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支持中小企业发展的政策机制研究 中文摘要 支持中小企业发展的政策机制研究 研究生：张万英 申请人单位：辽东学院 指导老师：任净 学科专业：政治经济学 年级：2 0 0 l 级 无论在理论上，还是在现实的经济社会生活中，中小企业在国民经济中都 具有不可忽视、不可替代的作用。这不仅是园为中小企业在吸纳社会就业，发 展新兴产业，开展技术创新等方面作用显著，中小企业还在缩小地区差距，加 快工业化、城市化进程方面扮演着十分重要的角色。但是，由于其规模小、资 金少、技术力量不强，是市场竞争的弱者，更需要政府的保护和扶持。在中国 加速向市场经济转变的过程中，发展中小企业是一种战略选择。 本文从分析我国中小企业在国民经济中所起的作用及现在的发展状况入 手，找出我国中小企监在发展中存在的问题，因而体现出政府支待臼匀重要性。 无论是经济发达地区还是欠发达地区，无论是发达国家还是发展中国家，发展 中小企业都是政府各项政策和工作的重点。发达国家在管理机构设置、政策体 系建设、企业家的培养、社会化服务体系、外部琢境的优化以及b l 导中小企业 的产业集群等方面有许多有益的做法，积累了大量的经验，值得我们思考和借 鉴。 中国中小企业发展的战略应与整个国家的发展战略目标相吻合。针对目 前我国政府在扶持中小企业发展政策体系方面存在的问题。本文提出从八个 方面加以改进和完善：构建完善的政府管理机构；建立健全中小企业政 策体系：建立相对独立的中小企业金融体系；加快国有中小企业民营化 步伐；重视中小企业家( 经营者) 的培育；加强社会化服务体系建设： 降低创业门槛，实施轻税轻费等扶持政策：扶持中小企业产业集群发展。 【关键词】中小企业政策支持产业集群民营化 支持中小企业发展的政策机制研究 引言 无论是发达国家还是发展中国家，中小企业在国民经济中都占有重要的地位。 中小企业在吸纳社会就业、活跃市场经济、发展新兴产业、培养企业家、开展技 术创新等方面发挥着无可替代的作用。据统计，发达国家的中小企业数量所 比 重几乎在9 9 以上；占社会就业人口的比重约在5 0 一8 0 ；占g d p 比重大都 在3 0 - - 7 0 。现在，欧盟有2 0 0 0 多万家企业，其中9 9 以上是职工人数不超 过5 0 人的小企业，其就业人数占欧盟总就业人数的5 3 。 各国的实践证明，中小企业的发展对区域经济的贡献也是独特的。尤其是在 大型企业不愿或者难以落户的落后地区，依靠当地各种资源条件兴办中小企业成 为推动区域经济发展的决定力量。它对经济制度和政策的贡献也是难以替代的， 在竞争中获得生存的大量中小企业对市场经济体制的完善提供了有力的支持。 中国的中小企业规模小、数量多。在我国工业企业法人中，按新的小企业标 准，中小企业占工业企业法人总数的近9 5 ，其最终产品和服务的价值占全国国 内生产总值的5 0 “1 ，小企业在我国市场经济中占有举足轻重的地位。它的发 展有利于推动国民经济的持续快速增长；有利于促进国有企业改革和经济结构布 局调整；有利于促进各级政府增加财政收入，繁荣区域经济；有利于吸纳就业人 口，保障社会稳定；有利于加快我国工业化和城市化进程。 从1 9 9 6 年开始，中国政府对中小企业的发展给予了极大的关注，并制定了 相应的政策、法规，特别是中华人民共和国中小企业促进法的颁布实施，标 志着我国促进中小企业发展工作进入了一个崭新的阶段。但是，总的来讲，与国 际发达国家相比，我国的中小企业在外部环境方面和内部管理方面都存在着诸多 问题，例如，我国政府对中小企业的支持力度还不够政策体系不够完善，中小 企业发展的创业环境还存在许多不足，内部管理水平急需提升等等。2 0 0 1 年由 英国人戴德欧文和安德森合作完成了国际企业负担问题的调查报告，在关于企 业发展环境的排名中，中国名列2 3 个国家的第2 2 位pj ，仅优于俄罗斯，是一个 企业发展环境较差的国家。见图1 - l 支持中小企业发展的政策机制研究 目 托口4 _ i d 日 d * 十日 n ， 资料来源： 经济母信怠) 圈1 - ! 国际企业贝担问题调查排寄 因此，如何为我国中小企业的发展创造良好的经营环境，提供完善的政策 支持，是我国政府目前应面对的现实问题。本文围绕着这一问题展开论述，最后 提出了几点支持我国中小企业发展的政策建议。 1 我国中小企业发展的现状及作用 1 1 我国中小企业发展的现状 2 0 0 3 年，我国中小企业促进法正式颁布实施，这预示羞政府在支持 中小企业发展方面又进入了一个崭新的阶段。这部法律首次确立了中小企业的法 律地位明确规定国家要保护中小企业及其出资人的利益；中央财政预算要设立 中小企业科目，安排扶持中小企业发展专项资金；创造条件使中小企业从资本市 场解决资金短缺问题；鼓励中小企业采用先进的技术、生产工艺和设备，不断进 行技术创新；积极引导和推进中小企业服务体系建设，建立社会监督机制阻及企 业家队伍培养机构等。所有这些规定，都为中小企业的发展提供了有力的法律依 支持中小企业发展的政策机制研究 据，必将对中小企业的茁壮成长产生巨大的推动力。 改革开放以来中国经济的高速增长，主要源自于中小企业的蓬勃发展。 2 0 0 1 年底全国共有中小企业2 9 3 0 万家，从业人员1 7 4 亿人，中小企业创造的 最终产值和服务的价值占我国g d p 的5 0 5 。在流通领域，中小企业占全国零 售网点的9 0 以上。中小企业还提供了大约7 5 的城镇就业机会。中小企业完 成的税收占我国全部税收收入的4 3 2 。据统计，每年全国出口商品额的6 0 足由中小企业创造的( “。 我国的中小企业已经形成了以国有、集体、私营、外资等多种经济成分共 同发展的格局，在这个格局中，私营企业的比重占7 0 以上。 从我国的中小企业产业分布状况看，中小企业大多集中在两种类型中：类 是分散型产业，包括服务业、零售业、批发业、材料加工和金属组装业、农产品 加工、风险型企业等：另一类是新兴产业，包括i t 、n t 、新材料、新能源企业 等。大多数中小企业仍是劳动密集型的企业，吸纳了广大的就业人口。从地区分 布状况看，我国中小企业发展的地区分布不均衡，东部地区中小企业发展迅速， 数量多，有些地区已形成产业集聚的效应：而中部和西部地区发展缓慢，数量少。 我国的大型企业几乎都集中在大城市，中小企业分散在大、中、小城市以及县和 乡。 1 2 中小企业的发展在国民经济中的作用 推动了国民经济的持续快速增长 作为改革开放的巨大成果，中小企业大都具有良好的内在发展机制，对市场 具有充分的适应性，能够利用自身的优势到市场寻找其存在和发展的空间、机遇， 因而具有强大的生命力。广大中小企业一般都具有充分的自主权和高度灵活的内 在机制，基本上已经成为一种自主经济组织形式，从资金自筹、门路自找、到自 我经营、自我发展、自负盈亏、企业的人财物、产供销等等，都由企业自主决定， 从而使其具有高度的灵活性，更能适应干变万化的市场竞争。尤其是，越来越多 的中小企业已经按照市场经济体制的要求理顺投资体制，利益主体明确和相应的 产权明晰，企业经营的好坏，直接同企业每个出资人、经营者和劳动者的利益有 关，能吸引广大的劳动者和各种人才直接参与企业的经济活动，全面调动广大员 工的积极性和创造性。而且，伴随国家改革开放政策的不断深化，中小企业的实 力不断壮大，经营范围不断拓宽。它们不仅在工业、商业、饮食业等传统产业中 站稳了脚跟，而且已经开始涉足能源、交通等基础设施项目，供水、供暖、城市 绿化、公共交通等城市市政公用行业和科技、教育、信息等新兴领域，正在成为 这些行业的一支生力军。所以说，中小企业的快速发展为我国国民经济的快速发 展做出了巨大贡献。 促进国有企业改革和经济结构布局调整 中小企业特别是民营小企业的快速发展，人大推动了大中型国有企业的改 支持中小企业发展的政策机制研究 革改制。中小企业明晰的产权制度、灵活的经济机制和富有效率的分配机制，既 促进了市场体系的功能完善和经济市场化程度的提高，同时又在客观上为人中型 国有企业的改革创新提供了示范，并为国有经济的改革发展提供了有益的思路， 使大中型国有企业实实在在地感受到市场的竞争压力，从而有助于推进大中型国 有企业改革，加快了犬中型国有企业向符合市场经济要求的微观经济主体转化的 过程。同时，中小企业的快速发展还加快了各地产业结构调整。多年来的发展情 况表明，中小企业己经成为第三产业的主体和中坚力量，这就为各地调整产业结 构做出了巨大的贡献。近年来，由于资本规模和实力的壮大，中小企业开始越来 越多地进入第一产业和第二产业，尤其是第一、第二产业中那些过去存在薄弱环 节的行业。毫无疑问，这种依靠市场的导向而实现的结构调整才是真正有效的。 此外，中小企业的快速发展也是加快落后地区发展，优化地区经济结构的重要支 撑。经济相对落后的地区，大中型企业一般也不多、不强，无论是第三产业还是 第一、第二产业，都存在大量需要和值得开拓的领域，从一定程度上讲，中小企 业更有可能在这些地区快速发展起来，我国许多地区近年来发展的历程已经充分 地证明了这一点。 是经济新的增长点，是地方财政收入的主要来源 中小企业的快速发展，肯定会导致税收的快速增长，并进而导致各级政府财 政收入的快速增长。在现行的财政体制下，中小企业快速发展对地方政府增加财 政收入具有重要的作用。近几年，全国逐步取消农业税，区县财政收入将愈来愈 依靠二、三产业中的中小企业。实际上，中小企业雇佣的大量员工积极参与社会 保障体系，及时是额缴纳各顼参保费用，也为政府筹集必要的j 保基金做出了贡 献。 是促进技术创新的主要力量 近年来，中小企业已成为技术与机制创新的有效组织形式。中国改革开放以 来，专利约6 5 是由中小企业发明的，7 5 以上的技术创新由中小企业完成，8 0 以上的新产品由中小企业开发。中小企业具有反应快速、机制灵活的优势， 在技术进步和机制刨新中，发挥着日益突出的作用。 是解决城镇下岗职工和吸纳农村剩余劳动力的主要渠道 从近年来的情况看，中小企业的快速发展，至少从四个方面扩大了社会就业： 一是吸收了部分农村剩余劳动力，包括身处农村的非公有制经济组织直接吸收的 农村富余劳动力，也包括城市的非公有制经济组织吸收的来自于农村的打工者。 农村剩余劳动力的使用，有利于农业产业结构的调整，有利于社会的稳定；二是 安置了城镇自然新增待业人员，甚至包括新毕业的大中专毕业生；三是吸纳了一 批传统的国有和集体企业下岗、失业职工再就业，减轻了城市就业压力：四是接 收了部分行政事业单位的分流人员。这就在相当大程度上减轻了各级政府面临的 就业压力，为保持居民收入的稳定增长，为政府节约社会保障方面的直接支出， 为保持社会稳定做出了重要贡献。 6 支持中小企业发展的政策机制研究 尽管中小企业已成为拉动经济增长的重要力量，吸纳社会就业的主要载体， 已成为技术与机制创新的有效组织形式。但是，在中小企业的发展过程中，仍存 在着许多的问题。有报道说，外国企业的平均寿命是3 0 年，而我国的中小企业 的平均寿命还不到5 年“。 2 我国中小企业发展存在的问题 2 1 企业索素质偏低，企业整体素质差 由于中小企业蓬勃发展大多源于街道、乡镇工业，创办者多为缺乏教育背景 和工业生产经验的劳动者，造成中小企业家素质偏低，在专业技能水平、质量管 理水平、销售服务水平等方面都存在较多问题。由此引起与企业家素质紧密相关 的中小企业技术挺体水平不高，管理粗放，产品结构单一，产业结构和企业组织 结构不能适应我国在进入w t o 后的新形势； 产品技术含量低，主要涉及日常 生活消费品或简单的生活资料消费品生产，企业抵御市场风险能力弱，竞争力不 强。 2 2 资金短缺、融资困难 与我国中小企业在国民经济中所发挥的重要作用相比，中小企业获得的金融 资源是不平衡的。中国中小企业服务体系模式研究课题组2 0 0 2 年进行的问卷调 查显示，目前制约中小企业发展的主要因素依次为资金、人才、销路、信息、成 员、货款拖欠、银行债务。如下图所示。发展资金的需求不仅在前三项中占据了 第一位置，而且在第一选择中，它占据了更为绝对的位置，调查显示，有5 8 8 的企业认为第一制约的就是资金问题，这一比例超过了所有选择的总和”lo ( 见 图) | 印虹 御约连业发晨的主囊因素的重要性 资料来源：中国中小企业服务体系模式研究谭题组2 0 0 2 年进行的问卷调查 加鲥仰州m o 支持中小企业发展的政策机制研究 在融资方面，现行政策体系与企业的实际需求相差甚远。首先是政策金融方 面， 一方面，由于金融监管体制还存在不完善的地方，国家对发展地方性的中 小规模金融机构有较多限制，另一方面，现有的一些中小金融机构由于仅仅从事 中小企业信贷，风险较大，本身还表现出向中型甚至大型银行发展，或者把有限 的信用资金分配于一些大企业或一些基础设施建设的倾向，这使得中小企业贷 款雪上加霜。再有就是信用担保方面，据调查，中小企业因无法落实担保而被拒 贷的比例很高，达3 2 3 ；再加上因不能落实抵押而发生的拒贷，总拒贷额达 5 6 1 。目前面向中小企业的信用担保业发展滞后，难以满足企业需要。另外， 央行的一份报告指出，中小企业融资成本普遍高于银行贷款利率。有关调查显示， 在目前中小企业取得贷款的成本中，银行贷款利息只占2 0 ，加上抵押登记费用 和风险保证金利惑，中小企业取得贷款需支付的实际利率高达9 。尽管如此，根 据中国人民银行2 0 0 3 年的调查显示，我国中小企业的融资仍是约9 9 依赖于金 融机构的贷款，其他渠道的融资几乎可以称得上是微乎其微。 2 。3 设备陈旧，技术创新乏力 除了新兴高新技术企业设备较为先进外，大多数企业设备落后，工程技术人 员偏少。许多中小企业都面临着难以吸s i 到创新所需要的专业人才，现有的技术 人员的素质不高，技术人员的构成不合理，研究开发人员的比例太低等问题。据 统计，我国乡镇企业每百人中技术人员仅为5 5 人，职工每百人大中专以上学 历人员为7 9 6 人，4 0 以上企业负责人和技术骨干年龄都在4 5 岁以上。由 此造成中小企业技术创新能力弱，产品主要是简单的仿制，科技含量低，缺乏竞 争力，难以形成持续发展。 中小企业由于资金方面的原因，技术装备水平较为落后。全国第三次工业普 查资料显示，我国乡及乡以上大、中、小企业的入均固定资产分射为1 0 2 9 万 元、5 1 1 万元、2 4 4 万元；小型企业人均装备水平为中型企业的4 7 7 ，为 大型企业的2 3 7 ；中型企业人均装备水平为大型企业的4 9 ，设备陈旧在中 小企业中也较普遍。此外，绝大多数中小企业的技术开发费和折旧提取比例都在 一个很低的水平，甚至一部分企业掇本就不提取，因此，很难谈及技术开发和创 新。 2 4 中小企业内部管理不完善 中小企业缺少内部监督机制，部分小企业往往是业主一个人决定一切；缺少 长远的营销战略，甚至没有销售计划。缺少财务管理意识，一些企业不做或较少 做预算编制，当然做财务分析的企业就更少些。在实际工作中，相当一部分小 企业会计机构不健全，各项管理制度不规范，其结果是导致小企业会计信息质量 不高。下表是对一些民营企业的调查资料： 支持中小企业发展的政策机制研究 大型投资项目 1 分类 老总凭经验说了算有前期调查领导决策有详尽可行性报告 i 企业个数 53 4 i 百分比4 1 6 7 2 5 3 33 3 企业是否编制预算 1 分类 无计划、无预算有计划、无预算编制并执行预算 l 企业个数 435 i 百丹比3 3 3 3 2 5 4 1 6 7 企业财务分析 1 分类无财务分析有部分财务分析有完整的财务分析 i 企业个数 732 l 百分比5 8 3 3 2 5 1 6 6 7 资料来源：程蕾：民营企业财务再造，载经济管理，2 0 0 4 ( 5 ) 2 5 社会服务体系建设滞后 一神产、监不可能孤立存在，中小企业由于自曳的特性，需要更多的杜会服 务内容，诸如需要公共信息、人员培训、产业基础技术研究开发、对外宣传、公 共设施建设等等，这些都离不开各种类型的中介服务组织，如会计、法律、经营 管理、市场调查、国际贸易、职业培训等服务机构。但从目前的情况看，为中小 企业服务的社会化服务机构很少，政府和社会提供的服务领域较狭窄，仅限于为 企业提供一些财务、会计知识等培训，为企业解决一些经营过程中自身难以解决 的行政性事物，而为企业提供低成本、高效益的经营方面的服务很少。又因为中 小企业自身对取得服务的支付能力较弱，这就对那些为中小企、监提供服务的中介 组织的发展带来了一定困难。克服困难的途径在于政府要为中介服务组织的发展 壮大提供特别的政策扶持。实际上，很多外国的中小企业中介服务组织往往具有 半官半民的非营利色彩，政府对这类组织的服务内客、运转方式都从政燕法规方 面进行了明确的定位，并直接从国家财政中给予必要的支持。 2 6 产业集群不明确，协作配套能力差 中小企业走产业集群化的发展道路已被理论界和国内外大量的事实证明是可 行的。由于我国大部分中小企业集群的专业特色并不明显，集群企业中同质企业的 数量偏少。集群内各个行业的企业都有，因此，企业集聚并没有真正促进产业集聚。 9 支持中小企业发展的政策机制研究 此外，我国企业集群建设存在羞严重问题。据统计，目前我国各种类型的开发区有 4 2 0 0 多个，其中擅自设立的有3 0 0 0 多个，另夕 还有近万个乡镇工业园区，在经济 发达地区，几乎个个乡镇都有乡镇工业园区。虽然，开发区和工业小区是推动中小 企业集群发展的有效形式，但是大量低水平的重复建设，使得集群内产业结构趋同、 缺乏产业分t 和产业特色等，容易造成集群内企业间过度竞争，最终使整个集群失 去了其竞争优势。 目前，我国中小企业集群内部组织化程度不高，核心企业的内聚力薄弱，相互 支援、相互依存的专业化分t 协作的产业网络尚未形成。集群内企业问合作主要采 用转包合同这种生产形式，这样可以使一个小企业既可以与其它小企业进行协作生 产，也可以为大企业进行配套生产。但是，由于我国中小企业生产上“大而全”、 “小而全”的现象非常普遍，终端产品多，中间产品少，中小企业问的分工协作明 显不足，很难与大企业进行协作配套。因此，集群内中小企业之间在业务上的关联 并不多，并没有在很大程度上实现企业间的专业分工协作，从而使中小企业集群的 规模经济效应没有得到最大的发挥。 2 7 尚未形成完善的政策和管理体系 事实上，中国现行的中小企业政策只是乡镇企业政策、私营企业政策或城镇集 体企业政策的延伸，在客观上就不可能形成一个独立的体系。1 9 9 6 年出台了乡 镇企业法，2 0 0 3 年出台了中小企业促进法，但其后就没有相应制定更为重 要的涉及金融、财政、经营人才培养以及企业产权结构等方面的实施细则，使这项 法规的政策效应大大降低。至于国外中小企业政策体系中最基本的内容，如经营指 导政策、组织化政策、行业振兴政策及企业协作与联合等，几乎还是空白。 管理体制尚未健全，职能尚未理顺。虽然国家发改委专门设有中小企业司，但 各省市大都没有服务于中小企业的政府专门机构。中小企业的管理依据不同的事项 分散在各个市的经济委员会、乡镇企业局、对外贸易局、工商管理局、科技局等部 门，中小企业的事成了谁都管，谁也都不管的“弹性事”，各项扶持政策更难以落 实。由于政出多门、职能交叉、多头管理，致使政策口径不一，使企业无所适从， 许多信息、改革不能及时传达贯彻到企业，这种局面使得中小企业政策扶持和法规 约束的效力就大打折扣。而因为没有专门为中小企业服务的行政机构，使得维权工 作的效果很差。不仅如此，在一些区县，由于财政状况紧张，中小企业成了“唐僧 肉”。 o 支持中小企业发展的政策机制研究 3 国外发晨中小企业的经验分析与借鉴 中小企业的发展都离不开政府的支持。发达国家的普遍做法是通过立法和各种 政策直接或间接地扶植中小企业，对中小企业与大企业采用不同的财政、金融、管 理政策。例如，美国有中小企业法、日本有中小企业基本法、意大利有中 小企业助成法、我国台湾省有中小企业发展条例等等。一般的做法是“放 人扶小”，这种政策的基本思路基于：大企业有较强的市场竞争力，在没有政府的 扶持下，完全可以凭借自己的力量，在市场中求得生存与发展。然而，中小企业由 丁规模小、资金少、技术力量弱，是市场竞争的弱者，政府保护、扶持弱者正符合 市场经济的逻辑规律和政府的政策目标。 3 1 政府高度重视，成立专门机构 世界各国早在2 0 世纪中后期开始重视中小企业在国民经济中的特殊作用，纷 纷设立完整的中小企业行政管理体系。中小企业的行政主管部门是各国政府管理和 扶持中小企业的专门机构，由中央、州( 省) 和地方三级机构组成，中央级一般 称为中小企业局( 或处) ：州( 郡、省) 一级一般称为州( 郡、省) 中小企业专门 机构；地方( 市县) 一级一般称为中小企业服务中心。 澳大利亚政府早在1 9 6 8 年就认识到了中小企业的作用，建立了专家顾问委员 会协助联邦贸易与工业部探讨为小企业管理提供指导的途径。到1 9 9 0 年建立了联 邦和州的小企业委员会、小企业基金会，专门负责联邦政府对企业的资助。 英国政府倡导的“小企业优先”原则己广为人知。从1 9 7 1 年起，始终有一名 内阁大臣负责小企业工作，并专门成立了小企业信息局，发展为小企业咨询局负责 政府支持中小企业的日常事务。 美国政府在经历了2 0 世纪2 0 年代末大萧条之后，认识到了中小企业的重要 性，于2 0 世纪4 0 年代设立了隶属于国会的美国小企业委员会，又于1 9 5 3 年成立 了白宫小企业会议和小企业管理局。特别是小企业管理局是专门管理小企业、执行 小企业工作的机构，在美国中小企业的发展过程中起着至关重要的作用。 3 2 法规体系比较完善 从各国中小企业立法的内容来看，中小企业法规体系主要由中小企业基本法和 涉及中小企业发展某一方面的专项法规组成。 中小企业基本法 中小企业基本法是关于国家扶持和管理中小企业的根本法和母法，内容主要是 关于中小企业的性质、定义、中小企业的立法原则、管理机构的设立及其末要职责 和任务、扶持中小企业的基本原则和具体的支持领域与方式等等方面的一些基本的 支持中小企业发展的政策机制研究 规定。中小企业基本法是政府管理和扶持中小企业的依据，是立法机关制定中小企 业某一方面的专门法规的依据，也是政府行政部门制定中小企业具体政策和制定扶 持中小企业发展计划与方案的根本依据。 美国是制定中小企业基本法最早的国家。旱在1 9 5 0 年参议院就设立了“小企 业临时委员会”，负责中小企业基本法的起草工作，1 9 5 3 年“美国小企业法”正 式出台。“美国小企业法”奠定了美国小企业政策的基础，确定了一系列扶持小企 业的措施和领域，如提供贷款担保、技术管理援助和帮助获得政府采购合同等等； 日本“中小企业基本法”出台于1 9 6 3 年；韩国的“中小企业基本法”出台于1 9 6 6 年；德国没有专门的中小企业基本法，但有关中小企业的基本政策体现在1 9 6 7 年 制定的“关于保持经济稳定和经济增长法律的基本条例”中。 涉及中小企业发展某一方面的专项法规 各国在中小企业基本法的基础上，根据本国的具体国情和发展中小企业的具体 需要，还制定了许多涉及中小企业发展某一方面的专项法规，以便使支持中小企业 的政策更具操作一性，更好地落实，从各国的中小企业发展专项法规的内容来看，主 要包括以下几个方面： 1 ) 关于为中小企业建立公平的经营环境的专项法规。如美国的“机会均等法” ( 1 9 6 4 ) ；臼本的“稳定特定中小企业i 临时措施法”( 1 9 5 2 ) 、“大规模零售店法” ( 1 9 7 3 ) ；韩国的“公平交易法”( 1 9 8 4 ) 等。 2 ) 关于金融扶持方面的专项法规。如日本的“改善中小企业金融方法纲要” ( 1 9 2 7 ) 、“中小企业振兴资金助成法”( 1 9 5 6 ) ；韩国的“中小企业银行法”( 1 9 6 1 ) 、 “信用保证基金法”( 1 9 7 4 ) 和“国民银行法”( 1 9 6 2 ) 等等。 3 ) 关于支持中小企业技术进步方面的专项法规。如美国的“小企业技术创新 开发法”( 1 9 8 2 ) ：韩国的“产业技术研究组合育成法”台湾的“中小企业辅导体 系建立与辅导办法”、 “中小企业开发公司设立营运的管理办法”等。 4 ) 关于中小企业结构调整和现代化方面的专项法规。如日本的“部门调整法” ( 1 9 7 7 ) 、“中小企业现代化促进法”( 1 9 5 3 ) ：德国的“中小企业结构政策的专 项条例”( 1 9 7 6 ) ：韩国的“中小企业经营安定及结构调整特别措施法”等。 5 ) 关于鼓励中小企业出口方面的专项法规。如日本的“重要出口商品工业组 合法”( 1 9 2 5 ) ；德国的“1 9 9 0 - - 1 9 9 3 年中小企业参与欧共体市场竞争专项计划” 等。 6 ) 其他方面的专项法规。如协调中小企业之间的关系的专项法规，有韩国的 “中小企业事业调整法”( 1 9 6 1 ) 、“中小企业系列化促进法”( 1 9 7 5 ) a 还有鼓 励中小企业创业的专项法规，如韩国的“中小企业创业支援法”( 1 9 8 6 ) 等。 3 3 提供资金援助 各国中小企业资金援助的方式和力度是不同的：从方式来看，主要包括税收优 惠、财政补贴、贷款援助( 包括担保、贴息、低息、保险、风险投入等) 以及鼓励 2 支持中小企业发展的政策机制研究 直接融资和开辟亩接融资渠道等：从力度来讲。发达国家比较大，而发展中国家r i l 比较小。从总体上讲，各国中小企业资金援助有以下几种模式： 以税收优惠和财政补贴为主的援助模式 应该说，各国都制定了程度不同的对中小企业税收优惠的政策，但把财政税收 优惠作为主要的援助手段的国家则主要是德国和法国。其中，德国又侧重于税收优 惠政策，而法国则侧重于财政补贴政策，这与前者实行的是地方自治政体后者实 行的是中央集权的政体是一致的。 德国对中小企业的税收优惠政策是，】9 8 4 年开始实行对中小企业有利的特别 优惠条款；1 9 8 6 年开始税制改革。目前中小企业税收优惠政策主要有：对大部分 中小手工企业免征营业税；中小企业营业税起点从25 万马克提高到3 2 5 万马克， 对统一后的德国东部地区营业税的起征点更是从1 5 万马克提高到1 0 0 万马克；提 高中小企业设备折旧率，从l o 提高到2 0 ：所得税下限降低到1 9 ；对周转额不 超过2 5 万马克的小企业免征周转税；对大部分中小手工企业免征营业税等。 法国财政补贴的主要做法有：中小企业每新增一个就业机会，政府给予2 - - 4 万法郎的财政补贴：对三年内新增6 名职工以上的中小企业，每名新增加职工由地 方领整治部门补贴1 2 - - 1 5 万法郎：对三年内增加3 0 人以上的服务行业，每增 加一个员工由地方领土整治部门补贴12 万法郎；对每个雇佣学徒提供16 万法 郎的补贴经费；对中小企业研究开发经费可补贴其投资的2 5 ；对雇佣青年和单身 妇女的中小企业业给予定的补贴：对节能企业，每节约1 吨石油补贴4 0 0 法郎。 吼贷款援助为主的援助模式 美国和日本对中小企业的资金援助以贷款援助为主。美国主要采取的是贷敖担 保的形式，雨日本则主要是由政府建立专门的金融机构对中小企业进行低息贷款方 式。 美国中小企业局( s b a ) 的主要任务就是以担保方式诱使银行向中小企业提供 贷款。具体做法有；是一般担保贷款。中小企业局对7 5 万美元以下的贷款提供 总贷款额7 5 的担保；对1 0 万美元的贷款提供8 0 的担保，贷款偿还期最长可达 2 5 年。二是少数民族和妇女所办的中小企业的贷款担保，中小企业局对它们可提 供2 5 万美元以下的9 0 额度比重的担保。三是少量的“快速车道”贷款担保，对 中小企业急需的少数“快速”贷款提供5 0 额度比重的担保。四是出口及国际贸易 企业的贷款担保，做法与一般担保基本相同。 日本对中小企业的贷款援助以政府设立的专门的金融机构为主。目前，这样的 金融机构有“中小企业金融公库”、“国民金融公库”、“商工组合中央金库”、 “环境卫生金融公库”、“冲绳振兴开发金融公库”等。他们向中小企业提供低于 市场2 - - 3 个百分点的较长期的优惠贷款。此外，日本政府还设立“信用保证协会” 和“中小企业信用公库”，为中小企业从民间银行贷款提供担保。 风险资本模式 风险基金是政府或民间创立的为高新技术型中小企业创新活动提供的具有高 支持中小企业发展的政策机制研究 风险和高回报率的专项投资基金。其中欧美等国家多由民间创立，而日本等国主要 由政府设立。 美国的风险基金最为发达，遍及全国5 0 0 多个“小企业投资公司“，其中火部 分主要是向高新技术型中小企业提供资金。1 9 9 5 年共有7 万多小企业获得总共1 1 0 多亿美元的风险基金。 日本的风险基金也很发达。7 0 年代后，日本开始实施中小企业现代化政策， 进一步提出了中小企业要实现知识密集化、高技术化的政策，同时要求政府金融机 构向新兴的高技术型中小企业提供“风险投资”。 直接融资模式一“第二板块”市场 美国在股票市场上开辟的“第二扳块”是n a s d a q 股票市场。该股票市场专 为中小型科技企业提供直接融资的渠道：法国在交易所公司开辟的为中小企业服务 的第二板块称为“新市场”业务。为鼓励中小企业到交易所的“新市场”融资，法 国政府还采取了一些优惠措施。 3 4 营造良好的经营环境 营造中小企业的良好创业和经营环境包括：简化各种申办手续：简化各种 行政管理和税收手续；维护公平的市场竞争环境，保证中小企业获得政府采购份 额，确保中小企业拥有一块稳定的市场；制定有利于中小企业发展的政策，鼓励 中小企业进行资本积累。 在鼓励中小企业的创建上，法国是一个典型。为帮助法国公民创立自己的企 业，法国成立了“企业手续中心”，保障公司简便、快速地成立；成立了“创建 企业信息中心”，在互联网上发布有关中小企业的最新消息以供查阅。 在提供政府采购份额，使中小企业有一块稳定的市场上，美国做的最好。目 前，美国规定每年的政府采购中有2 5 必须给中小企业，而5 必须给由妇女开办 的中小企业。美国政府是美国最大的产品和服务的消费者。美国的( ( 1 9 5 2 年小 企业法规定，政府采购合同要按一定的比例留给中小企业。中小企业局在每次 政府采购中，具体负责筛选和管理那些中小企业能够获得的政府采购合同，有时 为了使中小企业能够获得政府采购合同，中小企业局有权将一些大的合同拆分为 小台同，以供中小企业获取。中小企业局还为能够获得政府采购合同的中小企业 提供“能力证书”。 在简化行政和税收手续上，法国和巴西比较突出。为了使他们能够将更多 的时间投入到企业的经营中去，法国政府采取描施，简化中小企业办事手续。巴 西推出了中小企业的“方便计划”，即联邦、州和市三级政府的统一办公，建立 专j 为中小企业服务的办事处业主在一天时间内可以办完消防、环保、卫生、 = 商、税务等几十个政府部门的手续。 在鼓励私人，尤其是亲戚投资中小企业方面，法国政府采取大幅度减免这方 面的税收的方法刺激投资。 一是鼓励亲戚投资，比如，你的父母或朋友在你的 支持中小企业发展的政策机制研究 企业投资，他们就可享受减免相当于投资额2 5 的所得税，但是这减免额平均 每人最多不能超过3 ，7 5 万法郎。二是鼓励利润再投入。为鼓励投资，法国政府 规定，1 9 9 7 年起，那些将部分利润并入公司资本或转到下一个财政年度作为储 备金的企业，将公司税税率由3 3 3 降至1 9 ，但减少额最多不超过2 0 万法郎。 这些企业在法国有5 5 万家，对他们来说，1 9 9 7 年仅此一项就能节约2 l 亿法郎。 3 5 建立完善的社会化服务体系 中小企业的健康发展，不仅需要良好的经营环境，而且需要社会为他们提 供各方面的公共性的服务，如管理、技术方面的咨询和培训，市场和政策信息等。 中小企业规模小，不可能自己去办这些服务项目。政府和社会兴办这些服务项目是 向中小企业提供帮助的最佳切入点，这比单独扶持某些企业或某类企业要有效的 多。 美国比较重视中小企业的技术推广工作。这表现在以下几个方面：一是美国建 立了为中小企业技术服务的最完善的技术推广网络。这一网络由制造技术中心和制 造技术推广中心组成，遍及全国各地。二是美国拥有世界上最发达的企业创新中心 ( b u s i n e s si n n o v a t i o nc e n t r e ) 和高新技术企业孵化器( b u s i n e s si n c u b a t o r ) ， 造就了一批以微软为代表的新经济时代的关键性骨干企业。三是建立了高校与中小 企业最紧密的技术培训联系。 对中小企业提供信息服务的方式主要是建立各级信息服务中心，并形成网络。 从各国的情况来看，中小企业信息网络的主要功能有两个：一是以各种方式，如书 面材料、电子布告板、软件等，直接为中小企业提供其所需的各种信息；二是在各 种社会化服务机构和希望获得信息和帮助的中小企业之间提供一个便捷的联络和 通讯渠道。 一些国家还建立了方便中小企业寻找这些信息服务机构的网络组织，如美国的 联系网络( l i n k s ) 和英国的”工商联系网”都是世界有名的中小企业信息服务网络 的查询机构。 日本建立了成熟的中小企业社会服务网络。它由国家、都道府县、中小企业综 合事业团以及商工会、商工会议所和中小企业团体中央会等团体组成，主要提供包 括对中小企业的经营诊断及指导、促进其与大企业和组织台作以及人才培训等方面 的社会化服务。 3 6 着力培养中小企业家和中小企业人才 中小企业家的素质，直接关系到中小企业的发展水平。各国高度重视中企业家 的培养和训练，下大力气提升企业家的经营水平。 英国政府比较重视对中小企业家的培训问题。8 0 年代后期，英国政府着手制 定全国统一培训大纲，目前大多数中小企业的董事长、总经理都接受过英政府统一 支持中小企业发展的政策机制研究 的岗位管理培训。管理培训一般分为两个层次，企业主由政府统一安排轮训；职t 则由企业组织安排。企业可以免费聘请由政府支薪的技术上有丰富经验的专家、退 休工程技术人员担任教员、顾问，也可以免费参加在全国各地定期举办的短训。 法国成立“国家创建企业委员会”，专门负责接待、通知、建议、培训希 望成为中小企业主的人，根据他们的能力、物力和财力，在他们原有的设想基础 上，为他们免费修改、设计和规划各种创业方案。这个委员会集中了所有行业的 合作伙伴，为创建企业的人提供帮助和建议并跟踪指导已经成立的企业。1 9 9 5 年，有7 0 万人申请创办中小企业，其中有2 3 万人获得成功。这一方面与他们进 行了大量而充分的前期准备工作有关，另一方面与创建企业委员会所提供的建议 也是分不开的。 3 7 引导产业集聚 各国的经验证明，产业群集是中小企业健康发展的一条有效的途径。集群 内部的生产设备共享，固定性资产要素共享，市场网络互动，顾客接近性和由于 竞争企业成互补企业集聚带来的“森林效应”，使产业集群在世界范围内蓬勃发 展起来。 英国的刨新取向报告( d t l 2 0 0 1 ) 把集群致羡作为英国高度优先的创新政策， 成立了以科学部、区域发展组织( r e g i o nd e v e l o p m e n ta g e n c i e s ) 、地方政府、 小企业服务组织( s m a l lb u s i n e s ss e r v i c e ) 等部门组成的集群政策指导小组 ( c l u s t e r sp o l i c ys t e e r i n gg r o u p ) ，专门研究集群成长和发展中的问题及对策。 比如英格兰区域发展组织制定的创新战略，重要组成部分就是集群的发展，包括 鼓励科学园区和经营孵化器的建立，还专门建立了区域创新基金，每年提供5 0 0 0 万英磅以支持区域组织的集群创新战略”1 。 在日本，到处都可以见到数量较多、规模较小、专门从事某一专业技术领 域生产活动的制造企业集聚在某一区域。年交货值在5 亿日元以上的产业集聚区 就有5 4 0 处之多。这些中小企业集聚地大多以大企业为核心形成的，突出的代表 是目立市与丰田市。这与政府的产业导向政策的引导是分不开的。二战后臼本政 府出台了中小企业等协同组合法、中小企业团体法等旨在加强中小企业之 间的联合，克服经营上的“小而全”。促进大企业结成系列化体制，所谓系列化 体制，就是大中小企业谋求共同发展而建立的分工协作组织。在组织内，中小企 业“忠实”于大企业，大企业也不随意抛弃中小企业二：者互为条件，取长补短， 。泛开展分工与合作。 综上所述可见，发达国家由于各自的政体不同，对中小企业的支持也采 用了不同的做法，但在实施的结果上看，由于有了这些支持，中小企业都得到了 快速发展，这些有益的经验，值得我们借鉴。 6 支持中小企业发展的政策机制研究 4 支持我国中小企业发展的政策t 议 我国中小企业发展的战略目标应与整个国家的发展战略相结合。针对我国 中小企业发展的状况，借鉴国际上中小企业发展的经验，应该在以下方面建立健 全适合中国国情的中小企业政策体系： 4 1 构建完善的政府管理机构 目前，我国对中小企业进行管理的政府部门有改革与发展委员会中的中小企 业司、国家乡镇企业局、小公司办公室、工商行政管理局、企业管理协会及些 地方的生产力促进中心等机构。这种管理体制使得政出多门，机构重叠、职能交 叉、责任不明。随着改革的推进，在中小企业逐步做到产权明晰、政企分离的基 础上，将有关部门涉及中小企业的管理职能进行归并，组建具有综合协调能力的 国家中小企业管理局，并在各级政府设立相应机构。另外，可考虑在人大和政协 设立中小企业委员会，成为倾听小企业呼声、维护中小企业合法权益的重要机构。 建立专门处理中小企业事务的管理机构，这是能够保证中小企业健康快速发展的 重要一步。 4 2 建立t 全中小企业政策体系 我国小企业的发展需要政策的扶持，要逐步形成一个包括政策重点、政策目 标和政策措施等内容在内的扶持小企业的政策体系。 第一，尽快制订中小企业的基本法，明确中小企业的发展方针，政策、方向、 公司制度、组织机构和管理原则以及公平竞争的法律规范。 第二，依据中小企业促进法和现行的有关中小企业政镣出台各项包括行 业振兴、金融、财政、经营指导、产业导向、企业组织化、中介服务等方面的专 项政策，保证国家的发展战略或产业政策在中小企业这一领域得到全面落实。 第三，耍对企业分f q n 类，形成明确的政策支持对象，选择好重点扶持的 中小企业类型。由于国家的财力有限，不可能什么中小企业都去扶持，必须突出 重点。从中小企业在国民经济中所承担的重要功能和作用来看，目前我国应当 重点支持以下三类中小企业：是高新技术型中小企业。这也是国外中小企业政 策的普遍扶持重点。除了在生产调整、设备更新、技术升级、新产品研制开发等 方面对高新技术型企业加大政策倾斜力度外，还鼓励和提倡采取“孵化器”、“风 险基金”等方式扶持高新技术型企业创业和发展。重视对高失业人群所办中 小企业的支持，不使他们再度失业。在我国社会保障体制尚不完善和健全的情况 下，维护社会稳定是政府的主要施政目标。对属于弱势群体的微型企业给予政策 卜的扶持，并要就管理归口、资金支持、人员培训、社会福利、企业改造、组织 支持中小企业发展的政策机制研究 化等专项内容提出政策性的实施方案。社区型中小企业，这类企业能一举多 得，就近解决就业问题、方便人民生活、密切邻里关系、完善杜区功能等。 第四，制定中小企业发展的产业指导规划，引导中小企业健康发展。同时， 还应制定中小企业发展的具体计划，如中小企业的创办计划、技术创新计划、教 育培训计划等。研究制定面对全社会中小企业的促进政策，推进市场对中小企业 的竞争选择。建立有力的社会支持系统，创造公平竞争的发展环境。 4 3 建立相对独立的金融体系和资金扶持政策 金融政策是中小企业政策体系中最重要的组成部分。为解决我国中小企业融 资难的问题，国家各相关机构和部门从上个世纪9 0 年代后期开始，已经着手通 过各种政策措施，改善中小企业的融资环境。这些措施包括：改善对中小企业的 金融服务，提供中小企业信用担保，建立专项政府支持资金，发展创业投资等等， 但从现实的发展状况看，这些措施还远未能满足中小企业的融资需求。因此，我 国应建立一个由政府引导，金融单位和社会各方共同参与的金融支持体系，充分 运用多种融资形式，畅通各种融资渠道，加强担保支持。 首先，着手组建政策性的金融机构，即中小企业银行，围绕中小企业产业政 策重点，主要从事设备改造、技术引进等方面的长期信用业务。另外要重视地方 合作银行或基层信用社的发展，除了在存贷利率、税收方面给予特殊政策外，还 应根据各地实际情况，建立民营的地方性中小金融机构，提高银行间的分工程度。 严格按照国家有关法律和规定设立信用担保机构，建立多种资金来源、多种组织 形式参与、多层次结构的担保体系。支持社会团体、行业协会、企业群体共同出 资设立的以中小企业信用担保为主要内容的服务机构，为区域内、行业内、群体 内的中小企业贷款提供规范有效的担保进一步完善中小企业贷款担保体系。 其次，建立多层次的金融市场体系。拓宽中小企业的融资渠道，改变中小企 业主要从银行获得贷款的单一资本供给局面，积极发展创业( 风险) 投资和小企 业股票市场，扩大直接融资渠道，鼓励中小企业到资本市场直接融资，因中小企 业规模小，其股票难以到一般的股票交易市场上与众多的大企业竞争，所以单独 为中小企业开辟的直接融资市场显得更为重要，需要政府的大力支持和引导，为 中小企业，特别是科技型中小企业，提供直接融资渠道。另外，政府还应制定其 它的宏观调控政策，例如，引导民间资本向中小企业投资；建立中小企业创业投 资机制；提供政府资助，包括自然灾害贷款及创新研究资助等。 最后，在政策实施过程中，政府应支持银行调整信贷业务，改进发放贷款的 审核标准和办法，放宽对中小企业融资的准八条件，对符合条件的中小企业发放 信用贷款；支持金融机构扩大担保贷款业务，包括抵押贷款、质押贷款以及保证 贷款；支持社会中介机构参与贷款审理等。此外，还需要为中小企业提供相应的 指导和服务支持，使其能够降低融资成本。只有政策支持到位，中小企业融资难 的问题才可解决。 1 8 支持中小企业发展的政策机制研究 4 4 热快国有中小企业民蕾化步伐 国有、集体中小企业的改制，是促进中小企业发展的重要途径，是实现国有 经济战略性