（行政管理专业论文）腐败的制度分析及对策研究.pdf

摘要 近年来，党风廉政建设和反腐败斗争取得了重大成果，党政机关和干部队伍 中腐败现象蔓延的势头得到有效遏止。但是，我国现在仍处于腐败现象的多发期 和高发期，大案、要案时有发生，反腐败形势仍十分严峻。 中国最大的新闻网新华网进行的调查表明，反腐败在关心话题排行榜上 名列第一。腐败已经成为当今社会发展过程中的一大顽疾，其存在对于国家、社 会的危害已不容小觑。基于对腐败清醒和深刻的认识，提出切实可行的治理措施， 已成当务之急。 有鉴于腐败现象巨大的危害性和反腐败的紧迫性，本文以腐败问题为研究对 象，对滋生腐败的原因进行深入分析，并提出自己的建议和对策，以期达到有效 治理腐败的目标，为构建和谐社会贡献自己的一份力量。 本文首先通过对一个实例的分析引出腐败治理途径的初步设想，即通过制度 设计堵住每一个可能的缺口，并确保制度能够发现任何一个试图腐败或已经腐败 的人。其次，对腐败的定义进行详细的描述，指出腐败现象给国家和社会带来的 严重危害，强调腐败治理的紧迫性和必要性。再次，介绍了国内外对于腐败现象 的研究方法和理论，并提出本文的研究方法和思路。笔者认为腐败猖獗的根本原 因在于制度结构和制度安排的不合理，是各方面的制度缺陷不断制造和滋生腐败。 因此，要想治理腐败就要对现行制度进行分析，找出原因并加以改革和完善。接 着在介绍制度的含义和功能的基础上，创造性地依据制度分析的理论，从方法论 的角度提出了一套制度分析的方法，并运用该方法从制度制定机制、制度执行机 制和制度保障机制三个方面对我国腐败滋生的制度根源进行分析，探索现行制度 中存在的种种不足。在文章的最后，针对导致腐败产生的制度缺失，本文从降低 腐败动机、消除产生腐败的机会结构和加大腐败成本三个方面提出建立和完善制 度建设的具体对策，进而达到从源头上治理腐败的目的。 关键词：腐败，制度，制度分析，制度缺陷，制度建设 i nr e c e n ty e a r s ，g r e a ta c h i e v e m e n t sh a v eb e e na c c o m p f i s h e di nt h ec o n s t r u c t i o no f c p c sg e n e r a lm o o da n da nh o n e s ta n dc l e a ng o v e r n m e n ta n dt h ef i g h ta g a i n s t c o r r u p t i o n t h es p r e a d i n gi m p e t u so ft h ec o l t u p t i o np h e n o m e n aa m o n gp a r t ya n d g o v e r n m e n to r g a n sa n dc a d r et e a mh a sb e e ne f f e c t i v e l yh e l db a c k h o w e v e r , o u i c o u n t r yi s s t i l li nat i m eo ff r e q u e n ta n dh i g h l yp o s s i b l eh a p p e n i n go fc o r r u p t i o n p h e n o m e n an o w , w h i c hi sm a n i f e s t e db yt h ec o n s t a n th a p p e n i n g o fb i ga n ds e r i o u sl a w b a s e so fc o r r u p t i o n s ot h es i t u a t i o no fa n t i c o r r u p t i o ni ss t i l la w f u l l ys t e r n a c c o r d i n gt ot h es u r v e yo ft h eb i g g e s tn e w sw e b s i t ei n c h i n a - x z n h u an e t , a n t i - c o r r u p t i o ni sr a n k e da st h et o po n eo nt h es e n i o r i t yb o a r d o ft h et o p i c so f c o n c e r n i n g c o r r u p t i o nh a sb e c o m et h ec h r o n i ca n ds t u b b o r nd u r i n gt h ei m p r o v i n g p r o c e s so fn o w a d a y ss o c i e t y , a n dt h eh a r mo fi t se x i s t e n c et ot h ec o u n t r ya n ds o c i e t y c a nn o tb eu n d e r e s t i m a t e d t op r o p o s ep r a g m a t i ch a r n e s s i n gm e a s u r e sa c c o r d i n gt ot h e c l e a ra n dp r o f o u n dc o g n i t i o no fc o r r u p t i o n ，h a sb e c o m et h em o s tu r g e n tm i s s i o nn o w i nv i e wo ft h e g r e a th a r mo fc o r r u p t i o np h e n o m e n aa n dt h ee m e r g e n c yo f a n t i - c o r r u p t i o n ，s e t t i n gc o r r u p t i o np r o b l e ma st h eo b j e c to fs t u d y , t h i s d i s s e r t a t i o n a n a l y z e sd e e p l yi n t ot h ec a u s eb r e e d i n gc o r r u p t i o n ，a n dp r o p o s e st h ea u t h o r so w n s u g g e s t i o n sa n dc o u n t e r - m e a s u r e s , i nt h ee x p e c t a t i o no fa c c o m p l i s h i n g t h eo b j e c t i v eo f h a r n e s s i n gc o r r u p t i o ne f f e c t i v e l y , a n dc o n t r i b u t i n gh i so w ns t r e n g t hf o rt h ec o n s t r u c t i o n o fah a r m o n i o u s s o c i e t y t h i sd i s s e r t a t i o nf i r s t l yd r a w so u tt h et e n t a t i v ep l a no ft h ew a yo fh a r n e s s i n g c o r r u p t i o nb yt h ea n a l y s i so fa ne x a m p l e ，t h a ti s , t ob l o c ku pe v e r yp o s s i b l eg a pb y i n s t i t u t i o n a ld e s i g na n da s s u r et h a tt h ei n s t i t u t i o nc a l ls p o ta n y o n ew h oi st r y i n gt ob eo r h a sb e e nc o r r u p t s e c o n d l y , i tg i v e sad e t a i l e dd e s c r i p t i o no ft h ed e f i n i t i o no fc o r r u p t i o n , a n dp o i n t so u tt h es e r i o u sh a r mb r o u g h tt ot h ec o u n t r ya n ds o c i e t yb yc o r r u p t i o n ， e m p h a s i z i n gt h ee m e r g e n c ya n dn e c e s s i t y o fh a r n e s s i n gc o r r u p t i o n t h i r d l y , i t i n t r o d u c e st h es t u d y i n gm e t h o d sa n dt h e o r i e so fc o r r u p t i o ni nh o m ea n da b r o a d , a n d p r o p o s e st h es t u d y i n gm e t h o d sa n dl o g i co ft h ed i s s e r t a t i o n t h i sa u t h o rh o l d st h a t ，t h e f n n d a m e n t a lr e a s o nf o r t h e r a m p a n tc o r r u p t i o n i st h ei r r a t i o n a ls t r u c t u r ea n d a r r a n g e m e n to f i n s t i t u t i o n a n di t st h ei n s t i t u t i o n a ld r a w b a c k so fa l lr e s p e c t st h a tc r c a t e a n db r e e dc o r r u p t i o nc o n t i n u o u s l y s oi fw ew a n tt oh a r n e s sc o r r u p t i o n , w em u s t a n a l y z et h ep r e s e n ti n s t i t u t i o nt of i n do u tt h er e a s o n sa n di m p l e m e n tr e f o r m a t i o na n d i 圮r f e c t i o n t h e n , o nt h eb a s eo ft h ei n t r o d u c t i o no ft h ec o n n o t a t i o na n df u n c t i o n so f i n s t i t u t i o n , r e l y i n go nt h et h e o r i e so ft h ea n a l y s i so fi n s t i t u t i o n , c r e a t i v e l y , t h ea u t h o r p u t so u t am e t h o df o rt h ea n a l y s i so fi n s t i t u t i o n ，a n da p p l i e st h em e t h o dt oa n a l y z et h e i n s t i t u t i o n a lo r i g i no fc o r r u p t i o n sb r e e d i n gi no u rc o u n t r yf r o mt h r e ea s p e c t s ，n a m e l y , t h em e c h a n i s mo ft h em a k i n g ，i m p l e m e n t i n ga n de n s u r i n go fi n s t h u f i o n , t oe x p l o r ea l l k i n d so fs h o r t a g e se x i s t i n gi nt h ep r e s e n ti n s t i t u t i o n a tt h ee n do fi t , i nv i e wo ft h e i n s t i t u t i o n a ld r a w b a c k sc a u s i n gt h ee m e r g e n c eo fc o r r u p t i o n ，t h i sd i s s e r t a t i o np r o p o s e s t h ed e t a i l e dc o u n t e r n l e a s u r e sf o r e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n g t h ec o n s t r u c t i o no f i n s t i t u t i o nf r o md e d u c i n gt h em o t i v eo fc o r r u p t i o n ，e l i m i n a t i n gc h a n c es t r u c t u r ef o rt h e e m e r g e n c eo fc o r r u p t i o na n dr a i s i n gc o r r u p t i o nc o s t , h e n c et h ep u r p o s eo fh a r n e s s i n g c o r r u p t i o na c c o m p l i s h e d k e yw o r d s ：c o r r u p t i o n ，i n s t i t u t i o n , i n s t i t u t i o n a la n a l y s i s ，t h ed e f e c to f i n s t i t u t i o n , e s t a b l i s h m e n to fi n s t i t u t i o n 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文腐败的制度分 析及对策研究，是本人在导师指导下，在东北财经大学攻读硕士 学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分外不包含他人己发表或撰写过的研究成果，对本文的研 究工作做出重要贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果 将完全由本人承担。 作者签名：铕门矗日期：矽0 1 年f 月f 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 腐败的制度分析及对策研究系本人在东北财经大学攻读 硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究 成果归东北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的 名义发表。本人完全了解东北财经大学关于保存、使用学位论文 的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版 本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可以采用 影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部 分内容。 作者签名 导师签名 日期：刎年i 月6 日 日期：堋年月f 日 第1 章引言 第1 章引言 2 0 0 7 年3 月2 7 日，国家审计署发布了对北京六环路、京珠公路等3 4 条高 等级公路的审计公告，揭出的问题令人触目惊心：虽然被审计的3 4 个公路项目 都实行了招投标制度，但其中2 0 个项目执行招投标制度不严格，有些项目涉嫌 有幕后交易，个别项目存在商业贿赂，影响了工程质量；被审计的项目中2 6 个所涉及的交通主管部门及建设单位挤占挪用或利用关联交易套取建设资金 2 1 5 8 亿元，用于其他项目建设、招待和发放奖金等；有的钱本来应该补偿给失 地农民，结果却不知去向。3 4 条高等级公路，仅招待、发放奖金就耗去了2 1 5 8 亿元建设资金。1 仅此一条，就足以说明人们为何把一些单位称作“肥差”，千 方百计地想挤进去的原因了。而国外对所谓“肥差”还是“苦差”的划分并不 像我们这样分明，即便在那些被我们称作“肥得流油”的部门，与那些“清水 衙门”之间的区别也非常有限，大家感受到是彼此作为公务员的平等，究其原 因，就在于他们有严格的制度。确保再“肥”的单位也只能肥纳税人，而不是 肥自己。否则，属于个人责任，个人承担，属于集体责任可能导致集体辞职甚 至招致更严重的惩处。 我们所缺少的恰恰是这种制约机制。当某一领域出现腐败大案，我们更多 的是反思当事人的品德不好。然后，再三选择，以挑选一个品德、能力更优秀 的人就任，其结果常常是“前腐后继”。以河南交通厅为例，1 9 9 7 年1 0 月，原 河南省交通厅厅长曾锦城因收受贿赂被判刑1 5 年。有关部门经考察任命张昆桐 当厅长2 0 0 0 年1 月底，张昆桐因经济问题落马，后被法庭判处无期徒刑。接 着，上级经过认真考察，再任命石发亮担任交通厅厅长，结果大跌眼镜，石发 亮在2 0 0 1 年1 2 月中旬就被“双规”。所谓的德才兼备没能阻止官员的腐败。 这些案例足以说明，人的品德或人的自觉在巨大的利益面前是靠不住的。 马克思在资本论第一卷中引用了一段著名的论述：“一旦有适当的利润，资 本就胆大起来。如果有1 0 的利润，它就保证到处被使用；有2 0 的利润，它 就活跃起来；有5 0 的利润，它就铤而走险；为了1 0 0 的利润，它就敢践踏 人间一切法律；有3 0 0 的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”2 西 腐败的制度分析及对策研究 方经济学家假定人的思考和行为都是目标理性的，唯一试图获得的经济好处就 是物质性补偿的最大化。基于这种基本假设，西方国家首先把一个人当成试图 钻一切漏洞牟取私利的“恶人”，然后再据此设置相关制度，由于这种制度本身 就是根据恶人量身定做的，制度的制约作用更具有普适性。 这一点非常值得我们借鉴。我们应该转交传统观念中过于倚重个人品行预 防腐败的思路，假设每个人都是唯利是图、投机钻营者，然后，通过制度设计 堵住每一个可能的缺口，并确保制度能够发现任何一个试图腐败或已经腐败的 人。这样，才能从根本上解决反腐难题。 本章注释： 1 云力制度反腐缺位是腐败肆虐的根源 n 上海证券报，2 0 0 7 3 2 阳宽昌，王科沉重的历史话题 m 西南财经大学出版社，2 0 0 5 1 0 2 第2 章腐败的基本问题 第2 章腐败的基本问题 “知己知彼，百战不殆”。要治理腐败，就不能不对腐败的一些基本问题进行 了解。本章将简要介绍腐败的定义和危害。 2 1 腐败的定义 苏珊罗斯阿克曼( s u s a nr o s c - a c k e r m a n ) 认为腐败就是受贿，她在腐败： 政治经济学研究一书中写道：“因此，我的注意力并不局限于那些与委托人的目 标有冲突的支付，也不局限于那些被正式宣布为非法的支付，相反，我所指的是， 所有未上报上司而由代理人收受的支付。”1 安德瑞斯雷弗( a n d r c is h l e i f e r ) 和 罗伯特w 韦什尼则认为腐败是政府官员为了获取个人利益而出卖公共权力。2 国际 透明组织对腐败含义的解释是：“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的 官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使 他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。”3 总的来说，国外对腐 败的定义主要有三种：一是以公职为轴心的定义，即从人们与公共职务的关系以 及公职人员所承担的职责来确定腐败的定义，如为了个人利益而不正当使用权力； 二是以市场为轴心的定义，这类定义确定腐败的官员把公共职位视为一种经营， 尽量扩大它的收益，公职成为一个最大化的单位，取决于市场状况；三是以公益 为轴心的定义，即无论何时掌握公职的人，为得到金钱或其他报酬而采取有利于 提供报酬的人和损害公众及公众利益的行为时，腐败就存在了。4 对腐败的任何一种定义，都有它自身的根据，都为我们认识腐败现象提供了 一种视角。对上述标准进行综合，并结合我国当前的反腐败斗争形势，本文对腐 败的定义为：掌握公共权力的公职人员或单位，在公职期间，把公共权力滥用于 牟取私利或所在小集团的不正当利益，导致公共利益的不正当转移，从而在社会 领域、政治领域、经济领域等具有极大破坏作用的行为过程。这里的定义包含了 四项基本内容：( 1 ) 腐败的主体是各级党委政府及其各级管理机构以及工作人员 尤其是各级官员，以区别于非公职人员的腐化行为。这是因为腐败总是与公共权 3 腐败的制度分析及对策研究 力和行使公共权力的公职人员相联系的；( 2 ) 腐败的目的是为了谋取私利，以区 别于为公的本职行为。这里的“私利”，不仅包括腐败者自身或与其有关的个人不 正当利益，而且包括腐败行为者为其所在小集团谋取的不正当利益；不仅包括不 正当的物质利益，而且包括某些见不得人的精神和生理欲望的满足：( 3 ) 腐败的 手段是非法运用公共权力，以区别用正当权利牟取个人利益的行为；( 4 ) 腐败的 最终结果表现为一种行为，需是在社会领域、政治领域、经济领域等造成极大破 坏作用的行为。 2 2 腐败的危害 腐败给政治生活、经济生活、社会生活等多方面带来不利影响，主要表现在 以下一些方面： ( 1 ) 腐败削弱了国家的能力 腐败行为的滋生反映了法律的无能和松驰。法纪本来是以维护公共秩序和保 护公共利益为己任的，但腐败行为恰好是以对法纪的公然地或隐蔽地违反为特征。 腐败愈猖獗，人们对法纪的权威愈蔑视。法律和纪律失去了其权威性和约束力， 政府对社会控制力也就大大削弱了。“当公职人员不再关心国家目标和公共利益的 实现而一心谋取私利的时候，当社会各阶层都只关心一己之私而对国家和民族前 途漠不关心的时候，整个社会就会丧失它的凝聚力。”5 、 ( 2 ) 腐败损害了政府的功能 首先，腐败降低了民众对政府的信任，影响了政府的合法性，直接危及政治 稳定。其次，腐败降低了政府的政策执行水平。腐败者通过权钱交易来谋取私人 利益的过程，实际上就是在政策的执行中偏袒提供“租金”者的过程。它破坏了 公平竞争的社会环境，破坏了政府政策的普遍性和连续性，导致政策在执行过程 中扭曲变形。再次，腐败降低了政府公职人员的素质，妨碍了行政管理的现代化。 腐败的政府官员丧失了公共责任感，加剧了行政管理的低效和无能。 ( 3 ) 腐败降低了经济体系的效率 腐败行为造就了大批的特权者，使市场信号失灵，资源配置失误，社会分配 不公，无论是人的生产积极性，还是企业的效率都受到严重的损伤。首先，那部 分由政府进行分配和管制下的资源，在分配时所根据的不是效率原则，而是“关 4 第2 章腐败的基本问题 系”原则，或“权钱”交易的价格。这种反效率的分配行为会大大降低社会整体 资源配置效率。其次，企业和民间把大量财物用于行贿等“寻租”活动，非生产 费用大幅度增加，造成资源的浪费。第三，腐败导致企业失去提高自身效率的积 极性。如果腐败能使企业争取到政府在税收、贷款以及产品补贴等方面的优惠待 遇的话，就会诱使企业把注意力集中于争取政府的补贴和保护方面，而不是下功 夫提高自己产品的产量和质量。“这种类型寻租活动的高涨，既降低了企业的生产 效率，又降低了整个社会资源的利用的经济效益。”6 第四，腐败加强了政府管制 经济的动机。对于政府官员来说，通过其对经济活动的控制可以为自己创造利用 权力谋取好处的机会，政府官员为谋取私利就可能会主动进行“政治创租”和“抽 租”，“前者指政府政客利用行政干预的方法来增加私人企业的利润，人为创造租 金，诱使私人企业向他们进贡作为得到这种租金的条件；后者是指政府官员 故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割舍一部分 既得利益与政府官员分享。”7 第五，腐败的泛滥大大挫伤了广大劳动者的生产积 极性。腐败造成了社会中最严重的不平等，个人的收入不是与其对社会的贡献挂 钩，而是与他掌握的权力大小或接近权力的程度成正比，按劳分配变成按“权” 分配。“收入分配中这种不合理现象严重打击了人们通过诚实劳动获得正当收入的 积极性，并直接影响着人们的劳动态度。”8 ( 4 ) 腐败破坏了社会稳定 8 首先，腐败腐蚀执政党的执政能力，从政治基础上破坏社会稳定。腐败之风 的蔓延会破坏执政党在群众心目中的形象，进而威胁执政党的执政地位。其次， 腐败形成个人对社会和国家利益的严重侵害。而这种侵害又转化为社会成员之间 的相互侵害，特别是有权力、有关系、有路子的人们对于无权力、无关系、无路 子的人们的侵害。这种建立在人们之间相互侵害和个人对国家和社会侵害基础之 上的社会利益关系，实际上已经发展成为一种潜在的对立或对抗关系。这种矛盾 一旦公开地暴露出来，就会严重地破坏社会稳定。第三，腐败毁掉大批领导干部， 从组织基础上破坏社会稳定。第四，腐败败坏党群关系，从群众基础上破坏社会 稳定。 腐败带来的危害是巨大的，其恶劣影响是深远的，反腐败已成为一场关系我 党生死存亡的政治斗争。 5 腐败的制度分析及对策研究 i 本章注释： 1 s u s a n r o s e - a c k e r m a n c o r r u p t i o n ：a s t u d y i n p o l i t i c a l e c o n o m y , n e w y o r k ：a c a d e m i c 疑 p r e s s ，1 9 7 8 ，p 7 。a n d r e is h l e f f e r r o b e r tw v i s h n y c o r r u p t i o n , i nq u a r t e r l y3 0 u m a lo f e c o n o m i c s ，v 0 1 1 0 8 ，1 9 9 3 3 杰里米波普反腐策略来自透明国际的报告 m 海译文出版社，2 0 0 0 4 4 王沪宁腐败与反腐败当代国外腐败问题研究 m 上海人民出版社，1 9 9 0 何增科政治之癌 m 中央编译出版社，1 9 9 5 6 何增科政治之癌 m 中央编译出版社，1 9 9 5 7 陆丁看得见的手：市场经济中的政府职能 肼 上海人民出版社，1 9 9 3 8 何增科政治之癌 m 中央编译出版社，1 9 9 5 6 第3 章国内外腐败现象的研究发展 第3 章国内外腐败现象的研究进展 “他山之石，可以攻玉”。本章综述了国内外学者对于腐败现象的研究角度和 理论方法，在综合分析之后提出本文的研究方法和思路。 3 1 国外研究进展 在国外主要以实证研究为主。分两个阶段，前期主要侧重于社会政治方面的 研究，以韦伯主义和后韦伯主义为代表。韦伯主义认为腐败和准腐败行为主要是 制度、法规和监督的缺乏与松懈造成的。因此，改进管理，在经济领域建立正式 的制度是减少腐败的手段，但这又会造成制度集中和控制集中，结果造成机构臃 肿；后韦伯主义认为腐败和准腐败行为是过分理性化以及过度控制的结果，尽管 行政手段的集中在不断增长，但这种过程必然带来衰变趋势。而腐败则是对制度 衰变的一种适应。后期特别是2 0 世纪9 0 年代以后，对腐败问题的研究侧重于经 济学的分析为主，比较有代表性的理论是：( 1 ) “经纪人”理论。该理论认为腐败 产生的基础就是“经纪人”行为，“经纪人”为了自身利益的最大化，就可能利用 政策、法律的漏洞谋取利益；1 ( 2 ) 寻租理论。二十世纪七十年代，有关腐败问 题的寻租理论问世，最早提出“寻租”概念的是克鲁格( a n n e0 k r u e g e r ) ，在( ( t h e p o l i t i c a le c o n o m yo ft h er e n t s e e k i n gs o c i e t y ) ) 这篇论文中，她提出了权力领域里 的“经济租”的概念，分析了政府控制、关税以及国有企业等领域里的寻租行为。 2 该理论是以研究非生产性竞争的寻利活动为主的经济理论，其着力点并非这类活 动的道德范畴，而是其产生的社会经济条件。对于现代社会而言，更为常见且影 响更广的非生产性寻利活动，是那些涉及到钱与权交易的活动，即个人或利益集 团为了牟取自身经济利益而对政府决策或政府官员施加影响的活动；3 ( 3 ) 内部 人控制理论。日本学者青木昌彦提出了腐败“内部人控制”理论，因为内部人控 制的资产往往属于“无保障资产”，如国有资产。所以企业特别是国有企业中，经 理人作为“内部人”掌握企业的控制权，倘若没有形成有效的监督机制，就会产 生腐败；4 ( 4 ) 信息经济学视角。该理论以斯蒂格利茨等为代表的信息经济学派 认为，由于委托人、代理人的信息不对称，权责不明，缺乏监督以及存在优败劣 7 腐败的制度分析及对策研究 胜的逆向选择和侵犯委托人权利的道德风险，这都会损失市场效率，形成腐败；一 ( 5 ) 政府交易理论和政府失灵理论。政府交易理论认为，政治市场上也有供给者 政府、政党和官员，也有需求者利益集团和选民，两者按定的规则进 行交易。政策是交易的结果，是力量博弈的均衡。6 而在此交易中，总会出现不规 则的交易者，即会产生腐败分子。政府失灵理论认为，政府干预市场过程中，会 不可避免地产生另外一种缺陷，政府活动的非市场性缺陷也会产生腐败；( 6 ) 管 制理论。该理论认为在管制市场上，官员成为管制政策的供给者，企业成为需求 者。如果预期的租金大于寻求管制的成本，企业将购买管制，于是政府成为利益 集团的俘获物，也可能成为腐败的名利场。7 3 2 国内研究进展 在国内以规范研究为主。把腐败归因于政治、社会和意识形态的因素，仅从 政治学、社会学、伦理学和法学的角度去研究，对腐败的成因，产生了思想说、 转型说、体制说和文化说。这几年随着西方对腐败理论的研究从经济学分析角度 的兴起和国外腐败理论研究的引进，也有一部分实证研究。比较有代表性的观点 有“公共选择派生论”、“经济寻租论”、“行政垄断寻租论”、“组织行为理论”、“经 济博弈理论”等。如寻租理论传入我国以来，国内许多学者把腐败等价于寻租， 寻租成了腐败的代名词，人们开始跳出对腐败的传统解释，从经济学角度分析腐 败现象产生的根源，以寻找行之有效的治理对策。郑利平对腐败的经济学分析较 有代表性，其基本理论观点为：有腐败可能性的人是否选择腐败取决于其腐败的 成本和收益的对比，而腐败收益和腐败成本取决于反腐败制度建设的投入量即制 度成本。反腐败制度建设通过影响社会上所存在的租金而影响腐败的收益，通过 提高惩罚力度和被发现的概率而影响腐败的成本。8 其他一些学者也借鉴经济学的 分析方法、结合管制理论、治理与善治理论、经济博弈理论、组织行为理论对腐 败原因进行了分析。胡鞍钢认为政府管制太多，是滋生大面积腐败现象的主要原 因，防止腐败必须削弱政府与商业之间的关系。组织行为理论认为，企业为了追 求自身利益的最大化，往往通过各种途径影响政府的决策和进程，使自己获得市 场竞争优势，或提高竞争对手的管制成本。这些不合法或不合乎伦理的途径也是 腐败发生的根源之一。9 何增科认为，目前中国的腐败己经不是一种个别的、偶然 8 第3 章国内外腐败现象的研究发展 的现象，而是一种带有普遍性的现象，这是因为有相当一部分公职人员选择了通 过腐败的方式来满足个人利益和要求，有人称之为种制度性腐败或体制性腐败。 它表明现行的制度结构和制度安排存在着重大的缺陷，它诱使越来越多的公职人 员从事腐败活动并提供了相应的机会，而从事腐败活动被发现和受到制裁的机会 很小。1 0 李南雄认为腐败是官员理性选择行为的结果，官员的腐败程度与其腐败 行为的成本、收益以及政府反腐败的成本系统直接相关。江庆认为腐败有自我膨 胀的特点，如果不严厉打击的话，只会刺激它的滋长，为以后的反腐败工作带来 更大的负担，从而出现“腐败现象严重反腐败成本过大打击不力腐 败现象更严重”的恶性循环。1 1 3 3 本文的思路和研究方法 国内外对于腐败的研究角度和方法各有不同，借鉴国内外学者的研究成果， 结合引言部分的分析，本文认为腐败猖獗的根本原因在于制度结构和制度安排的 不合理。这就是为什么在社会的不同历史时期、同一时期不同国家都或多或少有 腐败发生，但腐败程度却有巨大差异的原因。按照新制度经济学理论，作为理性 “经济人”的个人，其基本动机是追求个人利益或效用的最大化。个人利益或效 用由权力、财富、社会地位等组成，当这些目标相互发生冲突时，个人可以通过 比较收益与成本做出权衡取舍。而影响个人选择的最重要的因素就是制度，即所 有约束个人行为的各种正式和非正式规则的集合。1 2 在我国转型时期，政府公职 人员中出现大面积腐败且屡禁不止，其根本原因不在于人们受各种因素的影响而 使道德观念发生了变化，而在于相当一部分公职人员选择了通过腐败的方式来满 足个人利益和要求；或者说，是各方面的制度缺陷不断制造和滋生腐败。 因此，本文认为，加强思想教育和加大打击力度只能治标而不能治本。只有 从制度的层面分析造成当前腐败现象不断滋生的原因，并探索改革和完善的措施， 从源头上预防和治理腐败现象，才能巩固和发展反腐败已经取得的成果，从根本 上解决腐败问题。 1 8 世纪英国哲学家和思想家休谟的“无赖假定”指出：“在设计任何政府体 制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒， 并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”1 3 9 腐败的制度分析及对策研究 本文以休谟的“无赖假定”为前提，抛开对人的思想道德方面的分析，试图 通过制度设计堵住每一个可能的缺口，并确保制度能够发现任何一个试图腐败或 已经腐败的人。文章首先介绍腐败的含义和危害，指出治理腐败的必要性和紧迫 性。其次，在综合分析国内外对于腐败现象的研究进展后总结出从制度的层面入 手才能更好地治理和遏制腐败现象。再次，在简要介绍制度的概念及其功能的基 础上，创造性的根据制度分析的理论，从方法论角度提出了一套制度分析的方法， 并运用制度分析的方法，从制度制定机制、制度执行机制和制度保障机制三个方 面对引起我国腐败现象的制度原因进行了具体分析，归纳出当前腐败现象不断滋 生的制度性根源。最后，提出对制度的改革和完善措施，进而达到有效治理腐败 的目的。 本章注释： 1 谢小瑛腐败的经济人假设及其制约机制 j 经济师，2 0 0 1 ；第8 期：p 4 2 - 4 3 2 a 1 1 d eo k r u e g e r ，1 9 7 4 ，h ep o l i t i c a le c o n o m yo ft h er e n t s e e k i n gs o c i e t y t h ea m e r i c a n e c o n o m i cr e v i e w 6 4 3 ( j u n e ) ：p 2 9 1 - 3 0 3 3 郭建明，毛家强寻租理论与反腐败分析 j 西北工业大学学报，2 0 0 3 ；第4 期：p 1 - 4 4 日 青木昌彦转轨经济中的公司治理结构 m 华夏出版社，2 0 0 2 ：p 5 1 5 王满昌，张小娟公共权力腐败的经济学分析 j 当代经济科学，1 9 9 9 ；第6 期：p 2 0 - 2 6 6 邹波腐败与委托代理失灵 j 中国发展, 2 0 0 2 ；第2 期：p 5 9 - 6 2 7 刘平中国专型期反腐败经济思想研究 蝴中国方j e 出版社，2 0 0 5 8 郑利平腐败成因的经济理性与预期效用的论析 j 中国社会科学，2 0 0 1 ；第1 期：p 9 1 - 9 9 9 胡鞍钢冲国：挑战腐败 m 浙江人民出版社，2 0 0 1 ”何增科转型时期中国腐败问题研究 m 中央编译出版社，2 0 0 2 “李南雄腐败：权力与余钱的交换 m 中国发展出版社，1 9 9 6 ”何增科中国转型期的腐败与反腐败问题研究：一种制度分析 j 马克思主义与现实，1 9 9 9 ；第 5 期：p 2 7 1 3 大卫休谟休谟政治文论选 m 商务印书馆，1 9 9 3 1 0 第4 章制度分析理论与腐败的制度分析 第4 章制度分析理论与腐败的制度分析 制度是人类文明的产物，也是人类文明的一种标志，制度随着人类文明的 演进而不断发展。制度与人类社会生活的各个方面密切相关，研究社会现象必 然要研究与该社会现象紧密联系的制度现实，必然要研究引起该社会现象的制 度原因，也必然要研究如何通过制度改进来解决出现的社会问题。 4 1 制度及其功能 新制度主义者认为，制度有两层基本含义：其一，制度是行为规则，它决 定着人们在经济发展过程中能够与不能够做什么事；其二，制度是人们结成的 各种经济、社会、政治等组织或体制，它决定着一切经济发展活动和各种经济 关系由以展开的框架。1 制度学派的先驱康芒斯认为：“如果我们要找出一种普 遍的原则，适用于一切所谓制度的行为，我们可以把制度解释为集体行动 控制个体行动。”2c 诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序 和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行 为。”3 西方新制度经济学派的另一著名代表t w 舒尔茨则认为：“我将一 种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。例如，它 们包括管束结婚与离婚的规则，支配政治权力的配置与使用的宪法中所内含的 规则，以及确立由市场资本主义或政府来分配资源与收入的规则。4 我国经济学家林毅夫基本接受舒尔茨的定义，认为“从最一般的意义上讲， 制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。”对此，他还明确补充说： “经济学家用制度这个术语时，一般情况下指的是制度安排。”而“制度安 排的定义是管束特定的行动模型和关系的一套行为规则。制度安排可以是正式 的，也可以是不正式的。正式的制度如家庭、企业、工会、医院、大学、政府、 货币、期货市场等等。相反，价值、意识形态和习惯就不是正式的制度安排的 例子。”5 我国另一位经济学家盛洪在区别了制度经济学和新制度经济学的特征 之后认为，比较恰当的制度的定义是：“在多人、多次重复的情境中的人与人之 1 1 腐败的制度分析及对策研究 问的行为规范 或者按博弈论的说法，制度是n 人博弈的均衡解。”6 卢现祥博 士认为，西方新制度经济学家所说的制度由三个部分构成，e 口非正式约束、正 式约束和实施机制。非正式约束也称非正式规则，是人们在长期交往中无意识 形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。它主要包括价 值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。在非正式约束中， 意识形态处于核心地位。正式约束也称正式规则，是指人们有意识创造的一系 列政策法规。它包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成 的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契 约，它们共同约束着人们的行为。对这些规则还可作如下分类描述：界定两人 在分工中的“责任”的规则；界定每个人可以干什么、不可以于什么的规则； 关于惩罚的规则：“度量衡”规则。制度构成的第三部分是实施机制。人们判断 一个国家的制度是否有效，除了看这个国家的正式规则与非正式规则是否完善 外，更主要的是看这个国家制度的实施机制是否健全。离开了实施机制，那么 任何制度就形同虚设。7 综合以上各学者的论述，本文认为，制度可以界定如下： 制度是人们在社会活动中的行为规范，是每一个成员都必须遵守和服从的， 因而具有统一性。制度一经确立，就在相当长的时间内保持不变，因而具有稳 定性。社会成员如果违背制度，必须受到惩罚，惩罚要求拥有克服反抗的力量， 因而制度具有强制性。正因为制度具有统一性、稳定性、强制性的特征，它成 为调节个人行为、规范人与人之间的关系、稳定社会秩序和整合社会力量的重 要工具。 具体而言，制度具有以下一些功能： ( 1 ) 制度具有约束功能 制定制度的目的就在于约束人们的行为，给人们的行为划定适当的边界。 制度的约束功能是必要的，正是因为它的存在，社会才可能稳定，秩序才可能 形成。“没有社会秩序，一个社会就不可能运转。制度安排和工作规则形成了社 会秩序，并使它运转和生存。”8 制度约束人的行为有两种方式：一种是通过意 识形态说服人们自我监督；一种是借助外部权威强制执行。说服方式是大量的、 普遍的、也是制度希望做到的，但制度约束的底蕴是强制，不是说服。 ( 2 ) 制度具有信息功能 从制度对于认知和信息的作用来看，制度会给定特定的信息空间，有利于 1 2 第4 章制度分析理论与腐败的制度分析 人们在存在不确定性和风险的环境下，形成稳定的预期和特定的认知模式，从 而有利于指导个人和组织行为。也就是说，“制度提供了对于别人行动的保证， 并在经济关系这一复杂和不确定的世界中给予预期以秩序和稳定性。”9 ( 3 ) 制度具有激励功能 制度的激励功能指的是其对社会成员的某种行为具有鼓励和促进的作用。 它通过对行为的提倡或反对、鼓励或压抑的信息传达出来，借助奖励或惩罚的 强制力量得以监督执行。制度的激励，可以规定人们行为的方向，改变人们的 偏好，影响人们的选择。 任何制度都有激励功能，但不同制度产生的激励效应不一样。正是由于制 度激励功能的差异，不同国家或同一国家的不同时期中，人们的价值观念、生 活态度、工作学习的积极性和创造性才会有巨大差异。也就是说，社会成员积 极性、创造性和潜能的发挥主要是靠制度激发和保持的。 ( 4 ) 塑造个人行为方式 制度实际上就是人们行为方式的形式化和规范化，然而，一旦制度被确立 起来，这种行为方式便成为全社会的活动规范，在某种程度上成为人们共同接 受的做法。人们按照这种制度要求去行