（行政管理专业论文）我国法官管理制度行政化探析.pdf

i 摘 要 法官作为司法的重要主体,在法治社会扮演着重要的角色法官管理制度是关 于法官管理的一系列制度的总称科学的法官管理制度对实现法官管理规范化有 着积极的意义创新我国法官管理制度,充分发挥法官应有的作用是走向法治中国 的应有之义现阶段的我国法官管理制度显示出较明显的行政化倾向在司法 实践中产生诸多弊端这是我们不得不正视的一个重大问题本文用实事求是 普遍联系的观点和比较系统的分析方法对我国法官管理制度行政化的相关问 题进行了探讨 全文共由五章组成第一章是对法官管理制度的介说首先阐释了几个基本 概念司法与司法权法官与法官管理制度接着对英美法系与大陆系法官制度 的基本内容进行了比较研究通过比较探索法官管理制度发展的一般规律以 期对我国法官管理制度的建设有所启迪和借鉴第二章介绍了我国法官管理的主 要制度首先对我国法官制度的历史沿革进行了梳理接着对我国现行法官管理 的主要制度进行描述第三章重点分析了我国现行法官管理制度行政化的表现及 产生的弊端第四章分析了形成我国法官制度行政化的原因主要从体制认识 文化历史等方面全面深入剖析了形成法官管理制度行政化的原因以使人们 更深入地认识到现行法官管理制度的弊端更加明确法官管理制度改革的方向和 努力的目标第五章首先指出了改革我国法官管理制度的价值取向即实现司法 公正提高司法效率然后提出了改革我国法官管理制度行政化的基本设想即 以法官职业化为基本方向以理顺法官管理体制为核心完善法官选任考核 保障培训等制度为基本内容 关键词法官 管理制度 行政化 ii abstract the judge is playing an important role in the society governed by law as the important subject of the administration of justice. judges management system is a general name about a series of systems of judges management. scientific judges management system has positive meaning to realizing that the judge manages the standardization. innovation of our country judge management system, gives full play to judge due function to move towards governed by law there should be justice. judges management system of our country demonstrates more obvious administration inclination, produces a great deal of drawbacks in the judicial practice, this is a great problem that we have to face. this essay is with the view and comparative analysis , network analysis method of seeking truth from facts , generally contacting , have carried on analysis and discussion to the administration relevant problem of judges management system of our country. the full text is made up of five chapters altogether. chapter one introduces judges management system.and explaines several pieces of basic conception at first: administration of justice and judicial power , judges and judges management system ; and then carries on comparative research to the departments of the britain-law family and the civil-law family,and the basic content of the mainland departments judges system. through comparing , explore the universal law of judges management system development , expect to inspire and draw lessons from the construction of judges management system of our country to some extent. chapter two recommended the judge of our country to manage the main system .it has combed the historical evolution of judges system of our country at first, then describes the main system of the current judge of our country. chapter three analyses our country current judge management system behavior and drawback of production of administration especially. chapter four iii analyses our country judge system reason of administration from the respects , such as system , realization, culture, historical reason ,etc. overall deep analysis forming judge management system reason of administration and the drawback of realizing the current judges system define the direction of judges system reform and diligent goal further. chapter five points out the basic value orientation of judges management system of the reform at first: regard realizing the justice , improving judicial efficiency as two great value goals, then put forward the administration basic imagination of judges system of our country of the reform: regard judges professionalism as the total direction and making judges management system in order as the core, perfect judges management system of selecting examining ensuring training such as system etc. keywords: judge management system administration 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果尽我所知除文中已经标明引用的内容外本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文被查阅和 借阅本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密 在_年解密后适用本授权书 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 指导教师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 本论文属于 1 引 言 英国著名哲学家培根曾说过一段发人深省的名言“一次不公正的判决比多次 犯罪为祸犹烈因为这些犯罪不过弄脏了水流而不公正的判决则把水源败坏 了”1法官是作出判决的主体优秀的法官意味着“清净的水源” 这是公正判决 的保障由此人们把法官誉为法的守护神正义的化身法官不仅在审判活动 中而且在国家政治经济生活中发挥着极为特殊的不可轻视的作用可以说 作为法治运行的人力基础法官是司法体制中最核心的部分科学合理的法官管 理制度对于保障法官素质提高审判水平实现司法公正有着极其重要的意 义法官作用更大法官管理制度的意义同样更大新中国成立后经过几十年 的努力我国已初步建立了一套中国特色的法官管理制度 但是由于历史和现实的原因我国现行的法官管理制度存在着诸多缺陷 特别是法官管理制度行政化已经成了司法改革的一道难关影响到中国司法改 革能否持续深入开展下去在依法治国建设社会主义法治国家的今天人们的 法律意识普遍增强对法官的要求越来越高改革现行法官管理制度的呼声日益 强烈如何建立一套科学合理的法官管理制度保证高素质的法官队伍保证法 官依法独立行使职权既是理论的必要也是现实的迫切需求 从上世纪八十年中期开始以我国经济体制改革和政治体制改革为大背景司 法领域也提出了进行改革的动议随之形成司法改革的各项具体措施并在实践 中逐步推行司法改革也构成司法领域生活的一部分但是人们在看到司法改 革的各项具体措施取得某些成效的同时也逐渐注意到司法改革已经遭遇审判领 域技术操作层面以外各种因素的妨碍这些因素构成司法改革的外部消极环境 影响着司法改革的深入展开也影响着改革中具体措施施行的预想效果和理想目 标笔者多年以来一直梦想着做一名人民法官长期以来对我国的法官与法官 制度给予了应有的关注并激发自己不断思考 本文就我国法官管理制度行政化 的相关问题谈些初浅的见解 2 1 两大法系法官基本管理制度介说 世界各国的法律制度根据法的渊源历史传统和形式特征可以分为不同类型 从总体上看对世界各国现代法律影响最为深远的当属英美法系与大陆法系这 两大法系的法官管理制度也非常成熟完善简要介绍这两大法系法官的管理制 度有助于我们全面深入系统认识我国法官管理制度的问题并对我国法官管 理制度的改革提供参照 1 . 1几个基本概念的阐释 司法是一种特殊的国家行为从事这一国家活动的人被称为法官对法官的 整个司法活动进行管理的一整套制度是法官管理制度 1 . 1 . 1司 法 司法的概念在我国学术界一直存在着不同的看法一种观点认为司法是对 法律的适用是运用法律处理诉讼案件或非诉讼案件据此使社会关系不稳定性 得以消除这种观点意义上的司法是广义的第二种观点认为司法是就一切具 体的事实宣告适用何法的活动司法是发判决而适用法按此观点司法仅限 于法院的裁判活动虽然对司法的看法不一但有一点却是共同的肯定的那 就是审判属于司法活动法院是司法机关并且法院的审判活动表现出这样的 特征独立性职业性程序性权威性终极性限于写作的需要本文主要 从狭义上理解司法即司法审判 1 . 1 . 2司法权 司法权的概念最早起源于起希腊亚里士多德的政治学一书后来法国的 孟德斯鸠在其论法的精神中对司法权作了较为详细的论述称其为裁判权力 3 牛津法律大辞典中说司法权是授予司法部门或法院行使的不同于行政 权和立法权的国家权力我国法学词典的解释是司法权是国家行使的审判 和监督法律实施的权力到今天学术界仍未能给司法权一个完整和系统的理论 性解说但是没有疑义的是司法权在民主法治国家是维护法律实施和社会正 义的最后一道防线法官的审判权是司法权法官制度的设计应符合审判权司 法权的本质要求故本文将法官行使的司法权称为司法审判权或审判权并主要 在审判权意义上使用司法及司法权司法审判权的性质可以概括为这么几点1 司法审判权是裁判权2司法审判权具有中立性3司法审判权具有专属性4 司法审判权主体职业的法律性5司法审判权价值取向具有公平优先性 根据司法审判权的特性司法审判权的配置方面应注意以下几个问题1避 免司法审判权的行政化2避免司法审判权的地方化3保障司法审判权主体 的高素质4摆正司法权与立法权行政权的关系重视权力制约 1 . 1 . 3法 官 在我国传说中最早的法官是尧舜时代的皋陶历代对法官称呼各不相同 在旧中国法官曾被称为推事法曹等新中国成立后为强调司法的民主性不 再使用法官一词而使用了审判员的概念但在实践中仍广泛使用了法官的称号 中华人民共和国法官法出台后才正式确认了法官的名称 对于法官概念的理解可以从不同的角度分析法官作为一种职业也就是 从法官的职业属性方面看法官是对各级法院审判人员的通称有的学者将法官 解释为具有审理和裁决争论问题权力的官员从实质上看法官就是代表国家定 纷止争的中立裁判者同时法官是一个活生生的人有着其作为人的自然属性 我们还可以换一个角度来认识法官1就法治运行的人力基础而言法官是司法 体制中最核心的部分2就法治运行的社会价值而言法官是秩序和公正最具权 威的维护者3就法治运行的社会作用而言法官是社会正义最后一道防线的守 门人4就法治运行的社会地位而言法官是崇高的最受尊敬的维护法治的专门 4 家 2把握法官的概念 应从多角度多方面多层次来考察在此从一般角度 讲我们可将法官定义为法官是代表国家独立地对争议问题进行裁决的具有中 立性的职业法律家 法官代表着法律被誉为法的守护神正义的化身法官在现代法治社会中 具有举足轻重的地位和作用法官负责适用法律是法律理论与实践联系的桥梁 纽带是把法律由一种理念的倡导变成生动的社会现实的因素是“法律由精神王 国进入现实王国控制社会关系的大门法律借助法官而降临尘世”3具体到各个 国家法官的实际地位和作用不尽相同但是法官有着普遍的内在特征1国家 意志性2独立性3中立性4平等性5专业性 1 . 1 . 4法官管理制度 “制度”一词在辞海上的解释是“要求组织成员共同遵守的按一定程序 办事的规程”4现代汉语词典解释为要求大家共同遵守的办事规程或行动准 则所谓法官管理制度亦称法官制度就是指有关法官的选任考核培训 奖惩责任任职保障等规范化管理制度的总称不同法系不同国家有着不同 的法官制度一定的法官制度总是与特定的司法体制相联系的另一方面不同 国家的法官制度也总是体现着一定的公理性原则使不同国家的法官制度的移植 和借鉴成为可能在当今世界各国尽管意识形态社会制度和司法体制或有不 同或迥异但对于建立科学的法官制度用高素质的人担任法官则均不持异议 案件的最终裁判权是掌握在法官手中的因此法官的意义重大而法官管理制 度的意义同样重大法官管理制度是民主与法治的重要保障法官管理制度是市 场经济良性运行的重要保障法官管理制度是维护自然人法人和其他组织合法 权益的重要保障没有一个健全有效的法官管理制度实现法治国家是难以相象 的一般来说现代法官制度的共同特征有法官制度是民主政治的产物以促 进民主和法治建设为目的以法官独立审判为核心 5 1 . 2英美法系法官的基本管理制度 英美法系又称英国法系普通法系判例法系是以英国中世纪开始适用的 普通法为传统而发展起来的各国资本主义法的总称以英国和美国为其典型代表 英美法系实行判例法遵循先例没有体例完整的法典在诉讼中奉行当事人主 义法官是消极裁判者 1 . 2 . 1法官选拔 在英国40 岁以前能被任命为法官是极为罕见的事情英国各级法院的法官 都从律师中产生高等法院的法官更是几乎全部从杰出的出庭律师中产生对法 官候选人须有不少于 7 年的出庭律师资历担任高等法院法官须有 10 以上出庭律 师资历担任上诉法院法官须有两年以上高等法院法官或者 15 年以上出庭律师 的资历英国的大法官上诉法院的法官高等法院的法官都是由司法大臣和 首相提名由英国女王任命其他法官由司法大臣提名女王任命 美国法律没有明文规定法官的任职资格 但实际掌握上是有的担任联邦法 院的法官必须是1)美国公民2)在美国大学法学院毕业并获得 jd 学位( 法律职 业博士)3)经过严格的律师资格考试取得律师资格并从事律师工作若干年 美国联邦法院系统各级法院的法官均由总统提名经参议院批准后由总统任命 同时总统事先总是同司法部长和参议员磋商并征求美国律师协会的意见 1 . 2 . 2法官保障 在英国法官属高收入阶层高级法官的工资高于政府大臣任何机关不得 对法官的报酬和其他职务条件(包括退休金权利在内)作出不利于他的变更 一切都 从统一基金中支出英国的法官终身任职只要行为端正职位就受到法律保护 只有在其违反正当行为原则并经上下两院一致通过才能由女王免职 在美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统相当联邦法院法官与国 6 会议员政府内阁官员大体相等联邦法官的薪水在连续任职期间不得减少最 高法院和下级法院的法官只要忠于职守就可终身任职联邦法官只有根据弹劾 程序经参众两院通过才能剥夺其法官资格美国法律没有明确规定法官的退 休年龄但规定在自愿的前提下符合一定条件可以全薪退休退休后处于资深 法官的地位联邦法官实行良好行为终身制 1 . 2 . 3法官纪律和惩戒 美国法官受到严格的纪律约束美国律师协会提出的由众议院增订和通过 的法官行为规范在美国影响很大广泛规范着法官的行为同时联邦和各州 都设有法官行为调查委员会或者类似的专门组织机构负责调查处理法官行为不 端和违法违纪事件对法官行为不端的制裁措施有警告公开警告短期停止 工作直到撤销法官资格联邦法官的制裁由国会的一个委员会管理每个巡回上 诉法院都有一个委员会负责处理法官行为不端正和违法违纪事件对联邦法官剥 夺法官资格的惩戒必须根据弹劾程序经参众两院通过才可 1 . 3 大陆法系法官的基本管理制度 大陆法系又称罗马法系民法法系法典法系是以罗马法为基础发展起来 的一些资产阶级国家法的总称以德法为代表大陆法系实行成文法判例不 具有约束力重视法典编纂法官无创制法律的权力在诉讼中奉行职权主义 强调法官的主导地位 1 . 3 . 1法官选拔 德国的法官法专门规定了德国的法官制度在任职资格方面规定法官资 格经二次考试合格方能取得第一次考试即通过大学法律专业考试并获得法学 学士学位其后应实习二年然后再参加国家司法人员培训中心的职业培训并通 过第二次考试两次考试均由司法考试委员会组织实施新任法官需经过三至五 7 年的试用期后才能被任命为终身职业法官联邦最高法院的法官由联邦司法部 长与法官挑选委员会依法官选举法选举并由联邦总统确定联邦其他各个最高 法院的法官由主管各该领域的联邦部长同法官挑选委员会共同决定各州的法官 由州司法部长同法官挑选委员会共同决定联邦宪法法院法官则由议会选举产生 法国的法官是国家法官学院的毕业生学生来源主要是高等院校的法科毕业 生通过政府主持的考试后即可进入法官学院进行为期 31 个月的专业培训通过 考试合格后即具有法官资格行政法院的法官则从国家行政学院培训的文官中 选拔法国的法官采取任命方式产最高司法委员会提出关于任命最高法院法官 和上诉法院法官的建议案然后由总统任命其他法官由司法部长任命最高司 法委员会就司法部长关于使命其他法官的建议提案提出意见法官任命由政府正 式发布公报法官一旦任命则为终身法官 1 . 3 . 2法官保障 德国法官实行单独工资序列分 10 个级别高于同等条件下的公务员的工资 水平法官待遇因等级不同有明显差异任职终身的法官不得违反其意愿在其 任期届满前将其撤职停职调职或命令其退休除非根据法律并按法律规定的 程序作出司法裁决法官任职期内不得减少薪俸法官退休年龄比其他公职人员 要大退休后享受全薪 法国法官的工资待遇比照文官略高于相应级别的文官其薪俸在任职期内 不得减少法官待遇因等级不同而出现明显的差异法官达到一定年龄可以退休 并享受全薪法官亦实行终身制在任期内非因可弹劾之罪并经法定程序不 得被免职撤职或者强令退休 1 . 3 . 3法官纪律和惩戒 德国法律规定法官不得从事立法权或者执行权方面的职务法官不得在其 职务外从事法律上的鉴定或者接受报酬而解答关于法律事件的咨询对于评议和 8 表决的过程法官即便离职后仍有保密之义务法官职务法庭负责法官的纪律 惩戒等事宜的裁判,制裁措施有申诫减薪降级等法国的司法人员不得有政 党身份或从事政治活动法官不得兼任议员不得兼任行政职务不得兼任其他 赢利性职务法官的纪律处分由高等司法委员会开庭审理后决定具体处分措施 有警告调换工作岗位降级解雇 1 . 4两大法系法官管理制度的共同点与启示 近年来两大法系表现出相互借鉴相互融合的趋势具体到法官制度两 大法系特征鲜明有差异也有共同点故本文拟对两大法系的法官制度作一比较 研究分析其特点与异同探索法官制度发展的一般规律以期对我国法官制度 的建设有所启迪和借鉴 比较两大法系的法官制度我们不难发现英美法系和大陆法系的法官制度在 法官的选任保障纪律和惩戒等方面都有着相当的差异同时我们观察到两 大法系法官制度有很多地方是相通的 近年来,两大法系的法官制度互相取长补短 呈现出许多共同的发展趋势 1 . 4 . 1两大法系法官管理制度的共同点 担任法官职务的条件较其他公职人员高法官对于保证诉讼程序的正当和裁 判的公平正义具有关键作用保证法官的高素质是保障司法独立的一个重要条件 因为低素质的法官或是无法准确把握案件中的业务难题或是难以刚正不阿 或难以真正独立审判为此许多国家对法官资格的要求一般比律师和检察官高 在部分国家从事法律工作的人员包括法官检察官律师必须经过相同的司 法考试而法官在此基础上还必须从事相当长的律师或检察业务之后才能被任 命为法官 法官的任命程序特别严格各国在法官任命程序上特别注意以下两点一是 任命法官的主体层次很高许多国家法官的任命是由国家元首以国事行为的方式 9 进行的任命本身就是一种国家荣誉这有利于强化法官对职业的神圣感和使命 感从而严格依法审案同时也有利于防止地方势力对司法的干扰二是程序严 格一般要经过竞争激烈的司法考试和长期的司法实习或律师工作经历从法学 院学生到法官是一个充满障碍的过程这一过程的磨砺使法官一般都具有优良的 法律专业素质同时也使之认识到法官一职是来之不易的巨大荣耀从而自觉消 除司法腐败严格的任命程序有利于保障法官的素质也有利于统一掌握法官的 任职资格 法官保障制度系统而严密这一制度包括一是身份保障为了解除法官的 后顾之忧使其免受外部干扰而依法行使职权许多国家都规定了法官的身份保 障包括保障法官较高的社会地位实行法官专职以及一定的司法豁免权即法 官在执行司法审判职能过程中所实施的行为和所发表的言论享有不受指控或 法律追究的权利二是经济保障实行法官高薪制全薪退休制并在制度上加 以确认 1 . 4 . 2两大法系法官管理制度给我们的启示 通过比较两大法系法官制度我们有以下启示1只有按照严格的标准和程 序选择法官才能保障法官的素质才能保障司法的公正而在强调法官素质时 法律专业学历与一定的法律工作经历是必不可少的一方面法律专业学历是保 证法官较高素质特别是较强业务素质的前提我们难以想象一个没有法律知 识背景的人如何去代表法律如何能期待其是正义的化身把评断是非掌握生 杀予夺的大权授予这样的人是非常可怕的另一方面对法官而言一定的司法 工作经验和社会阅历既是非常必要的也是非常重要的因此选任法官要求一 定的工作经历是理所当然的 2只有提高法官的地位使之脱离行政权力的控制才能使法官处于超然地 位以捍卫法律的尊严法官不仅不能受制于行政而且还应有权监督行政权力 历史和现实早已证明如果没有法官独立行使权力的机制作保障法官是无法处 10 于一种超然的地位居中裁判的如此法官心中的天平则总是容易发生不正当的 倾斜特别是面对日益膨胀的行政权力司法权的制约是非常有限的法官往往 是心有余而力不足因此必须确立保证司法权脱离行政权控制的机制为法官 不受制于行政并能够监督行政权力创造条件 3 只有提高法官任命机关的层次才能提高法官的地位 才能树立法官的权威 较高的任命机关意味着较高的社会地位这是不言而喻的同时较高的任命机 关无论是对法官本人还是对社会民众而言都代表着一种神圣和崇高这对于树 立法官的使命感树立法官的权威是非常有好处的 4只有强调法官的个人独立才能保障其不受干预地行使审判权并同时加 大其工作的责任心法官的个人独立与法官的责任心是紧密联系在一起的法官 责任制的前提是法官独立没有真正意义的法官独立我们难以严格施行法官责 任制因此首先在观念上我们要认识到既要实现法院独立更要法官独立其 次在制度安排上我们建立保障法官独立的各项制度 5只有提高法官的素质才能提高法官的待遇而只有提高法官的待遇与完 善保障机制使法官无怨无悔地献身于法治事业才能维护社会稳定与经济的有 序运行高素质的法官应该享有较高的待遇这是公平合理的资源配置同时 为高素质的法官必须提供较高的待遇这有利于保证高素质的法官队伍也有利 于保证高素质的法官能够全身心投入工作 11 2 我国法官的管理制度 2 . 1我国法官管理制度的历史沿革 在我国古代与奴隶制封建制生产关系自给自足的自然经济相适应形 成了颇具中国传统特色的司法制度皇帝掌管最高审判权除中央一级设立独立 司法官外地方司法官由地方行政长官兼理若干下等官吏为司法辅佐司法官 的管理没有单独的制度而与行政官员同样管理同时中国古代所谓的法官又 是侦查官和检察官是泛指一切专事司法的官员所以给古代中国司法官打上了 深深的行政化和官僚化的烙印因此古代中国法官制度比较薄弱没有现代意 义上的法官制度 清朝末年在西方列强侵入中国的同时西方先进的自然科学技术和社会科 学成果也传入中国中国的一些近代知识分子提出了学习西方进行变法的种种 主张由此揭开清末变法新政修律的序幕沈家本主持清末一次全新的法律 改革容纳西方法律思想移植西方法律规范确立了司法与行政分立的独立司 法机构将刑部改为法部掌理全国司法行政工作改大理寺为大理院专司最 高审判工作编订法院编制法这是清王朝正式颁布试行的比较系统的法院组 织法规由于清王朝很快就覆灭了清末的司法改革成果很多仅停留在纸面上而 没有发挥多大的作用甚至连形式意义上从中央到地方的独立司法机构也未来得 及建立起来清末司法制度改革在皇权和君主制没有崩溃封建传统文化尚未荡 涤的背景下是不可能有所建树的 辛亥革命推翻了清王朝结束了在中国延续了两千多年的封建君主专制制度 新生的资产阶级民主共和国在批判与改革封建旧司法制度建立近代司法方面取 得了突出的进展为贯彻资产阶级三权分立制度以约法的形式首次肯定了近代 司法独立原则并开始依照西方建立独立的司法机构南京临时政府建立了一个以 参议院临时大总统最高法院相鼎立的中央机构在中国司法制度史上首次 12 把审判机关称为法院北洋政府及国民党政府时期虽然政治上反动但对辛亥 革命以来的司法改革成果并不敢公然违背因此中国司法改革的进程仍在继续 国民政府时期推行五院制度设行政院立法院司法院考试院监察院 司法院为国民政府最高司法机关掌握司法审判之职权提出要实行严格的法官 考试制度并颁布法令以规范法官的任用资格如 1930 年国民政府颁布的高等 考试司法官律师考试条例规定司法官考试分初试学习再试三个阶段 全部合格者方颁发司法官再试及格证书国民政府还设置司法官培训机构以加强 对司法官培训对司法官任职资格从严把关以及加强司法官的选拔与培训 新中国成立后中国的法官制度大致可分为四个时期第一时期为创立时期 1949 年-1954 年全国法院共分三级各级法院的院长副院长由同级人民政 府委员会任免其余审判员由本院任免或同级人员政府人事部门任免下级人民 法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督由此可以看出这种法官管理体 制是高度集中型的管理体制不仅其外部被高度行政化而且其内部也被高度行 政化这是与当时我国实行计划经济体制相适应的第二时期为形成和发展时期 1954 年-1966 年人民法院组成人员由同级人民代表大会选举产生人民法院 从政府中分了出来当时已开始了对审判人员的业务培训有关审判人员的考核 奖励工资福利退休等制度按照国家行政人员的规定进行管理这一时期 初步建立了我国法官制度的雏形并有了一定的现代法官制度的影子第三时期 为严重破坏时期1966 年-1976 年各级法院被军管法院独立审判原则遭否定 审判人员的任免培训考核等法官管理制度停止执行法院干部管理制度遭到 严重破坏第四时期为改革完善时期1979 年至今提出了加强社会主义民主 健全社会主义法制的方针逐步恢复了全国法院审判工作对法官管理体制进行 了改革和探索法官法的颁行标志着我国法官管理制度迈进了新的阶段依法 治国方略的提出对法官管理制度的创新提出了更高的要求可以想见未来中 国的法官制度将以崭新的面目呈现在世人面前 13 2 . 2我国现行法官管理的主要制度 适应政治经济和社会发展的需要我国逐步建立了一套中国特色的法官管 理制度这些制度分别规定在中华人民共和国宪法全国人民代表大会组织 法中华人民共和国人民法院组织法中华人民共和国地方各级人民代表大 会和地方各级人民政府组织法以及中华人民共和国法官法中我国现行的 法官管理制度主要包括以下内容 2 . 2 . 1法官任免制度 法官的任免即法官职务的任免是法官任职与免职的统称是根据法定的 条件和程序选举任命或罢免免除法官职务首先关于法官的任职资格 在我国担任法官必须具备下列条件1具有中华人民共和国国籍2年满二 十三岁3拥护中华人民共和国宪法4有良好的政治业务素质和良好的品 行5身体健康6高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科毕 业具有法律专业知识从事法律工作满二年的获得法律专业硕士学位法律专 业博士学位或者非法律专业硕士学位博士学位具有法律专业知识从事法律工 作满一年7通过司法考试其次关于法官的任免程序我国法官的任免主要 由同级人大及其常委会任免 2 . 2 . 2法官考核和奖惩制度 法官惩戒制度是指有权管理法官的机构根据法定的条件和程序对法官违 反法律规定的禁止性规范的行为分别根据不同性质情节给予一定的惩处 以示警戒的制度我国法官法对法官应受惩戒的行为作了明确规定情节较轻的 给予纪律处分对法官的处分分为警告记过记大过降级撤职开除 构成犯罪的依法追究刑事责任我国法官的考核与奖惩制度显得比较简单 缺少程序保障特别是与一般公务员并无多大区别没有充分考虑到法官的特点 14 法官的考核是指法院按照管理权限通过科学的方法客观的标准根据有 关法律法规所确定的内容原则方法形式和程序对法官的审判工作实绩 思想品德审判业务和法学理论水平工作态度和审判作风等进行考察作出评价 并以此作为对法官奖惩培训辞退以及调整等级和工资的依据的一种制度我 国法官法规定对法官的考核结果分为三个等次即优秀称职不称职目前尚 未形成科学有效的法官考核制度 法官奖励制度是指依照法官法和其他有关法官奖励的规定根据法官在审 判工作中所取得的显著成绩和做出的贡献或者其他突出事迹给予法官一定的荣 誉和物质利益以资鼓励的制度奖励分为精神奖励与物质奖励两种 2 . 2 . 3法官等级制度 根据法官法和中组部人事部最高人民法院印发的法官等级暂行规 定我国法官分设 4 等 12 级 四等为首席大法官大法官高级法官法官 大法官分为二级高级法官分为四级法官分为五级法官的这种级别不仅意味 着所谓政治待遇的差别而且也显示出一种等级服从的位阶和责任的分布甚至 有时被解释为可以表示着法官素质的高低我国法官等级制度在世界上是极为罕 见的1)在同一法院出现了不同级别的法官造成法官之上有法官法官在审判职 能上并不平等的后果2)下级法院的法官级别超过了上级法院的法官颠倒了上 下级法院的关系给人一种法官在本法院有上司在下级法院仍有上司的感觉 3)法官等级完全套用行政职务使行政职务与法官等级相对应4)法官划分为 4 等 12 级形成金字塔式的法官阶层抹杀了法官在审判职能上的平等性因此法 官等级制度是极具行政色彩的法官制度 2 . 2 . 4法官保障制度 法官的保障主要指身份保障和生活保障身份保障指法官非因法定条件和程 序不受罢免撤职调任停职或降职降薪等处分的制度我国法官法 15 规定法官依法履行职责受法律保护此外该法还从四个方面规定了对法官 的保障措施第一法官依法审判案件和履行其他职责所进行的活动发表的意 见不受追究第二法官非因法定事由和非经法定程序不被免职降职辞退 调动或者处分法官对本人的人事处理决定不服有申诉的权利第三法官的人 身财产和住所安全受法律保护第四法官有获得劳动报酬享受保险福利 等待遇的权利生活保障主要是工资待遇方面我国法官的工资制度及标准相 当于国家公务员的标准由国家统一规定并定期增资法官退休享受退休金 2 . 2 . 5 法官培训制度 法官的培训是指已取得法官任职资格的人员在在岗期间以及晋级转岗之 前所接受的以补充更新知识提高工作能力适应任职要求为目的的各种教育 和训练活动我国最高法院创办了中国高级法官培训中心1997 年国家法官学院 成立此后各省市法院相继成立或正在筹建法官培训机构我国对法官的培训在 很大程度上带有补课性质即主要是为那些没有接受过系统法律培训的法官提 供一个学习的机会这种培训与培养高素质高层次的法律队伍的目标还相距甚 远而且还很不规范没有形成一个完善的体系 16 3 我国法官管理制度行政化的基本表现 虽然我国逐步建立了一套中国特色的法官管理制度但由于历史和现实 多方面的原因我国的法官管理制度仍有许多令人遗憾的不足的地方这主要是 因为我国法官管理制度行政化的倾向其最大的弊端就是不能保证法官独立难 以做到司法公正 3 . 1法官管理的行政化 法院是国家的审判机关法官是国家的审判人员对法官的管理本应形成一 套独立完整的制度然而我国却一直对法官的职业特征未给予应有的重视法 官管理无论在内容上还是形式上都显示行政化模式这种行政化表现在法院外部 关系行政化和法院内部关系行政化两方面 3 . 1 . 1法院外部关系的行政化 法院外部相互关系的行政化是指法院与法院之间是按照一定的行政关系对 等或处理的这一点最明显地反映在上下级法院之间上下级法院之间自然有上 下级的差别这里所指的法院上下级关系的行政化不是指法院也存在这种上下 级差别而是指法院的上下级关系的处理也具有行政化行政机关之间是一种命 令与服从的关系下级行政机关在处理行政事务或实施行政行为时应当按照上 级行政机关的命令和指示进行不得违反上级行政机关可以在下级行政机关处 理行政事务的过程中不断发出行政命令和指示下级行政机关也要根据处理行政 事务的需要不断地将处理过程中发生的情况或处理的结果及时汇报请示上级行 政机关 法院作为司法机关是独立审理和裁判案件的法院对自己审理的案件有独立 判断并作出认定的权力上级法院不能对下级法院的审理发布命令与指示下级 17 法院也没有义务将自己的审理情况报告给上级法院或者从上级法院得到某一个 案件审理的指示然后按照上级的指示去做上级法院对下级法院的法律监督只 是通过上诉制度来进行的当事人对原审法院裁判不服提起上诉后原审法院 的上级法院可以在上诉审中对案件作出终审裁判由于上级法院的终审权使得 下级法院自然会以上级法院的终审裁判作为参照规范自己的审判行为但由于 法院的上下级关系被行政化尽管法律给予了各级法院独立的审判裁量权法院 行政化这只看不见的手仍然会在法院的相互关系中实际发生作用下级法院在审 理案件中仍然会像下级行政机关对待上级行政机关那样去对待上级法院 在司法实践中我们常见到最高法院对地方法院就具体案件问题的批复人 们一般把这种批复作为司法解释的一部分实际上最高法院这种批复和复函的发 生机理仍然是行政性从表面上看似乎具有司法解释性但实质上它也是对下级 法院审案具体问题的具体答复具有行政性是对下级法院审理案件的具体审判 行为的直接指导 法院外部关系行政化的主要表现一是法院行政化即法院在国家中的地位被行 政格式化我国法院与行政机关一样具有相应的行政级别行政机关的体制结构 和运作方式需要满足整个行政管理自上而下的统一性和行政权力行使的效率性 这就要求在体制结构和运作方式方面强调行政内部的上下服从关系和依附关系 这种法院被行政格式化必然导致丧失其应有的公正性和权威性二是法院相互关 系的行政化我国宪法明确规定最高人民法院监督地方各级人民法院和专门法 院的审判工作上级法院监督下级法院的工作在司法实践中宪法规定是一回 事实际运作则是另一回事表现突出的案件请示汇报制度已见怪不怪下级法 院在审理案件中会像下级行政机关对待上级行政机关那样去对待上级法院例如 下级法院在审理案件中遇到疑难问题会及时报告给上级法院请求上级对具体案 件具体问题作出批复这种批复从表面上看似乎具有司法解释性但对下级法院 审理具体案件的具体答复具有行政性是对下级法院具体审判行为的直接指导 上下级法院关系行政化的另一个突出表现是除了不同级别法院的法官之间不 平等之外也还意味着不同法院的法官在选任标准以及相关待遇上的不一样上 18 级法院有时将庭长或副庭长派遣到下级法院担任院长或副院长下级法院的一些 优秀法官也可以抽调至上级法院这种上下级法院人才交流模式完全是按行政部 门的管理模式来行使的 3 . 1 . 2法院内部关系的行政化 法院内部关系的行政化主要表现在一是法官人事管理的行政化二是法院 内部审判业务运作方式的行政化在我国各级法院内部不但有法官还有行政人 员党务人员书记人员和司法警察具有中国特色的是法官和其他工作人员 一视同仁地视为机关于部进行管理在录用上进法院要通过公务员考试提升 上要经组织考核法官的级别套用行政级别有处级法官科级法官等之分法 官的工资标准同相应级别的公务员工资标准而且法官和其他单位的公务员可以 相互调动在法院内部法官之间有管理与被管理的关系也有行政机关的行政 首长负责制的特征法官审案受院长庭长和审委会的领导院长庭长不是一 种审判组织而是一院或一庭的行政领导其本质身份还是法官并无比其他法 官更多的审判权 在实际工作中不少法院实行除了院长庭长对案件的审批外法官还必须 接受审判委员会作出的决定我国存在着比较严重的审判分离的现象法官主 要充当着事实调查官的角色案件的决断权常常掌握在法院内部的行政领导手中 法律所赋予的本来就十分有限的自由裁量权也难以独立行使院长庭长审批案 件的制度使得他们拥有超越其他法官的权力这十分类似行政首长负责制 还有除了审理案件外法院法官常和其他工作人员一道去参加各种政治活 动完成一个又一个的政治任务并作为业绩考核的指标之一法院成了第二行 政机关这样管理的结果是一是法官没有了法官应有的特殊责任和荣誉感神 圣感法官极容易将自己混同于普通行政人员二是法官审案自觉不自觉地接受 上级法官的领导丧失了独立性忠于法官维护正义不再是法官的唯一追求 晋升上级法官成了法官价值的体现接受领导成了良好的工作习惯 19 1法官的编制法官的调入调出受行政部门控制我国目前拥有一支数量庞 大来源泛泛的法官队伍法院法官的配备不是由法院内部决定而是由党委领 导下的编制委员会来控制编制委员会对法院人员的确定不是根据实际的需要 案件数量的多少来核定法官人数而是依照辖区内的人数比照行政部门定编的 比例来配备的且配备的人数比行政部门的人数要少法院需要增加编制时则 要向编制委员会出具增员的专题报告送交编制委员会由编制委员会提出意见 后再报经党委批准后方可增编 2法官的调入或调出最终决定权在政府的人事部门在我国法院的人事权 完全掌握在政府的人事部门法院要进人必须经过人事局的同意后才可调入 人事局要求法院接受的人员尽管法院不愿意接受但也不得违抗必须无条件 服从否则人事局将可能冻结法院的人事安排权正是这一官僚机制的运作 使许多非法律专业人员从社会的各行各业转到了法院致使法官来自五湖四海 鱼龙混杂从法官的来源来看主要有以下四个方面一是复员转业军人二是其 他国家机关企事业单位选调的干部三是法官子女四是法律和其他非法律专 业大学毕业生司机可以当法官军队的干部转干可以当法官工人转干可以当 法官一天法律没读的跟法律一点儿都不沾边的一转到法院也可以当法官 3法官身份的复杂化很难想象世界上还有哪一个国家的法官的身份比我国 的法官更为复杂我国的法官在组织部门是和政府的公务员一样被称为干部在 人事部门的档案里被称为干警法官的称谓不同体现了法官身份的复杂化和非 专职化法官身份的复杂化和非专职化主要表现在1法院的院长身兼数职 法院的院长除了管理法院的事物外同时还兼任同级党委政法委的书记或副书 记同级党委委员有时还兼任政府综合治理办公室的组长或副组长院长身兼数 职一天到晚忙于开会听汇报极少有时间钻研和探讨专业知识院长兼职 难免不受自身经济或利益或外界影响损害其独立和公正的立场2法院的 副院长庭长副庭长有时可能会被组织部门要求到政府党委的部门挂职锻炼 这就是目前在我国十分流行的挂职锻炼模式目的是为党委政府选择优秀的中 青年领导干部它的具体做法是挂职锻炼的法官编制仍然在法院也就是说仍 20 然是法院的法官工资也由法院发但工作地点不再是法院而是党委或政府部 门职别一般不变动但也有提高半级或一级的如原来的级别是副处级到党 委或政府部门后担任正处级职务挂职锻炼的法官在锻炼期间成绩突出的一 般不再回法院了而是在同级或上级的党委政府部门担任领导职务从此步入 仕途成为法官的佼佼者3法官要服务于政府部门的中心工作法院有时会 被当地政府作为其一个部门唤来唤去如遇上党委或政府的中心工作法院同政 府其它部门一样则被要求派法官参加中心工作在我国法官参政政府的中心工 作一