（财政学专业论文）我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究.pdf

我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究 摘要 住房是人类生存的基本需求，保障和改善人民群众的居住条件是实现基本人 权的重要方面。而对构建社会主义和谐社会的历史重任，党和国家更加重视解决 关系广大人民群众现实利益的住房问题。研究中低收入家庭的住房问题是贯彻落 实科学发展观，实现五个统筹，实践“三个代表 重要思想的体现。 为保障城市中低收入群体居住，完善城市中低收入家庭的住房保障体系，本 文从理论出发，从研究我国当前城市住房保障的实施现状入手，分析了我国城市 住房保障实施过程中存在的问题，并分析和借鉴主要发达国家的经验和做法，对 建立健全符合中国国情的住房保障体系有着积极的启示意义，同时本文亦提出了 完善我国城市住房保障的一系列政策性建议。本文主要研究了政府在城市住房保 障上的财税支持政策，研究如何更好地发挥财税政策在保障城市中低收入群体居 住中的调控作用，并对辅助政策进行了分析和研究。 本文正文共分四部分：第一部分分析了城市中低收入群体和住房保障制度的 内涵，住房问题的实质、财政政策与住房保障的关系以及政府介入住房问题的理 论基础；第二部分对我国住房保障制度中财税政策的发展历程及存在的问题进行 了梳理；第三部分对国外住房保障体系中的财税政策进行了分析，并从中借鉴对 我国住房保障制度改革有益的经验；第四部分对运用财税政策完善我国城市住房 保障体系的措施进行了深入分析，并提出了合理的建议，并对如何完善住房金融 与政府的行政控制手段等辅助政策提出了建议。 关键词：中低收入；住房保障；财政政策；税收政策 a b s t r a c t h o u s i n gi st h eb a s i ch u m a ns u r v i v a ld e m a n d p r o t e c t i n ga n di m p r o v i n gp e o p l e 。s l i v i n gg o n d i t i o ni sa ni m p o r t a n ta s p e c to f t h er e a l i z a t i o no fb a s i ch u m a nr i g h t s f a c i n g t ot h eh i s t o r i c a lr e s p o n s i b i l i t y , w h i c hi st ob u i l das o c i a l i s t i ca n d h a r m o n i o u ss o c i e t y , t h ep a r t va n dt h eg o v e r n m e n ta r eg o i n gt op a ym u c hm o r ea t t e n t i o n t os o l v et h e h o u s i n gp r o b l e m sw h i c ha r et i g h t l yr e l a t e dt o t h ei m m e d i a t ei n t e r e s t so ft h eb r o a d m a s s e s t h er e s e a r c | ho nm e d i u ma n dl o we a r n i n gf a m i l yh o u s i n gp r o b l e mp r e s e n t s s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e w , f i v eo v e r a l lp l a n s ”a n d “t h e t h r e er e p r e s e n t s i no r d e rt os a f e g u a r dt h em e d i u ma n dl o wi n c o m eg r o u p sh o u s i n gi n t h ec l t y c o n s u m m a t et h eu r b a nh o u s i n gg u a r a n t e es y s t e m ，t h ea r t i c l ee m b a r k sf r o mt h et h e o r y , n o to n l ys t u d i e dt h ec u r r e n te n f o r c e m e n to fc h i n a sp r e s e n th o u s i n gg u a r a n t e es y s t e m ， a n a l y z e dt h ep r o b l e m so c c u r r e dd u r i n gt h ee n f o r c e m e n to f c h i n a sh o u s i n gg u a r a n t e e s v s t e m ，b u ta l s oa n a l y z e da n du s e dt h ee x p e r i e n c eo f t h el e a d i n gd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h e nt h i sa r t i c l eh a sg i v e ns o m ep o l i c y r e l a t e dr e c o m m e n d a t i o n sw h i c hm a i n l yf r o m p u b l i cf i n a n c ea n dt a xp o l i c yt oi m p r o v eo u rc o u n t r y sh o u s i n gg u a r a n t e es y s t e m i n a d d i t i o n ，a l s od i dt h ea n a l y s i sa n d r e s e a r c ho nt h ea s s i s t a n tp o l i c y t h eb o d vo ft h i sa r t i c l ei sd i v i d e df o u rp a r t sa l t o g e t h e r ：t h ef i r s tp a r th a s a n a l y z e d t h em e a n i n go ft h em e d i u ma n dl o wi n c o m eg r o u p a n dh o u s i n gg u a r a n t e e ，t h ea t t r l b u t e o ft h ef i n a n c ea n dt a xp o l i c yt oh o u s i n gg u a r a n t e e t h es e c o n dp a r ta n a l y z e do n t h e f i n a n c ea n dt a xp o l i c yo ft h eh o u s i n gg u a r a n t e es y s t e m t h et h i r dp a r ta n a l y z e dt h e h o u s i n gg u a r a n t e es y s t e mo ft h em a i nf o r e i g nc o u n t r y , a n dt r i e dt o f i n dt h eu s e f u l e x p e r i o n c e t h ef o u r t hp a r tc a r r i e so nt h ea n a l y s i st o t h em e a s u r et h a tu t i l i z e dt h e f i n a n c i a la n dt a xp o l i c yt oc o n s u m m a t et h eh o u s i n gg u a r a n t e es y s t e mi nt h ec i t yo f o h r c o u n t r y , a n dp u tf o r w a r dt h er e a s o n a b l ep r o p o s a l ，a n da l s o ，p u tf o r w a r d t h ep r o p o s a lt o c o n s u m m a t et h ea s s i s t a n tp o l i c yt h a tc o n t a i n st h eh o u s i n gf i n a n c ea n dg o v e r n m e n t s a d m i n is t r a t i v ec e n t r e lm e t h o d k e yw o r d s ：m e d i u ma n dl o wi n c o m e ；h o u s i n gg u a r a n t e e ；f i n a n c i a lp o l i c y ；t a x p o l i c y 我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究 插图索引 图2 1 住房供应体系1 1 硕士学位论文 附表索引 表2 1 多层次的住房分类供应体系l l 表4 1 住房补贴的分类2 1 表5 1 商品住宅价格构成要素4 3 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：霄盛、日期：2 嘶年，月工上日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密d 。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 嚅基 剔雅i i 诊 i e t 期：知曾年 日铷户a t 1 月二上日 f ，月秒日 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 随着福利分房时代的结束，住房逐步市场化以来，住房难问题越来越凸显， 尤其是在一些大城市和特大城市。目前在我国的住房市场中，大批的中低收入群 体支付能力与适宜的住房价格之间存在的巨大鸿沟，使得中低收入群体的住房问 题成了一个炙手可热的话题。 住房作为人类生存的基本条件，任何人都离不开对住房的需求。现代主流西 方经济学理论认为，由于市场中普遍存在着市场失灵问题，“看不见的手 的调节 作用有限，住房市场也是如此。在任何国家和地区，除了高收入和部分中等收入 群体有能力依靠自身力量在住房市场中解决住房问题外，广大中低收入群体由于 其支付能力的不足，必须借助政府的帮助，去解决或改善其住房问题。中低收入 群体的住房问题是政府义不容辞的职责。温家宝总理在今年政府工作报告中，也 特别强调要解决人民群众的住房问题。 在经济发达国家，中低收入群体住房问题的解决和居住条件的改善，在很大 程度上依赖于政府的力量。政府主要通过一系列政策，特别是财税政策来解决中 低收入群体的居住问题。虽然受各国经济制度、经济发展水平等因素制约，各国 政府具体采用的政策不尽相同，实施的效果也不完全一样，但还是具有不少相同 的规律性的东西，其中有成功的经验，也有失败的教训。同时，各国的住房保障 制度经过几十年建设和不断完善，正不断走向成熟。 相比之下，我国城镇住房保障制度的建立工作还刚刚起步，与发达国家的住 房保障制度差距较大。自1 9 9 8 年我国内地住房制度由高度福利化转向以市场为导 向以来，我国已逐步建立了以市场配置资源为主的住房供应体系，但城市中低收 入群体住房保障制度建设进展相对滞后。此后，政府在住房领域实施了一系列改 革措施，采取了安居工程的实施、经济适用房的建设、廉租房的建设、住房公积 金制度的推广等一系列政策，形成了以经济适用房、廉租房和住房公积金为主的 住房保障制度，较大地改善了城镇居民的居住条件。但从各城市实践来看，仍然 存在着许多问题，从财税政策角度来讲，如财政保障资金不足且来源不稳定、土 地出让金一次性收取制度不合理、住房公积金作用不明显、财政补贴方式不完善 等。 当前，政府有必要运用财税等政策，为解决城市中低收入群体的住房问题提 供有力的支持。政府应针对城市中低收入群体的住房问题，设计和实施适合的、 我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究 有效的住房相关财税政策，对住房困难群体进行适当的政策补贴，并注重从住房 使用权而非产权的角度解决中低收入群体的住房问题，以提高住房保障的效率。 因此，出于构建和谐社会和全面建设小康社会的需要，如何借鉴发达国家在解决 中低收入群体住房问题方面的经验，解决中低收入群体的住房问题，仍是我国各 级政府所面临的重要任务之一。 1 1 2 选题意义 城市中低收入群体作为社会的重要组成部分，完善城市中低收入群体基本的 住房保障，解决其住房问题，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重 要内容。财税政策作为政府宏观经济调控的重要手段，针对城市中低收入群体住 房保障财税政策的研究，对于解决城市中低收入群体的住房问题和政府制定相关 的住房政策有着重要的意义。 1 理论意义 当前，我国城市中低收入群体的住房问题已经引起政府和社会的广泛关注和 高度重视，很多城市都在摸索解决这一问题的方法，许多学者也都在积极研究解 决的对策。因此，本选题的研究有助于推动住房保障制度这一领域的理论研究。 2 政策意义 通过本选题的研究，并借鉴发达国家解决中低收入群体住房问题的经验，提 出的解决我国城市中低收入群体住房问题的财税政策建议，能对政府有关机构在 完善城市住房保障制度，制定有关住房政策方面有所启发和借鉴。 3 社会意义 住房保障问题实质上是如何保障并有效解决城市中低收入群体及社会特殊群 体的住房问题。通过本选题的研究，可以使城市中低收入群体及特殊群体的居住 问题进一步得到政府和社会各界的关注，而且，本文在提出解决城市中低收入群 体住房保障问题上博采众长，对于社会保障制度的完善、住房制度的改革、住房 市场的发展有着不可低估的作用，有助于推动我国住房问题的解决和经济社会的 进一步发展。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国内文献综述 随着住房问题的日益凸显，解决中低收入群体住房问题也越来越多的成为社 会和学术界所关注的热点。从我国目前有关住房保障方面的内容来看，我国主要 是从供给方面着手，通过提供经济适用房和廉租房，并辅以住房公积金制度，来 解决中低收入群体的住房问题。关于住房保障体系中的财税政策问题，相关文献 资料表明我国一些专家、学者及相关政府决策部门从住房制度改革的角度对我国 2 硕士学位论文 中低收入群体住房保障状况做了大量的研究分析，取得了一定的成果。几种主要 代表性观点如下： 成思危( 1 9 9 9 ) i i l 认为应针对不同收入水平的群体实行不同渠道的住房供应， 这是解决城镇住房问题的重要思路。全国人大代表闫傲霜【2 i 说：从国际经验来看， 最有效解决城市低收入群体住房问题的方法是形成一个多层次、持久性的福利住 房体系。冯宗容( 2 0 0 1 ) 1 3 1 指出中国应以选择性保障作为住房保障制度的目标模 式，即以廉租住房为主，经济适用房和廉租住房两个层次有机结合的保障型住房 供应分配体系。周林洁( 2 0 0 3 ) 1 4 】提出把对经济适用房的建设补贴转化为对中低 收入群体的货币补贴，并提出进一步降低出租房税费，完善廉租房制度。卢有杰 教授( 2 0 0 4 ) 1 5 1 研究提出：实物配租和租赁住房补贴两种保障方式必备的先决条 件和利弊各不相同。我国各地的经济和社会发展程度相差悬殊，须根据本地的具 体情况选择保障方式，并且应根据本地财政收入的盈余短缺和可用空置房屋的多 寡分布及时调整两种保障方式所占的比例。在住房公积金方面，汪利娜( 2 0 0 3 ) 1 6 l 提出改善住房公积金信贷政策，实行强制储蓄与自愿储蓄相结合、开辟灵活多 样的储蓄品种，采取多种利率、储蓄奖励和税收减免等措施扩大住房信贷的资金 来源，进一步明确住房公积金储蓄的政策目标、金融服务对象及信贷原则。孙炳 耀( 2 0 0 4 ) 1 7 1 提出，随着住房保障的发展，房租补贴的资格条件应当放宽。统计 学通常按人口将收入五等分划分为高收入、中上收入、中等收入、中下收入和低 收入，房租补贴应当逐渐扩大到占人口2 0 的低收入群体，甚至扩大到中下收入 群体。为解决福利悖论，可以考虑采取反向递减补贴方式，最低收入群体给予全 额补贴，收入略高的，补贴标准相应降低，依次递减。 从上述分析可以看出，自我国城镇住房制度改革以来，国内学者越来越重视 借鉴其他国家或地区在解决住房问题方面的经验，并提出了自己的政策建议。但 大多数研究大都或较侧重于某一方面，或泛泛而谈，而对政府解决中低收入群体 住房问题方面所应采取的具体的住房保障措施，尚缺乏系统而深入的研究。 1 2 2 国外文献综述 西方学者对住房政策问题进行过大量的研究，对住房保障的研究已经比较成 熟，从中可以发现许多关于解决住房问题的基本思路和举措。 英国经济学家庇古在1 9 2 0 年出版的福利经济学一书中，主张要由政府向 富人征税补贴给穷人，补贴的方法可以采用房屋供给等，为住房保障的建立奠定 了理论基础【8 】。现代西方经济学的创始人凯恩斯在1 9 3 6 年发表的就业、利息和 货币通论中就提出了政府应当运用财税政策，通过政府有目的的财政支出与收 入来影响消费需求，并通过个人间的财政转移支付，对贫困者以救济，这对住房 问题的解决提供了理论依据和借鉴【9 1 。 3 我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究 安勒斯( a n a s ) 等人1 9 9 3 年运用“典型芝加哥住房市场模型 研究收入税、 财产税、住房补贴的作用，并认为不能孤立地考虑每个住房政策，应将它们结合 起来【1 0 】。a n n el a f e r r e r e 于2 0 0 4 年指出通过对低收群体提供住房货币补贴来增加 穷人住房消费的政策( 如租金优惠计划) ，从政府成本的角度来衡量，会比政府直 接为低收入群体新建住房的政策更有效【1 1 1 。 2 0 世纪6 0 年代，英国住房问题专家德尼逊( d o n n i s o n ) 1 1 2 】提出了中低收入 群体住房保障的三种形式：雏生型、社会型及全面责任型。按此理论，大部分发 展中国家应采取的是雏生型的住房政策，即对于低收入群体的住房问题采用项目 式的临时措施由政府出资解决，但往往缺乏系统和有力的政策；社会型的住房政 策如英国、美国、大多西欧国家等，是以社会发展及社会公义为政策出发点，由 政府与个人按照一定的比例共同承担；德国以及新加坡等是对住房市场全方位介 入和控制的国家，实行全面责任型住房政策。 进入2 0 世纪9 0 年代，欧美资本主义国家均先后建立起了福利资本主义，住 房保障政策己经成为福利国家社会保障政策的一部分。安德森( a n d e r s e n ) 1 1 3 】、巴 劳( b a r l o w ) 和顿肯( d u n c a n ) 先后都提出了福利国家分类模型，认为应先将国家按 福利类型进行分类，然后研究不同福利类型国家应采取的与之匹配的住房保障政 策，并将住房保障纳入社会保障整个体系中，由国家统筹管理。最通用的分类是 安德森提出的三种福利国家的基本模式。在安德森研究的基础上，巴劳【1 4 l 和顿肯 1 5 1 通过分析，提出了福利国家类型和住房产权类型的匹配关系：社会民主福利国 家，把出租住房和合作住房作为满足社会各阶层住房需求的长期策略；合作主义 福利国家，对公共出租住房和私有出租住房同等对待，两者都能随时成为住房供 应的主要来源；自由福利国家则把自有住房作为市场调节的主要部分，国家干预 仅限于低收入等特殊阶层。 克曼尼( k e m e n y ) 1 1 6 l 通过研究借鉴安德森、巴劳和顿肯等人关于福利国家模式 与住房产权相结合的理论，提出了一个由单一租房系统和双重租房系统 组成的两 类出租住房系统的住房政策模型。 哈劳( h a r l o e ) i l t l 通过对欧美一些工业化国家公共住房政策的分析，提出了作 为住房保障制度主要内容的公共住房供应的三种模式，即补充型、大量型和工人 合作型。以前两种模式为主。在实践中，各国政府在不同时期往往采用不同的供 应模式，或在同一时期同时采用其中的两种或三种。 也有部分学者将国家住房保障的方式总结为两类、三种。所谓两类，是指任 回第一种是以美国为原型的自由福利国家，第二种是以德国为原型的合作主义福利国家，第三种是以瑞典 为原型的社会民主福利国家。 国单一租房系统是公共出租住房和私有出租住房共同形成的统一的出租住房市场，社会民主福利国家和合作 主义福利国家属于这种系统，：双重租房系统是国家限制公共出租住房的发展，以避免其与盈利性的私有出 租住房相竞争，自由福利国家和初级福利国家属于这种类型，。 4 硕士学位论文 何保障方式都是帮助居民家庭购房或租房这两种基本的住房消费方式。所谓三种， 是指住房供应、购( 建) 房和租房三种支持方式：住房供应支持方式，包括政 府建造公房和鼓励非盈利机构建造低成本住房，向符合条件的中低收入者出售或 出租。如英国、新加坡政府设立专门机构提供营运资金直接建造公房；法国、瑞 典、德国、日本等主要依靠政府提供长期和优惠利率贷款( 或贷款利息补偿) 等 财政优惠措施，鼓励非盈利机构建房。购( 建) 房支持方式，包括各国普遍采 取的对居民家庭购( 建) 住房投资人实施减免税和政策性金融支持的方式。租 房支持方式，特指对符合条件的承租人发放房租补贴的方式。此外，还有一些国 家在特殊时期实施过租金控制、公布可比组织金水平和保护租户权益等做法。就 大部分国家的实践而言，这些住房保障的主要方式是同时并存的，只是在不同的 历史阶段侧重点不同而己。 国外的住房保障问题大都起源于二战后的房荒，对住房保障的研究已经比较 成熟。与国外相比，我国现阶段的住房建设与英、美等国家四、五十年代的程度 有很大程度的相似。虽然各国国情并不相同，具体住房政策也不尽相同，但国外 在住房保障政策( 如住房补贴等) 上仍有许多值得我们借鉴和参考的地方。 1 3 研究方法和结构 1 3 1 研究思路与方法 1 研究思路 本文拟通过对主要经济发达国家住房保障制度的内容和财税政策措施的研 究，分析比较并找出规律，总结经济发达国家通过财税政策解决中低收入群体住 房问题的经验，并结合我国住房保障制度的发展现状和在住房保障实施过程中财 税政策等存在的主要问题，探讨我国住房保障制度的财税政策选择和财税金融支 持。 2 研究方法 本文在对城市住房保障制度进行考察和分析时，以西方住房保障理论为指导， 同时借鉴发达国家和地区的经验，注意理论联系实际，采取具体问题具体分析的 研究方法，采用微观分析和宏观分析、定性分析和定量分析、比较分析和创新分 析相结合的方法，并加入一些地方的具体案例，力求避免脱离实际的抽象而空洞 的研究。 1 3 2 研究结构 本选题的研究主要分五部分： 第l 章是绪论部分。主要介绍本文的研究背景及意义、国内外相关文献综述、 研究思路及内容结构和主要创新。 我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究 第2 章主要是本文相关基础知识的介绍。首先阐述了城市中低收入群体的基 本概念，其次分析了住房问题的实质和住房保障的内涵，再次是关于我国住房供 应体系的介绍，然后分析了财税政策与住房保障的关系，最后论述了政府财税政 策介入住房保障的理论基础。 第3 章主要从我国目前住房保障中财税政策发展历程出发，研究了我国住房 保障的财税政策存在的主要问题。 第4 章是主要发达国家住房保障体系中财税政策的实践经验。主要介绍了美 国、新加坡、日本和德国等针对中低收入群体住房保障的财税政策，并试图从中 找到解决我国住房问题的启示。 第5 章主要从财税政策角度提出了完善我国住房保障制度的建议。首先，从 财政政策角度提出完善我国住房保障的建议：再次，从税收政策角度提出完善我 国住房保障的建议；最后，是关于完善我国城市中低收入群体住房保障制度的辅 助政策分析，主要对住房金融政策作了分析，并针对中低收入群体住房保障资金 贷款和担保等方面提出了完善建议。 6 硕士学位论文 第2 章财税政策与住房保障制度的相关理论分析 2 1 城市中低收入群体的基本内涵 关于城市中低收入群体的概念，正如许多重要概念都存在众说纷纭的现象一 样，也是仁者见仁、智者见智。本文主要从广义和狭义两个角度来进行阐述： 从广义角度来讲，中低收入群体是个统计概念，即国家或城市收入统计中位 于中位数( 平均值) 以下的居民，一般包括低收入和中等偏下收入两个群体。而 国际上对于收入水平的划分和界定，比较流行的方法是将样本居民年收入情况与 当地居民年收入平均值进行比较。最低收入群体是指年收入不超过当地居民年收 入平均值5 0 的居民；低收入群体是指年收入不超过当地居民年收入平均值8 0 的居民；中等收入群体是指年收入为当地居民年收入平均值8 0 - 1 2 0 的居民； 高收入群体是指年收入为当地居民年收入平均值1 2 0 以上的居民。这种意义上的 中低收入群体绝对存在于各个国家和城市，在市场经济发达国家中，由于收入分 层更趋显性化，他们与中等收入以上群体的收入差异更大。 从狭义角度来讲，住房政策意义上的中低收入群体是指政府根据社会各个阶 层的收入水平与房价( 或房租) 水平的相对状况，通过特定的住房发展计划给予 住房补贴，以通过收入再分配帮助其实现住房权利的政策目标群。 本文所探讨的城市中低收入群体主要是指：因经济收益的贫困( 如失业) 导 致的居住水平处于社会平均水平以下，或在未来的一定时间内凭自身能力无法解 决住房问题的城市中低收入群体。具体来说，这个群体主要包括没有经济能力自 主改善居住条件的城市中低收入居住困难群体；随着城市化进程的加快和城市建 设的需要而形成的城市拆迁户；涌入城市的庞大流动人员( 主要指进城务工人员、 农民工等) ，即所谓的夹心层( 购买经济适用房困难，但又不符合进入政府廉租住 房条件的群体) 。本文统称之为城市中低收入群体。本文以下没有特殊说明时，提 到的城市中低收入群体均指城市中低收入住房困难群体。 2 2 住房问题与住房保障制度 在探讨城市中低收入群体的住房保障制度之前，首先，必须对住房的特点、 属性和住房问题做一个大致的了解。只有了解了住房和住房问题，才能更好的理 解住房保障制度。 住房是供人们居住的房屋建筑，是人们的立足之地、栖身之所，是居民生活 最基本的消费资料，是人类赖以生存、发展和享受所必需的基本要素之一，是人 们安居乐业和社会稳定的关键所在。在现代社会，居住状况己成为衡量居民生活 7 我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究 质量的重要标志。 住房具有自然属性和社会属性两大属性。因此，住房不同于一般意义上的商 品，它是一种特殊的商品。所以，它比其它商品有着更加深刻、丰富的内涵。 住房的自然属性包括：不可移动性。住房是占用一定土地和空间资源而建 成的不动产，其空间位置是固定的，不能通过位移调剂不同地区之间住房供求数 量的余缺。耐用性。住房是最具有耐耗性的物品，房屋一经建成，即使是普通 的砖瓦也可以使用数十年。异质性。任何住房可能由于坐落位置不同、建筑面 积不等、建筑风格各具特色、新旧程度不一样、产权性质存在差异等原因而具有 异质性的特点，在住房市场上不可能有完全一样的住房。 所谓住房的社会属性就是商品。因此，住房具有一般商品的共性，如住房可 以用于交换、住房的价值由生产住房的社会必要劳动时间决定、遵循价值规律原 理、住房的市场价格围绕价值上下波动等。但同时，资源稀缺、生产过程中资本、 劳动投入较多，使得住房具有价值高、生产周期长以及使用寿命长等特点，使得 住房具有一些特殊的社会属性：高价值性。无论从单个家庭还是从一个国家来 看，住房的价值都高于一般商品或财产的价值，住房是绝大部分家庭中价值比重 最大的财产。供给有限性。房屋是依托土地而存在的，而土地是不可再生的， 具有有限性，则房屋也具有有限性，随着人口的数量逐年增加，使得这种有限性 更加突出。长期性。住房的开发、建设、流通和消费过程较长，住房的开发建 设从获取土地到开发建设直至房屋建成，一般历时2 年左右；由于住房的价值量 大、价格高，消费者在购买时都要经过一番慎重考虑和比较；同时，土地的物理 性能可以永久使用，房屋建筑物的使用寿命大大高于其他耐用消费品。投资与 消费的双重性。住房既是一般消费性商品，同时也是资本性商品。对住房需求者 或购买者来说，如果购买房屋只是为了满足起码的个人生存建筑空间的需要，住 房是一种消费性商品；如果购房者是出于盈利目的，将购买的房屋用于出租或在 二级市场上再转让以获取收益，此时住房就表现出资本性商品的特征。产权的 可分割性。住房产权是由一系列权利组成的，这些不同的权利可以同时分属于不 同的产权主体，由不同的权利人支配，如所有权、抵押权、使用权等。因此，住 房的交易过程实际就是产权转移的过程。如房屋出租，就是将房屋的使用权转移 到承租人那里，使得所有权和使用权分离。 2 2 1 住房问题的实质 住房问题是各国政府普遍关心的一个问题，从世界各国住房发展的实践中可 以看出，住房问题的焦点主要集中在两个方面： 一方面，从住房的空间分布和聚集形态角度来说，我们通常所指的住房问题， 主要指城市住房问题，尤其是人口密集的大中城市的住房问题。因为人口密集的 8 硕士学位论文 城市中的住房问题远比乡村中的住房问题复杂的多，不仅包括住房本身的建设， 还包括城市土地开发、交通、基础设施和住宅区配套设施等复杂的综合开发建设。 所谓住房问题，正如恩格斯在其论住宅问题中所论述的“住宅缺乏现象 ( 1 8 j ， 是城市和大工业迅速发展所导致的必然结果。而且随着经济社会的不断发展，城 市化进程的不断加快，人口向城市集中，住房问题将日益严重。所以说，住房问 题与城市的发展密切相关，解决好了城市的住房问题，就基本解决了全社会的住 房问题，从这个意义上说，城市住房问题，既是住房问题的焦点和主体，也是住 房问题研究的主要课题。 另一方面，从住房供应的对象和需求的主体角度来说，一般我们所说的住房 问题，主要是指中低收入群体的住房问题。从这个角度来说，住房问题的核心始 终是中低收入群体的住房消费支付能力相对于所需要的适宜的住房标准下的住房 价格的不足问题，它是居民实际的住房消费能力与住房需求之间的矛盾。这也是 各国政府干预住房市场的主要原因。因此，世界各国政府都在不同程度上为中低 收入群体解决住房问题提供帮助。各国政府大都制定了针对中低收入群体的专门 的住房发展计划，并通过对住房供应和住房需求的补贴以及对住房建设的直接干 预，来满足中低收入群体的住房需求。中低收入群体作为经济社会中的重要的劳 动力资源，解决好他们的住房问题，对于保障国民的基本社会权利，缓解和减少 社会不稳定因素，缩小贫富差距，建设社会主义和谐社会都有着重要的社会意义 和政治意义。从这个意义上讲，中低收入群体的住房问题，既是住房发展目标的 主体，也是住房政策研究的主要内容【1 9 1 。 2 2 2 住房保障制度的内涵 住房保障是由政府和社会负担起给所有社会成员提供最基本的居住条件的责 任而举办的社会保障项目，是由政府作为责任主体，以解决国民住房困难和改善 住房条件为目的，具有经济福利性的国民居住保障系统。它是一种在住房领域实 行的社会保障制度，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过国民收入再分配， 为特殊群体提供适当住房，保障居民的基本居住水平。 住房保障有广义和狭义之分。广义的住房保障，是指在住房模式架构和住房 产业宏观管理层面，政府应通过土地、规划、财税、金融、交易管理等多种政策 工具，使住房供应满足国民居住需求，使住房价格与广大国民的收入水平相适应。 狭义的住房保障，是政府为低收入群体提供的带有救助和扶持性质的低租金住房 供应或住房租购补贴措施。如国务院2 4 号文件所确定的廉租房、经济适用房政策， 西方国家的公共住房政策。广义的住房保障是指对全体居民的住房保障；狭义的 住房保障则指对一部分有特殊困难或中低收入群体的住房保障，本文所探讨的主 要是狭义上的住房保障。 9 我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究 从我国现实情况看，我国住房保障制度具体有以下内涵： 第一，住房公积金制度。这个制度包括：住房储蓄金，由在职职工按比例 缴存的部分和所在单位的补贴共同构成，归职工个人所有；对公积金部分免征 个人所得税；职工在购买自住住房时可提取使用其个人帐户内的公积金，还可 利用公积金贷款，以及公积金贷款实行政策性优惠利率等。 第二，经济适用房制度。该制度是针对我国中低收入群体的住房困难而采取 的住房保障制度。它是政府通过行政划拨土地、减免土地出让金或提供土地补贴、 减免相关税费等政策扶持的方式而建设的一种政策房。在完善的经济适用房制度 中，政府应当对经济适用房的档次和面积，购房者的资格，以及每年住房总开工 面积中必须包括多大比例的经济适用房做出强制性规定。 第三，廉租房制度。该制度是针对低收入住房困难群体而采取的住房保障制 度。经济适用房毕竟还是让有购房能力的中低收入群体去买，而对于连经济适用 房也买不起的低收入住房困难群体，由政府实施廉租房保障制度。廉租房制度主 要是通过租赁补贴、实物配租和租金核减三种方式提高保障对象的住房支付能 力，改善低收入群体的居住条件。 第四，二限房。所谓的二限房，即限制价格、限定面积的普通商品房。该政 策是国家在商品房价格奇高、面积过大，工薪阶层对此望洋兴叹的情况下，针对 购买经济适用房有困难，但又不符合进入政府廉租住房条件的群体，尤其是工薪 阶层，即所谓的夹心层，而专门出台的宏观调控政策，主要是强制推行建设中小 套型、中低价位普通商品房。 第五，政府贴租政策。主要是针对连经济适用房也买不起的住房困难群体所 采取的政府贴息的保障方式。例如，人均收入低于某一个水平的家庭，购买经济 适用房有困难时，可由政府提供补贴贷款利息。对于贴息也买不起的群众，可以 由政府提供廉租房。 第六，住房货币补贴政策。这是针对连廉租房的租金也付不起的特困群体而 采取的政府给予补贴租金的救济方式来保障他们的基本住房需求的政策。是国家 停止住房实物分配后，为解决无房职工住房问题而实行的住房货币化分配政策。 具体来说是，给无房职工和住房未达标职工的未达标部分发放一定的住房补贴， 由这些职工根据自己的经济情况自由选购合适的住房。老职工一次性发放；新职 工随工资在二十年内发放完毕。 2 2 3 我国城市住房供应体系的架构 为解决我国城市中低收入群体的住房问题，建立适合我国国情、具有我国特 租赁住房补贴，是指向符合廉租房申请条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房：实物配租，是 指向符合廉租房申请条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租房租金标准收取租金；租金核减，是指按 照当地的规定，在一定时期内，对已经承租公有住房的城市低收入家庭给予租金减免。 1 0 硕士学位论文 色的住房保障制度，我国政府提出了多层次的住房供应体系( 参看表2 1 和图2 1 ) ， 以此为基础来发展我国的住房保障制度。住房供应体系的内涵是对不同收入群体 实行不同的住房供应政策，即通过商品房来解决高收入群体的住房需求，通过经 济适用房政策来解决中低收入群体的住房需求，通过廉租房政策来解决没有购买 能力的低收入群体的居住需求。 表2 1 多层次的住房分类供应体系 住房需求层次 住房类型住房政策 高收入阶层高档商品住房市场化供应，政府运用土地、税收、信贷等 中等偏上收入阶层中档商品住房政策引导投资，对供需结构进行宏观调控， 并用金融政策促进普通商品住房的建设和消 中等收入阶层普通商品住房 费 中等偏下收入阶层保障性住房，政府综合运用财税政策和金融 经济适用房 低收入阶层 政策扶持其建设和消费 最低收入阶层廉租房保障性住房，货币补贴为主，实物配租为辅 图2 1 住房供应体系 2 3 财税政策与住房保障的关系 一方面，住房保障是国家财政进行宏观调控的主要手段。财税政策是政府对 经济实施宏观调控的主要手段之一。财政通过预算、税收、信用、补贴等方式， 对经济运行实施宏观调控，与计划、金融等调控手段协调作用，促进总供给和总 需求、积累和消费等国民经济重大比例关系的协调，实现国民经济的快速、稳定 我国城市中低收入群体住房保障的财税政策研究 健康的发展。住房保障分配无论是在规模上还是在影响面上，都是国民经济活动 的一个十分重要的组成部分。住房保障资金交费的多少、发放标准的高低、节余 资金的使用方向，对国民经济总供给和总需求平衡、积累和消费的比例以及对财 政收入的规模，都会产生重大而深远的影响。因此，财政必须发挥其综合部门的 优势，利用直接和间接手段，引导住房保障资金按照国家计划实现合理流动。首 先，国家财政主要通过与住房保障有关部门共同研究制定住房保障政策和调整各 项住房保障基金的收支范围、内容等标准，调节国民收入分配和再分配的结构和 总量，控制社会总需求，促进社会总需求与总供给的平衡。另外，住房保障基金 的投资总量和投资方向对社会经济运行具有重要影响。因此，住房保障基金的收 入、支出及投资活动必然成为国家财政进行调控社会发展和经济运行的主要手段。 另一方面，财政是住房保障支付风险的最终承担者。住房保障制度能否充分 发挥作用，取决于住房保障收支的制衡关系和最终保证是否稳定、可靠。事实上， 市场经济中的失业、住房、养老等社会风险无处不在，诸如企业破产、人口增加 带来的就业压力增大以及人口老龄化日益严重带来的住房补贴的负担加重等，这 些因素给住房保障收支的平衡或保持适当的节余带来极大的不稳定性，客观上要 求国家财政给住房保障提供最后担保。目前，世界上不少国家在举办住房保障事 业时，由于种种原因住房保障收支出现赤字时，都是由国家财政补贴的。住房保 障如果缺乏国家财政的担保，住房保障的功能和作用就会大大削弱。 2 4 政府财税政策介入住房问题的理论基础 在任何一个社会，都存在不同的收入阶层，对于中低收入群体，特别是贫困 群体来说，在居住方面就表现为消费能力不足。对于他们来说，没有政府的帮助， 是不可能解决居住问题或改善居住条件的。因此，为中低收入群体提供住房保障 是社会和政府不可推卸的责任和义务。财政政策作为国家参与国民收入分配的一 种制度安排，是解决中低收入群体住房问题和改善其住房条件最重要的政策之一。 政府财税政策介入住房问题可以从下面这些理论中找到依据。 2 4 1 公共产品理论 所谓公共产品是指使用和消费上不具有个人排他性的产品，是一种共享性的 产品。住房不是一般的商品，它除了具有商品属性以外，还具有一定的社会属性。 根据公共产品的界定，住房具有准公共产品的属性，西方经济学家认为，公共产 品的本质特征决定了政府介入住房市场的必要性。而住房保障也是政府应当提供 的非常重要的公共产品，完善的住房保障制度是社会发展和进步的标志。作为市 场活动主体的房地产企业，由于其追求自身经济利益最大化的目标决定了它不可 能也不应当提供住房保障这类公共产品的责任，而作为公共利益的代表着政 1 2 硕士学位论文 府，在住房保障上有不可推卸的责任，政府有义务保障公民的住房权利。如果把 经济能力不一的各类群体一起推向市场，完全由市场去解决所有公民的住房问题， 则是一种不负责任的表现。政府可以通过强制性的征税或者财政补贴等办法来解 决非排他性和非竞争性问题。 我国现行的廉租房和经济适用房等制度都是这种职能的体现。即使在发达的 市场经济国家，政府对住房市场也有着广泛的介入，比较典型的像新加坡、德国 和日本等国，他们在长达2 0 多年的住宅产业化过程中都实施了一系列相关政策， 使得人民群众的住房问题比较完善的解决。 2 4 2 外部效应理论 住房具有外部性特征。外部性，又称外在性或外部影响，是指一个经济行为 主体的经济活动对另一个经济主体的福利所产生的影响，但这种影响并没有通过 市场交易反映出来。外部性会带来“外部成本 ( 社会成本大于私人成本) 或“外 部效益( 社会成本小于私人成本) 。在住房的生产和消费过程中就存在着广泛的 外部性，住房的不可移动性使其外部性更显得更加突出，外部性造成私人成本和 收益与社会成本和收益的不等。当存在较大的外部成本时，由于这种成本无需私 人承担，所以会造成过多的供给；而当存在较大的外部效益时，由于私人得不到 应有的回报，所以仅仅依靠私人市场必然供给不足。这两种情况都需要政府的干 预。政府的干预不一定在于直接提供公共物品，而主要应放在强化协调职能方面。 比如，政府可以采取征税、补贴等措施使其成本内部化1 2 们。 2 4 3 不完全竞争理论 1 9 3 3 年，美国经济学家张伯伦和英国剑桥大学教授罗宾逊夫人分别以垄断 竞争理论和不完全竞争理论，两部经典著作挑战了亚当斯密以来古典经济学 所主张的自由竞争市场理论，明确提出了不完全竞争市场结构理论1 2 1 1 。土地供应 的有限性、住房的不可移动性、房屋空间的既定性和房地产开发规模的要求等， 都使得住房市场很容易形成部分的或地域性的垄断，使得住房市场具有不完全竞 争性，市场无法自动达到帕累托最优状态。这种市场所产生的住房市场失灵，导 致住房市场价格信号在一定情况下会发生扭曲。因此，即使是美国这样高度市场 化的国家，也需要政府介入住房市场，政府也要以行政法规和财政金融等手段对 住房市场的运行加以控制和调节。比如，在普通住宅用地价格过高，商品房市场 偏高时，政府义不容辞要对住房市场进行干预；对社会上买不起房子的中低收入 群体，政府责无旁贷对其实施住房保障，来解决他们的住房问题。 2 4 4 寻租理论 寻租理论的思想最早萌芽于1 9 6 7 年塔洛克( t u l l o c k ，1 9 6 7