（财政学专业论文）失地农民的社会保障制度建设研究.pdf

西j | 大学矮士攀授 e 文 失地农民的社会保障制度建设研究 曩| 致学专簸 研究生：陈长宽指导老师：拳航星教授 城镇纯速程孛，农树豢薅主建丈量被援爝，大量农瑟戒荛失蟪表嚣。囊孬 的髹恁安置标准过低，方式单一，导致大嫩失邈农民转豫麓城带贫民。在现行 城乡社会保障体系二冗分割的情况下，构建失地农民的社会保障体系无疑是当 前艨霈解决的问题。本文立足于对成都棚燕区县的失地农民调焱，说明了失地 农鼹社会保障制度建设的关键是社保资愈囊臼磐集闯题，揭示了产生阿题的深层 次疆嚣。指窭了瘸“走缝换镶薅”，餐骞i 瑷释：瘫遮秘疫，重梅毒 馁骥式，班主建 章 镁费帮主逮出诖金梵童萋资金来源，统筹考虑实瑟搡律串豹 赫嚣，同畦配l ；圭 糊燕配套措旋，将悬必地农民社会保障制度建设的一个可行方絮。 本文共分五部分。酋先，本文从以成都市温江区为例，阐述了失地农民基 本状况、生活状况等，指出了失地农民关波密切且亟待解决的问题，为后文的 囊谂提供谂撂；第二部分，首先分辑了城露爨聚、一般农民帮必蟪农民社会绦 簿瓣蠛获，然蓐分裂获旋济、茬会、政演瓣角度，捂逡建立炎燎农氏社会保障 制艘的必要性：第三部分，以成都市相* 醒县为铡，概述了失地农民社会保障 的历史和现状，分析了现实操作中存在的问题，揭示了产生问题的深层次原因； 第四部分，针对现实中_ 葶在的诸多困难及其深层次原因，阐明了失地农民社会 僚簿溯瘦建设必须遵锤瓣原则；最嚣，本义簌裁遥部分豹基础上，耀述了失她 表楚凝会鬻辩夔瘗骞，麓国了解决筹集蓉会绦簿资金夔方寨，绘密了轻会裸险、 最低生活保障等具体被保项目的制度安排，间时指出了相关的粼套措施。 本文的创新之处在于：第一，分别从缀济、社会和政治的角度系统分析了 构建失地农民社会保障制度的必要性；第二，系统分析了目前必地农民社会保 漳制度建设存在豹困难殿其深层次原因；第三，对于地征雳铡度鹃剖薪提出 嚣热丈学硬士学鼗 幺文 了一些个人见解；第麟，提出了较为具体的失地农民社会保黢制度安排以及裙 燕配套措施。 关键词：失地农弱、社会保障、征地剃壤、土地换保障、酝套播箍 l l r e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t y s y s t e m s o ft h el o s t - l a n dp e a s a n t s m a j o r ：p u b l i cf i n a n c e g r a d u a t e ：c h a nc h a n g k u a n t u t o r ：i jn a n g x m g w i t ht h ed e v e l o p i n go fo u rc o u n t r y su r b a n i z a t i o n , al o to fp e a s a n t s l a n d sh a v e b e e nt a k e no v e rf o ru s ea n dl a r g en u m h e r so fp e a s a n t sb e , c o m el m t q a n dp e s s a n t s ， t h ea c t u a ll o ws t a n d a r do fe x p r o p r i a t i n gl a n da n da l l o c a t i o na n dt h es i n g l e n e s si n t h em o d e lo fa l l o c a t i o nc a u s el o t so fp e a s a n t st ob ep a u p e ri nc i 魄i ti su n d o u b t e d t h a tt h ed e s i d e r a t i v ep r o b l e mi st h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m so ft h e l o s t - l a n dp e a s a n t s 。b a s e do nt h er e s e a r c ho fr e l a t i v ec o u n t i e so fc h e n g d uc i t y , t h e t e x tp o i n t so u tt h ec r u c i a lp r o b l e mi sr a i s i n gs o c i a ls e c u r i t ym o n e y , a n a l y z e st h a tt h e d e e p ( 麓t u s e so ft h ep r o b l e m s i tm a k e sac o n c l u s i o nt h a tt h ef e a s i b l er e s o l v i n g p r o j e c ti s “l a n dc h a n g i n gs e c u r i t y ，i n n o v a t i n go nt h es y s t e m so fe x p r o p r i a t i n gl a n d ， r e c o n s t r u c t i n gt h ec o m p e n s a t i o nm o d e l ，m a t c h i n gt h e r e l a t i v em g a i s u r e s 骶摇f u l lt e x t 藉d i v i d e di n t o f i v ec h a p t e ra l t o g e t h e r f i r s to fa l l , t h et e x t s u m m a r i z e st h es t a t u so ft h el u s t - l a n dp e a s a n t sb a s i n go nt h er e s e a r c ho fw a n j i a n g d i s t r i c t sl o s t - l a n dp e a s a n t si nc h e n g d uc i t y i nt h es e c o n dp a r t ，t h i st e x th a s a n a l y z e dt h es o c i a ls e c u r i t ys t a t u sq u oo fc i t yr e s i d e n t s ，p e a s a n t sa n dl o s t p e a s a n t s a tt h es a m et i m ei ti n d i c a t e st h en e c e s s i t yo fc o n s t r u c t i n gt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s o ft h el o s t - l a n dp e a s a n t sf r o mt h ea n g l e so fe c o n o m y , s o c i e 哆a n d 蝌i t y t h et h i r d p a r t , t h et e x ts u m m a r i z e st h eh i s t o r y , s t a t u sq u oo ft h es o c i a ls e c u r i t yf o r t h e l a n d - l o s tp e a s a n t sb a s e do i lt h er e l a t i v ee o b n t y , a n a l y z e st h ed i f f i c u l t i e so f c o n s t r u c t i n gt h el o s t - l a n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e m si nt h ep r a c t i c e ，o p e n st h ed e e p c a u s eo fd i f f i c u l t i e s t h ef o u r t hp a r t ，t h et e x ti n d i c a t e st h er u l e so fc o n s t r u c t i n g s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sf o r t h el o s t l a n dp e a s a n t so nt h eb a s eo fa n a l y z i n gi t s 难 四川大学硕士学位论文 d i f f i c u l t i e sa n dt h ed e e pc a u s eo fp r o b l e m s f i n a l l y , b a s e do nt h ef o r ef o u rp a r t s ，t h i s t e x tp o i n t so u tt h ec o n t e n t so fs o c i a ls e c u r i t yf o rt h el o s t - l a n dp e a s a n t s ，a n db r i n g s f o r w a r dt h ep r o j e c t so fr a i s i n gm o n e y ，t h ea r r a n g e m e n t so fs y s t e m sa b o u ts o c i a l s e c u r i t ya n dt h el o w e s tl i v i n gs e c u r i t y , a n ds oo n a tt h es a m et i m ei tp o i n t so u tt h e m a t c h i n gr e l a t i v em e a s u r e s t h i st e x ta t t e m p t st oc a r r yo ni n n o v a t i o n sf r o mt h ef o l l o w i n gs e v e r a lr e s p e c t s f i r s t ，i ti n d i c a t e st h en e c e s s i t yo fc o n s t r u c t i n gt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m so ft h e l o s t - l a n dp e a s a n t sf r o mt h ea n g l e so fe c o n o m y , s o c i e t ya n dp o l i t y s e c o n d ，t h et e x t m a k e ss y s t e m i ca n a l y s e si nt h ed i f f i c u l t i e so fc o n s t r u c t i n gt h el o s t l a n ds o c i a l s e c u r i t yi nt h ep r a c t i c ea n dt h ed e e pc a u s eo fd i f f i c u l t i e s t h i r d ，t h e r ea r es o m e p o i n t so fm yv i e wi ni n n o v a t i n go i lt h es y s t e m so fe x p r o p r i a t i n gl a n d f i n a l l y , t h e t e x tb r i n g sf o r w a r dt h em a t e r i a la r r a n g e m e n t so fs o c i a ls e c u r i t yf o rt h el o s t l a n d p e a s a n t sa n dr e l a t i v em a t c h i n gm e a s u r e s k e y w o r d s ：l o s t - l a n dp e a s a n t s ，s o c i a ls e c u r i t y , e x p r o p r i a t i n gl a n ds y s t e m s ，l a n d c h a n g i n gs e c u r i t y ”，m a t c h i n gm e a s u r e s 四川大学硕士学位论文 前言 社会保障是指国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故面临 经济困难的公民提供的基本生活保障。它是当代社会不可缺少的福利机制，是 社会发展的“安全网”和“稳定器”。商品经济越发达，它就愈益成为社会发展 的一个重要的组成部分，它是社会文明和进步的重要标志。目前，我国的社会 保障体系主要是由社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个部分组成。 其中，社会保险处于核心地位，社会救济属于最低层次的社会保障，社会福利 被视为社会保障的最高纲领，社会优抚起着安定特定阶层生活的功能。o 但长期 以来，我国社会保障制度呈现明显的二元结构特征。对城市实行的是高补贴、 高就业的社会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一 系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。而农村实行的是以群众互助和国 家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。改革开放后，我国 农村开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利性均分的原则下，把土地作为 保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协调公平与效率的关 系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发展及其保障功 能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。 随着城市化和工业化进程的加快，土地资源尤其是耕地资源的占用，大量 农民被迫离开其相依为命的土地，从而迅速催生出一个急剧膨胀的社会群体一 一失地农民。据国土资源部统计，1 9 8 7 2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 耕地是通过行政手段征用。这些仅是依法审批的征用数，尚没 有把那些违法侵占、突破指标和一些乡村私下卖地包括在内。据统计，违法占 地占合法征地的比例一般为2 0 3 0 ，有的甚至高达8 0 。这意味着1 9 8 7 2 0 0 1 年实际征占农地数为4 0 8 0 4 4 2 0 万亩左右，按入均占有土地0 8 亩计算( 实 际上发达地区人均耕地低于0 7 亩) ，失地农民总数在5 1 0 0 5 5 2 5 万。如果加 上因农村超计划生育等原因没有分到田地的“黑户口”劳动力，则数目逾6 0 0 0 万。回另据人民日报2 0 0 4 年2 月2 日的报导，目前全国失地农民总数估计4 0 0 0 。蒋洪朱萍财政学【m 】上海：上海财经大学出版社，1 9 9 9 2 4 7 2 4 8 。洪英。刘苓玲中国社会保障制度发展面临的问题与思考【j 】重庆工学院学报，2 0 0 1 ，( 0 3 ) ：6 4 6 6 9 鲍海君。吴次芳论失地农民社会保障体系建设【j 】管理世界，2 0 0 2 ，( 1 0 ) ：3 7 4 2 。宋斌文，樊小钢，周慧文失地农民问题是事关社会稳定的大问题【j 】调研世界，2 0 0 4 ，( 0 1 ) ：2 2 2 4 四川大学硕士学位论文 万左右，每年还要新增2 0 0 多万。 由于诸多原因，随着土地的流失，他们也流失了诸多权益。很多失地农民 游离于“农民”和“市民”，“城市”和“乡村”之间，正如陈锡文所言：“农民 失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不 是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民。” 笔者在实际调查中，也 深深感受到这一点，部分失地农民的生活状况实在令人心寒( 笔者在对西部成 都市温江区的调查中发现，约9 的失她农民生活水平急剧下降，生活环境极 其恶劣，令人担忧) ! 对于大部分失地农民而言，他们生活在相对陌生的城市里， 比须由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民 的生活、生产方式和行为。其间，一方面由于失地农民对城市生产、生活的不 适应，另一方面替代土地保障功能的养老保险、失业保险等社会保障体系尚未 在农村建立，很多失地农民表现出对生活前景的彷徨和焦虑。邵金菊同志在对 浙江省宁波市东裕社区调查中发现，只有3 9 5 的居民表示对今后生活没有后 顾之忧，而5 3 8 的被调查居民显示出对今后生活有担忧，还有1 3 人未作回答， 占总数的6 7 圆。失地农民的这些生产、生活和思想问题必然会影响到整个社 会的安定和发展。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有7 0 以上是因征 地引发的，而且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。 可见， 如何解决好失地农民的生产和生活保障问题无疑是农村可持续发展和社会稳定 的关键。笔者认为，解决问题的根本出路应在于耕地征用后为失地农民提供长 远的生活保障，即建立失地农民的社会保障制度。 建立失地农民的社会保障制度，有利于加快城镇化的进程和突破城乡社会 保障二元结构体系；有利于构建农村和谐社会；有利于提高党的执政能力建设。 在相当长的一段时间内，安置失地农民主要是采取货币安置、招工安置和住房 安置等手段，基本上没有现代意义上的以社会保险为核心的社会保障安置。目 前，全国各地区正在积极探索失地农民的社会保障制度建设，取得了一定的成 果，但也存在许多亟待解决的问题。本文结合成都市相关区县的实际状况，分 析了失地农民社会保障制度建设中存在的问题及其深层次的原因，阐述了失地 农民社会保障制度建设应遵循的原则，提出了解决问题的相关对策和措施。本 。陈锈文新阶段的农业、农村和农民问题f j 】社会主义经济与理论实践2 0 0 2 ，( 0 3 ) 。邵金菊失地农民市民化问题的调查与思考东裕杜区失地农民的个案调查【j 】宁波农村经济，2 0 0 4 ( 0 2 ) ：2 2 2 5 。卢海元土地换保障妥善安置失地农民的基本设想【j 】冲国农村观察，2 0 0 3 。( 0 6 ) ：4 8 一“ 2 四川大学硕士学位论文 文试图阐明： 1 失地农民的社会保障制度建设是个亟待解决的现实问题。 2 失地农民的社会保障制度建设的关键是社保资金的筹集问题。 3 失地农民的社会保障资金问题可以通过“土地换保障”、改革现行征地 制度、熏构安置补偿模式等来解决。 4 失地农民的社会保障制度建设必须有相关配套措施。 四川大学硕士学位论文 1 失地农民的现状 广义上讲，失地农民是指依法被全部或部分征用、使用承包地的农民。其 产生原因，一是农民所经营的承包地被依法征用；二是遵循“依法、自愿、有 偿”的原则，农民的土地经营权被合理、有序地流转。狭义上讲，失地农民主 要指依法被征地的农民。 本论文所指的失地农民，主要是指狭义上的失地农民。 由于目前尚缺乏全国范围内失地农民的相关统计资料，这里笔者仅以成都市温 江区的实地调查为饲，分析目前失地农民的现状。 1 1 失地农民的基本状况 截止2 0 0 4 年7 月2 6 日资料汇总( 温江区失地农民身份确认调查摸底阶段) ， 区政府共完成对柳城镇、万春镇、公平镶、永宁镇、踏水镇、涌泉镇、天府镇、 金马镇、永盛镇、柳林乡、和盛镇、寿安镇、通平镇等全区1 3 个镇( 乡) 6 7 个村2 1 2 个社的失地农民的确认工作，实际确认全区失地农民4 2 0 9 6 名。亩z 0 0 4 年4 月中旬，笔者协同成都市温江区城调队对全区的失地农民做了一次抽样调 查。调查范围限定在人均耕地面积0 3 亩以下的失地农民农户内( 温江区界定 失地农民的土地标准) ，调查对象为符合法定劳动年龄的家庭成员，共调查了 1 0 0 户。调查显示： 1 ，1 1 失地农民的失地状况 在抽查的1 0 0 户中，人均耕地在0 1 - o 3 亩的有5 9 户，占调查总户数 5 9 ：人均耕地不足0 1 亩的有6 户，占调查总户数的6 ；完全丧失耕地的有 3 5 户，占调查总户数的3 5 ( 如表1 ) 。另据温江区区政协2 0 0 3 年中旬的调查， 至2 0 0 2 年底，全区共有失地农民3 9 6 2 4 人，其中人均耕地不足o 3 亩2 2 2 5 2 人， 占5 6 2 ；完全失地1 7 3 7 2 人，4 3 8 占( 如表2 ) 。 。苏州市财政局课题组苏州失地农民社会保障制度体系建设调研报告【j 1 经济研究参考，2 0 0 4 ，( 9 4 ) ：1 4 喘江区推进办全面完成失地农民调查摸底工作 e b o l h t t p ：肿w e s t f l o w e r c o m 4 四川大学硕士学位论文 人均耕地( 亩) 0 1 0 3小于0 1 完全失地 失地农民户数( 户) 5 963 5 占总失地户数的 5 9 6 3 5 表2 ：失地农民拥有耕地情况表 人均耕地( 亩) 有耕地不足0 3 亩完全失地 失地农民总人数 2 2 2 5 2 人1 7 3 7 2 人 占总失地农民人数的 56 2 4 3 8 1 1 2 失地农民的就业状况 被调查的1 0 0 户失地农民中，共有家庭人口3 9 8 人，其中在劳动年龄内的 有2 6 4 人，占总家庭人口数的6 6 3 ；在校学生5 8 人，占1 4 6 ；其它占1 9 1 。 其中，有病缠身丧失劳动能力的1 0 人，占2 5 ；有劳动能力又有就业愿望的 1 9 6 人，目前已实现就业的1 5 5 人，占有就业愿望的劳动力总数的7 9 。1 ，占 劳动年龄内人口的5 8 7 。有就业愿望至今尚未实现就业，目前仍然赋闲在家 的有4 1 人，占有就业愿望的劳动力总数的2 0 9 ( 如表3 ) 。 表3 ：失地农民人口构成及就业状况 家庭总人口有就业愿望且有劳动能力 劳动年 在校学 其他( 老、 已就业未就业 龄内 生 幼) 人数( 人) 2 6 45 8 7 6 1 5 54 1 百分比( )6 6 _ 31 4 61 9 17 9 12 0 9 需要注意的是，这里就业的含义与城市居民就业的含义有很大区别。失地 农民就业包括大量的临时工、经营小摊小店、餐饮娱乐业打杂等等，经过职业 技术培训取得企业用工合同的仅是极少数。大部分失地农民因其文化素质较低 且无一技之长而难以就业。另据温江区区政协2 0 0 3 年中旬的调查表明，截至 2 0 0 2 年底，据初步统计表明，失地农民中，1 8 4 5 岁的共2 0 5 9 1 人。其中，高 5 四川大学硕士学位论文 中以上文化程度3 1 9 1 人，占8 0 5 ；初中毕业文化程度1 2 9 7 9 人，占3 2 7 5 。 这部分青壮年劳动力就业率约为3 6 6 ，其中高中以上文化程度的就业率为 6 9 7 ，初中毕业文化程度的就业率为4 1 6 。足以可见，失地农民的就业状况 不容乐观。 表4 ：失地农民的文化程度构成和就业状况 1 8 - 4 5 岁青壮年劳动力 高中及以上文化程度初中毕业文化程度其他 人数( 人) 3 1 9 11 2 9 7 94 4 2 1 百分比( ) 1 5 56 3 02 1 5 就业率( ) 6 9 7 4 1 6 1 1 3 失地农民的收入来源 在接受调查的1 0 0 户中，失地农民失地前的收入来源以种植业收入和打工 收入为主，以养殖业和经营性收入为辅；失地后的收入来源以打工收入和经营 性收入为主，以种植业和养殖业收入为辅。 2 2 失地农民的生活状况 调查发现，失地农民的生活喜忧参半。其中，生活水平较失地前持平或改 善的占5 2 。他们当中，绝大部分家庭拥有水、电、气等基础设施配套且宽敞 明亮的住房，拥有经营口岸较好的私家商铺。他们利用私家商铺对外出租或独 自经营。赋闲劳动力或已进入当地企业或外出打工或从事经营，其租赁收入、 工资性收入、打工收入和经营性收入成为这部分家庭比较稳定的收入来源。 生活水平稍有下降的占3 9 。通过调查得知，这部分被调查者中，有相当 一部分没有稳定的收入来源。主要表现在以下两个方面：一是居住小区的商业 气氛尚未形成，商铺租不出去，经营又不景气。二是本地就业或外出打工既无 门路又无特长，因此，他们虽然住上了宽敞的住房，但没有稳定的收入来源， 年人均可支配收入较失地前有所下降。 生活水平明显下降的占9 。在调查过程中，有较少一部分被调查者至今 仍居住在临时租住房内，没有配套的自来水和居民生活用电设施。吃水要到附 四川大学硕士学位论文 近的工厂里去挑，照明用电要支付较高的费用。据一位被调查者讲，他们租住 的是旧厂房，用电线路是原来的生产用电，费用较高。为了减少支出，他们不 得不关闭电灯同时，由于居住地周围处于施工地段，流动人口多，经常有盗 窃现象发生。 生活压力大。据温江区区政协2 0 0 3 年中旬的调查表明，失地农民中，1 8 岁以下7 2 7 1 人，男6 0 岁、女5 5 岁以上5 3 4 5 人，占总数3 1 8 4 。按城市就业 的一般要求，这部分人应属供养人口，失地农民的青壮年劳动力人均负担0 6 个供养人口。 2 3 失地农民反映强烈的问题 调查中，我们发现失地农民反映强烈的问题主要有以下几个方面： 2 3 1 征地单位安置就业少、要求高 调查发现，有相当一部分农民反映学校占地提供的就业机会少，且要求高。 另外，部分失地农民希望能就近就业，不愿意异地就业。 2 3 2 失地农民后顾之忧严重 对于祖祖辈辈靠土地生存的农民来说，一旦失去耕地，心理总感觉不踏实， 特别是那些老弱病残者更是感觉彷徨。调查中。一位5 0 多岁的妇女忧心忡忡地 对我们说，失去耕地前，她唯一的特长是饲养和种植，失去耕地后，这一特长 再也无处施展，再者由于自己年龄偏大，文化程度偏低，接受新技术的能力弱， 将来的生活不知如何是好。 2 3 3 基层干部工作作风较差 据调查，个别村、社基层干部在向农民宣传搬迁政策时，一味追求搬迁进 度，不切实际地盲目许愿，其结果是诺言不能按时兑现，失信于民。而失地农 民在感觉“受骗”后，对基层干部的工作不支持、不配合，导致意见大，上访 多。 2 3 4 安置房的配套设施不完备 部分被调查者反映新安置的居住小区缺乏健全的管理机构和配套设施，路 况差、交遥不使，经常有盗窃现象发生，治安问题严重。 2 3 5 补偿金不能及时兑付 特别是2 0 0 3 年以后失地的农民，其耕地已被有关部门征用，而开发商迟迟 未迸场开发，造成搬迁进度与开发进度不一致，补偿资金不能得到及时兑付， 吃、住等e 1 常生活受到影响，失地农民反映强烈。 2 3 6 安置房不能及时办理房产手续 在调查过程中，有相当一部分农民反映，绝大部分耕地补偿金都投入到安 置房方面了，自己想做生意又缺乏足够的资金，想拿住房和商铺抵押贷款，可 又没有房产证，因而对相关部门未能及时办理房产手续有很大意见。 2 3 7 失地农民权益难以维护 调查中，万盛四组的村民们生气地告诉我们，搬迁时，为了让农民安心搬 迁，乡政府和他们签订了万盛四组建房实旅细则的协议( 有公证证明) 。其 中第六条的内容是：“年前( 2 0 0 4 年元月份) 必须入座( 笔者认为这里本意应 为入住) ，超过期限，违约金每人每天2 0 元，由乡政府支付”。现在乡政府 都违约半年了，没有赔付任何违约金。多次向政府相关部门反映，但仍没得到 解决。 2 3 8 子女教育问题 部分被调查者反映，占地搬迁住进统一的安置小区后，子女的入学问题成 了困扰他们的一块心病。原因是离家较近的学校要收取“择校费”，不收“择校 费”的学校离家又太远。 四川大学硕士学位论文 2 建立失地农民社会保障制度的必要性 保护农民利益，做好失地农民的社会保障工作，不只是一个经济问题，更 是一个社会问题、政治问题、大局问题。目前，全国大部分地区失地农民的社 会保障制度尚未建立，其核心保障只剩下家庭保障。建立失地农民社会保障制 度，在经济方面，有利于推进城镇化进程，改善社会保障的二元结构体系；在 社会方面，有利于促进社会公平，体现社会正义，维护社会稳定，创建利谐社 会；政治上，有利于搞好干群关系，提高党的执政能力。 2 1 城市居民、一般农民和失地农民享有的社会保障比较 2 1 1 城市居民、一般农民享有的社会保障 目前，对于城市居民来说，他们基本上享受到了一般意义上的社会保障( 如 表5 ) ，即包括核心保障和辅助保障两部分。其中，社会保险是核心保障，包括 养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险；辅助保障包括社会福 利( 职工福利、公办福利、教育福利) 、社会救助、优抚安置和家庭保障等。其 保障资金来源基本上分为三部分：一是由政府给予一定的补贴。政府负有保障 居民最基本的生活保障的义务，因此政府的补贴主要是给予居民最基本的生活 保障：二是企业缴纳部分保障金，给企业职工购买一定数额的保障，如养老保 险、医疗保险等；三是由居民个人交纳的社会保障基金和根据自己的具体需要 购买部分商业保险。 农民则不然，以社会保险为核，1 5 的社会保障体制尚未在农村建立。自从改 革开放以来，我国实行的是家庭联产承包责任制，与这种土地承包方式相适应， 农村保障的核心保障是土地保障和家庭保障( 如表5 ) 。具体表现如下：一是政 府给予农民土地的耕种权，通过在土地上投入劳动，获得一定的收益；二是集 体给予部分困难农户的补助。这部分补助基本上是出于援助性质，没有具体的 规定制度，而且覆盖面也比较小，保障金额也比较少，没有起到保障大部分人 基本生活的作用：三是农民自己购买的商业保险。对于我国大多数农民来说， 生活水平比较低，也没有购买保险的意识，这部分保障对农民来说所占比重很 小。因此，在我国面向全社会的社会保障制度建立以前，土地仍然是绝大部分 四川大学硕士学位论文 农民的基本生存保障和谋求发展的生产资料。 表5 ：中田城市居民和一般农民享有的社会保障项目的比较 社会保障项目城市 农村 养老保险 普遍建立有条件地区建立 社 医疗保险普遍建立 个别地区开展 。会 失业保险普遍建立 无 保 工伤保险 普遍建立无 险 生育保险普遍建立个别地区开展 职工福利：福利设施、福公办福利：五保户供养、养 利补贴、休假与补贴老院、农村社区服务等 公办福利：社会服务、福 社会福利 利院、敬老院、干休所等 教育福利：九年制义务教 教育福利：九年制义务教育 育 最低生活保障制度和城市最低生活保障制度、救灾和 社会救助 扶贫扶贫 优抚安置优待、抚恤、安置优待、抚恤、安置 家庭保障地保障( 土地经营收入) 、 其他项目 家庭保障 2 1 2 失地农民目前享有的社会保障 土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础。拥有土地是农民与社会其 他人群相区别的一个重要特征，也是农村家庭的核心秉性。由于农民拥有稳定 的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源，是家庭 保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。回失地农民失去土 地后，在上述城乡分割二元结构社会保障体制下，其核心社会保障是家庭保障 和征地安置补偿保障。但由于在实践中，尚存在土地征地权滥用，征地补偿安 田孙嵘社会保障制度创新与城镇化研究【j 】城市发展研究，2 0 0 1 ，( 0 6 ) ：3 5 。鲍海君，吴次芳论失地农民社会保障体系建设【j 】，管理世界，2 0 0 2 ，( 1 0 ) ：3 7 4 2 1 0 四川大学硕士学位论文 置不合理等诸多问题，导致失地农民保障权益受损，其核心社会保障仅剩下家 庭保障使之成为既无法享受与城市居民l 司等的社会保障权利，又有别于一般 农民的边缘群体，面临着极大的社会风险 2 2 失地农民社会保障制度建设的必要性 2 2 1 经济上有利于推进城镇化进程，改善城乡二元结构社会保障体系 2 2 1 1 有利于推进城镇化进程 目前，真正阻碍农村人口城市化进程的最大障碍就是我国社会保障制度的 不完善。社会保障问题如果不能有效地解决。势必会增加农民出让土地的后顾 之忧，从而增加了土地征用过程中的工作量，影响城镇化进程。通过建立失地 农民社会保障制度，被征地农民真正转变为城市居民身份，统一纳入社会保障 体系，可以增加他们的安全感，使他们对未来的预期更加明确，就能更好地融 人城镇生活与生产环境，从而减少因生活缺乏保障而给城市扩张带来的压力。 使城镇化水平得到较快提高。 2 2 1 2 改善城乡二元结构社会保障体系 迄今为止，我国已经建立起来的社会保障制度，依然保持着城乡分割的格 局。鉴于我国经济发展的现状和历史遗留等问题，目前把农民全部涵盏于社会 保障制度框架下，实行与城市居民同等的社会保障待遇尚不现实。当下理性的 选择应是切实解决因城市化进程中的失地农民的利益，让他们也能从土地的增 值和城市的发展中获取群体性的利益。失地农民尤其是未就业的失地农民，是 一个介于农民与城市居民的特殊的中间群体。其特殊性在于既不具备传统意义 上的农民身份，又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利。失地农 民的地位具有过渡性，是城乡二元结构、差别利益到最终实现城乡完全融合、 平等对待的利益承载体，根本上讲他们仍代表农民的利益。因而，要实现公平 的社会保障制度、体现城乡居民的平等权，就必须首先为失地农民提供适当水 平的社会保障，并与城市现有的社会保障制度保持兼容性，为最后的“接轨” 奠定基础。从另角度讲，资金的筹集问题是推行养老保险、医疗保险等社会 保障制度最大的难点，也是城乡社会保障尚未一体化的关键所在，国家是心有 四川大学硕士学位论文 余而力不足。而在土地征用中，农民、集体组织获得了不菲的补偿金，国家也 从土地使用权出让中获取了高额利润，现在有必要也有能力为失去土地的农民 提供社会保障。社会保障城乡一体化是历史的必然趋势，其突破口之一是把失 地农民纳入到社会保障制度中来，实现城市社会保障与农村接轨，进而最终建 立起城乡一体化的社会保障制度。 2 2 2 在社会方面，有利于构建社会主义和谐社会 2 2 2 1 有利于促进社会公平 尽管失地农民获得征地安置补偿费，但按现行土地管理法的补偿标准 明显过低，且大都采用单一的货币安置方式，未对失地农民的居住安顿、重新 就业、生活观念和生活习惯转变等问题予以充分考虑。因此，从社会公平角度 看，理应由国家给予失地农民社会保障的补偿。 2 2 2 2 有利于体现社会正义 由于我国农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，失去 土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，而由农村意识转化为城市意识， 由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一 个较长的磨合期和适应期，他们面临着各种风险。因此从社会正义角度看，国 家理应给这一弱势群体提供社会保障。o 2 2 2 3 有利于维护社会稳定 土地是农民生活保障的最后一道防线，失去土地之后，许多农民的生计、 生活成了大问题，形成了“生活难、就业难、入保难”。失地农民的问题，在全 国各地非常普遍，不仅面广量大，而且矛盾的积聚性大。据不完全统计，目前 全国各地群众上访案件中涉及土地问题占将近4 0 ，而其中7 0 左右是涉及征 地的案件。为失地农民提供长远的生活保障，构建失地农民的社会保障制度， 无疑有利于维护社会稳定，创建和谐社会。 。陈信勇，蓝邓骏失地农民社会保障的制度建构田中国软科学，2 0 0 4 ，( 0 3 ) ：1 5 2 1 。王斌对失地农民杜会保障问题的认识及思考【j 1 国土资源，2 0 0 4 ，( 3 7 ) ：4 2 4 4 1 2 四川大学磺士学位论文 2 2 3 在政治方面，有利于提高党的执政能力 近年来，由征地引起的矛盾增长，许多地方都曾发生因土地征用问题引发 农民与政府的冲突事件，有的甚至还出现村民因征地闹事并围攻征地工作人员 和政府部门，导致于群关系恶化。征地补偿安置是当前我国农村群众反映最强 烈，并迫切要求解决的问题。从被征地农民来讲，由于政策的前后不一致、征 地项目不同，安置条件相差较大，因而产生强烈不满而上访，或者在征地过程 中经常出现讨价还价的现象。建立失地农民保障制度，实行统一征地、统一安 置，不管是城市基础建设等公益性用地还是房地产等赢利性项目，在征地安置 政策上就能做到公平、公正、公开，有效地减少征地纠纷产生。o 进而提高政府 的诚信度，改善干群关系，提高党的执政能力。 。许庆明舒越红建立失地农民社会保险制度的初步设想【j 】浙江金融，2 0 0 3 ，( 1 0 ) ：4 2 4 5 1 3 四川大学硕士学位论文 3 失地农民社会保障制度建设的现状、问题及其原因 失地农民是城市化进程中产生的正常现象，早在计划经济时代就存在着失 地农民，由于当时各级政府对失地农民的阿题高度重视，通过一系列政策措施， 让农民“以土地换就业”，从而实现他们由农民身份向工人身份转换，使他们在 国有企业内就业，消除失地农民今后就业、养老等等一系列问题。国然而，随着 我国社会主义市场经济体制的建立，政府传统有效的安置方式逐渐失灵，失地 农民问题开始显现。如今，失地农民问题已经成为全国性的普遍问题，其原因 是失地农民社会保障制度的缺失。笔者以对成都市温江区和青羊区为例，对失 地农民社会保障的历史、现状、问题及其成因加以概述和分析。 3 1 失地农民社会保障的历史和现状 3 1 1 失地农民社会保障的历史 在各地尚未积极探讨失地农民的社会保障制度建设以前，失地农民的社保 主要是以货币安置、住房安置、招工安置等手段来体现，其中最主要的是货币 安置。具体表现如下： 1 货币安置。直接补偿给农民一定数额的货币，由他们自己寻找出路。但 如果农民的全部土地被征收，当他们把所获得的安置费花完后，往往生活会陷 入困境。 2 住房安置。将集体土地征为国有，以现代化城市小区为标准，在城乡结 合部为农民建多层住宅。一方面解决被征地农民的安居问题，另一方面增加农 民的租赁收入。但若居住小区的商业气氛不能形成，失地农民还是难以承受城 市市民化的大量生活成本。 3 招工安置。招工安置由征地单位或其他单位安排符合条件的征地剩余劳 动力就业，并在政府劳动部门办理劳动用工手续，用人单位取得一定的安置补 偿费。从招工安置看，其特点是失地农民能及时就业，有较稳定的收入。但随 着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有 的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有的作用和意义。而且，由于 。宋斌文t 荆玮城市化进程中失地农民社会保障问题研究【j 】理论探讨。2 0 0 4 ，( 0 3 ) ；5 1 5 2 1 4 四川大学硕士学位论文 失地农民文化素质偏低，没有其他劳动技能，难受劳动纪律约束，在竞争日渐 激烈的城镇劳动力市场中处于十分不利的局面。适应性较差的失地农民即使上 了岗，也容易下岗，面临重新失业的风险。 以成都市青羊区为例，在2 0 0 4 年出台成都市人民政府关于印发成都市征 地农转非人员社会保险办法和成都市已征地农转非人员社会保险办法的 通知( 1 9 号令，下同) 以前，成都市因建设用地安置征地农转非人员，在中心 城区按照市政府令第7 8 号的规定，郊区( 市) 、县按本地制定的征地拆迁安置 补偿办法采取一次性发给土地补偿费和安置补助费的办法。这一安置办法虽 然简单便于操作，但把征地农转非人员排除在了城镇社会保障体系之外，使其 不能享受与城市居民同等的社会保障待遇。 具体而言，1 9 号令出台以前，青羊区政府对农民失去地之后没有统一的 安置政策，而是采取“谁征地谁安置”的办法。有的是企业在安置，有的是乡 或村在安置，有的干脆撒手不管，结果导致劳动就业部门没有也无法建立失地 农民就业失业登记卡或就业档案。同时农村专门的就业服务机构较少，失地农 民本身很少了解或获得就业信息。加上其自身素质普遍较低，报难找到比较合 适的就业岗位。并且，由于政策的原因，失地农民尚不能在劳动力市场中享受 与城镇失业职工一样的待遇。政府出台专门政策对城镇失业职工出钱进行培训， 并对自谋职业者在税费上给予了许多优惠政策，而失地农民的培训无人问津， 他们在自谋职业过程中往往碰钉子、甚至受刁难。政府在征地过程中多是采取 货币化安置方式，除一次性补偿给农民外，政府和集体没有解决其他社会保障 问题。同时，政府对失地农民社会保障没有统一的政策、规定和要求，只是提 倡自愿参保。由于没有资金加之缺乏保险意识，因此参保者寥寥无几。例如， 黄田坝的黄田村有1 1 2 7 个失地农民，没有一个参加任何保险。又如，文家乡准 备为盐井村五组的1 6 0 余名失地农民统一买社会保险，却没有部门接手办理。 3 1 2 失地农民社会保障的现状 目前，许多地方都在积极探索失地农民的社会保障制度建设，但其相关做 法和措施差异较大。这一方面是由于各地财力、经济和文化等差异；另一方面 血苛羊区失地农民问题课题组中心城区城市化进程中存在的问题及对策成都市青羊区关于失地农民 问题的调查报告【r i 2 0 0 3 1 0 3 l 1 5 四川大学硕士学位论文 是由于国家尚未对失地农民的社会保障制度问题出台相关的指导性法规和文 件。这里以成都市温江区为例，分析目前失她农民社会保障的现状应该说， 1 9 号令出台后，成都各区县积极开展了失地农民的社会保障制度建设的有益探 索，取得一定的成绩。具体包括以下几个方面： 3 1 2 1 社会保险 目前，成都市失地农民社会保险制度建设的做法可以概括为“土地换保障、 退费进保、政府补贴”，将失地农民纳入城镇养老保险和基本医疗保险。对于 2 0 0 4 年以后的失她农民，政府采取“土地换保障、政府补贴”的原则，用失地 农民的土地补偿金来缴纳社会保险费，同时政府给予一定的财政补贴：对