（金融学专业论文）小型农田水利设施产权制度改革绩效研究.pdf

中国农业大学硕士学位论文 墒尊 ；，、 水利是农业的命脉，小型农田水利设旌作为农村农田水利设施的重要组成部结，对农业的发 展具有重大作用。进入2 0 世纪8 0 年代以后，我国大部分农村地区开始实行家庭承包经营，而小 型农田水利设施继续实行集体统一经营则面临投入不足，管理不善和产权代言人缺失等诸多困 境，最终导致农田水利设施效率的低下不能满足农业用水需求，制约农业的发展。因此，各地 纷纷对小型农田水利设施进行承包、租赁、拍卖、股份合作等形式的产权制度改革，以提高农田 水利设旌的运行绩效，促进农业的发展。 本文先对建国以来的小型农田水利政策作了一个回顾，为小型农田水利设施改革提供一个政 策背景说明然后运用公共物品理论和产权理论，对小型农田水利设施产权制度改革中引入私有 产权的绩效进行了理论分析，根据分析提出，在一定条件下，小型农田水利设施私有产权化能够 提高绩效。最后结合安徽省定远县天河乡小型农田水利设旌产权制度改革案例，运用建立计量模 型的研究方法，主要从用水效率、灌溉水费和种植业结构三个方面分析当地产权制度改革的绩效， 以证明本文假设。研究结果表明，在一定条件下小型农田水利设施产权制度改革引入私有产权能 够提高效率；小型农田水利设施产权制度改革有助于提高我国农业的综合生产能力；一些小范围 的公共设施通过私有产权化，可以弥补我国农村公麸设施提供的不足。 关键词；小型农田水利设施，产权制度改革绩效。 中国农业大学颈士学位论文 阜鼍曼墨曼鼻量皇置篁皇舅ii 曼皇皇鼍鲁詈量墨量量 a b s t r a c t i r r i g a t i o ni s t h el i f el i n eo fa g r i c u l t u r e m i n i t y p ei r r i g a t i o ns y s t e mi st h ei m p o r t a n tp a r to fi r r i g a t i o n s y s t e mi n r u r a la r e a ，w h i c hp l a y sa l li m 翻3 r t a n tp a r ti na g r i c u l t u r ed e v e l o p m e n t s i n c e1 9 8 0 ，t h e h o u s e h o l dc o n t r a c tm a n a g e m e n tw a sb e g u nt oc a r r yo u ti nm o s tr u r a la r e ao fc h i n a a n dm i n i t y p e i r r i g a t i o ns y s t e m s ，w h i c hs t i l lm a n a g e db yc o l l e c t i v e ，w e 陀f a c e dw i t hm a n yp r o b l e m s ，s u c ha sb e i n g s h o r to fi n p u t ，u n e f f i c i u n tm a n a g e m e n t , a b s e n c eo fm o u t h p i e c eo nc o l l e c t i v ep r o p e r t yr i g h t sa n de t c t h e s ed i f f i c u l t i e sl e a dt oi r r i g a t i o ns y s t e mu n e f f l c i a n t c a n ts a t i s f yt h ew a t e rd e m a n do fa g r i c u l t u r ea n d r e s t r i c ta g r i c u l t u r ed e v e l o p m e n t i no r d e rt oi m p r o v ei r r i g a t i o ne f f i c i e n c ya n da c c e l e r a t ea g r i c u l t u r e d e v e l o p m e n t , m t m t y p ei r r i g a t i o ns y s t e m s p r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o nw a sb e g u nt or e f o r mi ns u c c e s s i o n i nm a n yl o c a la r e a u n d e rt h i sb a c k g r o u n d ，i ti sf i r s tt oi n t r o d u c et h ep o l i c yo fm i n i t y p ei r r i g a t i o ns y s t e m ss i n c ep r cw a s f o u n d ，g i v i n gt h ep o l i c yb a c k g r o u n d t h e n ，u s i n gt h e o r i e so fp r o p e r t yr i g h t sa n dp u b l i ce c o n o m i c s ， a n a l y z et h em i n i t y p ei r r i g a t i o ns y s t e m sr e f o r mp e r f o r m a n c e s , d a r i n gr e f o r m ，p r i v a t ep r o p e r t yr i g h t s w a si n t r o d u c e di n t om i n i t y p ei r r i g a t i o ns y s t e m b a s i n go nt h e o r ya n a l y s i s ，t h i sp a p e rs u p p o s e st h a ts u c h k i n do fp r o p e r t yr i g h t sr e f o r mi n m i n i t y p ei r r i g a t i o ns y s t e mc a ni m p r o v ep e r f o r m a n c e ，i ns o m e s i t u a t i o n s f i n a l l y , t h i sp a p e rw i l lu s eac a s eo fm j n i t y p ei r r i g a t i o ns y s t e m p r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o n r e f o r m ，f r o mt m n h ec o u n t r y s i d ed i n g y u a nc o u n t ya n h u ip r o v i n c e ，t ot e s t i f yt h i ss u p p o s e d u r i n gt h i s a r g u m e n t a t i o np r o c e s s ，e c o n o m e t r i cm o d e l sw i l lb es e tu pt oe x p l a i nt h er e f o r mp e r f o r m a n c e so n i r r i g a t i o ne f f i c i e n c y , i n i g a t i o nf e ea n dc r o ps t n t c t t m t h er e s e a hs h o wt h a t ，i ns o m es i t u a t i o n s ， i n t r o d u c ep r i v a t ep r o p e r t yr i g h t si n t om i n i t y p ei r r i g a t i o ns y s t e mc a l li m p r o v ep e r f o r m a n c e a n dh e l pt o e n h a n c ec o m p r e h e n s i v ep r o d u c t i v i t yo fa g r i c u l t u r e t h i ss t u d ya l s om v e a lp u b l i cg o o d s ，w h i c hs e r v i n g a r e ai ss m a l l ，i sm a n a g e db yp r i v a t ep e r s o n ，c a nm a k eu pt h e i rs u p p l ys h o r t a g ei nr u r a la r e ao u rc o u n t r y k e yw o r d s ：m i n i t y p ei r r i g a t i o ns y s t e m , r e f o r mo f p r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o n ，p e r f o r m a n c e i i 图表目录 表4 - 1 天河乡各种小型农田水利设施产权制度改革采取的主要形式1 5 表4 2 亩均负担水量、年降雨量和产权制度改革比例变化趋势1 8 表4 - 3 农灌人员素质差异1 8 表4 - 4 中稻亩均负担水量决定因素模型估计结果1 9 表4 5 人均有效灌溉面积、水利投入、改革比例和建雨量的变化趋势2 0 表4 - 6 人均有效灌溉面积决定因素模型估计结果2 1 表4 - 7 进行了塘坝产权制度改革的村小组历年亩均灌溉水费与相对应的 平均承包制改革比例2 2 表4 - 8 旧塘坝和新挖塘坝的区别2 2 表4 - 9 各村小组主要农作物平均种植面积变化趋势图2 3 表4 - 1 0 作物种植比例决定因素模型估计结果。2 5 表4 - 1 1 安徽省中稻、小麦和油菜的成本纯收益率比较情况2 5 v 独创性声明 y 9 3 9 5 9 8 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 一躲游劾l 穆帆一年确玑 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研一名；澎步刈斛 导师签名： i 刊- i n ：沙。( 年厂月叫闩 时问：砧厂月声同 中国农业大学硕士学位论文 第一章导言 i i 研究背景及意义 第一章导言 农田水利是农业的命脉，小型农田水利设施作为农田水利的重要组成部分，对农业发展起到 至关重要的作用。新中国成立以来，各级政府组织广大农民投资投劳，共建成各类小型农田水利 设施约2 0 0 0 万处，这些工程在抗御水早灾害、改善农民生产和生活条件、促进农村经济社会发 展等方面发挥了重要作用。 但是，目前小型农田水利设施不完善已经成为制约我雷农业发展和提高农业综合生产能力的 一大瓶颈。我国的小型农田水利设施大多兴建于2 0 世纪年代以前，由于设施老化，年久失修， 以及农村实行家庭承包制改革以后，集体和农户两者利益不完全一致，使小型农田水利设施产权 主体缺位、工程管护责任不明，造成已有设施有人用，没人管、毁坏严重和效益衰减。与此同时 家庭承包制改革后大多数农村的集体经济实力大为削弱，集体维持原有小型农田水利设施的运转 已十分困难，建设新的小型农田水利设施更是难上加难特别是税费改革之后，“义务：r 利积累 工”制度在农村各地逐步被取消，使得村集体和基层政府丧失了支配一定数量农村劳动力兴修水 利的权力，必将极大地降低农田水利的投入。据统计，2 0 0 1 年群众投工投劳于农村水利基础设施 为7 5 亿个工日，2 0 0 3 年下降为5 3 亿个工日( 翟浩辉，2 0 0 3 ) ，由此可见，两工制度完全取消过 后农户投劳这一块的投入减幅很大。与此同时，农业税减免和基层政府财权上移，使基层政府掌 握的财力日益下降，最终导致基层政府对农田水利的投入也不足。陈锡文认为，如果没有新增的 投入渠道或新的运营机制，任其自由发展，3 5 年后我国的农田水利系统可能崩溃( 陈锡文，2 0 0 5 ) 。 在严峻的形势丽前各级政府和中央都出台了相应政策，鼓励小型农田水利设施通过承包、租 赁、拍卖和股份合作等方式的改革，以求解决投入不足、管理主体缺位和运营效率低f 等问题。 2 0 0 3 年，水利部出台了小型农村水利工程管理体制改革实施意见对小型农田水利设施产权制 度改革进行指导。此后。各省制定了相应的政策l ；l 鼓励指导小型农田水利设施产权制度改革的开 展，截至2 0 0 4 年5 月全国已有2 3 个省( 区、市) 出台了小型水利工程产权制度改革实施办法。 2 0 0 5 年的中央1 号文件也对农田水利工作进行了部署。指出当前和今后一个时期，要把加强农业 基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综台生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务， 切实抓紧抓好。同时要逐步建立稳定的农业投入增长机制。针对当前农田水利设施薄弱、亟待加 强的状况，从2 0 0 5 年起，要在继续搞好大中型农田水利基础设施建设的同时，不断加大对小型 农田水利基础设施建设的投入力度。中央和省级财政要在整合有关专项资金的基础上，从预算内 新增财政收入中安摊一部分资金，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投：投劳开 展小型农田水利设施建设予以支持。预算内经常性固定资产投资和国债资金要增加安排小删农田 水利基础设施建设项目。土地出让金用于农业十地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结台 十地开发接理安排一定资金用于小型农田水利建设。市、县两级政府也要切实增加对小刑农田水 利建设的投入。在中央和各级政府的政策支持下，全国各地都在进行小型农田水利设施产权制度 改革的探索。截至2 0 0 4 年5 月，有7 0 0 多万处小型水利工程实行了承包、租赁、拍卖、股份制 1 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 等改革，约占现有工程总数的5 0 ( 汪恕诚，2 0 0 4 ) 。 小型农田水利设施的重要作用，当前兴修、经营管理过程中的困境以及全国各地进行产权制 度改革的探索等现实背景，均使本文选取小型农田水利设施作为研究对象，具有现实意义。本文 拟应用产权经济学和公共经济学理论分析小型农田水利设施产权制度改革的绩效，并通过安徽省 定远县天河乡小型农田水利设施产权制度改革寨例，系统地分析小型农田水利设施产权制度改革 对农业用水及种植业结构的影响效果。从理论上来说，可以作为一个农村小型公菇设施民营化改 革会如何影响农业生产的案例，填补已有研究的空白；从实践上来说，本项研究一方面可以为政 府对小型农田水利设施的扶持和监管提供依据，另一方面也可以为政府对小型农田水利设施产权 制度改革的后续政策的制定提供参考，从而更有利于我国的小型水利工程的建设，进而更有利于 保障我闺的粮食生产和安全。 1 2 国内外研究现状 根据公共经济学的一般理论，公共物品是由政府来提供的( 太卫n 海曼，中译本，2 0 0 1 ) ， 但是已有的理论表明在收入、技术等条件发生变化时以及在特定的社会环境下，一些可以实现收 益排他性公共物品可以由民间供给或转变为私人产品( b u c h a n a nj m ，1 9 6 8 ；c o a s e ，1 9 7 4 ；奥 斯特罗姆，2 0 0 0 ；s a v a s ，2 0 0 0 ；e s 萨瓦斯，2 0 0 2 ) 。 与上述观点类似。张军、何寒熙( 1 9 9 6 ) 和林万龙( 2 0 0 3 ) 均认为，在非集体化的农作制度 下，一些小区域范围内的公共产品，可以由私人组织来供给。胡继连、周衍平等( 2 0 0 0 ) 也认为， 除了防洪工程、水土保持工程和排涝工程属于“公共物品”以外，以供水、灌溉为主要用途的水 利设施和灌溉服务都具有明显的“私人钧品”特性因此可以借助市场力量和企业、个人力量发 展灌溉用农田水利。涂凯彪、林万龙( 2 0 0 4 ) 也认为，单纯仅其有灌溉功能的农村小露4 水利灌溉 设施由于其收益可以实现排他，具有“俱乐部”产品的特性，是一种典型的准公共物品，通过承 担一定的排他成本，完全可以实现民间供给；对于同时具有水土保持、防洪、灌溉和供水功能的 混合型小型农田水利设施，通过“搭配销售”的方式也是可以实现民间供给。 以上理论和实证研究均为小型农田水利设施民简供给提供了理论支持：国内外的实践也充分 证明，小型农田水利设施的建设和运营由民间来提供是可行的。例如，王小林、郭建军( 2 0 0 3 ) 对山东、内蒙和四川三省区的抽样调查表明：农户灌溉主要的解决方式为农户自主安排，占5 0 o ， 而集体提供灌溉设备，统一安排、收费灌溉只占4 3 5 ；在农田水利建设上，县( 乡) 水利部f j 统一组织，村集体和农户共同投资的占3 1 1 ；村集体统一组织，农户费用拭同分担，i i3 2 8 ； 完全由农户自理- 占2 7 9 。这些数据充分表明小型农田水利设施的民间供给行为在现实中人量 存在。胡继连等( 2 0 0 0 。2 0 0 3 ) 对山东省费县、淄博、费城等地的小型农田水利设施产权制度改 革的案例研究表明，小水库、塘坝和机电站等小型农田水利设施经过承包、租赁和拍卖等改革解 决了原有水利设施有人用没人管的问题。而且对江苏、山东、贵州和河南等省小型农田水利设施 产权制度改革的研究也表明小型农田水利设旌民间供给已经普遍存在，且在实践中取得了较好的 效果( 蔡勇、樊竣江等，2 0 0 2 、马承新、李进凯等，2 0 0 2 、周登涛，1 9 9 9 、郭霞，1 9 9 9 ) 。 许志方( 2 0 0 2 ) 对印度、孟家拉、埃及和印尼等国小型农田水利设施的研究表明小刑农田水 2 中周农业大学硕士学位论文第一章导言 利设施民间由民间来提供也是可行的。在印度，政府将深井转让给用水者协会集体管理，由他们 自己选举负责人，自主筹措资金，管理灌溉设施以及征收水费；在孟加拉国，小型农田水利设施 全部交给私人企业经营，但政府取消了对灌溉的津贴，同时也取消税收和执照的限制；在埃及， 二级渠道的分水口以下三级渠道和田间渠道是私人财产，全部由农民控制，1 9 9 6 年以来，埃及政 府试验让农民参与二级渠道的管理，结果表明政府与农民的关系大大改善，配水更加公正；印度 尼西亚政府从1 9 8 9 年就决定将灌溉面积小于5 0 0 公顷的小型灌溉系统全部转让给用水者协会， 使灌区的运行和管理更加顺畅，作物复种指数增加，作物多样化程度提高，水事纠纷减少。 上文的分析表明在一定条件一f 4 , 型农田水利设施这类农村公共设施由民间来提供是可行的， 但是，国内已有的关于小型农田水利设施的研究，很少从农村公共品的角度进行分析。从掌握的 文献显示，只有林万龙和胡继连等从这个角度进行了论述。林万龙( 2 0 0 3 ) 在河北某地案例研究 中对合伙农户在机电井的经营管理进行了分析，发现在此类民间供给行为中，农民均总结出了适 宜、有效的管理制度，而且这些管理制度是农户自发形成和遵守的，降低了交易成本；胡继连、 周玉玺、谭海鸥( 2 0 0 3 ) 则从小型农田水利工程的外部性角度分析了外部性对经营者行为及绩效 的影响。目前图内对小型农田水利设施的研究大多围绕小型农田水利设施产权制度改革这一主 题进行的，研究者们从产权制度改革的动因、产权制度改革的形式和改革的效果等方面进行理论 或案例的研究分析( 王金霞，1 9 9 9 ：胡振鹏等，2 0 0 1 ；冯广志，2 0 0 1 ；郭卓然等，1 9 9 8 ；田福义 等，2 0 0 4 ：李焕雅等，1 9 9 6 ：胡继连、苏百义等，2 0 0 0 ；胡继连、周衍平等，2 0 0 0 ) 。从所掌握 的文献来看，对小型农田水利设施产权制度改革的研究大多是描述性的，从实证角度进行定量分 析的研究很少。王金霞、黄季妮等( 2 0 0 0 ) 曾采取定量的方法对河北三个县的地下水灌溉系统的 产权变迁进行了研究，研究结果表明地下水灌溉系统的产权制度逐渐从集体产权向非集体产权演 变的诱导因素有：承资源短缺程度的提高、水资源开发利用程度提高、生存环境和社区经济条件 的改善、社区人力资本市场发育程度的提高、水利财政补贴政策的存在，而以村集体为对象的水 利信贷政策则会阻碍这种演变的发生；向青和黄季煨( 2 0 0 0 ) 根据河北省3 0 个村4 个年份的种 植业生产以及地下水灌溉系统产权变化等相关数据，应用计量方法进行分析，研究结果表明地下 水灌溉系统产权演变促使了种植结构的调整，扩大了经济价值较高作物的种植面积，提高了农民 收入。 在围绕小型农田水利设施产权制度改革这一主题的已有研究中，虽然为数众多的调研报告和 案例对小型农田水利设施产权制度改革绩效进行了研究，认为改革较好地解决了小型水利i ：程投 入、建设和管理等方面存在的问题，明晰了产权，实现了“责、权、利”的高度统一：调动了农 民兴办水利的积极性；盘活了水利资产，拓宽了投资渠道；减少了用水矛盾，促进了农村社会稳定 ( 陈会学，2 0 0 1 ，江苏省水利厅考察豳，1 9 9 9 ，张济洲、李国柱等，1 9 9 9 ，陈雷、杨广欣，1 9 9 8 ) 。 但是，对于小型农田水利设施民间供给的绩效研究还是不够系统深入。首先，从研究内容上看， 系统的理论分析很少，对产权制度改革绩效研究的内容也不够全面、深入。已有研究土要是根据 小型农田水利设施产权制度改革的案例，分析其改革后的绩效，很少运用相关经济学理论如产权 和公拭经济学理论来分析改革的绩效，且研究内容主要集中于改革后的投入和运营管理两方面的 绩效分析，而对于小型农田水利设施产权制度改革对农业用水效率、灌溉水费以及种植业结构的 影响分析较少，且不深入。其次，从研究方法上看，采用定量研究方法的少，已有研究人多也是 描述性的。 3 以上研究欠缺均为本文的研究留下了足够的研究空间。本文计划从农村公共设施民间供给这 一角度出发，应用产权经济学相关理论，分析小型农田水利设施产权制度改革中引入私有产权对 其绩效的影响。提出在一定条件下，小型农田水利设施私人产权化能够提高绩效。并通过定远县 天河乡小型农田水利设施产权制度改革案例，运用建立计量模型的方法主要从改革对农业用水 效率、灌溉水费以及种植业结构三个方面的影响，系统地分析产权制度改革的绩效，以验证本文 的假设。 1 3 研究目标 1 3 1 研究总目标 本文以安徽省天河乡小型农村水利设掩产权制度改革为例，系统地分析改革对当地农业用水 效率、用水成本和种植业结构的影响效果，并对其揭示的政策含义进行讨论。 1 3 2 研究具体目标 分析小型农村水利设施产权制度改革对案例点农业用水效率的影响 分析小型农村水利设施产权制度改革对案例点灌溉水费的影响； 分析小型农村水利设旌产权制度改革对案例点种植业结构的影响。 1 4 研究方法 本文主要采用建立计量经济模型的研究方法。 1 5 结构安排 本论文的结构安捧如下： 第一章为导言，说明选题的背景意义和已有的研究现状。并交代论文的基本框架。 第二章简要回顾建国以来小型农田水利设施建设的政策变化，为小型农田水利设施改革提供 一个政策背景说明。 第三章为小型农田水利设施产权制度改革绩效：理论分析。 第四章以安徽省定远县天河乡小型农田水利设施改革情况为案例，论述产权制度改革的绩 效。 第五章为主要结论与讨论。 4 中国农业大学硕士学位论文 第一章导言 1 6 研究特色和创新 本文运用产权经济学和公共经济学理论对小型农田水利设施产权制度改革中引入私有产权 的绩效进行了分析，提出在一定条件下，小型农田水利设施私人产权化能够提高绩效。并结合安 徽定远县天河乡小型农田水利设施产权制度改革案例，采用建立计量经济模型的方法，主要从产 权制度改革对农业用水效率、灌溉水费和种植业结构三个方面的影响，系统地分析了小型农田水 利设施产权制度改革的绩效，以验证本文的假设。 1 7 说明 1 7 1 相关概念界定 小型农田水利设旄；主要指灌溉面积l 万宙、除涝面积3 万亩、库容l o 万立方米、渠道流 量1 立方米每秒咀下的水利工程或农村供水工程( 此定义是根据水利部农村水利司对“小型农村 水利工程”的定义来界定的) 。小型农田水利设施主要包括小水库、塘坝、水池等蓄水设施：小 型拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施；渠道、管道、闸门等输水配水设施；渡槽、隧洞、倒 虹吸、桥、涵等交叉建筑物；泵站、机井等提水设施；灌水沟、畦、喷灌、滴灌、闸管灌、“小 白龙”等田间滚水设施( 冯广志，2 0 0 1 ) ；以及一些兼有灌溉和防洪等功能的小型水利设施。 小型农田水利设施产权制度改革：本文中小型农田水利设施产权制度改革主要指小型农田水 利设施通过承包、租赁、拍卖、股份合作以及个人单独投资等形式的改革，改变过去由集体统一 经营的模式。这些形式的改革实质是引入私有产权，因为无论哪一种改革形式，新的管理者都会 获得不重合的排他性权利。 1 7 2 数据来源说明 本文用于定量分析的数据来源于实地调研所得。2 0 0 5 年1 月赴安徽定远县调研期间，我”j 利 用村小组问卷和小型农田水利设施管理者问卷调查了村小组长和小型农田水利设施的管理者。村 小组问卷涵盖如下内容：村小组领导特征、村小组社会经济基本情况、村小组财政收入状况、农 作物生产情况、农业水费及用水量、小型农田水利设施产权制度改革及管理制度、小型农田水利 设施各年投入额和各年生产资料价格，管理者问卷则涵盖管理者家庭基本情况、小型农田水利设 施管理情况和农业用水情况三部分的内容。此次调研共取得4 0 个有效村小组问卷，2 6 个有效管 理者问卷。此外所得数据主要为2 0 0 0 、2 0 0 2 和2 0 0 4 年的数据，当然相关年份的数据在调研中也 一并获得了。本文的其他数据来源于公开出版物。这些数据构成了本文的研究基础。 5 中国农业大学硕士学位论文第二章建国以来小型农田水利设施建设的政策变化 第二章建国以来小型农田水利设施建设的政策变化 小型农田水利设施规模小、数量多、分布广，在抗御水旱灾害、改善农民生产和生活条件、 促进农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。因此。中央政府一直重视小型农田水利设施的建 设，在各个时期均制定了相关政策进行指导。纵观各个时期的小型农田水利设施的政策，可大致 将其划分为三个阶段，1 9 4 9 年到1 9 8 0 年为集体兴办，集体受益阶段；1 9 8 1 年到1 9 9 0 年为实行 各种责任制，开始讲究经济效益阶段l1 9 9 1 年到现在为积极鼓励支持民间提供小型农田水利设施 阶段下文分别就每个阶段的政策背景、政策内容以及影响效果进行论述。 2 1 集体兴办，集体受益阶段( 1 9 4 9 - - 1 9 8 0 ) 在这一阶段，中央对小型农田水利设施总的政策是集体兴办，集体受益。1 9 5 2 年3 月，政务 院通过关于1 9 5 2 年水利工作决定，提出“塘堰、沟洫、小型渠道、并、采和水土保持等比较 简单而有效的水利工程，应发动与组织群众力量，大量举办”。 在小型农田水利设施建设的建设投入方面主要采取集体国家出资金，农民投劳力的方式。虽 然，建圈初期。为迅速恢复损坏极其严重的农田水利设施，动员一切可能的力量进行农田水利建 设，以恢复农业生产，政镱上曾积极鼓励民间资本进入农田水利建设，如在1 9 5 0 年，农业部召 开的农田水利工作会议上提出“大力组织群众资金和吸收私人资本投入农田水利事业”，但随着 我国农村合作化运动的开始，集体统一经营逐步建立，民闯资本投入小型农田水利设施的就销声 匿迹了。因为，此时农户不再是具有经济利益的独立经营主体，修建小型农田水利设施直接受益 者是集体而不是农户，农户没有激励投资于这类工程的建设。即使存在激励，农民想投资予小型 农田水利设施的修建，但由于没有资金( 农民参加集体劳动得到的收入很少) 也很难实现其愿望。 与此同时生产队( 自然村或村小组) 成为了一个具有经济利益的独立经营主体，修建小型农田水 利设施能使其直接获益，他们有激励也有能力( 生产队掌握了农村中的大部分资金，差不多控制 了农民的劳动) 投入资金和劳力修建小型农田水利设施。这一阶段采取集体投资，农民投劳兴建 小型农田水利设施，不仅可以充分利用农村的劳动力，而且可以节省投入资金，可以说计划经济 时期的小型农田水利设施均是用这种投入方式兴建的。 在建成后的管理和使用方面小型农田水利设施在建成后由集体负责统一管理和使用，满足 本集体的灌溉用水需要，所有权归集体。集体受益的同时，集体成员也间接地受益，这样一种受 益机制使得农民在付出劳动修建小型农田水利设施时，觉得是为自己做事，从而使集体组织农民 大量投入劳力兴建小型农田水利设施时合情合理。 政策上要求采取集体兴办，集体受益的方式兴建小型水利灌溉设施，更深层次的原因是由当 时的政治经济环境所决定的，“公有制”这一当时社会主义的本质特征决定了农村中只能存在集 体统一经营，从而决定了小型农田水利设施的建设和管理只能由集体来承担。 6 中国农业大学硕士学位论文第二章建国以来小型农田水利设旃建殴的政策变化 集体兴建，集体受益的政策发挥了集体统一办大事优势，极大地促进了小型农田水利设施的 建设。据统计，1 9 4 9 到1 9 5 2 年的四个冬春全国各地就兴修和整修小型塘坝6 0 0 多万处，打井8 0 余万眼，贷放人畜水车5 0 多万辆，安装抽水机3 万多马力，加上改进灌溉管理，共扩大灌溉面 积5 6 0 0 万亩；1 9 5 3 到1 9 5 7 年，5 年间我国农村共完成土石方1 7 8 亿立方米，灌溉面积增长近一 亿亩；1 9 5 9 年和1 9 6 0 年两年的冬春修中，我国出动了上亿的劳动力，完成了数不胜数的小型水 利工程；1 9 6 3 年到1 9 6 5 年平均每年增加灌溉面积都在1 0 0 0 万亩左右，到1 9 6 5 年底全国有效灌 溉面积达到4 8 0 5 4 万亩；到了1 9 8 0 年我国的有效灌溉面积已由1 9 4 9 年的2 3 8 9 3 万亩增加到7 3 3 3 2 万亩( 水利部农村水利司，1 9 9 9 ) 。该政策在带来积极影响的同时也带来了一些问题。首先，造 成小型农田水利设施的过度供给和投入劳动的极大浪费。如“大跃进”和人民公社化运动时期， 在中央冒进政策1 的指引下基层集体组织农民修建了大量的小型农田水利设施，这些工程设旌有些 是多余的，有的由于工程质量或缺乏水源的原因被遗弃。有的则因为不顾科学规律和当时的技术 条件盲目修建，成了半拉子工程，极大的浪费了农民的劳动投入，打击了农民修建小型灌溉工程 的积极性。其次，产生不尊重农民意愿，集体领导凭主观愿望或为了完成任务强迫农民兴修小型 水利灌溉设施以及平调小型水利灌溉设施的行为。1 9 5 3 年冬修其间，水利部就专门派- i = 作组f 乡 调查强迫打井和平调水车的行为的问题。 2 2 实行各种责任制，开始讲究经济效益阶段( 1 9 8 1 q 1 9 9 0 ) 1 9 8 0 年以后，农村中的集体统一经营逐渐瓦解，取而代之的是家庭承包经营。这种变革使得 村集体经济实力大为削弱，而且失去了支配大部分农民劳动力的权力，逐渐使村集体没有能力继 续为农民提供灌溉服务，这些使得原有小型农田水利设施的建设、经营和管理必须进行相应的变 革。因此，国家农委在1 9 8 1 年7 月，批转了水利部关于在全国加强农田水利工作责任制的报 告，提出小型农田水利设施要实行各种各样的责任制。农田水利司又于1 9 8 2 、1 9 8 3 年两年分南 北两片分别召开落实农田水利责任制的座谈会。在农田水利建设上，实行合同制、不同形式的承 包制和定额计酬加奖励的办法；在管理上，根据农田水利工程的类别、规模和生产队管理体制不 同，分别实行综合承包、专业承包、定户定人承包等不同形式的责任制。同时农田水利建设开始 进入了讲求经济效益的阶段，1 9 8 3 年全国水利会议明确提出“加强经营管理，讲究经济效益”作 为今后水利建设的方针，1 9 8 4 年水利电力部召开的水利改革座谈会叉强调水利工作要从不讲投入 产出转到以提高经济效益为中心的轨道上来 这些政策变化一定程度上适应了农业生产体制变革的要求，但由于改革的不够彻底，给小型 农田水利设施的建设带来了一些问题：首先，实行各种责任制以后，小型农田水利设施的集体产 权主体缺位，每个承包责任人在承包期内没有激励管好闱好原有小型农田水利设旌，反而产生了 许多短期行为，缩短了工程寿命。其次，在责任制中农民和集体均没有激励增加投资，兴建新的 灌溉工程，加上1 9 8 0 年起财政体制改革将农田水利费包干到地方，使得政府方面的农田水利投 入资金晕相应缩小，造成小型农田水利设施的建设规模大为缩小，1 9 8 1 年到1 9 8 5 年五年间我国 1 中共中央1 9 5 8 年8 月2 9 日关于水利工作的指示中提出“只要苦战两个冬春。全国现有耕地，基本上完成水利 化是完全可能的”；同年下半年农业部在分别召开的南、北方农田水利会议j ：也提出了“人十一冬春，撼本实脱 水利化”和“争取在一两年内根奉消灭水早灾害，今面完成水利化”。 7 中国农业大学硕士学位论文第二章建国以来小型农田水利设施建设的政策变化 的灌溉面积挣减1 4 1 0 万亩。为扭转这种局势，1 9 8 6 和1 9 8 7 年的农村水利座谈会中要求：建立劳 动积累用工制度。每个农村劳动力每年应投入1 0 到2 0 个工日用于兴修农村水利；水利投资要恢 复到1 9 8 0 年财政包干时的水平，国家每年1 0 亿元的粮食发展基金要有相当部分投入到水利建设 中去。受以上政策的影响，我国的小型农田水利设施建设有所好转，灌溉面积也在逐渐地恢复， 但到1 9 9 0 年仍没恢复到1 9 8 0 年的水平。 2 3 积极鼓励和支持民间提供小型农田水利设施阶段( 1 9 9 1 - - 今) 在这一阶段，中央实行了鼓励和支持民间提供小型农田水利设施的政策。1 9 9 8 年召开的1 5 届三中全会通过的关于农业和农村若干重大问隧的决定，指出鼓励农村集体和农户以多种形 式建设和经营小型水利设施。2 0 0 3 年水利部又出台了小型农村水利工程管理体制改革实施意见 提出：“通过改革，力争在3 至5 年内，全砥完成现有小型农村水利工程的管理体制改革，逐步 建立适应社会主义市场经济体制和农村经济发展要求的工程管理体制和运行机制。明晰工程所有 权为核心，建立用水户协会等多种形式的农村用水合作组织，投资者自主管理与专业化服务组织 并存的管理体制；以建立良性运行机制为重点，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的 方式搞活经营权，落实管理权”。中央出台这些鼓励民间资本进入小型农田水利设施建设的原 因主要有如下两个方面： 1 、小型农田水利设施产权带i 度改革试点取得了一些好的效果。小型农田水利设施建设和管 理中产权主体缺位带来的问题早在年代就引起人们的关注，但当时我国的政治和经济发展态 势并不明朗，且相应改革必涉及到产权这一敏感问题，小型农田水利设施的产权制度改革很难进 行。直到2 0 世纪9 0 年代，我国的经济体制改革不断深化，市场经济得到了一定的发展，特别是 1 9 9 2 年党的十四大召开，确定了建立有中国特色的社会主义市场经济体制，肯定了私营经济在社 会主义市场经济中的积极作用，为民间资本进入小型农田水利设施的建设提供了较好的政策环 境。小型农田水利设施抓住机遇进行了大胆的改革，全国各地对小型农田水利设施依据“谁建、 谁管、谁有”的原则，采取拍卖、承包、股份制、股份合作制以及建立水利建设基金等多种形式， 广泛吸收民间资本投入农村水利建设。这种改革不仅明晰了产权主体，而且解决了家庭承包经营 和大锅水的矛盾。 2 、税费改革使得村集体修建小型农田水利设施所依赖的劳动积累工和义务_ 逐渐被取消， 基层政府的财政状况日益紧张，只能鼓励于民间力量兴修小型农田水利设施。1 9 9 1 年国务院颁发 了农民承担费用和劳务管理条例，其规定农村劳动力每年承担一定的劳动积累工和义务一i ：， 主要用于农田水利基本建设，1 9 9 3 年又把“两工”写进了1 9 9 9 年9 月0 3 年6 月，于中国农业大学经济管理学院农林经济管理专业学习， 获管理学学士学位； 1 9 9 6 年9 月- - 1 9 9 9 年7 月，于广东省梅州市蕉岭中学就读高中。 实践经验 2 0 0 5 年8 月至今，参加农业部对外经济合作中心“利用亚行贷款北方早作农业项目”建 议书编制修订工作，协助完成甘肃、河南、山西和山东四省项目的财务经济分析j ：作： 2 0 0 5 年6 月至9 月，参加财政部课题“公共财政覆盖农村”赴湖北汉川、麻城，陕荫蒲 城、扎泉进行调研活动，并负责部分县乡报告和农户问卷报告的撰写j 作： 2 0 0 5 年4 月至6 月，完成农业部对外经济合作中心“中国新农村生态家园富民一：程项目” 建议书中湖北省项目的编制和修订工作，并完成相关财务经济分析工作： 2 0 0 5 年4 月，参与福特基金会课题“正规金融机构小额信贷、农民收入与缓解农村贫困”， 并负责撰写部分报告； 2 0 0 5 年1 月，受水利部有关部门委托，率队赴安徽省定远县，进行小型农村水利设施产 权制度改革的调研并撰写调研报告； 2 0 0 4 年9 月，参加中科院中国农业政策研究中心组织的水资源调研，在河南河北两省进 行了有关农村农田水利灌溉方面的农户调研； 2 0 0 4 年8 月至9 月，参加农业部对外经济合作中心“利用世界银行联合融资黑龙江省佳 小斯市农民创业行动推进项目建议书”的编制工作，协助完成了相关的财务经济分析i ： 作； 2 0 0 4 年至今，参加国家自然科学基金项目( 7 0 3 0 3 0 0 9 ) “农村公共产晶l t 间供给与 私人产品化中的公共政策研究”课题研究，赴河南开封县进行有关农村公共服务状况的 3 4 中国农业大学硕士学位论文个人简介 调研； 2 0 0 4 年7 月参加了中国农村政策研究中心暑期农村经济和社会调查活动，率队赴江西 永丰县进行了为期9 天的关于粮食生产和农业补贴落实情况的调研，并撰写了“江西省 粮食生产和农业政策落实情况调研”报告： 2 0 0 4 年至今，参加中国发展研究基金会2 0 0 3 年重点资助课题一“农村公共产品与服 务的民间筹资问题研究”课豚研究； 2 0 0 4 年3 月，参与亚洲开发银行课题“中国反贫困政策研究：问题、挑战及未来趋势” ( t a 4 2 2 2 - p r c ) ，负责数据资料的收集和整理，并撰写部分基础性材料； 2 0 0 3 年9 月，参加北京市朝阳区农委委托课题。大城市郊区农村城市化中的公共政策研 究”，在朝阳区大屯地区进行了为期两周的调研，完成部分研究任务，参与撰写课题报 告。 发表文章 2 0 0 5 年3 月在2 0 0 4 年中国农村调研中发表题为“江西省粮食生产和农业政策落实 情况调研”的报告； 2 0 0 4 年8 月在2 0 0 4 年中国青年农业经济学者年会上发表题为“小型农村灌溉工程的民 间供给：理论与实证研究综述”的文章； 2 3 年9 月和2 0 0 4 年3 月分别作为第一和第二译者在美国谷物协会中文官方网站发表 两篇译文( 英译中) ；“雇员的道德标准应放在首位”和“有效的市场营销措施需要目标 明确”。 附件：论文调研问卷 村小组调查表 地点：安徽省定远县天河乡村一一一小组 时间：2 0 0 4 年一月一日 采访者姓名 a 领导者特征 ，职务，联系方式( 电话或手机) 问卷编号 邮编 小组长 项目 2 0 0 4 2 0 0 22 0 0 0 0 1 姓名 0 2 e 生年月 0 4 受教育年限 0 6 何时上任的? 0 8 任职前的主要经济工作 i l 任职时的主要经济工作 1 3 负责水利工作的年限 1 5 是否党员1 = 是，2 = 否 职业代码t1 = 农业；2 = 个体户 3 = 厂长或企业经理l4 = 职工 干部；1 0 = 农技员；1 l = 教师：1 2 = 当兵；1 3 = 其他( 请说明 5 = 打工；6 = 乡干部# 7 = 村主任；8 = 村支书；9 = 村 ) 料主要经济工作指花时间最多的工作。 b 村小组社会经济基本情况 项目2 42 0 0 22 0 们 0 1 小组总户数 0 2 小组人口数 0 3 劳动力总数 0 4 劳动力文化程度： 0 5j c 中文盲比例 0 6 小学比例 0 7 中学比例5 嘴中学以上比例 判外地打工人l p 1 0 小组内有多少企业o 1 l 小组内自营工商业户数” 1 2 小组村民在奎噍企业工 作人数( 拿工资的人) 1 3 本小组村民在挫d ! 组企业 工作人数( 早出晚归；人) 1 4 农民人均纯收入 1 5 农业收入占的比重 1 6 耕地面积 1 7 实际灌溉面积 1 8 其中：水库灌溉面积 1 9 塘坝灌溉面积 2 0 机电站潮溉面积 2 1 外来水灌溉面积 2 2 比上年新增灌溉面积 2 3 新增灌溉面积的原因 2 4 小水库数量 2 5 塘坝数量 2 6 机电站数量 1 = 加强了塘坝管理，漏水减少；2 = 加强了水库管理，漏水减少；3 = 降雨量的增加