（世界经济专业论文）部门预算的国际比较研究——兼论中国预算编制改革问题.pdf

内容提要 的主要具体进展，将部门预算改革所面临的主要问题归纳为改革与相关法律制 度不衔接等 5个方面。最后从加强认识、实行配套改革、采用科学的预算编制 方法、深化 “ 收支两条线改革” 、处理好预算刚性和灵活性的关系、加强资产管 理等六个方面对进一步深化我国的部门预算改革提出了对策建议。 关键词:部门预算国际比较 对策建议 abs tract abs tract d e p a r t m e n t a l b u d g e t s i s t h e g e n e r a l f o r m c u r r e n t l y a d o p t e d妙 d e v e l o p e d m a r k e t e c o n o m y c o u n t r i e s f o r d r a w i n g u p t h e b u d g e t , a l s o a n i m p o r ta n t s t e p i n c h i n a p u b l i c f i n a n c e r e f o r m . s i n c e c h i n a s t a r t e d t h e re f o r m o f d e p a r t m e n t a l b u d g e t s i n 2 0 0 0 , 妙 t h e t i m e w h e n g r e a t p ro g r e s s h a s b e e n m a d e , t h e p r o b l e m o f re f o r m d e e p e n i n g i s r a i s e d . t h i s p a p e r s e e k s t o s u m me d u p t h e e x p e r i e n c e f o r f u t u r e re f e re n c e b y c o m p a r i s o n o f m a r k e t e c o n o m y c o u n t r i e s g o v e r n m e n t b u d g e t s y s t e m , a s w e l l a s s u m m e d 即m e a s u r e s a n d p ro p o s e s i n l i g h t o f t h e f u r t h e r d e e p e n i n g o f c h i n a s d e p a r t m e n t a l b u d g e t s b y r e f e r r i n g t h e p r o g r e s s o f p u b l i c fi n a n c e re f o r m . c h a p t e r o n e : e c o n o m i c a n a l y s i s o f d e p a r t m e n t a l b u d g e t s . s e c t i o n i e x p l a i n c o n c e p t s a n d f e a t u r e s o f d e p a r t m e n t a l b u d g e t s , a n d f u r t h e r b r i e f s t h e b a s i c p r i n c i p l e , t h e 二c o n t e n t s a n d c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e m a i n a s p e c t s o f t h e d e p a r t m e n t a l b u d g e t . s e c t i o n i i p re s e n t s a t h e o r e t i c a l f r a m e w o r k f o r d e p a r t m e n t a l b u d g e t s : f i r s t , t h e t h e o ry o f p u b l i c f i n a n c e ; s e c o n d , t h e o ry o f t h e f i n a n c i a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e t w o g o v e rn m e n t d e p a r t m e n t s . t h e o p e n n e s s , t r a n s p a r e n c y a n d i n t e g r i t y o f d e p a r tm e n t a l b u d g e t s m e e t t h e r e q u i r e m e n t o f p u b l i c n a t u r e o f fi n a n c e o n g o v e rn m e n t s b u d g e t . r e f in e m e n t , i n t e g r it y a n d s c i e n t i fi c m e t h o d a n d u n i fi e d b u d g e t m a n a g e m e n t a u t h o r i t y o f d e p a r t m e n t a l b u d g e t s m e e t t h e r e q u i r e m e n t o f p u b l i c n a t u re o f f i n a n c e o n g o v e r n m e n t s b u d g e t . c h a p t e r t w o : d e s c r ib e s t h e p r o c e d u r e s a n d c h a r a c t e r i s t i c s o f d e p a r t m e n t a l b u d g e t s c o m p i l a t i o n o f d e v e l o p e d c o u n t r i e s . d e p a r t m e n t a l b u d g e t s 二 c o m m o n l y u s e d i n d e v e l o p e d m a r k e t e c o n o m i e s , t h i s p a p e r s e l e c t s t h r e e t y p i c a l c o u n t r i e s , t h e u n i t e d s t a t e s , f r a n c e a n d j a p a n , i n t r o d u c e t h e b a s i c f e a t u re s o f l e g a l b a s i s , i n s t it u t i o n f u n c t i o n s , p r e p a r a t i o n p r o c e d u r e s f o r d e p a r t m e n t a l b u d g e t s o n t h e o f t h e t h r e e c o u n t r i e s a n d s u m s t h e i r r e s p e c t i v e c h a r a c t e r i s t i c s . l a s t l y , d r a w s c o n c l u s i o n o f c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e d e v e l o p e d m a r k e t e c o n o m y c o u n t r i e s b u d g e t m a n a g e m e n t s abs t ract fr o m t h e f o l l o w in g 9 a s p e c t s : l e g a l s y s t e m a n d t h e e ff e c t o n b u d g e t , m a n a g e m e n t o f t h e p o w e r d i s t r i b u ti o n o n b u d g e t m a n a g e m e n t , m o n i t o r i n g s y s t e m , i n s t i t u t i o n s , b u d g e t c y c l e , b u d g e t c o v e r a g e , t h e m e t h o d o l o g y a n d e c o n o m i c s i t u a t i o n f o r e c a s t s . c h a p t e r t h r e e : c o m p a r i s o n o f b u d g e ts c o m p l i l a t i o n o f t h e d e v e l o p e d c o u n t r ie s a n d c h i n e s e g o v e rn m e n t b u d g e t i n g . t h i s p a p e r c o m p a r e s t h e s i m i l a r i ti e s a n d d i ff e r e n c e s b e t w e e n c h i n a a n d t h e d e v e l o p e d c o u n t r i e s i n t h e f o l l o w i n g a s p e c t s : b u d g e t i n g m e t h o d , t h e l e g a l s y s t e m f o r b u d g e t i n g , b u d g e t p r e p a r a t i o n , b u d g e t i n s t it u ti o n s , a n d b u d g e t re p o r ts t h a t t h e a d o p ti o n o f s t a n d a r d b u d g e t c y c l e . b u d g e t a n d fi n a n c i a l m a n a g e m e n t 叩e r a ti o n s o f t h e t e c h n i c a l s u p p o rt l e v e l . f i n a l l y , d r a w s a c o n c l u s i o n t h a t e x p e r i e n c e s fr o m w h i c h c h i n e s e d e p a r t m e n t a l b u d g e t s s h o u l d l e a r n m a i n l y fr o m t h e l e g a l s t a t u s o f t h e b u d g e t , b u d g e t i n g c o n c e p t s , i n i ti a ti v e o f b u d g e t p r e p a r a t i o n a n d t h e i n s t i t u t i o n s b u d g e t m a k i n g i n s ti t u ti o n s . c h a p t e r f o u r : a n a l y s i s o f t h e c h i n e s e g o v e rn m e n t d e p a r tm e n t a l b u d g e t s a n d c o u n t e r m e a s u re s . f i r s t l y , t h i s p a p e r li s t s d i s a d v a n t a g e s o f g o v e r n m e n t a l b u d g e t s i n t r a d i ti o n a l p l a n n e d e c o n o m y s y s t e m , d e s c r i b e s m a i n p r o g r e s s e s o f g o v e rnm e n t d e p a r t m e n t a l b u d g e ts s i n c e i t s re f o r m , a n d s u m s u p t h a t d i f f i c u lti e s f o r d e p a r t m e n t a l b u d g e t r e f o r m c o m e fr o m t h e in c o m p a t i b i l i ty b e t w e e n r e f o r m s a n d re l a t e d l e g a l s y s t e m s . l a s t ly , p u t s u p p r o p o s a l s f o r c h i n e s e g o v e r n m e n t a l b u d g e t s fr o m s i x as p e c t s o f g r e a t e r a w a r e n e s s , i m p l e m e n t re f o r m s , s c i e n t i f i c m e t h o d s o f d r a w i n g即 t h e b u d g e t , d e e p e n i n g t h e t w o l i n e s o f re v e n u e a n d e x p e n d i t u r e r e f o r m , p r o p e r h a n d l i n g o f r i g i d a n d fl e x i b l e o f t h e b u d g e t a n d e n h a n c e ass e t m a n a g e m e n t k e y wo r d s : d e p a r t me n t a l b u d g e t s ; i n t e r n a t i o n a l c o m p a r i s o n ; p r o p o s a l 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下 各项内容:按照学校要求提交学位论文的印 刷本和电子版本;学校有权保存学 位论文的印刷本和电 子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存 论文;学校有权提供目 录检索以 及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版;在 不以赢利为目的的前提下，学校可以 适当复制论文的部分或全部内容用于学术 活动。 学位论文作者签名: i畔 7 -4 叮 年 多 月 口 日 经指导教师同意， 本学位论文属于保密， 在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内部 5 年 ( 最长5 年，可少于5 年) 秘密* 1 0 年 ( 最长 1 0 年，可少于1 0 年) 机密2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文，是本人在导师指导下， 进 行研究工作所取得的成果。除文中已 经注明引用的内 容外，本学位 论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开 发表的作品的内容。 对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个 人和集体， 均己 在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的 法律责任由本人承担。 学位论文作者签名: ?/y 4 l - 2 年乡月/ d 日 第一章部门预算的经济学分析 第一章部门预算的经济学分析 发达市场经济国家在市场经济体制不断完善的过程中， 通过以部门预算为具 体表现形式的政府预算制度的建立，逐步使其财政具备了公共财政的实质性内 容。 部门预算是当前发达市场经济国家政府预算编制所采用的普遍形式， 也是我 国现阶段财政公共化改革的重要步骤。 进行政府部门预算编制的国际比较， 对进 一步深化我国的部门预算改革有着一定的借鉴意义。 第一节部门预算的概念与特点 1 . 1 . 1 部门预算的概念 部门预算， 就是一个部门一本预算， 是政府部门依据有关预算法律规定， 根 据其行使职能的需要， 从基层预算单位编起， 逐级上报、 汇总， 经预算管理部门 审核后提交立法机关审议通过的涵盖各项收支的部门综合财政计划。 1 . 1 . 2 部门预算的基本原则 部门预算必须体现市场经济体制下公共财政框架体系建设的基本原则， 具体 原则包括: 第一， 体现政府职能的原则。 即一方面要根据政府的职能正确界定支出预算 的范围，另一方面要根据政府的职能合理安排财政支出结构。 第二， 依法理财的原则。 依法理财是依法治国、 依法行政的重要内容， 所有 预算编制的环节都必须依法行事。 第三， 效率与公平的原则。 与市场经济体制相适应的规范的预算编制体系的 核心原则就是效率与公平。 要求预算既科学合理、 公开透明， 又能优化资源配置。 第四， 综合预算的原则。 规范的预算管理要涵盖政府、 部门的所有收支活动， 依靠行使国家权力而形成的预算外资金要通过综合预算纳入预算管理与监督的 范围。 张馨著 部门预算改革研究 经济科学出版社2 0 0 1 年6 月。 第一章部门预算的经济学分析 1 . i . 3 部门预算的内容 与传统预算管理模式相比，部门预算包括一些与以往有所不同的内容。 1 . 1 . 3 . 1 从编制范围看 部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出， 不仅包括财政预算内资金收 支， 还包括各项预算外资金收支、 经营收支以及其他收支: 既包括一般预算收支， 还包括政府性基金收支。 1 . 1 .3 .2 从支出角度看 部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金， 并分为基 本支出和项目 支出， 对两种不同的 支出 预算采用不同的编制方法。 基本支出 预算 按经过科学测算的 各项支出定额来核定; 项目 支出预算实行项目 库管理方法， 即 各部门和单位根据部门的发展规划建立项目， 并进行可行性研究和项目 评估， 再 按一定的申报审核程序，根据效率和急需程度进行排序，并建立项目 数据库。 1 . 1 . 3 .3 从编制程序看 部门预算是汇总预算， 它是基层预算单位编制， 逐级审核汇总形成的。 具体 编制时， 由 基层预算单位根据本单位承担的工作任务、 部门发展规划以及年度工 作计划测算编制，经逐级上报、 审核并按单位或部门汇总形成。 1 . 1 .3 .4 从细化程度看 部门预算既细化到了 具体预算单位和项目， 又细化到了按预算科目 划分的各 支出功能。 经部门或单位汇总后， 预算既反映本部门 所有收支预算总额， 还反映 了收支按单位和项目的具体构成情况， 以及单位及项目的收支按支出功能分类的 具体构成情况。 1 . 1 .3 .5 从合法性看 部门预算必须在符合国家有关政策、 规定和体现国民经济和社会发展计划的 前提下按财政部门核定的预算控制数编制， 预算在呈报上级部门前， 必须经单位 领导同意; 财政总体预算在上报本级人大前必须报经本级政府批准: 人大按法定 程序批准年度预算后， 由财政部门将预算批复到部门， 部门再逐级批复到基层预 算单位。 第一章部门预算的经济学分析 1 . 1 . 4 1 . 1 . 4 . 1 部门预算的特点 以政府部门作为预算管理的出发点和着力点 部门预算取消了财政与部门间的中间环节，将部门作为预算编制的基本单 元， 对部门本身有特定所指， 即必须限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一 级预算单位才能作为预算编制的 “ 部门” 。在整个预算管理过程中，部门起着重 要的基础性作用. 1 . 1 .4 .2 部门 预算是汇 总预算 财政预算要从部门 预算编起， 部门预算要由其基层单位编起。 部门预算是由 基层预算单位根据年度支出需要，按照财政部门的要求，编制收入和支出计划， 然后报主管的政府部门审核。 主管部门对所属基层单位收支计划综合平衡、 集中 会审， 最后汇总成为本部门的部门预算上报财政。 因此， 部门预算反映的是一个 部门范围内所有基层预算单位的总体预算， 是由若干个基层预算单位逐层汇总而 来，并不直接反映某个独立基层预算单位的收支全貌。 1 . 1 .4 .3 部门预算加强了预算的统一管理 财政预算的各项收支要落实到每一个具体部门， 预算管理以部门为依托. 也 就是说预算不是按资金性质归口管理， 而是将不同性质的财政资金统一编制到使 用部门， 使得每一个部门 或者基层预算单位预算都能在一本预算中得到反映。 1 . 1 .4 .4 部门 预算是完整的预算 部门预算涵盖了 部门的所有收入和支出: 既包括政府预算内， 也包括政府预 算外和部门的其他收支计划; 既包括政府一般预算， 也包括政府基金预算; 既包 括部门本级预算， 也包括下级单位汇总预算; 既包括行政单位预算， 也包括事业 单位预算等。 这样， 就相对完整地反映了各个主管部门及其所属单位的各类收支 的全貌。 1 . 1 . 4 . 5 部门预算是细化的预算 部门预算要求细化预算编制， 把各项资金细化到每一个项目， 落实到具体执 行单位。 编制细化的部门预算是预算审核批准、 执行、 监督和绩效考核的重要前 提和依据。 1 . 1 .4 .6 部门预算具有极强的法律约束力 部门预算的编制是依据相关法律和法规进行的， 是政府自觉遵循法律而采取 的行动。部门预算的这一特点也为社会公众以法律约束政府活动创造了条件。 第一章部门预算的经济学分析 第二节部门预算的理论基础 部门预算作为公共财政框架的一个重要组成部分， 建立在两个理论框架基础 之上:一是财政的公共性理论;二是政府部门间财政关系理论。 1 . 2 . 1 财政的公共性理论 1 .2 . 1 . 1 财政的公共性是市场失灵对政府的必然要求， 这种要求集中 表现在公共 产品的提供 市场经济是一种有效率的资源配置机制， 实行市场经济就是要发挥市场在资 源配置中的基础性作用. 但理论和实践都已 经证明， 市场并非万能， 在有些情况 下市场是失灵的。市场失灵的领域就是公共领域，也就是政府活动的范围。 一般而言，市场失灵主要表现在公共产品、外部效应、垄断、信息不充分、 经济波动和收入分配不公等领域，其中公共产品的提供是市场失灵的集中体现。 从广义上讲，政府对其他几种市场失灵的干预，也都可以归结为提供公共产品。 美国经济学家萨缪尔森将公共产品定义为: 每一个人对这种产品的消费， 并 不能减少任何他人也对该产品的消费。 z 由 此， 公共产品具有两个特征:受益的 非排它性和消费的非竞争性. 前者指在技术上没有办发将拒绝为之付款的人排除 在公共产品的受益范围 之外。 后者指某一个人对公共产品的享用， 不排斥、 妨碍 其他人同时 享用， 或者说增加一个消费者， 其边际成本为零。 公共产品的非排它 性决定了这种产品无法通过市场由私人提供. 这是因为， 私人提供产品的目的是 获取利润， 公共产品的非排它性使私人无法通过收费获取利润。 因此公共产品的 提供只能依赖政府. 而财政作为政府活动的 经济基础，自 然就成为 提供公共产品 成本的来源。 1 . 2 . 1 .2 财政的公共性是公众作为财政资金根本所有者的必然要求 政府的财政活动体现为两个方面: 一是通过税收、 收费和公债等形式筹集财 政收入，由 政府来支配使用。 二是将筹集来的收入， 也就是取得的社会资源， 进 行合理的配置，以解决市场失灵的缺陷，也就是提供公共产品。 简而言之， 就是 “ 取之于民，用之于民，o 根据委托一代理理论， 社会是由众多社会成员构成的集体， 政府是受社会公 众的委托来行使其职能。政府的财政活动就是政府运用社会公众赋予的公共权 力， 从社会公众手中取得一部分资源， 然后用这些资源去满足社会公众的共同需 要。 这个角度来理解， 社会公众是委托人， 而政府是受托人， 政府的财政活动就 萨缪尔森 经济学第1 6 版，华夏出版社与美国麦格劳.希尔公司联合出版。 第一章部门预算的经济学分析 是受托人用委托人的钱去办委托人的事. 政府的钱，也就是财政收入， 实质上所 有者都是社会公众， 是属于社会公众的资金。 从这个逻辑出发， 政府的财政活动 就应当公正、 公平、 公开， 应当接受社会公众的约束、限 制和监督。 在现实生活 中， 这一过程是由 立法机关作为社会公众的代表并通过部门 预算这种制度形式来 实现。 1 .2 . 1 .3 公共财政的 实现与部门 预算改革 在市场经济条件下， 政府应当以什么方式提供公共产品， 提供那些公共产品 以及提供多少， 不仅关系到能否实现公共资源的有效配置， 最大限度地满足社会 公众的共同需要， 更重要的是关系到社会公众的权力能否有效行使。 既然财政处 于公共领域， 涉及到广大人民群众的公共利益， 这就要求政府的财政活动必须具 有公开性、 透明性和完整性， 使政府的所有收支都处于广大社会公众的监督之下。 公开性就是指反映公共收支状况的政府预算要提交立法机关进行审议并向 社会公布。 透明性是指公共收支要细化， 反映具体的用途; 完整性是指全部公共 收支都应纳入政府预算。 要做到这三个方面，必须依靠一定的制度载体来实现。 实行部门预算改革， 建立部门 预算制度正是我们要寻找的制度载体。 在这个意义 上，部门 预算是为公共财政服务的，是满足公共性要求的一种有效的制度形式。 部门预算是与公共财政模式相适应的政府预算制度， 这一制度能够使财政活 动的公开性、 透明性合完整性得到保证。 就公开性而言， 部门预算要经过立法机 关的审议并向社会公布， 符合公开性的要求: 就透明性而言， 部门 预算的细化程 度大大提高， 具有较高的透明度; 就完整性而言， 部门预算将全部公共收支都纳 入预算的编制范围， 符合完整性的要求。 尽管传统预算也具有公开性， 但由于其 缺乏透明 性和完整性， 公开性的意义也大大弱化。 传统预算缺乏透明性和完整性， 使社会公众无法了解全部公共收支的来龙去脉， 与公共财政的要求格格不入。 因 此，部门预算改革既是市场化改革实践的要求，也是公共财政理论的逻辑结果。 1 . 2 . 2 部门间财政关系理论 部门间财政关系是指政府各职能部门间的财权财力划分以及由此形成的各 部门可用公共资源量的对比关系，或者说是指政府各职能部门在公共资源的支 配、 使用过程中形成的权力、责任和义务关系。 在政府各部门中， 财政部门既是 政府的一个职能部门， 与其他部门处于平等的法律地位， 但又代表政府履行财政 职能， 对其他部门 具有预算约束力。 从操作层次来理解， 也可以 把部门间财政关 系看成是财政部门与其他各个部门之间的权力、责任和义务关系。 第一章部门预算的经济学分析 1 . 2 . 2 . 1 将政府机构划分为若干个部门，是部门间财政关系能够产生的前提 划分政府部门，是政府职能分工的需要，可以从以下两个角度来理解: 第一，政府职能的分工是提高公共产品供给效率的需要。市场经济条件下， 政府的职能简单来说就是提供公共产品。由于公共产品具有多样性， 不同种类的 公共产品具有不同的 技术要求， 由集中了一批具有某一方面专业知识人员的某一 部门 来提供特定种类的公共产品， 显然有利于提高公共产品的供给效率。比 如， 国家外交， 由外交部来负责， 部门内就集中了受过专业训练和实践磨练的专业外 交人员， 在应对纷繁复杂的国际形势时， 就能运用专业知识和技能实现国家的总 体外交目 标。 如果没有部门职能分工， 让缺乏外交专业知识和技能的人员来承担 任务，国家的外交利益就难以得到保障。 因此， 政府提供公共产品的职能， 就需 要由 若干个部门来行使，每个部门 行使一部分政府职能。 第二、 政府职能的分工是界定责任的需要。 在任何领域，明确责任对目 标的 实现都是极为重要的。 明确责任意味着在目 标不能实现时， 可以对责任人进行追 究。这种机制可以促使责任人努力去实现责任目 标。只有在责任明确的情况下， 具体的行动才会是有效率的。 在公共财政管理领域， 将政府职能在各个部门之间 进行分工，一方面赋予各个部门一定的权力，另一方面界定了各个部门的责任， 责任的界定为政府职能的有效行使提供了保障。 1 . 2 .2 .2 公共资源分配权与使用权的分离是部门间财政关系的核心 政府需要对公共资源进行分配来实现公共产品的提供。 公共资源的分配权属 于政府的财政部门， 而公共资源的使用权则由政府的其他部门行使， 也就是说财 权和事权是相分离的。 如前所述， 政府将其职能在各部门间进行分工， 是提高公 共产品供给效率的需要， 也是界定责任的需要。 由各部门分别行使一部分政府职 能， 决定了公共资源使用权的分散。 如果没有公共资源使用权的分散， 一是无法 保证公共产品的有效供给， 这是由提供公共产品的技术因素决定的; 二是各部门 资源配置的责任就会淡化， 只管花钱而不问效果， 必然会降低各部门履行职能的 效率。 但另一方面， 公共资源的分配权必须集中。 如果没有公共资源分配权的集中， 就会产生以下几个问题: 一是无法保证各部门在公共资源使用上的公平。 各部门公平地使用公共资源 表现为， 各部门的公共资源使用量与其所提供的公共产品成本相一致， 而这在公 共资源分配权不统一的情况下是无法实现的。 二是不能使公共资源得到有效的配置。在公共资源分配权不统一的情况下， 有的部门 所取得的公共资源量不足以弥补其所应提供的公共产品成本， 而有的部 门则存在公共资源的闲 置和浪费， 这意味着公共资源的有效配置不能实现。 6 第一章部门预算的经济学分析 三是引起公共权力的异化。 政府机构和政府官员的行为存在着追求公共权力 极大化的倾向，而公共权力的大小又与其控制的公共资源的大小正相关。因此， 如果不集中公共资源的分配权， 由各部门自 收自 支， 就会使部门想方设法扩大资 源的拥有量，为本部门谋取利益。 四是不利于把握政府与市场的关系。 从市场经济的角度来观察， 公共部门的 资源配置不能妨碍市场机制在资源配置中的基础性作用。 在这个条件下， 公共资 源的配置必须在统一的政治决策程序下完成， 政府必须以 单一主体的身份面对市 场。即对市场来说，政府取得资源和使用资源的规则是统一的，而不是多元的。 这就要求统一配置公共资源，以防止政府各部门的资源配置行为干扰市场运行。 1 .2 .2 .3 部门 预算是规范部门间财政关系的有效手段 在西方发达市场经济国家，部门间财政关系的规范化是依靠法律来实现的。 法律不仅划清了各级政府间的事权与财权， 而且也明确界定了政府各部门间的责 任、 义务与权利。 这些国家的财政收入主要是通过税法来取得， 各部门的收费也 依照法律纳入了政府预算。 财政部门严格按照立法机关批准的政府预算对财政支 出进行管理。 在这种制度安排下，部门间财政关系实现了规范化。 在这些国家，政府预算在规范部门间财政关系方面发挥着举足轻重的作用。 而这些国家所实行的 政府预算就是部门预算。 如法国政府按部门编制预算， 每个 部门不论是工资、 资本支出还是科研等其他支出， 都反映在一本预算上。 部门预 算编制一结束， 财政部门就能够清楚地掌握该部门的预算财力情况， 管理能力很 强。又如加拿大，其联邦预算由2 4 个部门预算组成。在每个部门预算中，又按 管辖的单位编制单位预算。 联邦预算、 部门预算和单位预算， 都统一按运营支出、 资本支出、 转移和补助支出、 项目 支出等功能进行分类。 既按功能， 又按部门 和 单位编制预算， 不仅有利于反映政府财力的用途和支出结构， 而且有利于反映各 部门使用政府财力的规模和具体用途，财力的使用公开、透明、有效。3 部门 预算能够实 现对部门间财政关系的规范是由部门 预算具有细化程度高、 编制范围完整、编制方法科学、预算管理权统一等特点决定的。 第一，部门预算细化程度高. 在新的政府收支分类下， 预算的编制分为四个 层次: 一是部门 层次; 二是功能层次， 即在“ 部门” 下按“ 功能” 分类、 款、 项; 三是 “ 活动” 和 “ 项目”(“ 活动”指不形成具体工程的项目( 基本支出) ; “ 项 目”指形成具体工程的项目( 项目 支出) ;四是在 “ 活动”和 “ 项目 ”下进一步 按经济分类科目 细编。 细化预算的编制， 使财政部门容易掌握各部门的实际支出 刘尚希、史兴旺 论部门预算的理论基础 ， 铜陵学院学报2 0 0 4 年第4 期。 第一章部门预算的经济学分析 需要， 而且能够把公共资金直接落实到具体的支出项目 和用款单位。 这实际上就 取消了传统预算制度下各部门所拥有的对公共资金的再分配权。 因此， 这对扭转 部门行为， 减少盲目 争资金， 随意追加预算的现象有重要作用， 同时也有利于财 力在各部门间的合理分配。 第二，部门预算编制范围完整。部门预算的编制范围既包括一般预算收支， 又包括基金预算收支. 在一般预算收支中， 即包括预算内资金收支， 又包括预算 外资金收支和其他收支。 部门预算将传统预算制度下游离于政府预算之外的公共 资金全部纳入政府预算， 意味着财政部门能够对全部公共资金进行统一分配， 也 意味着取消了 各部门自 收自 支预算外资金和制度外资金的 财权， 这本身就是部门 间财政关系规范化的表现。 同时， 取消各部门自 收自 支预算外资金和制度外资金 的财权，由财政部门根据各部门的实际支出需要对全部公共资金进行统一分配， 有利于各部门间财力分配的合理化， 从而有利于部门间财政关系的规范化。 在实 践中，实现将所有的公 共资金纳入政府预算， 存在很大的难度。 第三， 部门 预算编制方法科学。 部门预算的编制方法是“ 因素法” 。 “ 因素法” 就是根据具体支出因素核定支出数额的方法。 在当前的部门预算改革中， 将各项 行政事业费划分为基本支出和项目 支出， 分别进行管理。 按定员定额标准编制基 本支出 预算， 通过建立项目 库和项目 评审制度， 采取规范的项目 管理方式编制项 目支出预算， 就是采取 “ 因素法”的体现。其中，基本支出是指行政事业单位为 保障其机构正常运转的支出， 包括人员经费和公用经费两部分: 项目支出是指部 门或单位为完成事业发展目 标和特定的行政工作任务， 在维持其正常运转之外的 支出。 对基本支出实行定员定额管理， 对项目 支出采取规范的项目 管理方式， 可 以改变传统预算编法采用“ 基数法”所造成的部门间财力分配苦乐不均的 状况， 有利于实现部门间财政关系的规范化。 部门预算的管理权是统一的。 规范的预算 管理有利于理顺部门间的财政关系。 在部门预算制度下， 一个部门不同功能的经 费在部门和财政均由一个机构管理， 在部门内部由其财务机构统一管理， 在财政 部门是由一个机构管理一个部门的所有经费， 同一个部门所有经费的预算全部由 一个机构审核和批复。 尽管其他有预算分配权的部门仍参与预算的审核， 但预算 的批复由财政部预算司统一进行。 并且， 随着部门预算改革的深化， 最终能够实 现将预算分配权集中到财政部门。 第四， 预算管理权统一。 部门 预算能够实现对部门间财政关系的规范还表现 在， 部门 预算是按部门 编制的， 一个部门一本预算， 这就改变了 传统预算对各部 门实际占 有公共资源量反映不清楚的局面， 使各部门所拥有的公共资源量的对比 关系一清二楚， 大大提高了部门间财政关系的透明度， 为理顺部门间财政关系奠 定了良好的基础。 第一章部门预算的经济学分析 从理论上讲， 部门 预算具有规范部门间财政关系的多方面的优势。 在实践中， 要真正实现部门间财政关系的规范化， 不能仅仅依赖于预算的编制， 预算的审议、 预算的执行、 预算执行的监督同样必不可少。 也就是说， 一方面要推进部门预算 改革，另一方面要提高法制化程度，这样才能使部门 预算发挥应有的作用。 第二章发达国家部门预算的编制与特点 第二章 发达国家部门预算的编制与特点 发韧于英国而流行于世界各国的政府预算制度，发展到今天，其具体形式、 技术、 运行方式和机制等，己臻于完善。 通过了解具有代表性的发达市场经济国 家部门预算制度的主要内容， 分析其特点和发展趋势， 对我国的部门预算改革具 有一定的启示和借鉴意义。 第一节美国的部门预算及其特点 1 9世纪末，美国 进行了包括改革公共财政制度在内的一系列深刻的制度创 新， 到2 0 世纪2 0 年代， 以现代预算制度为核心的公共财政制度得以在美国 确立 并逐步走向成熟。1 9 2 1 年通过的 预算和会计法 ，一举奠定了美国现代预算制 度基本框架的基础。 经过不断的发展， 美国的政府预算制度己 成为发达市场经济 国家的典型代表。 2 . 1 . 1 政府预算的法律依据 预算的制度框架包括与预算有关的法律、法规体系以及具体的预算管理制 基本依据是美国宪法， 在美国预算体制改革上标志性的法案有以 下三个: 1 . 1 预算和会计法 凰2.l 1 9 2 1 年国 会通过的 预算和会计法( b u d g e t a n d a c c o u n t i n g a c t o f 1 9 2 1 ) 构 建了美国现代预算制度的框架。 它要求总统提交预算， 对政府帐务进行独立审计， 并在财政部下设立了预算局 ( b o b ) . 2 . 1 . 1 .2 预算与会计程序法 1 9 5 0国 会通过的 预算与会计程序法( b u d g e t i n g a n d a c c o u n t in g a c t o f 1 9 5 0 ) 赋予总统规定预算内容、安排预算编制、 执行的权力。 2 . 1 . 1 .3 国 会预算与扣留 控制法 1 9 7 4年国会通过的 国会预算与扣留控制法( c o n g re s s i o n a l a n d im p o u n d m e n t c o n t r o l a c t o f 1 9 7 4 ) ， 在国 会中 创 立了 一 套与 行 政部门 对 应的 预算 分 支机构，强化了国会控制预算的能力。 其 他还有1 9 8 5 年 通过的 平 衡预算与紧急赤 字控制 法( b a l a n c e d b u d g e t a n d e m e r g e n c y d e f i c i t a c t o f 1 9 8 5 ) , 1 9 9 0年的 预算强制执行法( t h e b u d g e t 1 0 第二章发达国家部门预算的编制与特点 e n f o r c e m e n t a c t o f 1 9 9 0 ) . 1 9 9 7 年的 平衡预算法( t h e b a l a n c e d b u d g e t o f a c t o f 1 9 9 7 ) 等一系列的 法律和行政法规， 构建了 完整的美国预算法律法规体系， 有力 地支撑了美国预算管理程序与具体管理制度的运作，确保了整个预算管理的科 学、合理和有效。 工 1 .2 预算编制的 职能机构及相互关系 美国联邦政府的 行政和立法部门 各有一套参与预算管理的组织， 二者相互侧 重、 互相制约。 行政部门主要负责预算的编制和执行， 立法部门主要负责预算的 审批和监督。 2 . 1 .2 . 1 行政部门参与 预算管理的职能机构 美国行政部门参与预算管理的职能机构主要有: 总统; 总统管理与预算办公 室;以 及由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的“ 经济三角护 ，上 述三方在美国联邦政府预算管理过程中发挥着不同的作用。 2 1 . 2 . 1 . 了 态劳 负责决定预算实施政策; 向国会提交预算报告; 随时向国会提交追加预算的 请求和预算修正案; 签署或否决收入、 预算授权和其他与预算相关的法律;向国 会通报取消或延期支出的项目;如果必要，签署取消某项预算收入的征收等。 2 . 1 . 2 .1 . 2 ,统聋 理 办么 、 室 ( o ffic e o f m a n a g e m e n t a n d b u d g e t , o m b ) o mb是独立于财政部之外，直接向总统负责的机构，负责美国联邦预算草 案的编制。 预算草案中的收入预算主要信息来源于财政部，o m b的主要任务集 中于支出预算的编制， 即根据政府各部门、 机构提出的预算方案， 经审核汇总后 统一汇编成联邦预算， 交总统审核， 然后由总统提交国会。 联邦预算草案经国会 批准后，o m b负责按项目 分配财力，并监督各行政部门的预算执行以保证其达 到预算目 标，同时促进政府各部门 和机构之间在预算执行过程中的合作与协调。 此外， o mb 还负责制定 政府采购政策、 规章和程序、定员定额管理等。 2 . 1 . 2 . 1 . 3 经芬三房 在预算编制工作中的主要职责是共同负责经济预测，并制定主要的经济政 策。 其中， 财政部的主要职责是: 拟定和建议经济、金融及财政政策， 组织预算 收入， 办理国 库业务， 执行有关预算法令，印铸货币， 管理公债、国家政策性银 行等. 由此可见， 美国财政部基本被排除在联邦政府