（财政学专业论文）对我国社会保障资金筹集的探讨.pdf

内容摘要 人口老龄化引发了社会保障资金短缺问题。为解决这一问题，我国社会保障 制度采用了社会统筹与个人帐户相结合的部分积累筹资模式。但是，我国直以 来是以征收社会保障费的方式来筹集资金，这种既不规范又缺乏强制性的筹资方 式催生的社会保障欠费现象进一步加剧了人口老龄化背景下社会保障资金的短 缺，而以征收社会保障税的方式筹集资金恰能有效克服这一弊端。因此，调整我 国社会保障资金筹集方式，将社会保障“费”改“税”，开征社会保障税，是我国 社会保障制度在资金筹集方面未来的发展方向。当前，学术界对于开征社会保障 税的研究多止步于税制要素方面，而本文则在探讨了税制设计之余，拓宽视野， 研究了筹资方式调整期内一系列衔接问题。对此，笔者认为，一方面我国现行的 社会保障( 主要是养老保障) 模式应作合理调整；另一方面，社会保障立法、资金 投资运营等的配套改革措施应予以制定并落实，筹资方式调整可能引发的问题也 应受到重视。此外，笔者认为城乡两部分应区别对待，农村社会保障体系的不健 全和农村居民收入偏低使得当前在农村开征社会保障税还行之过早。因此，本文 对农村社会保障资金筹集着墨不多，而是主要探讨了城镇范围内的社会保障“费” 改“税”问题。 本文第二章对征收社会保障税、统筹缴费和基金帐户制这三种社会保障资金 筹集方式作了比较分析，得出以征收社会保障税的方式筹集资金总体上看要优于 统筹缴费和基金帐户制的结论。第三章评价了我国社会保障筹资的现状，得出社 会保障缴费这种资金筹集方式不尽合理是当前我国社会保障资金筹集中存在的主 要问题的结论。结合这两个结论，第四章提出要调整我国社会保障资金筹集方式， 并对我国社会保障税制设计作了深入探讨，包括对税制要素中备受争议的纳税人、 税率、收入归属等的确定和开征社会保障税在立法、资金运营等方面配套措施的 制定。至于调整筹资方式可能引发的诸如影响就业、抑制投资等问题，第五章阐 述了问题产生的原因，提出了解决问题的有效途径。第四章和第五章是本文的重 点。 关键词：社会保障：筹资方式；社会保障税 a b s t r a c t w i t ht h er a p i d l ya g i n gp o p u l a t i o n ，a t t e n t i o nh a sb e e nc o n c e n t r a t e do nt h es h o r t a g e o fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s t os o l v et h ee x p o s e dp r o b l e m ，c h i n aa d o p t e dac o m b i n a t i o n o fi n d i v i d u a la c c o u n ta n ds o c i a lp o o l i n ga st h eu n i f o r ms o c i a ls e c u r i t ys y s t e m h o w e v e r , t h ec u r r e n tf e e r a i s i n gm o d eo fs o c i a li n s u r a n c ei sn o to n l ys u b s t a n d a r db u t a l s ol a c ko fc o m p e l l i n gf o r c e ，w h i c hl e a d st oaf u r t h e rs h o r t a g eo fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s b e c a u s et h e r ea r es om a n yp a r t i c i p a n t sw h oo w ef e e at a x r a i s i n gm o d ew h i c hi s p o p u l a ri no t h e rc o u n t r i e s ，h o w e v e r , m a ys o l v et h e s ep r o b l e m sb e c a u s eo fi t sl e g a l s a n c t i o na n do t h e rm e r i t s s o ，i ti sn e e d e da n du r g e n tt oc o n v e r tf e et ot a xf o rc h i n a i nv i e wo f t h eg r e a tp o p u l a t i o n ，l o wi n c o m ea n di n c o m p l e t es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i nr u r a la r e a ，i ti st o oe a r l yt ol e v ys o c i a ls e c u r i t yt a xu p o np e a s a n t s ，s ot h i sp a p e r f o c u s e so nt h e s u b s t i t u t i o no ft a x r a i s i n gs y s t e mf o rf e e - r a i s i n gs y s t e mi nu r b a na r e a t h ea u t h o rf i r s td i s c u s s e st h et h r e ef u n d r a i s i n gm o d e sa l lo v e rt h ew o r l d ：l e v 如n g s o c i a ls e c u r i t yt a x ，c o l l e c t i n gs o c i a ls e c u r i t yf e e ，a n de s t a b l i s h i n gf i n da c c o u n t ，i n o r d e rt or e v e a lt h a tl e v y i n gs o c i a ls e c u r i t yt a xi st h eb e s tw a yt or a i s es o c i a ls e c u r i t y f u n d sb ym a k i n gac o m p a r i s o n t h e n ，t a k i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o ni n t oa c c o u n t ，t o c o n v e r tf e et ot a xi sa l s oi m p e r a t i v eu n d e rt h es i t u a t i o n t h i sp a p e rt h e nb r i n g sf o r w a r d t h ed e s i g no fs o c i a ls e c u r i t yt a x a t i o ns y s t e ma sd e t a i l e da sp o s s i b l e ，a n dp u t sf o r w a r d m a t c h i n gr e f o r mm e a s u r e ss u c ha sl e g i s l a t i o na n de s t a b l i s h m e n to f f u n dm a n a g e m e n t a sw e l l h o w e v e r , a sw ea l lk n o w , w h i l eac h a n g eh a p p e n s ，n e wp r o b l e m sf o l l o w l e v y i n gs o c i a ls e c u r i t yt a xm u s tc a u s es o m ep r o b l e m ss u c ha sd e c r e a s i n gi n v e s t m e n t a n dm a k i n gn e g a t i v ei n f l u e n c eo ne m p l o y m e n t t h i sp a p e rf i n a l l yd i s c u s s e st h e c o n s t r u c t i v em e t h o d st os o l v et h e s ep r o b l e m s k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；f u n d - r a i s i n gm o d e ；s o c i a ls e c u r i t yt a x 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ：彩忙考呜 枷年月形日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电子 版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校 图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，有 权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用 本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密() ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：粥6 号 导师签名： 日期：w 铂：钥朋 日期：年月 e 1 l 导论 l 导论 1 1 选题背景和研究意义 当前，世界步入了人口老龄化阶段，社会保障资金短缺的问题凸显。我国作 为一个人口占世界人口总数约四分之一的大国，人口老龄化程度更加严重。为应 对未来的养老金支付危机，大部分实行现收现付制社会保障的国家都试图进行改 革，趋势就是从现收现付制逐步过渡到部分积累制或完全积累制( 即基金制) 。我 国实行的是社会统筹与个人帐户相结合的社会保障制度，从当前的实际情况看， 这种部分积累制的社会保障筹资模式符合我国的国情。 然而，我国一直以来是以征收社会保障费的方式筹集资金，这种收费方式既 不规范又缺乏强制性，而且社会保障欠费的现象在全国屡见不鲜，进一步加剧了 人口老龄化背景下社会保障资金的短缺。世界上多数国家则普遍采取征收社会保 障税的方式筹集资金。到目前为止，建立社会保障制度的1 7 0 多个国家中，征收 不同形式的社会保障税或工薪税的国家已有1 3 2 个，并且，在这其中的许多国家， 社会保障税己成为第一号或第二号税种。因此，调整我国社会保障资金筹集方式， 将社会保障“费”改“税”，以征收社会保障税的方式筹集资金不仅必要、可行， 还是大势所趋。 虽然资金筹集方式由收费变收税已成共识，但在社会保障税制的具体设计方 面仍存在诸多疑问。比如，是否也要把公务员列入纳税人范围? 9 亿多农民呢? 对单位和个人都设立起征点和最高限额吗? 社会保障税特别是基本养老保障税税 率确定在什么水平合适? 税收收入在中央与地方之间如何分配? 如果暂时不把农 村居民列入纳税人范围，他们的社会保障资金又该如何筹集? 等等。同时，开征 社会保障税要有立法、资金运营等方面的配套改革措施，开征后可能还会产生诸 如影响就业、抑制投资等的新问题，若不处理或处理不当将影响整个税制的有效 运行。在我国人口老龄化进程加快的这段时间里，所有以上这些问题如果能够得 到妥善的解决，将有效缓解我国社会保障资金的短缺。因此，本文研究我国社会 保障资金的筹集，探讨资金筹集方式由收费变收税，对我国整个社会保障制度的 对我国社会保障资金筹集的探讨 健全和完善具有十分重要的意义。 1 2 相关概念界定 社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) ，即国家和社会依法对社会成员基本生活给予保 障的社会安全制度。它指的是社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、 灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活 需求的保障。 社会保障制度的筹资模式主要分为现收现付制、基金制与混合制。 现收现付$ 1 ( p a y - a s - y o u - g os y s t e m ) 是指以同一个时期正在工作的一代人的交 费来支付已经退休的一代人的养老金的制度安排。在现收现付制中存在着养老金 资源的代际转移支付。 基金$ 0 ( f u l l y f u n d e ds y s t e m ，也称作“完全积累制”) 是指雇员在工作期间把 一部分劳动收入交给一个基金，退休以后，该基金再以投资所得的回报向他( 她1 兑现当初的养老金承诺。在基金制中，养老金为退休的一代人在工作期间投保所 得，只存在个人资产在生命周期内的时序转移，不存在资产的代际转移。 部分积累$ 1 j ( p a r t i a l l yf u n d e ds y s t e m ) 贝l j 是以上两种融资方式的混合，工作代 人的供款既要用来支付退休一代人的养老金，同时又要将剩余部分储蓄起来以各 自己未来退休后所用。 社会保障税( s o c i a ls e c u r i t yt a x ) ，或称社会保险税，是一种专门为社会保障支 出筹措资金的专项税。由于社会保障税是对劳动收入( 主要是企业工资总额和职工 工资收入) 的强制性扣除，所以有的国家也称之为工薪税。它最早起源于美国，其 后，大多数实行社会保障制度的国家都开征了这一税种。 1 3 相关文献综述 从现有的研究社会保障资金筹集的相关文献来看，国外学术界大都围绕社会 保障筹资模式展开讨论，而国内的专家、学者在研究筹资模式的同时，还从现实 。养老保险制度模式：现收现付制和基金制的比较 h t r p ：w w w , c h i n a s ic n l a b o r i d t t l d t t y j l d t t y j s 2 0 0 5 1 2 ，2 5 18 1h t m l 2 一 1 导论 出发，探讨了我国社会保障资金筹集方式的选择问题。 1 3 1 国外研究综述 随着世界人口的老龄化，大多数实行现收现付制社会保障的国家将面临养老 金短缺问题。是维持现收现付制还是向基金制转轨? 社会保障筹资模式的改革成 了国内外特别是国外众多学者和政界人士热切关注的焦点。 社会保障现收现付制与基金制孰优问题一直是人们争论的重点。国外大都通 过分析交叠世代模型来探讨这一问题。近年来，j a m e sm i r r l e e s 和e d w a r dp r e s c o t t 两位经济学家的观点也比较具有代表性。 根据s a m u e l s o n ( 1 9 5 8 ) 的交叠世代( o l g ) 模型，现收现付制社会保障的收益 率为( 1 + g x + 月) ( 其中月为每期劳动人口增长率；g 为工资增长率) ，n g 忽略 不计，收益率则为n + g ，即劳动人口增长率与工资增长率之总和。” s a m u e l s o n 的计算结果在存在资本品的情况下仍然成立。显然，基金制下个 人帐户收益由基金投资收益率决定。因此，现收现付制社会保障的相对收益率就 变为( 1 + g x , + 哆厶，( 其中，为投资收益率) 。在交叠世代模型框架下，为得到相 同的保险金给付水平，现收现付制缴费率( c p ) 与基金制缴费率( c f ) 的关系 应满足下列方程： c _ l ：( 1 + g x l + n ) c p 1 + 7 其中，晶n 和r 均为每期而非每年增长率。 可以看出，如果劳动人口增长率与工资增长率之和大于投资收益率，现收现 付制就能增加福利，这正体现了其代际收入再分配功能。相反，如果劳动人口增 长率与工资增长率之和小于投资收益率，则为达到相同的保险金给付水平，显然 。该模型的基本假设有：1 、人的一生分为工作和退休两个时期；2 、经济中没有资本品，人们在当期消费掉 所有产品，因而人们不能储蓄；3 、在现收现付制下，人们将其收入的0 部分转移给同期的退体者。在假设 条件下，计算过程如下：三f 州1 = ( 1 + n 江，；正= o w l ，；b t + l = z + l = o w l f + l ；所以 曰= 帆，小n ，若考虑由于技术进蚓起的工资帐则 曰，形= 臼w t + i l t + l 饥t = ( 1 + g x l + m ) 。 对我国社会保障资金筹集的探讨 基金制的缴费率要比现收现付制的缴费率低。因而我们可以得出结论：如果现收 现付制社会保障的相对收益率大于1 ，则在保险金给付水平相同的情况下，现收 现付制优于基金制，而且相对收益率越高，表明制度越好，反之亦然。 运用交叠世代模型对现收现付制与基金制孰优问题的探讨在h e n r y j a a r o n ( 1 9 6 6 ) 的社会保险悖论( t h es o c i a li n s u r a n c ep a r a d o x ) 一文中涉及帕累 托效率问题。劳动人口增长率与工资增长率之和大于利率的前提是现收现付制赖 以达到帕累托有效的外生前提，也被称为“艾伦( a a r o n ) 条件”，当将来存在某 个时期，此条件得不到满足，基金制才被认为是帕累托有效的。 “艾伦条件”实际上存在着很多局限性。f r i e d r i c hb r e y e r ( 1 9 8 9 ) 指出，“艾伦 条件”有三个问题：第一，艾伦假设工资和利率都是外生的，所以这只是一个小 型开放经济；第二，只是在缴费率不变的情况下完全积累和完全现收现付，从而 忽略了通过混合制或可变缴费率来实现帕累托改进的可能性；第三，艾伦考虑的 只是成熟的养老金计划。f r i e d r i c hb r e y e r 利用一个开放经济中的交叠世代模型， 在人口增长率外生和不变、存在完全资本市场等条件下，分析了现收现付制的隔 代帕累托效率。他得出的结论是，在这样一个经济中，当且仅当任何一代人的生 命周期收入不减少，并且至少有一代人的生命周期收入增加时，现收现付制筹资 方式的改变才会带来帕累托改进。 然而，b a r r ( 1 9 7 9 ) 通过一个极为简单的模型得出了一系列重要结论。其一， 领取养老金者只能消费工人所没有消费的东西；其二，领取养老金者一直依赖于 随后的几代人，他们提供劳动力，生产供前者消费的产品；其三，除非现收现付 制和基金制中的一种更能促进产出的增加，否则养老金支付状况与养老金体系选 择无关，任何能提高劳动生产率和增加产出的都是值得鼓励的。 以上分析共同解释了现收现付制和基金制中各变量之间的关系，阐述了这些 变量对两种筹资方式权衡的影响。联系实际，面对人口老龄化危机，经济学家对 各国社会保障带l 度改革看法不一，近年来最具代表性的两位分别是1 9 9 6 年诺贝尔 经济学奖得主英国剑桥大学经济学教授j a m e sm i r r l e e s 和2 0 0 4 年诺贝尔经济学奖 得主美国亚历桑那大学经济学教授e d w a r dp r e s c o t t 。j a m e sm i r r l e e s 在税收领域、 社会保险、成本收益等方面都有非常重要的贡献。e d w a r dp r e s c o t t 则长期从事宏 观经济学、一般均衡理论等方面的研究。他们在社会保障特别是人口老龄化条件 1 导论 下养老保障改革方面都作了很深入的研究，把持相反的观点：j a m e sm i r r l e e s 主张 维持现收现制，认为向基金制转轨不能解决老龄化带来的问题；e d w a r dp r e s c o t t 则不支持世界上包括美国在内的大多数国家目前实行的现收现付制，他倾向于强 制个人储蓄帐户。二者分析的国别不同，角度也不同。 j a m e sm i r r l e e s 。指出，随着人口老龄化的到来，占人口总数比重越来越小的 工作一代人要支持比重越来越大的退休一代人的消费。在英国，人们平均在6 0 岁之前退休，但此退休行为却找不出内在原因。美国经验证明，财政对工作的激 励影响人们退休时间的选择，如果提供一个延迟退休的激励，人们就会选择继续 工作。在工作一代人相比退休一代人比例较小的情况下，现收现付制和基金制对 工作一代人与退休一代人行为的影响是不相同的。 即便如此，j a m e sm i r r l e e s 主张维持现收现制，认为向基金制转轨不能解决老 龄化带来的问题。他分析的原因包括以下几个方面：第一，如果评判筹资计划的 标准是工作的一代人应当享受同退休一代人同等生活水平的话，现收现付制意味 着工作一代人的情况将变坏，但向基金制转轨对哪代人更有利也是不明确的；第 二，现收现付制可以得到私人养老金计划很好的补充；第三，世界银行认为，人 口老龄化危机对工作一代人及其后代造成了很大威胁，因为他们将肩负供养上一 代人的重担，但即便是在比欧洲老龄化步伐更快的国家，迄今为止也没有迹象表 明这些国家不能对其进行妥善处理；第四，人口老龄化带来如何为养老和医疗保 险提供资金的问题，但实际上真正的危机是现收现付制的日渐成熟与发达，因为 所有工作的一代人都加入了这一计划，所以缴费基数不能再扩大。补偿5 0 一7 0 年 代人未来退休金的唯一途径是对未来几代人征收社会保障税，向基金制转轨并不 能解决这一问题。如果当前老龄化趋势持续下去，人们不仅活得更久，还将减少 工作时间，届时不管采取何种方式，他们的退休养老筹资都会变得很困难。 e d w a r dp r e s c o t t ( 2 0 0 5 ) 对如何在人口老龄化条件下为退休养老提供资金这一 问题进行过深入探讨。 他不支持世界上大多数国家目前实行的现收现付制，包括 。h t t p ：w w w a b s w o r gu k t 3 d e f i n g s a g e i n g h t m oj a m e ss e t , o n j u s t i nv a nd ev e n 和m a r t i nw e a l e 在”m e a n s t e s t i n ga n dr e t i r e m e n tc h o i c e si ne u r o p e ：a c o m p a r i s o no f t h eb r i t i s ha n dd a n i s hs y s t e 船，一文对比英国与丹麦的劳动参与率中也发现了类似这样的问题， 丹麦劳动参与率较英国高是因为丹麦政府强有力的公共政策劝阻人们不过分依赖福利。 o h t t p ：w w w t o m e d u c o m y d b b s d i s p b b s a s p ? b o a r d i d = 2 & i d = 7 7 7 0 & p a g e = 1 e d w a r dp r e s c o t t 在“2 0 0 5 诺贝尔经 济学奖获得者北京论坛”上演讲的题目是如何在人口老龄化条件下为退休养老提供资金。 。 对我国社会保障资金筹集的探讨 美国在内。他认为，如果一个人继续遵循这一模式，他将减少3 0 的消费。 德国和瑞典开创的现收现付制目前为西方大多数国家所采用。在现收现付制 下，每一个正在工作的人上缴一定比例的所得转为基金，其退休后获得一定量的 退休金。这貌似公平，但e d w a r dp r e s c o t t 认为它隐含重大缺陷。现收现付制有两 个假定，一是养老金收益与贡献成比例。二是劳动人口保持稳定或者增长。不幸 的是，随着人口的老龄化，这两个假定将不再成立。在西欧和e l 本，低人口出生 率导致劳动人口的锐减，因而耗尽了养老金。这样，现收现付制就成为一种不能 维持下去的制度。e d w a r dp r e s c o t t 还论证，对正在工作的一代人增税解决不了问 题。因为在欧洲和美国，由于劳动力供给弹性很高， 税率的提高并没有带来税收 收入的增加，所以解决不了资金短缺的问题。 同时他认为，完全积累的按比例提供收益的制度也不可行。他分析的原因有 二，一是有一个实际税收成本问题。如果人口在不断增加，这种成本还是比较小 的，但历史证明这种制度在民主国家是不能维持下去的。德国和瑞典是这方面的 先驱者，他们分别在1 9 1 0 年和1 9 1 5 年前后建立完全积累制，但后来他们都放弃 了，瑞典是在1 9 3 5 年放弃的，德国是在1 9 5 7 年放弃的。二是比例问题。在美国， 养老金收益和贡献并不成比例，从边际效益来讲，贡献的越多，并不能够得到更 多的收益。比如，在工作5 0 年和工作3 5 年之间的收益差别不是很大的情况下， 完全积累制的按比例提供收益的制度基本上被看作是财富重新分配的系统，而不 是非常有效率和目标明确的养老金制度。如果人口保持稳定或者增加，这个制度 还可以维持，如果减少就会有很大的损失。人们会认识到，在这个制度中他们的 收益率很低，贡献与收益不成比例，工作再多几年，却不能得到更多的收益，美 国就是这种情况。 e d w a r dp r e s c o t t 倾向于强制个人储蓄帐户，他列出以下几点好处：第一，收 益与贡献成比例，而且是市场的收益，政府没有权利使用这些钱，人们就会对自 己的帐户有更大的支配权；第二，如果进行个人强制储蓄，就不需要很多税收方 面的成本，政府的债务也会很少，因为养老金也是很大的开支项目，将会有很多 资源可以进行其他必须的社会投资；第三，对于个人储蓄帐户来说，人口增长率 oe d w a r dp r e s c o t t 在经济周期理论找到证据，并对存在税收差距的欧洲与美国劳动力供给状况进行比较，证 明了劳动力供给弹性是很大的。 6 - 导论 低并不是什么问题，没有什么人会承担很大的风险。 仔细分析a m e sm i r r l e e s 的观点，可以看出，他将人口老龄化下养老金短缺 问题的产生归因于人们提前退休、寿命的延长、高保险待遇等，而不是现收现付 制本身。我国复旦大学教授袁志刚( 2 0 0 5 ) 对此也持相同的看法。”相反，e d w a r d p r e s c o t t 则揭示了现收现付制的两个重大缺陷，并指出增税解决不了问题，最佳方 案是强制个人储蓄。从e d w a r dp r e s c o t t 的观点联想开来，我们可以这样认为，在 西方，现收现付制越发达，转制包袱即隐性债务就越重，由于国家财力有限，转 制会变得相当困难。 然而，由于现收现付制具有基金制所不具有的代际收入再分配功能，e d w a r d p r e s c o t t 所提倡的强制个人储蓄帐户实际上并不具备社会保险性质，而似乎j a m e s m i r r l e e s 也缺少对转制作更为详细的成本效益分析。 尽管理论界中赞同j a m e sm i r r l e e s 观点的人不少，半数以上经济学家如m a r t i n f e l d s t e i n ( 1 9 9 9 ) ，a m e sb a n k s 和r i c h a r db l u n d e l l ( 2 0 0 5 ) 等还是认为未来个人供给 更为重要，建议扩大个人帐户，但必须保证个人帐户基金的保值和增值，否则基 金制的优势便发挥不出来。 1 3 。2 国内研究综述 以上国外研究分析大体是从福利经济学角度出发，国内经济学界对社会保障 筹资模式的讨论则主要是为进行改革而展开。 考虑到人口老龄化造成人口年龄结构发生变化的同时，在社会保障制度覆盖 下的相对退休人员的在职人口增长率却是递减的，老年赡养率在发生变化。成思 危( 2 0 0 0 ) 在中国社会保障体系的改革与完善一书中，从分析两种筹资方式的 收支平衡式入手，考察现收现付制与基金制孰优问题。 现收现付制收支平衡式： c = b d 其中，c 为缴费率，是缴费收入c 与工资总额矿之比率，即c = ： b 为可比工资替代率，是退休金p 与社会平均工资w 之比率，即 。袁志刚认为，中国的养老金问题并非现收现付制本身所致，转制成本的消化、低覆盖率、高替代率、高工 资增长率， 三【及低退休年龄下预期寿命的延长是回题产生的主要原因。 一7 一 对我国社会保障资金筹集的探讨 肚； d 为老年赡养率，是受益人尺与在职人口e 2 _ l b 率，即d = ； 又由于工资总额是社会平均工资w 和在职人口e 决定的，所以 可见，现收现付制下，缴费率取决于可比工资替代率和赡养率。 基金制收支平衡式： 假设：m 为工作年限，h 为退休年限，矽为起始工资，c 为缴费率，g 为工 资年平均增长率，为基金投资收益率，p 为第一年退休金。 则，第历年末参保人个人帐户中积累的基金总额为： c 熙芝二端1 。+ r r 4 “1 + 朗1 1 + 一”2 + _ i + ( 1 + g ) _ 1 ( + r )l 一 若给付水平与工资指数化，设这一比例为b ( 百分数) ，则p = b w ( 1 + g ) ”， 则n 年退休期间参保人领取的退休金在其开始年份的总现值为： 硎 1 + 鬻+ 辫- + 筹+ 筹 在基金制下，参保人退休时个人帐户中积累的基金量必须与退休后所领取的 退休金现值相等，即式与式相等。若基金投资收益率与工资增长率相等，则 有： c ( 1 + g ) “= b 矿( 1 + g ) ” c = b ( n m ) 其中，m 被称为自我负担率。 可见，基金制下，老年赡养率由自我负担率取代，缴费率不仅受自我负担率 和预期退休金水平的影响，还要受基金投资收益率的影响。 对比式与式可以看出，当老年赡养率等于自我负担率且基金投资收益率 与工资增长率相同时，缴费率在两种制度下是一样的；当投资收益率高于工资增 长率时，基金制的自我负担率才会减轻，它才会优于现收现付制，相反，当投资 1 导论 收益率低于工资增长率时，要达到相同的给付水平，基金制的缴费率比现收现付 制更高；当投资收益率与工资增长率相同且老年赡养率低于自我负担率时，则现 收现付制的缴费率更低。 进而得知，在人口老龄化发生隋况下，当社会保障制度覆盖下的老年赡养率 高于甚至是大大高于自我负担率时，只有当基金投资收益率至少高于工资增长率 时，基金制才会比现收现付制更有效，否则，基金制是无效的。 袁志刚( 2 0 0 1 ) 在中国养老保险体系选择的经济学分析一文中，通过比较 类似上面的收支平衡式的现收现付制和完全积累制运行机制，重点分析了两种体 系下养老储蓄报酬率的确定问题。他认为，养老保险体系无论是采用现收现付制， 还是采用完全积累制，只要一个经济的最优储蓄率能够得到保证，养老金增长的 物质基础是完全一样的，即养老金获得增长的物质源泉只能是下一代就业人口的 增长和他们劳动生产率的提高。只有当现收现付制下的总储蓄出现不足时，即该 经济的利率大于黄金增长的最优利率。，这时如果通过个人积累制的引进，可以提 高国民储蓄，使利率增长恢复到与黄金增长相一致。因此，养老体系由现收现制 向个人积累制的过渡，经济的效率就可以得到改进，养老体系的转轨就是一种帕 累托效率改进的改革。 封进( 2 0 0 4 ) 中国养老保险体系改革的福利经济学析一文着眼于建立一个 对两种体制混合程度进行考察的模型，并在模型中考虑收入分配的因素。和大多 数养老保险分析模型一样，他借助于交叠世代的生命周期模型描述养老保险的代 际转移。他得出的结论是在当前及今后相当长的时间内，以现收现付制为主的体 系可以作为中国养老保险体系的选择，但现收现付制要得以在不利的人口变化中 生存还取决于一国产出水平的不断增长和失业水平的下降。事实上，有经济学家 早已一针见血地指出( n i c h o l a sb a r r ，2 0 0 0 ) ，产出及其增长是解决养老问题的关 键，有关现收现付制和基金制的争论是次要的问题。因此，改革养老保险体系的 关键是有效地提高劳动者的劳动生产率，从而提高产出。在产出不断增长时，现 收现付制可以在相同的消费水平下承受更高的赡养率。 可见，袁志刚和封进都没有对现收现付制予以否定。接着，在他们( 2 0 0 5 ) 合 。袁志刚在该文中借用t 索洛( s o l o w , 1 9 5 6 ) 新古典经济增长模型来讨论问题。索洛在其增长模型中推导出著 名的经济增长的黄金定律：当一个经济的资本增长率等于人1 2 1 增匠牢加上劳动生产率的增长率时，经济处于 是优增长的路径，与此相应的利率即为长期动态的最优利率。 一9 一 对我国社会保障资金筹集的探讨 作的再想中国养老保险改革( r e t h i n k i n gp e n s i o nr e f o r mi nc h i n a ) 一文中， 他们明确指出了中国目前出现的养老金问题并非现收现付制度本身所致，问题的 主要原因是沉重的转轨成本、缴费覆盖面小、高替代率、低退休年龄和低投资收 益率，养老金体制资金筹集的关键是要有足够的产出增长率，从宏观角度看，只 要给工人和退休者足够的产出，采用哪种制度并不重要。 认为现收现付制和基金制在应对人口变化的问题上没有本质差别的还有程 永宏( 2 0 0 5 ) ，他正是在接受b a r r 的观点的基础上，建立了一个现收现付制下的在 职者养老负担理论模型，然后结合杜鹏( 1 9 9 4 ) 预测的1 9 9 2 2 0 5 0 年中国人口老龄 化数据，最终得出：只要未来中国人均产出增长率维持3 4 ，现收现付制就不会 因为人口老龄化而出现危机。 然而，李绍光( 2 0 0 4 ) 认为，至少对发展中国家而言，仅有一种同质性的单一 社会保障制度安排是不够的。这不仅是因为现收现付制会影响资本积累，而且还 会大大缩小对收入再分配政策本身进行调整的余地。反过来，当现收现付的边界 一定时，基金积累制计划虽然并不能使资本总量增加得更多，但是它却不会使资 本积累速度变慢；另一方面，它的社会保障效应则在于，一个强制性的基金积累 计划在很大程度上可以弥补由于人们的短视、信息不对称和不完全理性等原因而 造成的市场失灵，以及私人保险市场的不足。一个将现收现付制计划和基金积累 制计划进行合理搭配的社会保障体系，对于社会保障政策的可控制而言，应当优 于任何一种同质性的单一社会保障体系。 从人口结构转变到养老保险市场化改革，蔡畴( 2 0 0 4 ) 作了更为详细的分析研 究。他提到现收现付制赖以生存的3 个条件：一是年轻的人口结构；二是完善的 社会保障税制结构；三是有效的运营和管理确能保证基金的增值和正常供应。他 指出，正是由于我国缺乏这3 个条件，现收现付制就不能持续下去。他主张在现 有的“统帐”分离的部分积累制基础上慢慢过渡到完全积累制。 中国社会科学院经济研究所王诚( 2 0 0 4 ) 认为，社会保障制度也是有生命周期 的，可分为5 个阶段：萌芽、发展、顶峰、衰落和灭亡。我国目前的社会保险体 系正处于发展阶段，通过建立社会保险网络、建立农村社会保障制度、降低养老 保险金水平、扩大就业和加快医疗体制改革等一系列增收减支措施，预计3 0 年后 到达顶峰。 1 导论 另外，王信( 2 0 0 4 ) 从养老保险与资本市场发展间的关系角度分析得出，中国 建立部分积累制是迈向正确方向的第一步，但若“统帐”不彻底分离、找不出解 决转轨成本的有效途径，以及缺乏资本市场基础设施和有效的金融管制，积累制 就不会成功，而解决资本市场发展问题的关键是立法保护退休者利益，将基金投 资管理权委托给职业经理人和加快资本市场的开放。郑秉文( 2 0 0 4 ) 则提出要建立 名义帐户制以解决社会保障体系的逆向选择和道德风险问题。 从以上这些理论研究综述可以看出，无论是在国外还是在国内，学术界对社 会保障筹资模式现收现付制与基金制孰优问题都无法达成一致。由于考虑的因素 和所处的角度不同，得出的结论肯定不会一样。然而，在实践中，几乎所有实行 现收现付制社会保障的国家都在进行或者正在考虑向基金制过渡的改革，。比如美 国，改革的措施是把部分职工的“工薪税”转移到个人投资帐户中去，即从现收 现付制向部分积累制过渡。我国也在积极采取措施“做实个人帐户”。改革是要付 出成本的，关键是怎样花最低的成本来获取更多收益。人口老龄化下，应该说， 符合该国国情的筹资模式才是最佳的筹资模式。 除社会保障筹资模式外，国内专家、学者还对我国社会保障资金筹集方式作 了进一步的探讨。是否将当前的社会保险缴费改为征收社会保障税，是大家探讨 的重点。 于兰香、吕建锁( 1 9 9 9 ) 认为，建立社会保障制度与开征社会保障税之间具有 十分密切的关系，而根据中国现行社会保障事业发展的不平衡，保障金收缴困难、 社会化程度低、管理混乱的现状，借鉴国际上的通行做法，应尽快开征社会保障 税。齐海鹏、付伯颖( 2 0 0 0 ) 认为，社会保障税在加强社会保障基金筹资管理中 的作用是非常重要的，其能够协调筹资制度与财政管理体制。贾康、杨良初( 2 0 0 1 ) 分析了开征社会保障税筹集社保资金的可行性、必要性及可能遇到的问题，认为 开征社保税是我国必然的选择。著名学者胡鞍钢( 2 0 0 1 ) 认为我国已经具备开征社 会保障税的基本条件。黄瑞芹、张广科( 2 0 0 3 ) 对社会保障税进行定位研究，将 其性质定位为一种对物税和直接税，将其作用定位为调节收入再分配和筹集养老 。名义帐户制( n d c ：n o t i o n a ld e f i n e d c o n t r i b u t i o n ) 兼具现收现付剖与完全积累制的优点，建立个人帐户， 并将其缴费计入帐户，但是没有真实的资产，常被看作是建立真正的完全积累制之前的第一步。 。实际上，除新加坡、智利等实行完全积累制以外，其他多数国家社会保障改革都是向部分积累制过渡。其 理由是：部分积累制筹资模式集中了现收现付制与基金制的长处，具有激励机制和监督机制，同时又保持了 社会统筹互济的机制，防止和克服了它们的弱点和可能出现的问题。 1 1 对我国社会保障资金筹集的探讨 金，将其税制结构定位在收入调节环节，作为一种收入调节和转移支付的税种，并 认为可以通过采取措施降低社保税的累退性，在收入分配和增加收入之间寻找一 个均衡点。 从以上关于社会保障资金筹集方式的论述来看，学术界主张开征社会保障税 的学者不在少数，他们看重和强调的是社会保障税比社会保障费在征收上更具法 律强制性，认为开征社保税是我国最优的选择，也是必然的选择。 1 4 本文结构 本文主体共分为四章。 第二章阐述了杜会保障资金筹集的三种方式：征收社会保障税、统筹缴费和 基金帐户制，通过比较分析，得出以征收社会保障税的方式筹集资金总体上看要 优于统筹缴费和基金帐户制的结论。 第三章从分析我国社会保障资金筹集的现状出发，提出人e l 老龄化背景下社 会保障资金严重短缺和当前社会保障缴费不规范的问题，认为社会保障缴费这种 资金筹集方式不尽合理是当前我国社会保障资金筹集中存在的主要问题。 第四章在前两章的基础上，进一步分析了我国社会保障“费”改“税”的必 要性和可行性，并结合对我国现行社会保障模式的分析与调整，进一步探讨了我 国社会保障“费”改“税”过程中社会保障税制的具体设计，以及开征社会保障 税的相关配套改革。 第五章对社会保障“费”改“税”后可能引发的几个问题予以了关注，分析 了问题产生的原因，并提出相应的解决办法，可谓“未雨绸缪”，防患于未然。 第四章和第五章是本文的重点。 2 社会保障资金筹集的方式 2 社会保障资金筹集的方式 2 1 社会保障资金筹集的具体方式 社会保障资金筹集的具体方式，归纳起来主要有三种： 一、征收社会保障税 社会保障税主要是对薪金和工资所得( 即劳动所得) 课征的，是当今世界各 国税收体系的一个重要组成部分，是世界上多数国家普遍采用的一种社会保障筹 资方式。根据财政部提供的数据，到目前为止，建立社会保障制度的1 7 0 多个国 家中，征收不同形式的社会保障税或工薪税的国家已有1 3 2 个，。几乎包括所有的 经济发达的资本主义国家，也包括诸如巴西、阿根廷、阿曼等发展中国家。从发 展势头来看，在许多国家社会保障税的覆盖面还在不断扩大，征收率也在提高， 很可能将在不久后超过所得税或流转税，成为第一号税种。 二、实行社会保障统筹缴费 即由雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障资金。实行社会保障统筹缴费 筹资的国家，保障项目大多比较繁杂，且每一项目都有相对独立的一套筹缴办法。 目前我国和德国采用的就是这种方式。 三、建立基金帐户制 主要是以新加坡为代表的“中央公积金制度”。新加坡自1 9 5 5 年起建立的 中央公积金制度作为发展中国家社会保障制度中一种比较成功的模式，在新加坡、 印度尼西亚、马来西亚等东南亚国家广泛运用。新加坡的中央公积金制度，就是 一种由政府、雇主、雇员共同支持并由法律保障的强制储蓄制度，包括普通帐户、 保健帐户和特别帐户三个帐户，职工之间没有互助互济，也不共同承担风险，属 于自助型的社会保障模式。自该制度建立以来，不仅为新加坡经济建设提供了有 力的资金支持，而且也保障了社会成员在许多方面的需要，取得了举世公认的成 绩。 一般来说，资金筹集的方式不同，其与政府财政的关系亦不相同。实行社会 。h t t p ：w w w g d d p cg o v c r g c o m m o nf i l e s h o w _ f i l ea s p ? i d = 1 6 5 7 0 & l a n m u 1 3 对我国社会保障资金筹集的探讨 保障统筹缴费的国家，其社会保障资金一般由政府或国会指定专门机构负责管理 和运营，不直接构成政府财政收入，不足部分由财政拨款补助，因而财政部门不 直接介入社会保障资金收支活动，更主要的是对社会保障资金的运营进行管理和 监督。基金帐户制作为一种强制储蓄，具有缴费形式的一些共同特点，也不直接 构成政府财政收入，但与缴费形式又有很大的区别。基金帐户制要求雇主和雇员 分别按政府规定的标准把社会保障金存入雇员的个人帐户，社会保障金本金和利 息归雇员所有，由社会保障管理机构( 公积金局) 统一管理，政府仅有部分的使用 权和调剂权，这在性质上更接近商业保险。通过征收社会保障税筹集的社会保障 资金，直接构成政府财政收入，成为国家财政预算的重要组成部分，社