（财政学专业论文）论我国财政国库管理制度的改革与完善.pdf

摘要 财政国库管理制度是整个财政管理的有机组成部分，改革开放以来，我国财 税体制进行了一系歹j j 改革，重点是调整收入分配关系，基本未对预算执行管理制 度进行大的调整。原有的运作方式显露的弊端日益突出，已经不适应新形势下加 强预算管理和财政国库管理的需要，必须从根本上进行改革。为了建立适应社会 主义市场经济发展的公共财政框架，我国在借鉴国际通行做法并结合本国国情的 基础上，从2 0 0 0 年开始了财政国库管理制度改革。 财政国库管理制度改革虽然已成为我国当今最为热门的话题之一，但对于现 代国库制度的研究至今大多停留在表面问题、就事论事上，理论研究仍显不足。 本文拟从公共选择理论、委托一代理理论、制度创新理论等几个方面对建立我国现 代国库管理制度进行一些粗浅的研究。为我国财政国库管理制度的改革与完善寻 找理论依据。 国库单一账户体系可以看作是财政国库管理制度的核心，本文在对财政国库 管理制度改革的主要内容进行描述后，直接转入了中西方国库单一账户制度的比 较研究，并探讨了其产生差异的根源。 财政国库管理制度改革是一项系统工程，其改革与完善需要诸多配套措施。 从根本上讲，加快经济市场化步伐、深化财政、金融体制改革是规范国库单一账 户制度的根本保证。最后，从国库管理体制改革、预算编制改革、预算会计制度 改革以及其他配套措施的改革等方面，提出了一些如何完善的想法。 关键词 财政国库管理制度国库单一账户理论分析改革与完善 a b s t r a c t t h et r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mi sap a r to ff i s c a la d m i n i s t r a t i o n s i n c er e f o r m a n do p e n i n gp o l i c yc a r d e do u t ，as e r i e so fr e f o r mo ff i n a n c ea n dt a xs y s t e mh a v ep u t e m p h a s i s o n r e g u l a t i n gt h er e l a t i o no fd i s t r i b u t i o n ，b u th a sn o tp e r f o r m e dr e g u l a t i o no n b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m w i t ht h ed r a w b a c k s o ft h eo r i g i n a lo p e r a t i n gm e c h a n i s m a c c u m u l a t e do v e ral o n gp e r i o da n do u t s t a n d i n g ，t h et r e a s u r ym a n a g e m e n tb e e nn o t m e c h a n i s mh a sb e n t sa p p l i c a b l eo ft h en e e do fe n f o r c i n gt h eb u d g e ta d m i n i s t r a t i o n a n dt r e a s u r em a n a g e m e n ti nt h ec u r r e n ts i t u a t i o n t oe s t a b l i s ht h ep u b l i cf i n a n c e 9 p p l i c a b l eo ft h o d e v e l o p m e l i to fs o c i a l i s t m a r k e te c o n o m y , t r e a s u r ym a n a g e m e n t s y s t e m o n t h eb a s i co fl e a r n i n gf r o mf o r e i g nc o u n t r i e sa n d d r a w i n g o nt h e i re x p e r i e n c e a n d o f c o m b i n i n g w i t h t h es i t u a t i o n o f o u r c o t i n t r ys i n c e 2 0 0 0 a l t h o u g ht h er e f o i t f lo ft r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mh a sb e e no n eo ft h em o s t p o p u l a rt o p i c si nc h i n a ，t h er e s e a r c ho nt r e a s u r ys y s t e md o n tp e n e t r a t ei n t ot h ec r u xo f t h em a t t e r , a b s e n to ft h e o r e t i c a ll e v e l i nt h ep a p e r , ih a sb e e ne n g a g i n go nt h er e s e a r c h o ne s t a b l i s h i n go ft r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mo fc h i n a ，s u c h a s p e c t sa sp u b l i c c h o i c et h e o r y , t h r u s t a g e n c yt h e o r y , i n s t i t u t i o n a le v o l u t i o nt h e o r ya n ds oo n t of i n d t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rt h er e f o r ma n dp e r f e c t i o no ft r e a s u r y m a n a g e m e n t s y s t e m i nm yo p i n i o n ，t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ti st h ek e yt ot h et r e a s u r ym a n a g e m e n t s y s t e m a f t e rd e s c r i b i n gt h er e f o r mo ft r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e m ，id i r e c t l yt u r nt o t h ec o m p a r i n g t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mi nc h i n aw i t ht h a ti nd e v e l o p e d c o u n t r y , a n dp r o b e i n t ot h es o u r c eo ft h ed i f f e r e n c e t h er e f o r mo f t r e a s u r ym a n a g e m e n ti s a s y s t e m a t i cp r o j e c t ，t h e r e f o r ma n d p e r f e c t i o n o fw h i c hn e e d p l e n t yo fm a t c hm e a s u r e s r a d i c a l l y , s p e e d i n gu pt h e c o n s t r u c t i o no fm a r k e t e c o n o m y a n di nd e n s i f i c a t i o no fr e f o r mo ff i n a n c e s y s t e mi st h e c a r d i n a l g u a r a n t e e o fs t a n d a r d i z a t i o no ft r e a s u r y s i n g l ea c c o u n t a tl a s t ，i h a v e a d v a n c e dt h es u g g e s t i o nt h a th o wt om a k ei m p r o v e m e n tf r o mt r e a s u r ym a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r m ，b u d g e t m a d er e f o r m ，b u d g e t a c c o u n t i n gr e f o r ma n do t h e rm a t c h m e a s u r e s k e yw o r d s t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e m t h e o r e t i c a la n a l y s e s i l t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t r e f o r ma n d i m p r o v e m e n t 第一章绪论 2 0 0 1 年2 月2 8 日，国务院第9 5 次总理办公会议原则通过了财政部会同中国 人民银行报送的财政国库管理制度改革方案。同年3 月1 6 日，财政部、中国 人民银行印发了财政国库管理制度改革试点方案( 以下简称方案) 1 1 1 。方 案的出台，为我国财政国库管理制度改革提供了行动指南，有力地推动了全国 财政国库管理制度改革工作。 1 1 我国财政国库管理制度改革的研究背景 改革开放以来，我国对财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关 系，基本未对预算执行管理和国库管理制度进行大的调整。现行财政性资金的缴 库和拨付的程序，主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的：这 种制度适应了当时的预算管理方式，发挥了应有的作用。但是，随着社会主义市 场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式显露的 弊端越来越突出。1 2 】首先，重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高， 不利于实旖有效管理和全面监督。其次，财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预 算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。再者，收入执行中征管不严，退库 不规范，财政收入流失问题时有发生。最后，支出执行中资金分散拨付，相当规 模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资 金使用效率，又容易诱发腐败现象。因此，这种以自行多头设置银行账户为基础， 分散进行的资金缴拨方式，已经不适应新形势下加强预算管理和财政国库管理的 需要，必须从根本上进行改革。 在国际上，发达国家早已普遍实行国库单一账户( t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t ， t s a ) 制度，我们称为国库集中收付制度。发展中国家，过去几年也已陆续进彳亍 了财政匡l 库管理制度改革，有的已经取得成功。我国在这方面的改革如果滞后， 不仅会影响社会主义市场经济体制基本框架的建立，而且会拖延我国财政管理步 入国际先进行列的时间。因此，抓紧进行财政国库管理制度改革，建立国库集中 收付制度具有重要意义。 首先，这是适应建立社会主义市场经济条件下公共财政框架的重要内容。公 共财政是在市场经济条件下，为满足社会公共需要而进行的收支活动模式或财政 运行机制模式：是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将这些 收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国 家机器正常运转。保障国家安全，维护社会秩序。纠财政国库管理制度通过控制 财政资金按规范流入和流出各个公共机构的过程来控制预算执行过程，是预算执 行的根本性制度。由于我国现行财政资金的收缴和拨付方式是在计划经济体制下 演变而来，与建立社会主义市场经济体制的要求，还有很多不相适应的地方。因 此，财政国库管理制度改革是当前财政改革的重点内容之一。 其次，这是促进财政财务管理科学化的有效手段。国库集中收付制度要求财 政收入的收缴方式和财政支出的去向及支付方式必须建立在法制的基础上，要求 合理界定征收机关、财政部门、预算单位、中央银行国库及代理银行的职责范围。 实行科学规范管理。从财政部门内部看，实行预算编制、执行、监督相对分开， 是一场自我革命；财政部门：预算单位、代理银行都持有可以相互核对的收支账 册，使预算执行更加规范透明。从预算单位看，要加强财务管理，科学编制部门 预算和用款计划，统一银行账户，按规范程序收缴和支付财政资金，使财务管理 和单位业务工作有机结合起来。【4 】 再次，这是提高财政资金的运行效益，降低财政筹资成本的可靠保证。实行 国库集中收付制度后，预算单位的财政资金都集中存放在国库单一账户。还有利 于财政部门对资金加强统一调度和管理，使库款调度更加灵活，资金支付更加及 时，更加方便预算单位用款；同时，由于预算单位暂时不用的资金都保存在国库， 财政部门可以依法对国库资金进行管理运作，提高我国财政管理的科学化水平， 有效降低财政筹资成本。 还有，这是加强监督控制，从源头上防范腐败的治本措施。实行国库集中收 付制度后，能从机制上保证财政收入及时、足额缴入国库或财政专户，改变过去 把资金拨付到预算单位的账户上由预算单位自行支付的做法。同时，财政监督的 方式，也由过去的事后检查、秋后算账改变为以事前审核监督、事中实时监控、 事后进行绩效评价为特征的全面监督。1 5 】这有利于从源头上防止腐败现象发生。 最后，这是实施有效的宏观调控的坚实基础。国库集中收付制度以现代信息 技术为支撑，预算执行信息的细化程度、全面性、准确性、及时性都大大提高。 这就为准确判断财政收支状况和宏观经济形势，实施宏观经济调控，打下坚实的 基础。 党中央、国务院对建立我国现代国库管理制度非常重视，国务院主要领导对 改革的重要意义、基本原则、改革的主要做法等都作了重要批示。根据国务院领 导指示，借鉴国际先进经验，结合我国实际情况，财政部会同中国人民银行制定 2 了财政国库管理制度改革方案。最近，国务院领导又进一步提出了加快改革步 伐的要求。目前，中央和地方的改革试点都正在顺利、平稳、扎实地向前推进， 并取得了显著成效。 1 2 我国财政国库管理制度改革的指导思想 财政国库管理制度是整个财政管理的有机组成部分，是预算执行的制度性保 障。方案规定，财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济 体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情， 建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的 财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政 在宏观调控中的作用。这一指导思想有多层含义。 首先，财政国库管理制度改革要按照社会主义市场经济体制下公共财政的发 展要求。我国要按照社会主义市场经济和公共财政的要求来改革财政国库管理制 度，要按照发展的要求，以成熟的市场经济体制和真正的公共财政要求为目标。 市场经济讲求效率，财政收支管理要有效率，出效益。这就要求改革后的资金缴 拨和管理运作，要有更高的效率和更好的效益。市场经济依靠法制，这就要求强 化财政管理的法治观念，严格执行预算，规范财政收支行为，硬化预算约束。市 场经济内在要求公共财政，公共财政资源的筹集和使用，都应公开透明，收支全 过程要都能被管理。公共财政还要求财政部门统管政府收支，既管理预算内收支 也覆盖预算外收支。 其次，我国的财政国库管理制度改革要借鉴国际通行做法和成功经验。国际 上主要的市场经济国家如经合组织( o e c d ) 国家，在财政资金缴拨和国库资金 管理方面，尽管具体做法并不完全一样，但所遵循的原则基本相同，普遍实行国 库单一账户制度。实行国库单一账户制度的国家，普遍设有专门的机构，履行财 政国库现金管理和支付职能。应该说，这种制度是被市场经济国家长期的公共财 政管理实践证明了的行之有效的财政国库管理制度，值得我们借鉴。同时，有许 多经济转型国家在改革国库管理制度方面已率先起步，取得了成功。如匈牙利以 及一些独联体国家，改革基本内容都大同小异，基本上都是实行国库集中收付制 度，也就是各预算单位都没有自己的预算账户，所有的财政收支都通过国库单一 账户统一办理。1 6 j 我国的改革，应从这些成功的经验中得到启示。 再次，财政国库管理制度改革要结合我国具体国情。各国都有各自的国情， 我国也如此，改革不能简单照搬他国模式。我国还处于社会主义初级阶段，市场 经济体制和公共财政框架正在逐步建立，要有相当长的时问才能健全完善。现实 中财政、金融等方面的许多问题不可能即刻解决，也回避不了，如大量的预算外 资金、部门和单位的资金管理权限等，需要积极处理，妥善解决。为此，我国在 设计改革方案实施改革的时候，充分考虑了这些具体国情，将国际通行做法与我 国的具体实际结合起来，将长远的目标安排与近期的现实选择融会在一起。这有 利于减少改革阻力，使改革获得最大成功。我国的财政国库管理制度改革是要建 立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财 政国库管理制度。这既符合社会主义市场经济体制下公共财政的要求，也借鉴了 国际通行做法和成功经验。当然，国库单一账户体系和国库集中收付形式需要建 立和不断完善，实现改革的目标模式需要一个时间过程，不可能一蹴而就。， 最后，财政国库管理制度改革要进一步加强财政监督，提高资金使用效益， 更好地发挥财政在宏观调控中的作用。r 7 j 这是改革的目的i 是整个指导思想的落 脚点。改革就是要改变账户设置，改变资金缴拨方式，以此转变预算执行及其管 理机制，进而转变财政管理模式，改进财政管理。因此，在改革过程中需要特别 注意，财政国库管理制度改革不单是形式上要建立制度框架，更重要的是能转变 机制，达到改革目的。 1 3 我国财政国库管理制度改革的基本原则 根据上述指导思想，财政国库管理制度改革应当遵循以下基本原则： 有利于规范操作原则。财政国库管理制度改革应合理确定财政部门、征收单 位、预算单位、中国人民银行和代理银行的管理职责，使整个操作过程的各环节 有明确的职责主体，但不重复交叉。新的制度还需要科学合理的运作程序，使所 有财政性收支都按规定程序在国库单一账户体系内规范运作，减少预算执行和资 金管理方面的随意性，也避免部分收支体外循环。当然，规范操作绝不是要改变 预算单位的资金使用权限，也不改变预算单位在预算执行中的主体地位，预算单 位仍保留资金使用权限，只是要严格按照确定的预算执行，应符合其他有关规定 使用资金，须遵循规定程序操作。 有利于管理监督原则。现行分散收付制度的主要问题就是难以对财政收支过 程进行有效管理监督，新的财政国库管理制度要改变运行机制，增强财政收支活 动的透明度，使收入收缴和支出拨付的整个过程都能被管理监督；要采用新的方 式，使管理监督全面有效；还要改进信息收集和反馈系统，使管理监督准确及时。 从理论分析和国际通行做法看，解决上述问题的最好办法就是采用国库单一账户 4 制度，也就是要改变财政资金的账户体系和缴拨方式。需要特别指出的是，账户 体系和资金缴拨方式的改变并不实质性地改变预算单位的财务管理和会计核算权 限，只是会部分改变单位财务管理和会计核算的内容。预算单位仍要根据单位实 际进行财务管理，包括编制预算、管理资产、衡量绩效等，仍是会计主体，需要 对单位的各项经济活动进行核算，预算单位的财务和会计管理是加强单位内部管 理所必需的，对加强财政管理也有很大的促进作用，财政部门没必要也不可能取 代这些工作。 有利于方便用款原则。财政国库管理制度改革带来运行效率的提高，使预算单 位用款更加及时、便利，避免层层转拨，减少有关环节，缩短运行时间。 有j f 9 于分步实施原则。财政国库管理制度改革是一项系统工程，会涉及多方 面，很多具体情况和问题不可n p _ , e p 刻改变，如大量的预算外资金、预算编制不够 细化等。因仳，改革要按照公共财政的发展要求，借鉴成熟的市场经济国家的做 法，在方案设计上，要体现前瞻性，在具体操作上，要分步实施。 第二章我国国库管理制度改革的理论分析 国库管理制度的合理设置是实现财政收入体制改革、财政支出体制改革和金 融体制改革等多项改革的有力保障。然而，由于计划经济体制下国库功能单一， 造成了人们的错误认识，认为国库仅是承担财政出纳功能而已，国库应有的职能 未被充分重视。虽然，今天国库制度改革已经处于财政改革的“风口浪尖”，成为 最为热门的话题，但是对于现代国库制度的研究大多还是停留在表面问题、就事 论事上，理论研究仍是不足。本文拟从理论上对建立现代国库制度进行一些粗浅 _ 的研究。 2 i1 公共选择理论与财政国库管理制度 ： 2 1 1 公共选择与国库管理制度的民主决策 根据商品在消费上是否具有排它性和竞争性可以把商品分成私人商品和公共 商品两大类。私人商品通常兼有排它性和竞争性这两个特征。而公共商品则必须 同时具有非排它性和非竞争性。公共商品不限于物质产品，一些由政府提供的非 物质产品和服务也是公共商品，如法律、规章、政策、环境保护、天气预报、消 防、社会保障、失业保险，甚至有效率的政府本身也被视为一种公共商品。1 8 1 公 共商品的生产同私人商品的生产一样，都是社会成员通过交易各自获益的行动的 结果。人们通过公共商品的消费获得满足，而人们缴纳的税款则是为公共商品的 生产支付的成本价格。【9 】政府在一定时期提供的公共商品的数量不是任意的，而 是由不同利益的社会成员进行相互交易的均衡点来决定的。 公共商品的供给不是根据个人的偏好丽是根据集体偏好决定的，公共商品的 供给不是市场决策的结果，而是非市场决策的结果，个人对公共商品的需求或偏 好，不是通过价格机制传递给生产者，而是通过政治程序被转换成集体行动。 公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是 政治市场。1 1 0 l 在经济市场上活动的主体是消费者( 需求者) 和厂商( 供给者) ， 在政治市场上活动的主体是选民、利益集团( 需求者) 和政治家、官员( 供给者) ， 在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品，在政 治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和 法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策。 公共选择机制本质上是一种把社会决策个人偏好转换成社会决策依据的机 制，这种机制在多大程度上显示个人的真实偏好直接影响着决策的效果和资源配 置的效率。 h i 在传统的高度集中的计划经济体制上，之所以出现效率低下或计划 失灵，个很重要的原因是这些计划没有反映社会成员的偏好。而其中的关键不 是计划人员或决策者的素质和水平不高，也不是他们不愿反映社会成员的偏好， 而是缺乏有效的偏好显示机制或偏好显示方法。这无疑成为我国经济与政治体制改 革的重要内容之一，其中当然也包括了财政体制的改革和制度的变迁。 公共选择理论最初就产生于公共财政理论。财政理论是关于政府税收和政府 支出的理论。税收和政府支出是政府或集体的活动，不是单个人的个人行动。1 1 2 j 在政府韵收支过程中，消费者面对的是国家和政府，而不像在经济市场上他面对 的是企业和厂商。这表明，财政制度的产生与发展是政治政策的产物，是一个公 共选择问题。而雷库伴随着国家和财政的产生丽产生，国家财力集聚是通过国库 这一机关来实现的。 政府是社会公众服务的机构，政府的政策应当体现人民的意愿和要求，要使 公共商品供给、法规政策体现人民的利益和要求，仅凭公务员的良好愿望和优秀 品质是不够的。必须有一套把人民的利益和要求由下面上及时进行传达的机制( 即 偏好显示机制) ，必须有套科学的制定决策的公共选择机制。只有充分了解了人 民的偏好，重大决策让群众知情，让群众讨论，让群众参与，我们的决策才会符 合人民的利益和要求。因此，国库管理制度的改革，国库管理制度的完善以及国 库资金的运作需要广大人民的参与决策，以便增加其透明性，如果不了解人民的 偏好，那么有关国库的政策制度就有可能违背人们意愿或是不切合实际的。国库 管理制度只有来源于民主决策才能更好地显示公共偏好，满足公共需求，提高公 共资源配置的效率。当前，建立国库单账户与推行国库集中收付制度便是广大 人民一致的声音。 2 1 2 国库的职能与公共需求 国库作为财政部f 1 的一个有机组成部分，其运作过程中自然也就在行使着财 政的职能满足公共需求。公共需求必然导致公共支出，而公共支出又反映了 政府的政策选择，一旦政府决簧提供什么商品和服务，以及这些商品和服务的数 量与质量，国库的资金便要为执行这些政策而服务。 由于公共支出的宏观模型是按照宏观经济总量( 如g d p 、通货膨胀率) 来解 释公共支出的时间模式，即说明公共支出在长期是如何变化的。因此国库的职能， 国库资金的运作也必然随时间的推移、社会的发展而相应变化。在这里可以借鉴 由美国经济学家马斯格霄夫【1 3 】和罗斯托1 1 4 】提出来的一种模型：在经济增长和经济 发展的早期阶段，公共部门投资在整个经济的总投资中所占的比例较高，因为在 早期阶段，需要公共部门提供社会基础设施，如道路、交通系统、环境卫生系统、 法律、秩序、医疗、教育和在人力资本上其他投资。这些公共部门投资对于促进 经济起飞，进入经济和社会发展的中期阶段具有重要作用，因而，此时的国库资 金主要是投入于这些公共部门。在经济增长中期阶段，政府继续供给投资品，但 是这时公共投资( 国库资金的运作) 是作为私人投资增长的补充。事实上，在经 济发展的所有阶段，都存在市场失灵，而市场失灵会阻碍经济向成熟阶段推进， 因此，为了对付这些市场失灵，财政的职能便显得至关重要，国库资金的投放也 自然是各有侧重。随着经济进一步发展，随着总投资占g d p 的比例上升，公共部 门的投资份额下降。一旦经济达到成熟阶段，财政的职能将从基础设施支出转移 到增加对教育、医疗和福利服务方面的支出。此时的国库资金更主要地是投放到 收入维持计划与社会福利再分配等方面。 ： 从广义上讲，国库的职能主要涉及政府财力的保全职能、预算管理职能、经 济政策职能等。国库的职能始终是为财政职能服务，也即国库职能的终极目标是 提供公共商品。国库资金的使用来源于政府的经济决策，由于政府机构的组成人 员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组 成的，用这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中。 1 5 j 于是 政府失灵也就产生了，也即财政职能部门的有机组成部分国库部门在满足公 共需求上可能有悖于人们的初衷。 由于政府失灵的原因，国库部门在行使其职能时，也难以不折不扣地完成满 足公共需求这一使命。换言之，不存在最优的国库制度，改革只能尽可能达到次 优的目标。对此，在下面的部分关于委托代理与信息经济学的理论分析中还将专 门讨论。 2 2 委托一代理理论 在我国国库管理制度中，从选民到政府、再到各个公共部门，从财政部门到 银行，从中央到地方，这些关系中都存在着委托代理关系。笔者打算从信息不对 称、信息成本、委托一代理理论入手，对国库制度中委托代理问题做一个简单的 分析。 2 2 1 信息不对称 根据有关事件的知识或概率在行为主体之间是否作对称分布，可将信息分为 对称信息和不对称信息。前者是指在相互对应的行为主体之间作对称分布的有关 8 事件的知识或概率分布：不对称信息的存在是对社会劳动分工和专业化的存在和 发展的肯定，它是社会分工和专业化在经济信息领域的具体表现。【1 6 l 信息的不对称是以人们获取信息能力不同为基础的，从社会存在的角度来看， 人们获取信息的能力与诸多社会因素有关，然而，社会劳动分工和专业化的发展 无疑是最为重要的社会因素。 社会劳动分工和专业化，使不同行业的劳动者之间产生了巨大的行业信息差 别。本行业劳动者所掌握的本行业信息平均要多于其他行业的劳动者所了解的本 行业的信息；处于一线的工作者对于具体的情况、自身努力程度的知识，要比处 于二线的管理者对其了解的要深亥4 一些：离信息源近，经过信息传导环节少的行 为人要比远离信息源的人更清楚事情的真像。这样，不同行业的劳动者，不同地 位的行为人在不同领域或不同的时期产生了不同的信息优势和信息劣势，从而就 - 意味着信息不对称的产生。一般来说，专业信息的分布总是偏重于某些部门、行 业和个人。 2 2 2 信息成本 既然占有信息优势的一方可以在市场竞争中获取额外的利润，在社会活动的 诸多博弈中得到更有利的支付，那么在利益的驱使下，必然会使处于信息劣势的 “经济人”产生获取信息的动力，以缩小或填平信息差距。然而遗憾的是，信息 并非像自由的空气那样，每一个想得到它的人都可以毫不费力地得到它。由于下 面将要介绍的原因，获取信息是需要成本的，处于信息劣势的人会在因取得信息 而获取的利益和花费的成本之间权衡。两益相较取其重，两害相较取其轻。 人的因素环境因素 图2 1 信息成本的产生 我们可以把成本的产生归纳为图2 1 按照经济学家威廉的说法，环境因素和 9 人的因素构成了经济氛围。【1 7 】环境的不确定性和复杂性意味着有关价格、质量、 品种、交易伙伴以及供求双方可能的搭配等方面的情况是难以预见的，要了解这 些信息，就必须付出努力( 成本) 。这种环境不确定性和复杂性使得人类在相应阶 段的理性落后于环境，表现出有限理性而非绝对理性，即人类的行为常常处于欲 望的合理和限制条件之间，落在非理性或自由的行为和超合理的计算行为之间的 中间地带。反过来，人类有限理性的局限使得经济环境对于经济主体的主观认识 来说变得更复杂、更不确定。环境的不确定性和复杂性与经济主体获得信息的能 力及不断深化的社会分工相结合，导致信息在经济主体之间分布的不对称。这种 不对称使得环境中的有用信息对于特定经济主体来说是稀缺的。又由于经济主体 总是尽最大可能保护和增加自己的利益，因此，他会由于拥有信息优势而采取机 会主义态度即在交易中采用非正直和不诚实的手段来达到自己的目的。信息的 不对称与不完全使得比较充分的信息掌握在少数经济主体手中，这种少数更易助 长经济和机会主义倾向。 2 2 3 委托一代理理论 2 2 3 1 委托一代理问题的产生 当甲为乙工作，而甲工作的成果同时取决于甲投入的努力和不由他主观意志 决定的各种客观因素，而且两因素对乙来说无法完全区分时，则可能会偷懒、偷 工减料，这主要是由于信息不对称造成的。经济学的委托代理关系指任何一种涉 及不对称信息的交易，交易中具有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托 人。也就是说，知情者是代理人。 委托人想使代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观测到代 理人选择了什么行动，能观测到的只是另一些变量，这些变量由代理人的行动和 其他的外生的随机因素共同决定，因而至多只是代理人行动的不完全信息。最明 显的例子是农业生产。l l s 在农业生产中，气候对产量有重要的影响，但农民付出 的劳动的数量与质量也对产量起着决定性的作用。如果位农场主( 委托人) 雇 佣一位农民( 代理人) 为他种地，某一年的收成不佳，农场主就很难判断产量低 是由于风雨不调引起的还是农民偷懒引起的。只要农场主无法完全肯定坏结果是 由偷懒引起的，农民就会有偷懒的动机，因为他不是为自己劳动，而且劳动对大 多数人说是一种“负消费”，这种行为发生的前提是信息不对称，对委托人代理 人问题中，代理人完全知道自己付出多少劳动，但委托人最多只知道一个大概， 即所拥有的信息是很不完全的。1 1 9 j 1 0 把上述例子中反映的问题归纳起来可以发现，构成委托人一代理人关系必须具 备以下三个条件：【2 0 1 ( 1 ) 市场中存在两个相对独立的个体，双方都在约束条件下追求自身效用的 极大化。 ( 2 ) 双方都面i 临不确定性和风险，双方所掌握的信息处于不对称状态，代理 人在交易中掌握的信息多，有信息优势，委托人掌握的信息少，处于信息劣势。 ( 3 ) 代理人的私人信息( 行动或知识) 影响委托人的利益，即委托人不得不 为代理人的行为承担风险。 2 2 3 2 解决委托一代理问题的思路 委托- 代理问题产生的根源是由于信息不对称的存在，而委托代理理论本身 主要研究的就是社会制度的效率以及改进或限制其经济作用的办法，【1 1 】因此，笔 者认为可以从两方面入手来解决委托代理问题。 一方面是从这一问题产生的根源来做。由于信息占有的不对称是由于社会分 工和专业化发展的必然结果，所以我们不可能消除信息初始产生的差距，而只可 能通过降低获取信息成本的办法来减弱信息不对称的程度。主要方法有：减少信 息反馈的环节，增强信息反馈系统的功能，以降低信息失真的可能性；提高市场 和制度安排的透明度，以减少信息的垄断；尽可能减少寻租活动的诱因，以降低 信息初始占有的不对称。 另方面是从设计激励机制入手。激励机制就是设计一个方法，让代理人从 自身效用最大化出发，自愿选择与委托人设定的标准或目标一致的行动。也就是 如何解决委托人与代理人效用函数之向差异的办法。【2 2 1 任何有效的激励机制的设 计都必须遵循两个原则：一是参与约束，代理人参与工作的净收益必须大于不工 作的净收益；二是激励相容约束，委托人最满意的努力程度也是给代理人带来最 大净收益的努力程度。 笔者将依据这两个思路来分析、探讨下面将要提到的现代国库制度中存在的 委托代理问题。 2 2 4 国库制度中的委托一代理问题 2 2 4 1 纳税人与政府之间的委托一代理 国库资金来自纳税人，由前面的公共选择理论分析，我们知道，纳税人向国 家纳税是为了获得诸如安全、秩序、基础设施等公共产品。但是政府、政治家都 有各自的不同于纳税人的效用函数。而且在选民与政治家的关系中。显然是政治 家们占有信息优势。纳税人的公共需求能不能被满足及多大程度上被满足，均取 决于政府的行为多大程度上服从于纳税人的效用函数。因此，选民与政府之间存 在委托代理关系，而且是国库制度中最基本的委托代理关系。因为，正在建立 的我国国库管理制度就是要解决怎样最大限度地符合人民的利益，怎样才能用纳 税人最少的钱提供最符合需要的公共商品。如果在这一委托代理关系中出现了较 大偏差，那么我国国库管理制度改革就会出现根本性的问题。如果纳税人能够很 好地制约政府行为，那么这一委托一代理关系就能得到较好的解决。在我们社会主 义国家解决这一问题，更应充分地发挥人民代表大会制度的作用，建立社会主义 政治文明，保证人民当家作主权利的实现。 2 2 4 2 财政部门与银行的委托代理 。 在中国，国库是由中国人民银行代理的。国库资金的及时入库和依令支付都 很大程度上取决于中国人民银行的工作配合。也就是说国库职能能否依财政部门 的决策实现，已经很大程度上依赖于银行，这是典型的委托代理问题。【2 3 】 用市场经济的原则来看，财政资金存入银行后，财政部门就是银行的一个客 户。顾客之所以能成为“上帝”就是因为顾客的消费行为、顾客做出的选择能决 定提供服务者的命运。而中国目前的状况是：首先，财政部门没有选择权，只能 把资金存入中国人民银行；其次，存款不付息，支付不付费。这样银行为财政部 门提供服务的多、少、好、坏都是一个样。这也与有效率的激励机制需遵循的“激 励相容”原q = 1 s g 违背。 2 2 4 3 财政部门与预算单位的委托一代理 财政部门按国家预算支出的项目和进度给预算单位拨付资金，可以认为是按 公众的需要供给公共商品。然而这种供给方式是价值形态的供给，而不是由财政 部门修好铁路、架好桥梁这样的实物供给。预算支出能否转化成最终的公共商品 还依赖于预算单位是否按财政部门的指令花钱、行事。这样财政部门与各预算单 位之间就存在委托代理关系。实际生活中这一代理问题常常难以得到很好的解 决。财政资金到预算单位后，常会出现被挪用或不知去向的情况。因此我国国库 管理制度改革中采取了零余额账户的方法控制预算单位的用款进度；采取支付宜 达的方法控制财政资金的去向，使预算单位不得不按预算行事。1 2 4 l 较好的解决了这 一委托一代理问题。 财政部门与其它公共部门还存在的另外一个委托代理问题，就是预算外资 金。预算外资金本应由财政部门代表人民来掌管，但我国的现实情况却是管理无 力，这笔资金可以不列入国家预算，可以不按财政部门的规划使用。现在已经出 台的中央国库单一账户制度改革试点方案中，虽然已把预算外资金纳入了单一账 户体系，但仍然没有把它置于财政部门的国库单一账户管理之中。怎样把预算外 资金纳入预算内管理是今后我国建立国库管理制度改革面临的重要课题之一。 2 2 4 4 国库赍金收付直达与减少信息失真 委托代理问题产生的根源在于信息不对称。信息由信息源传递到信息使用者 的中间环节越多，信息失真的可能性就越大，委托人与代理人之间的信息不对称 就会越突出。在我国国库管理制度改革中，实现预算收入和支出直达后，减少了 中间环节，缩短财政部门与信息源的距离，有利于财政部门准确及时把握财政资 金的“来龙去脉”，从根本上解决委托代理问题。可以说，这是现代国库制度设 计中的一个重大问题。 。 。 - 2 2 4 5 配套改革中的委托一代理理论 建立起完善的法律制度，加大对违纪预算单位的惩处力度，可以改变代理人 的效用函数。代理人的效用函数不仅计算从违规行为中获取的正效用，而且也计 算违规惩处中的负效用。我们可以假设预算单位的违规效用函数为： u ( x ，y ) = c + b x - d y ( 1 ) 其中u 表示效用，x 表示违纪行为，y 为违规惩处，c ，b ，d 为常数项。预 算单位会违规且不愿意受到处罚，因此，可判断b 、d 均为正值。根据法律惩处的 基本原则“罪、责相当”，y 与x 应成正比例关系，不妨设y = a x 。 于是可得： u ( x ) = c 4 - ( b d a ) x( 2 ) 这对加大对违规的惩罚力度a ，则预算单位违规行为效用降低。财政部门的 效用与预算单位的违规行为肯定是负相关的，不妨设为： u ( x ) = a - p x ( 3 ) u 代表财政部门的效用，x 是预算单位的违规行为，a 、p 为常数项。由公 式( 2 ) 、( 3 ) 可知，加大惩处力度a ，预算单位为了使自己的效用最大化就会降 低x 的值，即减少违规行为。预算单位违规行为的减少会增加财政部门的效用函 数值p 。所以完善法制，加大惩处力度，有利于促进预算单位的行为服从于财政 部门的效用函数。 2 3 财政国库管理制度创新的理论分析 罗纳德科斯先生用两篇开拓性的论文，把经济学“收益一成本”的分析方法 引入了制度变迁的研究。1 2 5 1 1 2 6 】从此，许多经济学家致力于制度创新的理论研究， 并用这些理论来解释历史，分析各种制度的变迁，做出了卓越的贡献，他们的学 说被称为“新制度经济学”，在我国已得到广泛的认可。本人打算以此理论对中国 正在进行的国库管理制度改革进行一下简单的分析，探讨它的制度创新性，寻找 国库管理制度改革的制度创新理论基础，进而得出对国库制度创新有意义的理论 指导。 2 3 1 制度创新的需求与供给 2 3 1 1 制度创新的需求- 这里我采用的是戴维菲尼关于制度创新需求的观点。菲尼认为，按照现有 安排，无法获得潜在的利益，行为者认识到，改变现有制度安排，使收入分配朝有 利于自己不利于他人的方向改变：或者能够提高效率，产生新的生产机会。【2 7 j 按照戴维菲尼的分析，影响制度创新需求的重要因素有相对产品和要素价 格、宪法秩序、技术和市场规模。【2 8 1 人口变化和技术变化常常是相对产品和要素价格变化的重要原因，人口变化 影响到劳动力与其它生产要素的价格比值的变化，因此会形成对用较便宜的生产 要素替代较为昂贵的生产要素的制度变化要求。技术进步也常常会带来类似需求 的产生，例如用机械化来代替人工劳作。 宪法秩序的变化，即政权的基本规则的变化，能深刻地影响创立新制度改革 安排的预期成本和利益，因而也就深刻影响对新的制度改革安排的需求。这方面 的影响似乎是不言自明的，在宪法性文件的许可范围内进行制度改革变化使得适 用新制度改革行为的人得到法律的认可和保障，不用再冒什么制度改革环境的风 险。这方面的例子也很多，例如我国1 9 9 3 年宪法修正案加入了建设社会主义市场 经济的内容，搞市场经济不仅不再违法，而且也越来越具有号召力。2 0 0 0 年立 法法的颁布也使各种立法活动( 这本身就是制度改革创新活动) 有规可循，制 定的法规也会得到普遍的承认，大大降低制度改革委托的交易成本，再如全国人 大常委会对改革预算编制，加强财政监督提出了很高的要求，这对推进我国国库 管理制度改革，克服各种阻力，争取各方面的支持和配合十分有利。 需求一方的另一重要外生因素是市场规模。其中的逻辑明白易懂。市场规模 扩大，固定成本即可以通过很多的交易，而不是很少的几笔交易收回。这样，固 定成本就成为制度改革安排创新的一个较小的障碍了。 我国国库管理制度改革创新需求的产生也正是以上诸多因素综合作用的结 果。 2 ，3 1 2 制度创新的供给因素 制度创新的供给取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。有很多重要因 素影响政治秩序提供新的改革制度安排的能力和意愿，这些因素主要包括改革制 度设计的成本，现有的知识积累，实施新制度安排的预期成本，宪法秩序，现存 改革制度安排，规范性行为准则，公众的意识，和属于支配地位的上层强有力决 策集团的预期净利益。以上这些因素在西方新制度改革学派的著作中均有经典的 论述和例证，但是笔者认为就中国国库管理制度改革的实践来看，公众的意识和 部门利益的预期净收益具有很强的现实意义。必将在下面国库管理制度改革创新 的理论分析中涉及到这些因素的分析运用。 2 3 2 我国国库管理制度创新的理论分析 与传统的国库管理制度改革相比，建立我国现代国库管理制度是一次制度上 的创新。因为现代国库管理制度加强了对财政资金的监控，减少资金损耗，提高 了资金使用效率，能够实现原有国库管理制度体制下所不能实现的许多