（行政管理专业论文）我国县级政府经济行为研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 内容摘要 县级政府是改革的主体也是改革的对象。规范县级政府经济行为是深化我国市 场经济改革、保证我国国民经济健康持续发展的需要，是落实科学发展观的要求， 对推进社会主义民主法制进程、构建和谐社会具有重大的意义。 在向社会主义市场经济体制转轨过程中，在特定的政治经济环境背景下，我国 的县级政府成为了重要的经济主体。我国的经济改革是政府主导型改革，县级政府 在造福地方的内在追求和政绩考核、地区竞争的外在压力下，对发展本地经济具有 强烈的主动性、迫切性、冲动性。由于存在自身的政治经济利益，也会导致县级政 府的经济行为的“变异，导致政府职能的错位。 在我国现行政治体制的约束和激励下，县级政府经济行为中追求政府效用最大 化、机会主义、短期行为等特征都是符合经济人假设的行为，规范县级政府经济行 为具有重要的意义。 本文在综合运用行政学、经济学和管理学原理的基础上，对我国县级政府经济 行为的特征及其主要表现进行了分析并探讨了优化县级政府经济行为的对策。全文 的框架由以下四个部分构成： 第一部分：导论。阐明本文选题的缘由。评述国内外相关研究的现状。在此基 础上阐述本文研究的主要方法、框架结构及创新点。 第二部分：县级政府经济行为相关理论阐释。主要从县级政府的概念、县级政 府经济行为的含义及其类型入手，重点分析县级政府经济行为的影响因素。 第三部分：现阶段我国县级政府经济行为分析。这一部分对县级政府规范性经 济行为及其积极作用和失范性经济行为及其消极影响进行了分析。 第四部分：优化我国县级政府经济行为的对策探讨。这是本文的核心部分。第 二部分和第三部分在某种程度上是为第四部分做铺垫的。这一部分力图从多个角度 和环节对政府经济行为的规范化机制做出比较完整系统的探究。由于我国现行政治 体制、政府治理结构的制约和历史文化传统等方面的影响，县级政府经济行为的规 范还将是一个渐进缓慢的过程，要充分认识到这一过程的艰巨性、长期性，把现实 约束与远景目标结合起来考量。 本文的主要创新点表现为对县级政府经济行为的影响因素进行了新的较为全 面的阐发以及对县级政府经济行为的约束机制进行了新的较为系统的构建。 关键词：县级政府；经济行为：市场失灵；政府失灵；经济行为规范 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 1 1 a b s t r a c t t h ec o u n t yl e v e lg o v e r n m e n ti st h a tt h em a i nb o d y r e f o r m i n gi sa l s ot h em a r r i a g e p a r t n e rw h or e f o r m s t h a tt h es t a n d a r dc o u n t yl e v e lg o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o u ri s t od e e p e nt h er e f o r mo fo u rc o u n t r ym a r k e te c o n o m y ，e n s u r e st h a to u r c o u n t r yn a t i o h a l e c o n o m yh e a l t hc o n t i n u e sd e v e l o p i n gn e e d i n g ，i st oa s c e r t a i ns i g n i f i c a n c et h a ts c i e n c e d e v e l o p st h ec a l lf o rw a t c h i n g ，h a v et ot h es o c i e t yw h op u s h e sf o r w a r dt h es 0 c i a l i s t d e m o c r a c yl e g a li n s t i t u t i o n sc o u l e e ，s t r u c t u r e sh a r m o n y i n r o t a t i n gt r a c kp r o c e s st oas o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h ec o u n t vi c y e lo fo u r c o u n t r yg o v e r n m e n th a sb e c o m et h ei m p o r t a n te c o n o m ym a i nb o d yu n d e rs p e c i a l l y a p p o i n t e dp o l i t i c a le c o n o m ye n v i r o n m e n tb a c k g r o u n d e c o n o m i cr e f o r mo fo u rc o u n t r v i sg o v e r n m e n tl e a d i n gf a c t o rt y p er e f o r m a t i o n ，t h e c o u n t yl e v e lg o v e r n m e n tc h e c k si n i n h e r e n tg oa f t e ra n dp o l i t i c a la c h i e v e m e n t s b r i n g i n gb e n e f i tt oap l a c e ，e x t e r n a lt h a ta f c a c o m p e t e sf o rh a si n t e n s ei n i t i a t i v e ，u r g e n c y ，i m p u l s i o nt od e v e l o p i n gt h i sl o c a l i t v e c o n o m yu n d e rp r e s s u r e b e c a u s eo fe x i s t e 。n c es e w sp o l i t i c a le c o n o m yb e n e f i t t h e ”d i s s o c i a t i o n ”a l s o b e i n ga b l et ol e a dt oe c o n o m i cb e h a v i o u ro ft h ec o un _ t vl e v e l g o v e r n m e n t ，t h em a l p o s i t i o nl e a d i n gt ot h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n u n d e rp o l i t i c a ls y s t e mo fo u rc o u n t r y c u r r e n t l yi n e f f e c tc o n s t r a i n ta n de x c i t a t i o n 。 t h a tc o u n t yl e v e lr u n sa f t e rg o v e r n m e n tc h a r a c t e r i s t i c ss u c ha s e f f i c a c ym a x i m i z a t i o n 。 o p p o r t u n i s m ，s h o r t - t e r ma c t i o ni n g o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o u ra l lj st h a tt h e s t a n d a r d i z e d ，c o u n t yl e v e lg o v e r n n 3 e n te c o n o m i cb e h a v i o u ra c c o r d i n gw i t hc c o n o m i c m a nh y p o t h e s i sh a si m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e b a s i sw i e l d i n gs t u d yo fa d m i n i s t r a t i o n ，e c o n o m i c sa n d p r i n c i p l e so fm a n a g e m e n t i ns y n t h e s i si sl i s t e di nt h em a i nb o d yo fa b o o k ，t h ec h a r a c t e r i s t i cj io it oo u rc o u n t l 、， c o u n t y l e v e l g o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o u rs h o w se c o n o m i c b e h a v i o n r c o u n t e r m e a s u r eh a v i n gc a r r i e do u ta n a l y s i sa n d h a v i n gd i s c u s s e dt h eo p t i m i z a t i o nc o u n t y l e v e lg o v e r n m e n tm a i n l y t h ef u l lt e x tf r a m ei sc o m p o s e d o ff o u rt h ef o l l o w i n gp a r t s ： p a r tl ：i n t r o d u c t i o n e x p o u n dt h em a i nb o d yo fab o o kt h es e l e c t e dt o p i cc a b s e c u r r e n ts i t u a t i o nt h a tt h ec o m m e n t a r yh o m ea n d a b r o a dr e l e v a n c es t u d i e s m a i nm e t h o d ， f r a m e ds t r u c t u r ea n dt h ep o i n tb e i n gi n n o v a t i v es e t t i n gf o r t ht h em a i nb o d yo fa b o o k h e r eo nt h eb a s i ss t u d y i n g p a r ti i ：g o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o u rr e l e v a n c et h e o r ye x p o u n d sc o u n t vl e v e l n s t a r tw i t hc o n c e p to ft h ec o u n t yl e v e lg o v e r n m e n t ，c o u n t yl e v e lg o v e r n m e n te c o n o m i c b e h a v i o u ri m p o r ta n dt h e i rt y p e ，c o n c e n t r a t eo na n a l y s i n gc o u n t yl e v e lg o v e r n m e n t e c o n o m i cb e h a v i o u ri n f l u e n c i n gf a c t o rm a i n l y p a r ti i i ：t h ee c o n o m i cb e h a v i o u ra n a l y s e st h ep r e s e n ts t a g eo u rc o u n t r yc o u n t y l e v e lg o v e r n m e n t t h i sp a r th a sc a r r i e do u ta n a l y s i so nc o u n t yl e v e lg o v e r n m e n tn o r m e c o n o m i cb e h a v i o u ra n dt h e i rp o s i t i v er o l ea n dl o s sf a nn a t u r ee c o n o m i cb e h a v i o u ra n d t h e i rn e g a t i v ei n f l u e n c e p a r ti v ：t h ec o u n t e r m e a s u r eo p t i m i z i n go u rc o u n t r yc o u n t yl e v e lg o v e r n m e n t e c o n o m i cb e h a v i o u ri sd i s c u s s e d t h i si st h em a i nb o d yo fab o o kc o r ep a r t p a r ti ia n d p a r ti i ia r et ob et h a tp a r ti vm a k e sb e d d i n g sl 【i i l di ns o m eo nd e g r e e t h i sp a r ts t r i v e st o m a k et h es y s t e m a t i cc o m p a r a t i v e l ye n t i r ee x p l o r a t i o no u tf r o mm a n ya n g l ea n dl i n kt o g o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o u rs t a n d a r d i z a t i o nm e c h a n i s m t r a d i t i o nw a i t sf o rt b e a s p e c te f f e c ts i n c ep o l i t i c a ls y s t e mo fo u rc o u n t r yc u r r e n t l yi ne f f e c t ，t h eg o v e r n m e n t g o v e r na r c h i t e c t u r a lr e s t r a i n ta n dh i s t o r yc u l t u r e ，c o u n t yl e v e lg o v e r n m e n te c o n o m i c b e h a v i o u rn o r mw i l lb eap r o c e s sa d v a n c i n gg r a d u a l l ys l o w l y ，i sg o i n gt ok n o wa r d u o u s ， p r o t r a c t e dn a t u r et ot h i so n ep r o c e s ss u f f i c i e n t l y ，t oc o m b i n er e a lc o n s t r a i n tl o n g 。r a n g e o b j e c t i v e sh a v i n ga t e s ti na m o u n t s t h em a i nb o d yo fab o o km a i np a r ti si n n o v a t i v es h o w i n gn e wc o m p a r a t i v e l y a l l r o u n de l u c i d a t i n gh a v i n gb e e ni np r o g r e s sf o rt h ei n f l u e n c i n gf a c t o rt oc o u n t yl e v e l g o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o u ra n dt h en e wc o m p a r a t i v e l ys y s t e m a t i cs t r u c t u r eh a v i n g b e e ni np r o g r e s st oc o u n t yl e v e lg o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o u rr e s t r a i n tm e c h a n i s m b u i l d s k e y w o r d s ：c o u n t yl e v e lg o v e r n m e n t ；e c o n o m i cb e h a v i o u r ；t h em a r k e t p l a c ei so u t o fo r d e r ；t h eg o v e r n m e n ti so u to fo r d e r ；t h ee c o n o m i cb e h a v i o u ri ss t a n d a r d i i i 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所星交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作所取得 的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本卢明的法律结果由本人承担。 作者签名： 辚 学位论文版权使用授权书 目 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师 范人学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位 论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 0 作者签名：狰 日期：劢a 滞剐v v 日 导师签名： 日期：年月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回枣途塞握銮唇澄厦i 旦坐生i 旦= 生i 旦三生筮查! 导师签名： 日期：年 月 笔嗍 q t l - 蔫 b夺降 、y够 名 沙 戳 者期 作日 硕士学位论炙 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题的缘起 导论 国际上的一些学者认为，中国经济之所以比俄罗斯更成功，一个重要的原因， 是中国的县级政府在经济发展中起到了非常积极的推动作用。正如世界银行的报告 中所说：“县级政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重 的作用。在追求集体的目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无法 比拟的。当这种能力得到良好适度的发挥，该国经济便蒸蒸日上。但是若情况相反， 则发展便会止步不前。 中国经济长期增长正是因为县级政府发挥了很大作用，“地 方试验性、地方挑战的多样性和执政党的泛利性是中国经济持续增长的三个原因。 f i ) 县级政府在中国经济发展中的作用有目共睹，县级政府经济行为在经济社会发 展中的地位越来越重要。我国在2 0 世纪8 0 年代实行的行政和财政分权强化了地方 政府的自主权，大大激发了县级政府发展经济的积极性，从而有力地支撑了中国持 续多年的高速经济增长。正因为如此，把握好中国的经济增长，就必须研究并科学 的把握县级政府的经济行为。此外，在调控区域经济的过程中，充当准市场主体角 色的县级政府往往出于种种地方利益的考虑，县级政府与中央政府、县级政府与县 级政府之间展开经济资源和利益的博弈，导致总体的资源配置低效率和福利损失。 很显然，地方保护主义和经济上的本位主义等县级政府的种种经济行为偏差正在逐 渐动摇中央政府的权威，县级政府已不再是完全贯彻政令的行政组织。基于经济利 益最大化和政绩显示的偏好，县级政府在一定意义上正成为有足够的激励在政府届 别中采取机会主义行为和短期行为的逐利组织。 因此，县级政府的经济行为是否理性，是否坚持科学的发展观，这往往决定了 地方经济活力的程度和经济的可持续增长。在现代市场经济中，政府必须“有所为 亦有所不为”。正如厉以宁教授所说：“市场能办到的，政府不必代劳；县级政府能 办到的，中央政府不必代劳。”这也是当前理论界和实际工作部门持续探讨的问题， 即我国地方各级政府在市场发挥基础性作用配置资源的前提下，如何通过合理的经 济行为，弥补市场的缺陷，矫正地方政府在干预微观经济活动方面的“越位 、在 姚洋稳健转型一对中国“奇迹”的一个解释m 南风窗，2 0 0 4 ，( 8 ) 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 调控职能上的“错位 、在服务职能上的“缺位一，从而实现经济发展和资源的优化 配置。有鉴于此，本文选择。我国县级政府经济行为研究修作为本文的研究主题， 综合运用行政学、经济学、管理学等学科的理论和方法对我国县级政府经济行为进 行分析和探讨。 ( 二) 国内外的研究现状 县级政府经济行为的重要性，在古今中外的政府行为中都得到了体现。在商朝， 地方就有人事、军队、财政、宗教等方面的权力；“贞观之治 、“开元之治 时 期，就制定了财政法令和财政制度以规范中央和地方的财政关系；就是在清朝即将 灭亡时，也试图进行中央与地方改革，推行地方自治。另一方面，县级政府行为不 规范关系混乱，都对国家的稳定与发展起破坏作用。如周王朝末期诸侯割据，导致 春秋战国群雄逐鹿；“安史之乱 带来藩镇割据；元末县级政府支大于收，带来官 吏腐败，导致元朝覆灭。这些历史事实说明了规范县级政府行为( 包括经济行为) 的重要性。 美国是一个联邦制国家，政府层级分为联邦、州、地方三级政府。州政府的- 主 要职能是管理州内的投资环境和社会福利、治安、教育、卫生、保护个人及公共财 产权等。州政府下设郡县、市、镇、学区和特殊区。县级政府的主要职能是管理地 方内的教育、治安、卫生和其他公共事务。回美国州和郡县县级政府负责改善当地 投资环境、制定一些地区性政策来吸引投资刺激当地企业发展。州和郡县等县级政 府虽然不直接干预公司的经济活动，但可以通过一系列改造地区环境和服务来吸收 投资。美国县级政府在促进当地经济发展中起了重要作用。 r 本是一个经济大国。二次大战后，日本着力保持中央集权，防止中央专权， 加强地方自治，在公布日本宪法的同一天施行了地方自治法。地方自治法 确定地方自治原则有5 个方面，并具体化为3 2 项，包括征收赋税、编制预算、管理 农林牧渔、管理电气和煤气等公用事业、管理教育和文化、管理防治公害和美化环 境等。具体如：扶持、指导地方性企业发展，建设工业用地和旅游设施等。 法国是一个“善于制造革命 的国家，中央和地方的关系有过某些变化。从声 称“朕即国家 的路易十四到“马背上的神拿破仑，都坚持中央集权，凭刀剑， 也凭法律。二次大战后的两部宪法，仍是中央集权，排斥地方分权，县级行政只是 对中央行政的辅助和补充。看来，在一个不太大的国家，这样做也是有条件的。人 17 袁和f 规范地方政府行为促进区域经济发展m 宏观经济研究，2 0 0 5 ( 2 ) ：5 6 ”李青，l ：青厶政府职能转变过程中的区域经济模式【m 】经济管理出版社，2 0 0 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 们认为。法国是一个充满激情、浪漫的民族，但在中央和地方的关系上，则一直是 理性的和革命的。它有一套严密的财政监督体系，对中央和县级政府进行事前和事 后的监督。英国“善于改良”，中央和地方的关系在政党政治的推动下，变化多端， 显得混乱、复杂。作为一个联合国，有四个传统地区，都有各具特色的地方政府， 而其主线则是地方权力由中央授予，通过立法、司法和行政监督，使中央政府得以 有所控制，并建立了相互依赖的关系。 我国学者对社会主义市场经济中政府角色的系统研究，始于2 0 世纪9 0 年代初 期，并形成了一定的学科体系：政府经济学。当然，国内对政府经济学的一些基本 问题尚存在分歧，但都不否认，政府经济学以政府的经济行为和政府对经济的影响 为研究的核心，政府的经济功能不容忽视。我国学者主要的一些理论观点如下： 胡鞍钢、宋冬林、王绍光等学者主张建立“强势政府 。这种强势政府与竞争 性市场相结合，有强化的国家能力。这些能力包括有力的财政汲取能力以及经济调 控能力等。这种强势政府能处理好各级政府的关系、政府与企业的关系以及政府与 市场的关系。魏杰主张建立“主导型政府 ，政府确定经济发展战略，协调城乡关 系，进行间接的需求管理与直接的供给管理，利用各种手段推动经济发展。陈岱孙、 陶大庸、刘涤源、高鸿业等以研究西方经济学著称的老一代经济学家，也都主张更 多的政府干预。他们的观点强调市场经济条件下更多的政府干预，但不主张计划经 济条件下的政府干预，主张加快政府职能的市场化改革。 宋涛、胡乃武等主张建立“适度干预型政府 。适度干预的主要内容是提供公 共服务，维护市场秩序，直接参与某些特殊领域的经济活动，调节收入分配，保护 生态环境等。厉以宁、沈庆等主张建立“再调节型政府 。市场与政府都是资源配 置的调节者，政府调节是在市场进行基础性调节之后对资源的第二次调节。政府的 调节要适度，市场可以且能做好的事交由市场去做，政府对市场进行再调节。 再看我国珠江三角洲，经过几十年的改革开放，社会经济的发展取得了举世瞩 目的成绩。县级政府在促进珠江三角洲发展过程中起了非常重要的作用。县级政 府制定区域宏观经济规划，对区域经济的长、中、短期发展进行调整。确定区域经 济发展战略，从本地区实际出发，为本地经济发展指明发展道路。以公共政策为手 段引导经济发展，贯彻公有制占主体的政策，制定推动科技进步的、发展外向型经 济的政策，通过这些公共政策的实施以搞活经营，增强企业市场竞争力。县级政府 制定区域产业政策，根据本地经济发展各方面条件，以及三大产业平衡发展的思路 ”1 顾海兵市场经济中政府角色的研究：| 口l 顾与展望 j 】中国社会科学院研究生院学报，1 9 9 4 ( 3 ) ；4 3 4 7 “l i 乐人，唐必苁珠江三角洲：地方政府稿：经济发展中的地位和作用 j 中山大学学报( 社会科学版) ， 1 9 9 7 “) ；8 - 1 6 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 制定具体的产业政策。同时，县级政府大力投资基础设施和公共事业，政府对这些 菲竞争部门进行直接投资或出面计划。县级政府大力培育市场放开价格，培育商 品市场，促进要素流动，培育要素市场。县级政府为市场服务，为生产服务，进行 组织协调，提供市场信息，培训和引进人才，进行法制建设，改革政府机构，提高 办事效率。可以说珠江三角洲经济的崛起是典型的地方政府主导型。当然这一模式 在珠江三角洲市场经济发育进一步完善以后，面i 临着诸多考验，但我们不能否认它 在特定的历史时期所起的重要作用，也为西部地区经济社会的发展提供有益的经验 参考。 考察国内外县级政府在发展本地经济，进行地方经济管理过程中，起着不可替 代的重要作用，为我国西部县级政府在西部开发过程中构建规范的经济行为模式， 提供了非常有益的经验借鉴。 综合所述，县级政府是地方经济发展的主要推动者和承担者，县级政府的经济 行为不仅影响到本地区的经济发展，而且可能由于联动效应对其他区域的经济发展 产生辐射效应，并有可能在更宏观的层次上制约社会主义市场经济体制改革的进 程。而我国对于县级政府经济行为的研究更多地集中在转型时期经济行为失范性的 研究上，如何更具体的在理论和实践上对我国县级政府经济行为的优化提出对策是 目前学术界要解决的一个重要问题。 ( 三) 本文的研究方法、框架结构及创新点 本文拟运用规范化分析与实际分析相结合的方法进行研究。 本文的框架结构由四个部分构成。 第一部分：导论。主要阐述本文的选题与立意，介绍国内外相关问题的研究现 状。在此基础上阐明本文研究的主要方法、框架结构及创新点。 第二部分：县级政府经济行为相关理论阐释。主要从县级政府的概念、县级政 府经济行为的含义及类型以入手，重点分析县级政府经济行为的影响因素 第三部分：现阶段我国县级政府经济行为分析。这一部分对规范性经济行为及 其积极作用和失范性经济行为及其消极影响进行了分析。 第四部分：优化我国县级政府经济行为的对策探讨。这是本文的核心部分，第 二部分和第三部分在某种程度上是为第四部分做铺垫的。县级政府经济行为的重要 性、特殊性、现实性要求必须规范其经济行为。县级政府经济行为必须是有限的， 公丌的、服务性的、法制化的、科学化的、程序化的。县级政府经济行为的重点在 于规范微观规制。县级政府的经济行为是整个政府经济行为的一个重要组成部份。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 它应该包括管理经济的行为和自身的经济活动行为。管理经济的行为又包括执行上 级政府经济政策、措施的行为和行使自身的经济管理职能的行为。在市场经济条件 下，县级政府的经济行为必须规范化。 本文的主要创新点表现为对县级政府经济行为的影响因素进行了新的较为全 面的阐发以及对县级政府经济行为的约束机制进行了新的较为系统的构建。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、县级政府经济行为相关理论阐释 ( 一) 县级政府的概念 关于县级政府的含义和范围，学术界的观点颇不一致。例如，国际社会科学 百科全书是这样解释的：“县级政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定和 管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构，县级 政府在政府体系中是最低一级，中央政府为最高一级，中间部分就是中间政府( 如 州、地区、省政府等) 。 美国百科全书对县级政府的解释与上不同，认为“县 级政府，在单一制国家，是中央政府的分支机构：在联邦制国家，是成员政府的分 支机构。” 对县级政府的解释除了以上不同观点外，还有两种不同的解释，即广义的解释 和狭义的解释。广义的解释认为，县级政府即地方国家机关；狭义的解释认为，县 级政府就是地方国家的行政机关，不包括地方立法机关和司法机关。 我们知道，县级政府是政府体系中的重要组成部分，那么依据什么标准才能将 县级政府与中央政府、县级政府与地方的立法机关和司法机关以及中央政府设在地 方的派出机构区别开来昵? 对此，又有三种不同的意见。其中持应以管辖区域为标 准的意见认为：“凡管辖区域仅限于全部国土之一部分者即为县级政府。 持应以权 力来源为标准的意见认为，凡是“权力由中央政府的法令所赋予，得由中央随意伸 缩变更者即为县级政府。 还有的意见认为应以管辖的事务性质为标准，“国家所 管辖事物的性质，有涉及于全国人民之利害问题者，如国防、外交、司法之类， 有仅涉及于一部分人民之利害问题者，如水电、市街、病院之类；凡管辖的事 务性质属于后者的团体机关，即为县级政府。 上述三种划分标准都是从一个侧面来定义县级政府的。 如果我们深入比较一下县级政府与中央政府的共性与特性，就可以找出两者的 共性在于它们都是国家行政机关的组成部分；而两者的区别则是管辖范围的不同： “所谓管辖范围，包含着两层含义：第一，是指空间范围。中央政府管辖全国 的行政事务，其空间范围涉及全部国土；县级政府管辖地方的行政事务，其空间范 围仅涉及本行政区域，即一部分国土。第二，是指管辖的事务范围，县级政府管辖 “刘瑞政府经济管理行为分析【m 】新华出版社，1 9 8 8 6 硕士学位论丈 m a s t e r st l - i e s i s igl 本地区的各项行政事务，而不是某一项行政事务或其他事务。一回 从管辖的范围入手来定义政府，确实便于准确地划分县级政府于中央政府，又 可以把地方政府与地方的立法机关和司法机关以及中央政府设在地方的派出机构 区别开来。 ( - - ) 县级政府经济行为的含义及类型 县级政府的经济行为是指县级政府在地方经济运行过程中所持的态度、反应及 其追求经济利益的社会活动，也就是指其经济职能的体现与运作，并且对其职能的 行使产生积极或消极的作用。在通常情况下，县级政府根据其确定的经济职能范围 而进行经济职能活动，经济行为反映一定的经济职能，但某些时候县级政府的经济 行为也会背离其经济职能。研究县级政府的经济行为，离不开县级政府经济职能的 正确界定。圆县级政府的经济职能是指以地方机构为行政主体，从社会生活总体的 角度，对地方国民经济进行全局性的规划、协调、服务和监督的功能。它是为了达 到一定目标而采取的协调和组织经济活动的各种方式、方法的总称。因此，政府作 为社会经济调解者在行使经济职能过程中具体运作和政府参与市场的多元化角色 的定位，主要分成以下几类： ( 1 ) 作为市场管理主体的政府的调节性经济行为 作为市场管理主体的政府的调节性经济行为包括以下几种； 政府经济组织行为。即通过建立和完善市场规则，加强市场建设、改革市场管 理等措施，来培育市场体系，以充分发挥和保障市场机制在资源配置中的基础作用。 政府经济调控行为。是系指政府运用各种经济杠杆，引导整个国民经济运行达 到某一种预测状态而实施的经济行为。如政府通过运用计划、财政、税收等政策调 节和控制市场的运行，引导市场经济结构的合理化，促进国民经济持续、健康、稳 定发展的行为。 政府经济监督行为：即政府及其经济管理部门依法对市场主体遵守法律、法规、 规章、执行计划、决定、命令的情况进行了解、查证的行为。 ( 2 ) 作为市场交易主体的政府经营性经济行为 作为市场交易主体的政府经营性经济行为主要表现为以下两种： 政府对国有资产的经营管理行为。即政府对国有资产的项目审批与确定、具 1 薄盘剧近现代地方政府比较研罗【m 1 。光明f 1 报f b 版社1 9 8 8 幽i i 章留地方经济行为论i m 】武汉人学出版社，2 0 0 3 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 体经营形式、投资结构、投资规模、生产和运营管理、监督管理等重大事项的 参与和决策行为。 政府对国有资产的投资行为。如：电信、航空铁路、公路交通、邮政、银 行、证券等受到国家特殊保护的市场领域。具体形式包括国有资产长期投资行 为、短期投资行为、直接投资及间接投资的行为。 ( 3 ) 作为市场消费主体的政府的消费性经济行为 由上可见，县级政府经济行为的规范化，将会对县级政府体制的建立和职能的 行使产生重要影响。 ( 三) 县级政府经济行为的影响因素 县级政府的经济行为在我国现代化建设中起着举足轻重的作用。在市场经济条 件下，由于受其行政地位、利益向导、外部环境和自身条件等因素的影响，其经济 行为准则、行为方式、作用限度和价值取向都有自己的特殊性。 1 行政地位 政策与对策的重复博弈，上有政策下有对策和绿灯快行，黄灯抢行，红灯绕行， 是对我国现阶段经济运行的直观描述，地方的政策代表局部利益。政企不分，在逻 辑上，县级政府具有发展本地经济，增加本地税收，形成本地产业竞争力的职能。 县级政府是我国政权系统的中间环节，在行政级别上低于中央政府和省级地方政府 而又高于乡镇基层政府。这种行政地位的特殊性决定其经济行为具有承上启下的特 性。一方面，其经济行为要贯彻中央政府的经济决策和经济方针；另一方面又要因 地制宜，根据县域内的具体条件，制定相应的政策，调动所辖乡级政府的积极性和 创造性，促进县域经济的发展。县级政府主导辖区经济增长的最优选择：一是以政 绩显示为目标，追求辖区经济最大化；二是利用软约束的制度环境搜取产权模糊的 公共资源，为县级政府间过度竞争提供财力支撑。这两点促使县级政府不惜以破坏 宏观经济的平稳运行为代价追求辖区经济的高速增长。 2 利益追求 ， 县级政府当前的经济行为突出地表现在以下两个方面：一是“发展饥渴症”。 地方经济的发展和繁荣程度，不仅是上级部门对其政绩考核的基本指标之一，而 且也是选民投票的主要依据。在这样的环境条件下，县级政府容易主动扮演经济参 与者的角色，最为明显的表现是县级政府的投资项目和投资数目越来越大，地方 8 硕士学位论文 蠢l a s t e r st h e s i s 经济具有浓厚的政府经济色彩。二是“经济分裂 倾向。当前县级政府掌握了一 定的经济控制权，具有相对独立的经济利益，与中央政府在经济上的矛盾与冲突有 所增加。 县级政府地位的特殊性同时决定了其角色的双重性：一方面，它隶属于中央和 省级政府的一级行政机关，另一方面它又是县域范围的利益代表机关。正是这种角 色的双重性，决定了其利益追求的特殊性。一方面，它要顾全大局，从长远利益和 全局目标着想积极贯彻中央和省级政府的政策；另一方面，它又存在自己相对独立 的经济利益，存在着追求政绩的政治利益，因而它必然会根据比较利益原则去调节 自己的经济行为。这种双重利益追求的矛盾性，直接影响着县级政府的具体经济行 为。 3 市场经济 在传统的计划经济体制下，社会利益结构表现出高度的整体性，个体利益或局 部利益服从整体利益，同时在以国家为代表的整体协调与控制下，个体利益或局部 利益在分配上实行平均化，以致于利益主体意识淡化、利益差别模糊、利益关系单 一，大量的利益矛盾和分歧压制于表面的稳定与和谐之中。随着市场经济的逐步完 善，市场经济的平等交换原则、契约原则、法治原则、竞争原则等逐步深入人心， 利益主体单一性态势必将被打破，社会利益主体逐渐呈现多元化趋势，县级政府利 益主体类似“经济人”的特性，在市场经济条件下逐渐凸现，政府存在着尽可能追 求地方利益的冲动。因此，追求地方利益的最大化已是县级政府的自然之举。 4 自身条件 县级政府的特殊性，也是影响其经济行为的重要因素之一。( 1 ) 县级政府机构 庞大，人员复杂部门职能交叉，权责不分，这一方面导致人浮于事、官僚主义、办 事拖拉、行政效率低下，另一方面导致政出多门、抢政绩、推诿责任等现象发生； ( 2 ) 在市场经济条件下，县级政府的“经济人 特性，必然会使其以追求地方利 益的最大化为己任，从而不顾客观条件，急功近利；( 3 ) 虽然政府行为是弥补“市 场失灵的必要手段，但是政府作为一个行为主体，其受人力、物力、财力等客观 条件的限制，它不可能掌握全部的准确的市场信息，因此很可能会出现“政府失灵 的现象。政府失灵表现在：( 1 ) 在政府干预体制下，政府有强大集权倾向，导致企 业等市场主体缺乏经营自主权和盈亏责任感；( 2 ) 政府干预不可能消除市场的不确 定性：( 3 ) 政府干预也难避免决策的非理性、随意性和专断性；( 4 ) 政府的过渡干 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 预容易滋长权力经济、寻租行为和贪污腐败。现代市场经济要求县级政府必须具备 低成本运作和法制化、规范化的特点。我国目前的县级政府具有为辖区微观主体服 务的内在动力，并力图把这种动力转化为辖区内经济的高速发展，进而转化为彰显 政绩的经济指标。 5 信息因素 信息化促进农业产业结构调整，有利于实现区域化布局。传统的农业技术推广 及农业信息传播手段的时滞性并不能适应变幻莫测的市场需求，而信息技术将成 为农业生产结构调整的重要技术基础。以计算机和现代通信技术为主的信息技术在 农业上的广泛应用，将极大地提高农业产业化过程中的生产基地和龙头企业的信息 水平和效益，促进农业产业化过程实现自动化、信息化、高效化。 随着知识经济和网络时代的到来，信息时代已经来临，信息因素对县级政府经 济决策起着举足轻重的作用。县级政府能否对外部环境的变化作出快速、准确的反 应，受制于它所能得到的客观条件变化的信息以及所接受的速度和可靠性程度。因 此，从一定的意义上讲，其决策的科学化就是决策信息化。换言之，县级政府自身 条件的有限性，决定了其信息掌握程度的有限性，进而影响其具体的经济行为。 1 0 、 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 二、现阶段我国县级政府经济行为分析 ( 一) 县级政府的规范性经济行为及其积极作用 调动和发挥地方的积极性、主动性、创造性，是认清了县级政府在经济发展中 有其不可替代的地位和作用。国家和政府的经济职能，很大部分要分解和落实到县 级政府这个中间层次，通过其经济行为来实现。从经济增长方面看，政府经济行为 规范化主要表现为以下三个特征： 第一，县级政府的经济行为是有限的行为。县级政府不是全能的，特别是在经 济方面。经济学要回答的三个基本问题：生产什么、怎么生产、为谁生产的问题并 不能完全由县级政府回答和实施。县级政府应该在具有比较优势的地方活动，其余 活动应该主要地通过市场力量和市场过程来激励私人部门承担。按照比较优势的概 念，最适合县级政府从事的经济活动是向社会提供公共物品与劳务，通过建立市场 经济的游戏规则来管理国家、管理社会、管理经济。县级政府要尽可能地划清公共 部门与私人部门的界限，最大限度地允许市场充分发挥它对私人部门经济活动的各 种影响和各种约束。原则上讲，县级政府不适合本身不具有比较优势的经济活动， 如从事生产性投资活动、管理经营直接提供私人产品的企业。县级政府从事这类活 动会带来不好的效果，县级政府与私人部门各自的比较优势得不到发挥，重则导致 县级政府与国民间的严重冲突。 为了最大限度地减少县级政府失灵的可能性，县级政府必须放弃那些实际上无 力承担的义务。公共选择理论认为：所谓政府失灵，指的是政府经济行为过程中， 如果政府做了它不应该做的事情，它就没有能力做好这些