区( 7 个) 光华路街道一杨庄村、石山村，高桥村，联合村、牌楼村、苜蓿园街道一苜蓿园村、 富康新村i 秦淮区( 6 个)红花街道一七桥村、红花村、广洋村、夹岗村、果园村、翁家营村 建邶区( 1 7 个)沙洲街道一沙洲村、双和村、青石村、中和村、莲花村、南苑街道一所街村、向阳 村、双闸街道一双闸村、扛南村、五星村、红旗村、天保村、兴隆街道一河南村， 兴隆村、东林村、江东村，河北村： 鼓楼区( 1 个)江东街道一清江村； 下关区( 2 个) 幕府山街道一五塘村、宝塔桥街道一金陵村： 栖霞区( 2 3 个)迈皋桥街道一兴卫村、万寿村高家村、十字街社区、东井村社区、迈皋桥村，何 家村、长营村、合班村、丁家庄尧化街道一尧化村、马群街道一大庄村、黄庄村， 马群村、青马村、石坝村、马群社区、果场杜区，燕子矶街道一柳塘社区、下庙社 区、燕子矶社区、晓庄村、吉祥村社区； 雨花台区( 8 个)宁南街道一雨花社区、丁墙杜区花神庙社区、西普桥街道一油坊村、铁心桥一铁 心村、尹西村、赛虹桥街道一赛虹桥社区、小行社区 1 1 南京“城中村”的社会特征 i i 1 原居民的社会转变 “城中村”本地居民是城市中一个特殊的人群，因为他们的城市化不是通过主动地参与城市社会分 资料来源：2 0 0 5 年1 2 月0 1 日南京日报 工的结果，而是被动的制度安排的结果。一般的农民城市化，是一个从农村进入城市，寻找工作，然后 学习城市生活的过程。他们的融入，是开放性的和积极性的，如果他们不尽快适应城市的工作和生活习 惯，就没法在城市生活下去。而“城中村”仍然是地缘型、血缘型的社区，“城中村”居民多数没有参 与城市就业，仍然生活在同一个社区，仍然从同一个股份公司领取分红，他们的“生活世界”仍然没有 改变，没有经历城市化过程对人的知识、技能、生活方式和思想观念的深度洗礼，因而，他们的生活表 现出封闭和保守的特征，“城中村”居民的社会转化表现出一些与普通乡村转型不同的特色： ( 1 ) 种田无地，有地无人 随着城市土地的扩展与农田的减少甚至消失，村民在就业上不断从农业向非农业转移，成熟的。城 中村”( 以建邺区、玄武区为主) 基本上已经没有从事农业活动的人口，甚至出现相当比例的无业人口。 但在户籍上，只有部分村民转为城市居民( 非农人口) ，从而出现大量没有土地也不务农的农业人口，反 映在数字上，农业人口仍占较大比重，并形成一村两制甚至一家两制的奇特现象。而“城中村”出现较 晚的地区，如栖霞区、雨花台区，吸收了其他地区的经验教训，在土地征用时，一次性将农业人口全部 转为城市居民，但是“城中村”仍有大量农业用地。 表3 2 ：南京部分“城中村”人口及土地数据 村名 农业人口( 人)非农人口( 人)集体土地用地农业用地( 包