（会计学专业论文）国家助学贷款公共财政资金财务管理制度研究.pdf

摘要 在当今全球高等教育财政紧缩的背景下，高等教育成本分担与成本补偿已 被国际社会认同，推行以贷款为主的学生资助制度势在必行。近年来，因高等 教育收费改革和高校扩招，使得我国高校贫困生问题显得尤为突出。为了有效 地增加贫困家庭子女高等教育入学机会，中国政府于1 9 9 9 年出台了以贫困生为 资助对象的国家助学贷款制度，并根据贷款工作实际多次进行了调整。特别是 2 0 0 4 年6 月出台的：关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见，重点对 国家助学贷款财政贴息、风险防范与补偿机制等公共财政资金参与国家助学贷 款政策进行了调整和完善，是国家助学贷款实施以来最大的一次调整。良好的 制度安排可以使得贫富分化问题得到改善，至少不至于使情况变得更糟。制度 安排指的是资源的配置方式，从这个意义上说，公共财政资金参于国家助学贷 款的制度安排不能仅被理解为解决高等教育财政资源稀缺的技术性问题，而应 当被理解为价值层面上的人道主义关怀，实际上也可以看作是对我国高等教育 可持续发展所需要的一种制度创新。 但改进后国家助学贷款制度在政府公共财政资金财务管理制度等方面的不 完善，削弱了国家助学贷款公共财政资金参与政策的导向作用，影响了政府宏 观调控能力。本文的研究重点是要试图论证教育行政管理部门在受托管理国家 助学贷款公共财政资金的活动中，其财务管理制度变迁的必要性、可行性和可 操作性。从公共财政理论来看，国家助学贷款的“市场失灵 现象，使国家助 学贷款的制度结果与制度预期存在较大差异，而教育行政管理部门通过完善公 共财政资金财务管理制度，可调整国家助学贷款不同主体之间的利益关系，有 效克服国家助学贷款的市场失灵现象。从制度变迁理论来看，国家助学贷款“路 径依赖的特性可能会导致低效制度均衡的长期存在，这是因为即使均衡是低 效甚或是无效的，但放弃它的成本却可能非常高昂，从而无法产生帕雷托最优 的制度变迁。为了超越“路径依赖 ，政府要对国家助学贷款进行制度基础建设， 完善公共财政资金财务管理制度，使公共财政资金以更加有效方式参与国家助 学贷款，达到制度安排预期。本文认为，教育行政管理部门在国家助学贷款公 共财政资金财务管理中的核心任务是在功能和目标确定的前提下，进行科学合 理、规范透明、高效有序的公共财政资金财务管理制度设计，使有限的高等教 育财政资源发挥出最大效能。同时，建立新型高效的国家助学贷款公共财政资 金财务管理制度，还可以有效降低银行贷款风险，解决现阶段银行在国家助学 贷款上的“惜贷”问题。本文站在教育行政管理部门( 国家助学贷款管理部门) 的角度，从目前国家助学贷款公共财政资金财务管理实际出发，运用财务学、 经济学、公共管理学等有关原理对现行国家助学贷款公共财政资金财务管理制 度进行分析，并与福建省高校国家助学贷款公共财政资金的财务管理制度进行 比较研究，针对实际财务管理工作中存在的问题提出较切合实际、操作性强的 国家助学贷款公共财政资金财务管理制度，以期进一步推动国家助学贷款事业 发展。 关键词：贫困学生；国家助学贷款；公共财政资金；财务制度 a b s t r a c t u n d e rt h eb a c k g r o u n do fg l o b a lc o n s t r i c t i o ni nh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c e ，c o s t s h a r ea n dc o m p e n s a t i o no fh i g h e re d u c a t i o nh a ste e ni d e n t i f i e db yi n t e r n a t i o n a l s o c i e t y , a n dt h es t u d e n ti m b u r s e m e n ts y s t e mw i t hl o a na sp r i o r i t yh a sb e c o m i n g i m p e r a t i v e d u et ot h er e f o n no fh i g h e re d u c a t i o nc h a r g ea n dt h er e c r u i te n l a r g e m e n t o fe o l l e g e s ，t h ep r o b l e mo fp o v e r t ys t u d e n t si no u rc o u n t r yh a sb e c o m i n ge s p e c i a l l y p r o m i n e n ti nr e c e n ty e a r s t oe f f i c i e n t l yi n c r e a s et h ee n t r a n c eo p p o r t u n i t yt oh i g h e r e d u c a t i o no fp o v e r t ys t u d e n t s ，c h i n e s eg o v e m m e n tl a u n c h e dan a t i o n a ls t u d a i dl o a n s y s t e mf o rp o v e r t ys t u d e n t s ，w h i c hh a v e b e e na d j u s t e dl a t e rf o rm a n yt i m e s a c c o r d i n gt oa c t u a lw o r k i np a r t i c u l a r , “s e v e r a lo p i n i o na b o u tf u r t h e rp e r f e c t i o no f n a t i o n a ls t u d y a i dl o a nw o r k ”l a u n c h e di nj u n e2 0 0 4i st h em a x i m a la d j u s t m e n t ， s e t t i n ge m p h a s i so na d j u s t m e n ta n dp e r f e c t i o nt ot h ep o l i c i e so fa t t a c h i n gp u b l i c f i n a n c i a lc a p i t a lt on a t i o n a ls t u d y - a i dl o a n , s u c ha sf i n a n c i a la l l o w a n c ei n t e r e s t , r i s k p r o t e c t i o n a n dc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m f a v o r a b l e s y s t e ma r r a n g e m e n tw i l l a m e l i o r a t ep o l a r i z a t i o no fr i c ha n dp o v e r t y , n o tl e s st h a nm a k i n gt h i n gw o r s e w i t h s y s t e ma r r a n g e m e n tm e a n i n ga t t h ea l l o c a t i o nm o d eo fr e s o u r c e ，t h es y s t e m a r r a n g e m e n to fp u b l i cf i n a n c i a lc a p i t a lp a r t i c i p a t i n gi nn a t i o n a ls t u d y - a i dl o a ni sf a r m o r et h a nat e c h n i c a lp r o b l e mo fr e s o l v i n gt h es e v e r el a c ko ff i n a n c i a lr e s o u r c ef o r h i g h e re d u c a t i o n i ti sah u m a n i t a r i a nc a r ea tt h ev a l u el a y , o ra c t u a l l yak i n do f s y s t e mi n n o v a t i o ni m p e r a t i v ef o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y sh i g h e r e d u c a t i o n w h i l et h ef a u l t i n e s so fn a t i o n a l s t u d y a i d l o a ns y s t e mi nt h ef i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e mf o rg o v e m m e n t a lp u b l i cf i n a n c i a lc a p i t a l ，h a sw e a k e n e dt h e g u i d a n c ef u n c t i o no ft h ep o l i c i e s ，a n dt h u si n f l u e n c i n gt h er e g u l a t i o na n dc o n t r o l c a p a b i l i t yo fg o v e r n m e n t 1 f 1 圮s t u d yo ft h i sp a p e re m p h a s i z e so nt h ed e m o n s t r a t i o n o fp o s s i b i l i t y , f e a s i b i l i t ya n dm a n e u v e r a b i l i t yo ft r a n s f o r m i n gt h ep a r t i c i p a t i o no f p u b f i cf i n a n c i a lc a p i t a li nn a t i o n a ls t u d y a i dl o a n f r o mt h ea s p e c to fp u b l i cf i n a n c e t h e o r y , t h e “m a r k e tf a i l u r e ”o fn a t i o n a ls t u d y - a i dl o a na r o u s e sb i gd i f f e r e n c eb e t w e e n t h er e s u l ta n de x p e c t a t i o n , w h i l et h ep e r f e c t i o no ff i n a n c i a lm a n a g e m e n tt op u b l i c f i n a n c i a lc a p i t a lc a na d j u s tt h ei n t e r e s tr e l a t i o n s h i pa m o n gd i f f e r e n t p a r t s ，a n d e f f i c i e n t l yo v e r c o m i n gt h e “m a r k e tf a i l u r e ”p h e n o m e n o n f r o mt h ea s p e c to f s y s t e mv i c i s s i t u d et h e o r y , t h e “r o u t es p o n g e ”c h a r a c t e r i s t i co f n a t i o n a ls t u d y a i dl o a n m a yc a u s el o n ge x i s t e n c eo fl o we f f i c i e n c yo fs y s t e mb a l a n c e ，a st h ep o s s i b l e e x p e n s i v ec o s to fa b a n d o n i n gt h el o we f f i c i e n to rv o i db a l a n c ew i l lp r e v e n tt h e s y s t e mv i c i s s i t u d eo fp a l l e te x c e l l e n c e i no r d e rt os u r m o u n tt h e “r o u t es p o n g e ”，t h e g o v e r n m e n ts h o u l dc a r r yo nt h es y s t e mf o u n d a t i o nc o n s t r u c t i o nf o r n a t i o n a l s t u d y - a i dl o a n ，p e r f e c tt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mf o rp u b l i cf i n a n c i a lc a p i t a l ， a n dt h u sr e a l i z em o r ee f f i c i e n t p a r t i c i p a t i o n a n dt h e e x p e c t a t i o no fs y s t e m a r r a n g e m e n t t h i sp a p e rh o l d st h eo p i n i o nt h a tt h ec o r eo ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ti s t 0d os c i e n t i f i c ，r e a s o n a b l e ，n o r m a t i v e ，l u c i d ，e 伍c i e n ta n do r d e r l ys y s t e md e s i g nf o r f i n a n c i a lm a n a g e m e n tb a s e do ne x p l i c i tf u n c t i o na n do b j e c t , m a k i n gl i m i t e d f i n a n c i a lr e s o u r c eo fh i g h e re d u c a t i o ne x e r th i g h e s te 伍c i e n c y b e s i d e s an e w e f f i c i e n ts y s t e mw i l la l s oe f f i c i e n t l yr e d u c el o a nr i s k a n dr e s o l v et h ec u r r e n tr e l m i v e d e b i ta n dc r e d i t ”p r o b l e mf o rb a n k s b a s e do nt h ea n a l y s i so fc u r r e n tf i n a n c i a l m a n a g e m e n to fp u b l i cf i n a n c i a lc a p i t a li nn a t i o n a ls t u d y - a i dl o a n , t h i sp a p e rm a k e s a c o m p a r i n gi n v e s t i g a t i o nt ov u j i a nc o n d i t i o n s ，a n dp u tf o r w a r d sam o r ef e a s i b l ea n d m a n e u v e r a b l es y s t e md e s i g n , w i t he x p e c tt o p r o m o t ef u r t h e rd e v e l o p m e n tf o r n a t i o n a ls t u d y a i dl o a nc a u s e k e yw o r d s ：p o v e r t ys t u d e n t s ，n a t i o n a ls t u d y - a i dl o a n , p u b l i cf m a n c i a lc a p i t a l ， f i n a n c i a ls y s t e m 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人c ：李砰 护7 年f 即日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 7 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“ ) 作者签名： 导师签名： 日期：知产- t ) 马。日 日期：年月日 1 引言 1 引言 1 1 问题的提出 我国自1 9 9 7 年实行高校收费政策以来，贫困生的问题开始成为社会各界关 注的焦点。随着我国高等教育大众化进程的不断推进和高等学校学费的不断上 涨，贫困家庭大学生现象日益突出，并呈逐年上升趋势。根据我国高等教育收 费标准和对大学生家庭抽样调查的结构显示，目前我国有2 5 0 5 的城市学生，3 0 的县城学生，6 0 的农村学生支付学费有困难；另根据教育部的统计，目前在全 国普通高校中，家庭经济困难学生约2 4 0 万人，占在校生总数的2 0 0 5 ，家庭特 别困难学生的比例在5 一1 0 7 6 ，人数大概在1 6 0 万。从福建省情况来看，2 0 0 4 - 2 0 0 5 学年贫困家庭大学生4 1 8 8 0 人，占全省在校生比例1 3 9 ，特困生1 4 1 6 0 人， 占在校生比例4 7 。我省贫困家庭大学生、家庭特别困难大学生比例虽略低于 全国，但高校贫困家庭大学生问题仍然是一个家长揪心、学校担心、学生忧心 的带有普遍性的社会问题。为实现“确保每一个学生不因经济困难而失学一的 基本目标，国家不断加大对贫困学生的资助力度。教育部、财政部及各省市、 高校都相继出台了一系列资助贫困大学生的政策和措施，形成了以国家助学贷 款为主的“奖、贷、助、补、减一的多元化资助政策体系，对增加我国贫困家 庭子女高等教育入学机会、促进社会公平起到了积极作用。 我国自从1 9 9 9 年颁布国家助学贷款政策以来，已先后进行了四次调整，特 别是2 0 0 4 年6 月出台的 关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见是国 家助学贷款实施以来最大的一次调整。意见从实施机制、贴息管理、风险防 范与补偿机制等方面对国家助学贷款工作进行了调整和完善。但在历次的政策 调整中，教育行政管理部门( 国家助学贷款管理部门) 对国家助学贷款公共财 政资金的财务管理制度不完善、不明确，公共财政资金参与国家助学贷款引起 的财务关系不明确，从而影响了公共财政资金的政策导向作用。而众多国内外 有关国家助学贷款方面的研究也鲜有涉及这方面的内容。本文试图以教育行政 管理部f - i ( 国家助学贷款管理部门) 的角度，从国家助学贷款公共财政资金财 国家助学贷款公共财政资金财务管理制度研究 务管理实际出发，运用财务学、经济学、公共管理学等相关原理对现行国家助 学贷款公共财政资金财务管理制度进行分析，并与福建省教育行政管理部门对 国家助学贷款公共财政资金的财务管理制度安排进行比较研究，结合财务管理 工作实践探索建立新型国家助学贷款公共财政资金财务管理制度，以期进一步 理顺国家助学贷款各利益主体财务关系，充分发挥公共财政资金杠杆作用，解 决现有国家助学贷款工作中存在的制度性缺陷和矛盾，推动国家助学贷款这一 利国利民事业的持续健康发展。 1 2 研究意义 国家助学贷款是由中央和省级政府共同推动的种无担保信用助学贷款， 由国家指定的商业银行负责发放，对象是普通高等学校中经济确实困难的在校 全日制本、专科生( 含高职生) 研究生和第二学士学位学生，目的是用于帮助 他们支付在校期间的学费、住宿费和日常生活费。国家助学贷款的主要优惠政 策，一是无需经济担保，二是由财政予以贴息。这也是国家助学贷款区别于其 他商业助学贷款的重要特征，同时公共财政资金参与国家助学贷款是政府用以 调节贷款供求关系的重要手段。查阅国内外的文献资料发现，对国家助学贷款 的必要性、实施难的症结、偿还贷款措施方面的研究比较多，但从财务管理制 度方面研究国家助学贷款的很少。因而，本研究的意义在于： 1 、理论意义。国家助学贷款公共财政资金财务管理制度是助学贷款理论的一 个重要组成部分，本文将用经济学、财务学等方面知识并结合工作实际创新提 出符合我国国情的国家助学贷款政府公共资金财务管理制度，从而进一步丰富 和完善我国高校国家助学贷款政策和制度，使之达到制度变迁的预期目标。 2 、实践意义。建立新型国家助学贷款公共财政资金财务管理制度，从实践角 度看( 1 ) 弥补了现有国家助学贷款管理制度的不足；( 2 ) 有效解决现有国家助 学贷款实施中存在的制度缺陷和矛盾，进一步理顺国家助学贷款各利益主体财 务关系，充分发挥公共财政资金政策杠杆作用，推动国家助学贷款持续发展， 实现高等教育公平；( 3 ) 有效配置公共财政资源，降低国家助学贷款运行成 函中国教育财务司等高等学生资助政策问题回答【m 】高等教育出版社，2 0 0 3 2 1 引言 本、提高公共财政资金使用效益，促进高等教育长远发展。 1 3 国内外对国家助学贷款研究综述 1 3 1 国外对助学贷款的研究现状 从世界范围看，对助学贷款进行了比较系统、全面研究的著名专家有：英国 伦敦大学教育学院的伍德霍尔( m a u r e e nw o o d h a l l ) 、美国纽约大学校长、经济 学家布鲁斯约翰斯通( d b r u c e j o h n s t o n e ) 、世界银行专家阿尔布雷克特和齐 德曼( a l b r e c h td o u g l a s a d r i a nz i d e r m a n ) 等，他们研究的主要理论基础 是成本分担理论以及与之密切联系的成本补偿理论、人力资本理论和教育公平 理论，我们也可以借鉴和利用。其中伍德霍尔研究助学贷款的成果非常多，值 得一提的是他在借款学习：为发展中国家设计学生贷款计划一书中，从贷 款的管理、对象、规模、偿还等1 0 个方面详尽地分析了在发展中国家实施学生 贷款计划必须注意的“制度规定一，并试图设计一套学生贷款计划管理的计算机 模型。约翰斯通撰写的高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典 和美国的学生财政资助一书中，提出了著名的“成本分担一理论，为实施学 生贷款政策提供了强有力的理论基础圆。阿尔布雷克特和齐德曼对学生贷款进行 了系统研究，认为在实施学生贷款时要三思而行，否则实施学生贷款或税款计 划是不明智的，并提出助学贷款制度中必须要注意的一些问题：一是要有“信 用回收机构”的参与，最好是税收部门或社会保险机构的参与，主要目的在于 防止拖欠偿还贷款；二是必须考虑到偿还款额与毕业生收入之间的关系：三是对 那些经济上、学业上更需要贷款的学生确定一种支持性目标，这对保证贷款计 划的有效性至关重要；四是如果实施贷款计划，人们必须乐意支付等于或高于 通贷膨胀率的利率，以便最大限度地减少政府的贷款补贴；五是在毕业生的收 入中并不反映潜在的社会收益时，贷款的损失才能认为是正当的 。齐德曼对世 界上上很多国家学生贷款的目标进行规纳分析后认为，学生贷款的目标有五类： 。w o o d h a i l ，m a u r e e n ( i9 8 7 ) l e n d i n gf o rl e a r n i n g ：d e s i g n i n ga s t u d e n tl o a np r o g r a m n cf o rd e v e l o p i n g c o u n t r i e s l o n d o n ：c o m m o n w e a l t hs e r e t a r i a t 。j o h n s t o n e d b r u c e ( 19 8 6 ) s h a r i n gt h ec o s to fh i g h e re d u c a t i o n ：s t u d e n tf i n a n c i a ia s s i s t a n c ei nt h eu n j t e d k i n g d o r e , t h ef e d e r a lr e p u b l i ci f g e r m a n f r a n c e ，s w e d e na n dt h eu n i t e ds t a t e s n e wy o r k ：t h ec o l l e g eb o a r d oa l b r e c h t ，d o u g l a s & a d r i a n z i d e r m a n ( 19 9 1 ) d e f e r r e dc o s tr e c o v e r yf o rh i g h e re d u c a t i o n ：s t u d e n tl o a n p r o g r a m si nd e v e i o p i n gc o u n t r i e s t h ew o r l db a n k r 4 7 国家助学贷款公共财政资金财务管理制度研究 ( i ) 以增加贫困家庭子女上大学的机会，促进入学公平为目标的学生贷款；( 2 ) 以扩展高等教育为目标的学生贷款；( 3 ) 以弥补高等教育财政不足为目标的学 生贷款：( 4 ) 以满足特殊领域、特殊地区劳动力需求为目标的学生贷款( 5 ) 以 减轻学生经济负担为目标的学生贷款。 1 3 2 国内对国家助学贷款的研究综述 现阶段国内对国家助学贷款研究主要集中在以下三个方面：第一、国外助 学贷款制度研究及对我国的启示。具体包括：l 、高等教育成本补偿方式的国际 比较研究及对我国的启示；2 、国外学生贷款偿还制度比较研究及对我国的启示； 3 、国外学生贷款管理成本比较研究及对我国的启示。第二、中国助学贷款制度 变迁研究。具体内容包括：1 、我国大学生资助体系建立的教育政策学研究；2 、 我国助学贷款制度变迁过程的制度经济学研究；3 、国家助学贷款制度面临困境 的经济学分析。第三、完善国家助学贷款制度的相关建议、措施研究。具体研 究：l 、建立政策性银行发放贫困生国家助学贷款业务；2 、国家助学贷款偿还 及免还条款创新制度设计；3 、防范与化解金融风险研究，含大学生信用体系评 价研究。主要文献资料包括：陈宁波、黄寒在对我国国家助学贷款高违约率 问题的博弈分析中构建了一个完全信息动态博弈模型对高违约率的产生进行 了解释；崔远见在教育助学贷款的市场需求和农行的发展战略中对教育助 学贷款市场进行了细分，并提出了教育助学贷款市场需求的数学模型；李有海、 孙鹤在略论西部国家助学贷款市场失灵及个人信用、体系的构建中深入论 述了醅国家助学贷款市场失灵及政府干预的必要性；杨靖在：对市场经济下信 用危机现象的若干思考一文中，深入分析了我国社会信用危机的表现及治理 对策；黄儒靖在 中国助学贷款的制度设计与选择中分析了助学贷款制度设 计的“路径依赖 问题；付裕在 关于助学贷款业务开展情况的思考中深入 分析了助学贷款学生的信用问题；向双远在助学贷款管理中存在的问题及对 策中指出，部分农村信用社不敢发放助学贷款以及贷款管理措施不力：黄绪 江等在窗口指导与产品创新：助学贷款的两个视角一文中，对助学贷款的 国a d r i a nz i d e r m a n ( 2 0 0 2 ，7 ) a l t e r n a t i v eo b j e c t i v e so f n a t i o n a ls t u d e n tl o a ns c h e m e s ：i m p l i c a t i o n sf o rd e s i g n e v a l u a t i o na n dp o l i c y ，w e l s hj o u r n a lo fe d u c a t i o n , i s r a e l 4 1 引言 供求结构进行了深入分析；沈红在学生贷款偿还制度研究中对西方高校学 生贷款偿还制度以及与之相关的偿还拖欠问题进行分析与比较；叶庆国在助 学贷款证券化研究中论证了助学贷款证券化的必要性与可行性；戴金平、宋 楠在学生贷款管理成效的国际比较一文中建议我国实施毕业税手段来解决 高等教育投资短缺问题；黄德思、张磷在比较中外助学贷款、偿试建立“教 育发展银行 中提出了建立教育发展银行这种新型金融机构的建议。田心斌、 尤树亮在国家助学贷款为何难推行? 一对国家助学贷款政策落实中问题的调 查与思考一文中，认为我国助学贷款难以推行的原因是支持助学贷款发放的 配套措施仍欠完备；赵聚辉、朱逢龙、贾平等认为，我国关于助学贷款的法律 法规不完善及银行缺乏助学贷款风险防范体系是限制助学贷款顺利发展的主要 因素：蔡楷有、何建克、张典元等认为，我国缺乏个人信用管理体制是助学贷 款难以顺利开展的主要原因；黄佳、胡建新、林旭东等认为，政府应加快关于 助学贷款的立法进程；管七海、郭建伟、冯宗宪等认为，加快建立个人信用制 度是促进助学贷款健康发展的有效措施；吴开字、彭志坚、沈祖芸等认为，商 业银行应简化手续，降低助学贷款经营成本。此外，袁连生、肖钢、李景春、 刘新林、王善迈及闵维方等学者也撰文探讨了我国国家助学贷款问题。 从目前国内国家助学贷款研究现状来看主要表现在：一是现有研究侧重于 对西方助学贷款制度的介绍与比较，还没有找到一个适合中西方的理论切入点； 二是现有研究对国家助学贷款推行不够理想的原因方面研究的很多，但却对这 一经济活动的财务管理制度分析研究十分缺乏，因而迫切需要从经济学、财务 学等方面对国家助学贷款公共财政资金的管理进行深层次、系统的研究，从而 充分发挥公共财政资金的政策导向作用。 1 4 相关概念的界定 1 ) 贷款 贷款是商业银行最基本的资产业务，即经过中国银行业监督管理委员会批 准的金融机构，以社会公众为借款对象，以还本付息为条件出借的货币资金。 中国人民银行于1 9 9 6 年8 月1 日颁和施行的贷款通则，对所有的金融机 国家助学贷款公共财政资金财务管理制度研究 构贷款行为均有规范意义。 2 ) 国家助学贷款 国家助学贷款是指1 9 9 9 年试点的、由国家指定的( 2 0 0 4 年起变更为招投 标确定) 商业银行负责面向高等学校中经济确实困难的全日制在校本、专科学 生、研究生发放的，用于帮助他们支付在校期间的学费和日常生活费用，并由 教育部门设立“助学贷款专户资金 给予财政贴息的贷款，它是运用金融手段 支持教育，资助经济困难学生完成学业的重要形式。 3 ) 商业银行 商业银行是指依照中华人民共和国商业银行法和 中华人民共和国公 司法规定的条件和程序设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务， 具有独立的民事权利能力和民事行为能力的企业法人，其业务是经营货币和资 金的流通，其经营范围由商业银行章程规定，并报国务院银行业监督管理机构 批准。商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担 风险，自负盈亏，自我约束。按有关法律规定，商业银行开展信贷业务，应当 严格审查借款人的资信，实行担保，保障按期收回贷款。商业银行依法向借款 人收回到期贷款的本金和利息，受法律保护。 4 ) 信用 辞海中将“信用”解释为：“一是谓以诚信任用人，信任使用；二 是遵守诺言，实践成约，从而取得别人对他的信任；三是经济学名词，价 值运动的特殊形式。在资本主义制度下，信用是借贷资本的运动形式。 马克 思在资本论中把“信用”看作“本质的、发达的生产关系 。美国 现代经 济词典中将“信用一表述为“商品或劳务同将来付款的承诺的交换。 由上可 知，信用的概念既可属于伦理学范畴，也可属于经济学范畴或法学范畴。古今 中外对信用的理解既有相同点，但又随着社会的发展及经济形态的变化而赋予 信用以新的内涵，从而对其理解有所不同。中国传统文化中的“信用”，作为道 德层面的一种操守，表现为社会成员对社会规则或约定规则的自觉遵循，并未 通行于商业行为，更未形成监督、制约体系：而市场经济中体系化、法制化的 “信用，具有法律上特殊的宗旨和功能，即“保持各方利益平衡一，因而这两 种“信用 存在较大区别。但是，从渊源分析，法制信用源于道德信用，是道 6 1 引言 德信用的法制化。二者相辅相成、相互维系，但又不能相互替代。本文主要是 从经济学范畴上理解信用，它是商品货币经济条件下的借贷行为，是以偿还为 条件的价值暂时的让渡，是一种特殊的价值运动形式。 5 ) 信用担保 信用担保是一种信誉证明和资产责任保证结合在一起的中介活动，其作用 是通过担保人的信用度来提高被担保人的资信等级。也就是担保人与债权人约 定以保证的方式为债务人提供担保，当被担保人不能按合同履行债务时，由担 保人进行代偿，承担债务人的责任或履行债务 。从信用担保含义上讲，可以有 两种不同的理解：其一是泛指担保，因为担保行为本身就是针对信用而言的； 其二，狭义地指贷款担保，特别是在中小企业信用担保体系运作的范畴内。本 文研究的信用担保正是狭义上的理解一贷款担保。 6 ) 信用担保机构 信用担保机构是信用担保行为的具体承担者，也就是专门从事信用担保业 务的机构。也被简称为担保机构，在本文中信用担保机构与担保机构具有相同 含义。从性质上讲，信用担保机构基本上有两种类型：一种是商业性担保，即 以盈利为目的的担保；另一种是以执行政府政策、扶持弱势群体为目的的担保。 信用担保机构主要有两个特征：高风险性，风险与收益失衡( 微薄的保费收入 与其面临高风险的不对称性) ；三个功能：社会经济的中介，经济杠杆( 为政府 所用时便成为实施经济政策的有效工具) ，保障市场经济的公平和效率( 政府出 资发展信用担保机构) 。信用担保业务和机构的产生，是市场经济条件下各种 交易活动对信用和风险管理的客观要求。在市场交易中各交易主体的信用地位 是不平等的，这种不平等表现为各主体之间存在着信用差。当经济主体为实现 特定经济目的而信用不足时，客观上就需要信用增级来减少和避免信用风险， 确保信用清偿，或在信用不能清偿时仍能取得补偿，从而使信用担保的产生成 为必要。信用担保不但可以起到信用判断、证明的作用，而且更重要的是可以 。椿鸿信用的含义和属性与中国信用制度建设【仃1 福建金融，2 0 0 3 i 0 。魏杰等现代金融制度通论【m 】| 匕京：高等教育出版社，1 9 9 6 6 ：第3 页 固陈文晖中小企业信用担保体系的国际比较【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 2 1 z 第2 5 页 固陈文晖中小企业信用担保体系的国际比较【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 2 12 第4 2 页 。陈文晖中小企业信用担保体系的国际比较【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 2 1 2 ，第4 2 4 4 页 7 国家助学贷款公共财政资金财务管理制度研究 保障债权的实现。因此信用担保与信用评级、法律公正等信用证明相比，对债 权的保障更为直接有效。 7 ) 财政 从现代意义上讲，财政是指国家为了维持其存在和实现其职能，强制地、 无偿地占有一部分国民收入而形成的一种分配关系。所以，财政是一种经济行 为或经济现象，这种经济行为和经济现象的主体是国家或政府。从起源上看， 财政是伴随着国家的产生而产生的。人类社会随着生产力的不断提高，出现私 有制并产生了国家，也就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持其国家 机构的存在并保证实现其职能，于是产生财政这种特殊的经济行为和经济现象。 8 ) 国家财政与公共财政 国家财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源， 用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。 公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它 是与市场经济相适应的一种财政类型和模式回。由于历史上认识偏差的原因，在 改革开放后很长一段时间，“人们习惯上把资本主义社会的财政称为公共财 政，而把社会主义财政称为国家财政，是生产建设性财政。这样一来，约定俗 成，公共财政就成为资本主义财政的代名词，自然两者之间就有了根本的区别。一 目前理论界的共识是：只有在市场经济条件下，才真正取得独立、成熟、规范、 完全的公共财政，财政的公共性才能得以体现。 9 ) 准公共产品 按照公共产品理论，在经济实践中，除了公共产品和私人产品外，还广泛 存在另外一种非常重要的产品形态，那就是介于公共产品和私人产品之间的准 公共产品。它的主要特征是：其效用可以分割，并且消费者对准公共物品的消 费无论在范围还是程度上都存在差异。如果仅用税收形式来补偿准公共物品的 生产费用，实际上是使准公共物品的生产费用由所有社会成员共同负担，这样 一方面会侵犯没有消费或较少消费这些物品的人的利益而破坏公平，另一方面 也会剥夺消费或较多消费这部分公共物品的人根据自己的偏好选择准公共物品 。王国清等国家财政与公共财政模式关系辨析m 财经科学，2 0 0 5 ( ! ) 。王国清等国家财政与公共财政模式关系辨析【j 】财经科学，2 0 0 5 0 ) 8 1 引言 的种类及规模的权利使准公共物品偏离最佳供应状态，降低经济效率。 1 0 ) 国家助学贷款中的公共财政资金 公共财政资金是指政府用于从事社会公共事务管理和国家安全等行政活动 方面开支的各项资金，也称为公共基金( p u b l i cf u n d s ) 。 中国高校国家助学贷款是由政府支持、商业银行或其他金融机构发放的、 用于学生支付高等教育学费或生活费用，以学生未来收入为第一还款来源的贷 款。助学贷款市场是伴随着高等教育成本分摊政策的实行而产生的，是为高等 教育服务的。众所周知，高等教育具有巨大的正外部性，不仅仅受教育者本人 将从其对教育产品的消费中受益，整个社群乃至社会均会从中受益，而且高等 教育供给的不足又有很大的负外部性。也就是说高等教育具有一定的非竞争性 和非排他性，因此是一种准公共物品( 介于纯私人物品与纯公共物品之间，私 私人物品即为既具有排他性又具有竞争性的物品和服务，而纯公共物品指即具 有非排他性与非竞争性的物品和服务) 。高等教育的准公共物品性质决定了国家 助学贷款也是准公共物品，其是否由政府提供或者多大程度上由政府提供一方 面取决于市场的效率，另一方面也取决于经济发展水平和财政能力。 中国高校国家助学贷款虽从本质上来说是由金融机构提供的服务产品，但 由于凭借的是学生潜在的信用资源，即是建立在学生未来的收入预期的基础上 的，显然其第一还款来源具有较大的不确定性，存在着先天缺陷。因此，如果 在没有政府或其他外部承担风险的条件下，完全依靠商业化市场运作的方式的 助学贷款市场是无效的。为实现国家助学贷款的最优帕累托改善，我国政府对 高校国家助学贷款提供了利息补贴、风险补偿金以及承担贷款方案部分管理成 本等公共财政资金。具体包括：国家助学贷款财政贴息专项资金、国家助学贷 款风险补偿专项资金。 1 1 ) 国家助学贷款财政贴息专项资金、风险补偿专项资金 国家助学贷款财政贴息基金与风险补偿专项资金是公共财政资金的一部 分，国家助学贷款财政贴息资金是国家为减轻学生还贷负担，根据国家助学贷 款制度所设立的专项用于学生贷款利息补贴的财政专项资金。国家助学贷款风 险补偿基金是国家根据“风险共担原则而设立的专项用于补偿国家助学贷款 经办银行风险的财政专项基金。我国国家助学贷款财政贴息及风险补偿专项资 9 国家助学贷款公共财政资金财务管理制度研究 金均由各级国家助学贷款管理中心负责管理，专款专用。 1 2 ) 财务管理制度 财务管理制度有广义与狭义之分，广义的财务管理制度包括狭义的财务管 理制度与会计核算制度。狭义的财务管理是从价值角度反映经济活动或价值运 动引起的各种货币关系的活动，即组织和管理价值运动、协调和处理有关各方 的经济关系或物质利益关系的活动。会计核算是在商品货币条件下的一个价值 运动的系统，即反映价值运动组织和管理、经济关系或物质利益关系确定后所 体现的具体数量。狭义财务管理与会计核算不能等同视之，二者既相互联系又 相互区别。二者的共同点都是从价值的角度反映经济主体的经济活动，狭义的 财务管理离不开会计核算为其提供以货币计量的信息，会计核算同样也离不开 狭义财务管理。但二者之间有以下显著区别：( 1 ) 狭义的财务管理和会计核算 存在的客观基础不同。狭义财务管理的客观基础是财务活动，是为了组织和管 理财务活动、协调和处理财务关系的客观需要而产生的；财务关系是生产关系 一个特定的方面，因此狭义财务管理与生产关系直接相联系。会计存在的客观 基础是经济活动中的时间节约规律，会计核算主要是为了节约劳动消耗、取得 最佳经济效益，对经济主体经济活动的投入与产出进行确认、