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朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 5 3 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声明：所呈爻的学位论文是在导师指导f 独立进行研究工作所取得的研究 成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经发表的研 究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：矽黟仰，3 签字日期沙絮年占月口日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅。本 人授权扬州大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信 息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。 学位论文作者签名：衫耗衫才阳 签字日期： 沙啄年月d 日 导师签名：考展形扣导师签名：苗展钐占 签字日期：三争彰年伽彦日 朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 中文摘要 1 9 9 4 年，中国政府明确提出要建立健全中介组织。到现在，我国的高等教育中 介组织已经走过了1 0 多个年头，获得了很大的发展，但我国目前对高等教育中介 组织的理论研究还比较零散，主要集中在对其概念、必要性、类型等研究上，对高 等教育中介组织发展对策的系统研究甚少。本文拟在吸纳其他学者已有研究成果的 基础上，对高等教育中介组织进行系统的研究，探讨高等教育中介组织的发展对策， 以期对其今后的可持续发展有所贡献。 全文共分为六个部分： 第一部分为绪论。概括介绍了建立高等教育中介组织的意义以及其理论研究现 状，列举了高等教育中介组织研究的理论基础，并在综合诸多研究者观点的基础上， 对高等教育中介组织的概念进行了讨论。 第二部分为发展历史和职能。概括介绍了我国高等教育中介组织的发展历史， 重点探讨了我国高等教育中介组织的职能，主要划分为咨询服务职能、评估鉴定职 能、监督导向职能、权益保障职能。并在对职能进行分类的基础上，介绍了几种比 较典型的高等教育中介组织，如国家教育发展研究中心，江苏省教育评估院，香港 大学教育资助委员会，中国青年教师协会等。 第三部分为问题概述。客观介绍我国高等教育中介组织现阶段存在的问题，主 要是独立性不强、权威性弱、社会动员能力差以及教育中介组织发展的不平衡，并 对其原因进行了分析。 第四部分为发展原则和趋势。提出了我国高等教育中介组织发展的原则主要是 法治原则、自治原则、地域原则。同时，对我国高等教育中介组织的发展趋势进行 了探讨，主要包括多元化趋势、市场化趋势、自律化趋势、规范化趋势、透明化趋 势、国际化趋势等。 第五部分为发展对策探讨。主要以治理理论为指导，针对我国高等教育中介组 织存在的问题，提出了相应的具有一定可操作性的发展对策。首先，从政府方面来 讲，政府应积极转变政府职能，重新定位政府角色；建立健全法律法规体系，制定 扶持教育中介组织发展的政策；提供机制保障，加速教育中介组织发展；加强监督 管理，规范教育中介组织发展。其次，从高等教育中介组织自身出发，高等教育中 扬州大学硕士学位论文 、 三 介组织自身应准确定位，找准自己的发展方向；加强自身建设，建设学习型组织； 建立良好的筹资保障机制以及信息交流和反馈机制；加强自律性管理，注重道德和 诚信建设。最后，从高等学校出发，高等学校应该转变观念，配合高等教育中介组 织工作；加强交流与沟通，监督教育中介组织发展；积极开展理论研究，指导教育 中介组织发展。 第六部分为结语。在教育事务趋复杂的情况下，政府、高等教育中介组织、高 等学校三方应利用其各自握有的资源优势采取集体行动，共同参与教育事务，推动 网络管理，构建合作性文化，促进教育事业发展，并藉以推动高等教育中介组织发 展。 关键词：高等教育、教育中介组织、发展对策 朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 、 三 a b s t r a c t s i n c e19 9 4 ，c m l l ag o v e 咖n e mc l e 训yd e f i n e s 曲ti n t e n n e d i a 巧。唱a i l i z a t i o i l s0 f h i 曲e re d u c a t i o n ( i o 胍) i sn e c e s s a n o w ，i th 硒d e v e l o p e ds om u c h ，b u t 地r e s e a r c h a b o u ti o h em a yb ep o o r t h er e s e a r c h e r su s u a l l yf o c u so nt h ec o n c e p to fi o h e ， n e c e s s 埘o fi o h e ，咖e so fi o h ea i l dg i v el e s sa 吮n t i o nt on 坨d e v e l o p i n gt a c t i c so f i o h e j u s tu 1 1 d e rt h i sb a c k 蓼o u n d ，ic h o o s e 也er e s e a r c ho f 出mi n t e 肌e d i a r y o 略a 1 1 i z a t i o i l so f1 1 i g h e re d u c a t i o n sd e v e l o p i n gt a c t i c sa s 也e 蓼a d l l a t i o nt h e s i s ，i no r d e rt 0 n l a k ec o n t r j b l 】t j o nt o 也ee ( 1 u c a i o no fc h i n a n l e 让l e s i s 妣l u d e st h ef o l l o w i i l gs i xp a r t s ： 1 kf i r s tp a r ti sa ni i l 仃o d u c t i o n n l ec o n c e p to fi o 腿，t h es i g m f i c a n c eo fi o h e s e 鲰l b l i s h m e n t ，t 1 1 e1 e s e a r c ho fi o h ea n dt h et h e o 巧b a s i so fi o h e a r ed i s c u s s e d t h es e c o n dp a r ti sa h i s t o r yr e v i e wa n dm n c t i o i l sr e s e a r c h n 锄加d u c e st l l el l i s t o 巧 o fi o h ea i l dt l l ef 血c t i o n so fi o h e t h e r ea r ea d v i c ea n ds e i c ef u n c t i o 舾，签s e s s m e n t a n di d e n t i f i c 撕o n 如n c t i o n s ，s u p e i s i o na n dg u i d a n c e 缸1 c 1 ：i o n s ，p r o t e c t i o nm n c t i o n s a n d 吐l e n ，s o m e 咖i c a le x 锄p l e so f i o h e 血c h i n aa r ed i s c u s s e d ，s u c ha l sn a t i o n a lc e n t e r f o re d u c a t i o nd e v e l o p m e n tr c s e a r c h ，j i a n g s ue d u c a t i o n a le v a l 删o n ，u i l i v e r s i t yg r 眦s c o m m i 钍e eo fh o n gk o n g ，c l 血e s ey o u n gt e a c h e ra s s o c i 舐o n t 1 1 et h i r dp a ni sa l li 1 1 _ 缸d d u c t i o na b o u tt h ep r o b l e m so f i o 髓，s u c h 嬲t h ei o h e s p o o ri n d 印e n d e n c e ， p o o ra u 也o r i 劬p o o ra b i l i t ) r o fm o b i l i z a t i o na i l du n b a l a n c e d e v e l o p m e n t ，a i l dt 1 1 e 1 1 a n a l y z e st 1 0 s ep r o b l e m s r e a s o i l s t h ef o n hp 砒i sa b o u t 也ei o h e sp 血c i p l e sa j l d 骶n do fd e v e l o p m e n t t l l e p 血c i p l e so fi o h ea r 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d e m e c t l a n i s t i cp r o t e c t i o na 1 1 ds t r e n 昏 l e ns l l p e r v i s i o ni no r d e rt 0a c c e l e r a t et ： l ed e v e l o p m e n t o fi o 髓s e c o n m y ，i o h es h o m db ea c c u r a t i 巴1 0 c a t e 廿l e m s e l v e sa n db u i l d l c i n s e l v e st o b el e 觚妇go 唱a i l i z a t i o n s ；e s t a _ b l i s hag o o dm e c l 埝i l i s mf o r 母硪r a n t e e i n g 也ef i i l a 】证g ， c o m m u n i c a t i o no fi n f o 彻a t i o n 趾l df e e d b a c k ；s 缸e n g t l l e ns e l f - d i s c i p l i n em a r 埝g e m e n t ，a n d p a ya t t e n t i o nt 0t h eb u i l d i n go fe t l l i c sa n dm e 西t y f i i 试l y ，c o l l e g e sa n du 1 1 i v e r s i t i e s s h o u l dc h a n g et 1 1 e i r c o n c e p t s ，s 吮n 鲥1 e ne x c h 锄g e sa l l dc o n l i i l 疵c a t i o n ，c a n yo u t t l l e o r e t i c a lr e s e a r c ha c t i v e l y ，d i r e c tm ed e v e l o p m e mo fi 1 1 t e r m e d i a r yo 玛撕z a 矗o i l so f e d u c a t i o n j t h es i x t hp a ni sac o n c l u s i o n g o v e n u n e n t s ，i o h e 粗du 1 1 i v e r s i t i e sh a v et 0t a k e j o i ma c t i o i l s ，a d v a l l c e 吐l ei l e 曲旧r km a l l a g e r n e m ，c o l l s 锄蛇t 也ec o o p e r a t i n gc u l t u r e ，a n d 也e na d v a i l c e 也ed e v e l o d m e n to fi o h e k e yw o r d s ：b j g h e re d l l c a t i o n ；1 1 1 t e 珊e d i a r ) ，o 唱a n i z a t i o n s o fl l i g h e re d u c a t i o n ； d e v e l o p m g t a c t i c s 朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 绪论 一、研究意义 跨入2 l 世纪，我国高等教育面临前所未有的挑战和机遇，随着政府职能的转 变和行政体制改革的深入，高校获得了更多的办学自主权，社会各界对教育逐步由 关注转向参与和管理，其力度不断加大，教育管理方式由政府直接行政管理逐步向 政府依靠社会中介机构等社会力量进行间接管理转变。同时，高等教育大众化步伐 进一步加快，一方面使接受高等教育的人数急剧增加，另一方面又使得人们对于高 等教育质量的担忧与日俱增。如何构建符合我国国情的政府、社会、高校之间相互 支持、彼此协调的新型关系己成为当务之急。建立适合我国国情的高等教育中介组 织应是解决这一问题的重要举措之一。正是在这一背景下，笔者选择我国高等教 育中介组织的发展对策研究作为研究课题，意在通过对我国高等教育中介组织基 本概念、主要职能、存在问题、发展原则和趋势等问题的探讨，为我国高等教育中 介组织的发展进行对策分析，以期对建立适合我国国情的教育中介组织有所帮助， 促进高等教育管理体制的创新。 我们正处在深刻的社会转型期，建立一个公平正义、民主法制、高效有序、人 与自然和谐相处的社会主义和谐社会是我们的目标。和谐社会的创建离不开高素质 的人民，更呼唤创新优良的教育体制。随着市场化的逐步推进，高等教育中介组织 对高等教育发展的推进作用将愈加明显，因此通过对我国高等教育中介组织的发展 现状和问题的研究，提出我国高等教育中介组织的发展对策，是现实提出的迫切要 求，具有重要的理论意义和现实意义。 首先，高等教育中介组织的研究对其自身的生存和发展具有指导意义。我国高 等教育中介组织虽然起步较晚，但发展势头很快，尤其是东部沿海地区，高等教育 。中介组织的作用得到了广泛的认可。但不难看出，我国高等教育中介组织大多数都 是政府主导下建立的，缺乏应有的独立性，同质化倾向严重，且民间高等教育中介 组织发展缓慢。因此，高等教育中介组织的理论探讨对其自身的发展具有很大的指 扬州大学硕士学位论文 、 6 导意义。 其次，高等教育中介组织的研究为我国教育管理体制的创新提供了新思路。长 期以来，我国实行的是建立在计划经济基础上的政府集权式教育管理模式，缺少社 会的有效参与，本可以由高等教育中介组织承担的责任都被政府包揽，由于政府能 力的有限性，使其难以满足高等教育事业发展的要求。因此，对高等教育中介组织 的研究对政府职能的转变和教育管理体制的创新都有重要的意义。 最后，高等教育中介组织的研究对我国高等教育中介组织职能的发挥和完善具 有重要的指导意义。我国对教育的管理长期以来是集权式的，现有高等教育中介组 织也大多是政府指导下建立的，人员依赖政府调配，经济依靠政府拨款，管理照搬 政府模式，业务运作上看政府指令行事，职能发挥有限。极少数的民间高等教育中 介组织虽然具有很大的独立性和灵活性，但被社会的接纳程度比较低，其权威性受 到社会的质疑。因此，对高等教育中介组织的研究有利于在我国现有的国情下，使 高等教育中介组织的职能更加完善，发挥更好的作用。 有鉴于此，本文拟在目前已有研究成果的基础上，对我国高等教育中介组织进 行更系统地研究，以期对我国高等教育中介事业的发展有所贡献。 二、文献综述 高等教育中介组织虽然产生很早，但对其的系统研究却是2 0 世纪8 0 9 0 年代 开始的。美国学者伯顿克拉克，最早在1 9 8 3 年从高等教育系统与国家、市场和 学术权威整合的角度，论述了介于国家和高校之间的“缓冲组织”的作用。他指出， “一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协调，不管协调的好坏，而不是通 过国家官僚的命令或市场型的相互作用。 这种学术权威的协调就是伯顿克拉克 所谓的“b u 虢r0 r g a i l i z a t i o i l s 。 与西方发达国家相比，国内学术赛对高等教育中介机构的研究起步更晚，至今 仅有十多年时间，而且主要集中在对市场中介组织的研究，对高等教育中介组织研 究的相关论文不多，大多集中讨论以下几个方面： 一是关于高等教育中介组织的概念。1 9 9 4 年，国务院颁布了关于( 中国教育 回伯顿克拉克高等教育系统一学术组织的跨国研究，王承绪等译，杭州大学出版社，1 9 9 4 年第1 5 6 页 朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 、 7 改革和发展纲要 的实施意见，正式提出教育中介组织这一概念。其后，张德祥 的“缓冲器说 ；贾群生的“间接行政管理机构说 圆：夏天阳的“媒介说”； 霍佳生的“独立组织说”。这些理论为学术界进一步探讨高等教育中介组织的内 涵打开了一个创新性的思路，但研究成果仍显得单一和零散。 二是对必要性的探讨。目前学术界对于建立高等教育中介机构都给予了相当的 肯定。在这方面，王冀生的归纳最具有代表性：第一，社会中介组织是调节政府和 高校之间矛盾的缓冲器；第二，尊重教育科学是建立高等教育中介组织的客观基础； 第三，市场经济体制下，我国建立政府主导型的中介组织是符合我国国情的。 另 外，盛冰对我国发展高等教育中介组织必要性的探讨也很有借鉴意义：第一，协调 高校与政府间关系的需要；第二，协调高校与市场关系的需要；第三，高等教育民主 化的要求；第四，高等教育管理专业化的要求；第五，人们需求多样化的需要。 三是对于类型的研究。阎光才在其硕士学位论文中对中介机构从两方面进行了 分类。第一是从中介机构的独立程度上可以分为三类：一是半官方性质的中介机构； 二是民间性中介机构；三是学术性中介机构。第二从职能上分为三种类型：一是研究 咨询型的中介机构；二是宏观协调管理型的中介机构；三是信息服务型中介机构。o 在我国，高等教育中介组织还是一个新生事物，国内对高等教育中介组织的研 究大多集中在其概念、必要性、类型研究上，对我国高等教育中介组织发展趋势和 发展对策的研究大都不系统。因此，结合我国高等教育中介组织的发展现状及现实 国情，对其做进一步研究是非常有必要的。 三、理论基础 ( 一) 第三部门理论 第三部门是来自西方社会的概念，最早出现在2 1 世纪8 0 年代，是由美国学者 t 列维特等人提出的。一般来说，第三部门是指介于政府和企业之间的部门，它 母张德祥政府与高等学校之间的缓冲器，载高等教育研究，1 9 9 5 年第4 期。 贾群生中介机构：新的观点，载辽宁高等教育研究，1 9 9 7 年第2 期。 o 夏天阳高教改革与教育社会中介组织，载上海高教研究，1 9 9 7 年第5 期。 回霍佳生高等教育中介组织概念辨析，载高等教育研究学报，2 0 0 4 年第2 期。 母王冀生建立教育评估的社会中介组织，载上海高教研究，1 9 9 6 年第5 期。 簟盛冰教育中介组织：现状、问题及发展前景，载高教探索，2 0 0 2 年第3 期。 o 阎光才政府、高校间中介机构的作用和职能运作华东师范大学硕士论文，1 9 9 8 年 扬州大学硕士学位论文 、 8 既不隶属于政府公共部门，也不隶属于市场经济组织，而是指“包括非政府组织、 公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体、中介组织等各种独立于政府的公 民社会组织或民间组织，它们是处于国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这 些部门不是热衷于营利，而是致力于公益目标 。 正如英国学者约翰格林伍德在英国行政管理一书中指出，有些由政府部 门领导的机构和半私人组织，既不同于中央部门，也不同于地方机关，但通常又和 它们有关系，这类机构和组织都可以说是准行政机关。这类组织的名称很多，如边 缘机构、非部门的公务机关、半自治机构、半非行政组织、半自治的非行政部门的 组织等。圆美国约翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心的“结构一运作定义 ， 它的着眼点是组织的基本机构和运作方式，凡是符合以下五个特征的组织可被视为 第三部门的一部分：( 1 ) 组织性：意味着有内部规章制度，有负责人，有经常性活 动。( 2 ) 民间性：意味着在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于 政府。当然，这并不意味着它完全不拿政府资助，或完全没有政府官员参加活动。 ( 3 ) 非营利性：意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者。第三部门可能赚 取利润，但利润必须服务于组织的基本使命，而不能放进所有者和管理者腰包里。 ( 4 ) 自治性：意味着各个组织自己管理自己，既不受制于政府，也不受制于企业， 还不受制于其他社会组织，比如宗教组织。( 5 ) 志愿性：意味着参与这些组织的活 动是以志愿为基础，但这并不是说组织收入的全部或大部分来自志愿捐款，也不等 于说工作人员的全部或大部分是志愿者，只要参与者是志愿就算是满足条件了。 在 我国，第三部门往往被看作是准行政机关，是公共部门的一部分。高等教育中介组 织，可以认为就是一种第三部门组织。 ( 二) 缓冲组织理论 在英文文献里，教育中介组织最早表述为“b u 仃e ro 唱a n i z a t i o n ”，即缓冲器组织。 美国著名高等教育专家伯顿克拉克教授首次使用了这个概念。他从高等教育系统 与国家、市场和学术权威整合的角度，论述了介于国家和高校之间“缓冲组织”的 。邓莉雅“小政府、大社会”理念的再认识兼论发展第三部门对政府机构改革的意义，载云南行政 学院学报，2 0 0 4 年第4 期。 。约翰格林伍德，戴维成尔逊英国行政管理，汪淑钧译，商务印书馆，1 9 9 1 年第1 8 0 页 王绍光多元与统一，浙江人民出版社，1 9 9 9 年第9 到l o 页 朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 ! 作用。他指出，“一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协调，不管协调的 好坏，而不是通过国家官僚命令或市场型的相互作用。 这种学术权威的协调既可 以通过教授来完成，也可以通过缓冲组织来实现。他认为，这个机构“了解高等院 校 ，“同情它们的需要”，“并为它们向政府讲话 。这种中间机构，虽然并非唯一 的具有这种巨大学术影响的工具，却先后在各国得到普遍发展。伯顿克拉克的“缓 冲机构说 己被人们广为引用，具有一定的经典意义。 ( 三) 治理理论 治理理论是2 0 世纪9 0 年代以来国际社会科学界研究的热点理论之一，治理理 论的主要创始人之一罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未 得到正式授权，却能有效发挥作用。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这 些管理活动的主体不一定是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。西方学者特 别是政治学家和政治社会学家，对治理做出了许多新的界定。在各种关于治理的定 义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性：“治理是或公或私的个 人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和、 并采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包 括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排 。国它有四个特征：治理不 是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程：治理过程的基础不是控制，而是 协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持 续的互动。囝 治理理论的主要内容包含以下几个方面： 第一，对社会管理力量多元化的关注，对社会组织群体势力的重视。公共管理 并非只有政府一个主体，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿 团体、非政府组织、非营利性组织、社区互助组织等可以依靠自身资源参与解决共 同关切的社会事务，致力于各种社会和经济问题的解决，接受传统上属于政府的责 任和职能。 。伯顿克拉克高等教育系统一一学术组织的跨国研究，王承绪等译，杭州大学出版社，1 9 9 4 年第5 9 页 o 俞可平治理和善治：一种新的政治分析框架，载 南京社会科学，2 0 0 1 年第9 期 o 俞可平治理与善治，科学文献出版杜，2 0 0 0 年第5 页 。宫照川基于治理理论重构政府和高校的关系。载四川职业技术学院学报，2 0 0 5 年第4 期 扬州大学硕士学位论文 l o 第二，治理理论对治理的网络管理体系的阐述。多元化的公共治理主体发展着 相互依存的关系，推动了公共管理朝着网络化的方向发展，不同的行动者通过制度 化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。治理理论还 详细阐述了网络管理中的组织问题和文化问题，认为分权化的治理机制更能适应多 元的复杂社会，更能抓住变化多端的合作机会。分权化的治理机制要求公共行动者 成为学习型组织，具有反馈能力和适应能力以及组织的自我更新能力。另外，分权 化的治理机制还要求培养建立在共享价值观和义务感基础上的合作文化。 第三，治理理论对政府角色的重新定位。治理理论认为网络管理并不会削弱政府 在基础性工作中的职责，提出了具有重要意义的新政府理念。一方面，政府成为有限 政府，与其他社会组织一样，发挥重要作用；另一方面，在社会子系统治理失败的时 候，政府有责任采取最后的补救措施，以保证网络的凝聚力和社会制度的完整性。 四、概念分析 2 0 世纪9 0 年代以来，伊尔卡瓦斯运用政治学的视角，从政府与学校间双向 作用的角度对中介组织进行界定：“般来说，中介组织可以描述为一个正式建立 起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立的组织的联系以完成一种特殊的 公共目的。”根据这种定义，教育中介组织既可以代表学校向政府施加压力，从而影响 政府的政策；又可以担负执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务。 国内研究者对于高等教育中介组织定义的研究也很多，大多数从高等教育中介 组织所处的位置和功能出发。贾群生认为，中介机构不仅仅是政府和大学之间的缓 冲组织，而且是“政府和大学之间的，对高等教育不具有直接的行政权力，但对高 等教育管理产生重大影响的组织。”他认为中介机构对高等学校并不具有直接的行 政权力，但同样对其有着影响。这种影响是非权力性的、间接性的，却同样具有“管 理 的职能。 闵维方在其主编的高等教育运行机制里认为：高等教育中介组 织是指涉及大学与其他社会主体之间活动的非政府机构、非大学院校的组织。 霍 佳生在其高等教育中介组织概念辨析一文中认为：高等教育中介组织是指介于 。胡卫民办教育的发展与规划，教育科学出版社，2 0 0 0 年第1 6 l 页 贾群生中介机构：新的观点，载辽宁高等教育研究，1 9 9 7 年第2 期。 。闵维方主编高等教育运行机制研究，人民教育出版社，2 0 0 2 年第8 3 页。 朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 旦 高等教育机构和与其发生关系的外在主体之间，事关高等教育事业发展，且不具有 行政管理职能和育人职能的独立自主的组织。 综合以上观点，本文从治理理论出发，尝试给高等教育中介组织作如下定义： 高等教育中介组织是处于政府、高校、市场主体之间，受政府、高校、社会组织和 公民委托，遵循法律和社会道德，由共同的目的支持而独立开展活动，利用其掌握 和支配的社会资源，参与协调管理高等教育事务的组织。 这一定义包含以下几点： 1 、高等教育中介组织是一个中介组织 要理解高等教育中介组织，首先我们得明白“中介 的含义。中介，是指使双 方( 人或物) 发生关系的人或物， 这里的双方包含多方。中介组织则是使双方或 多方发生联系的媒介性组织。中介性则是中介组织的基本特性。高等教育中介组织 的中介性决定了其所处的位置，其活动不应该局限于缓冲器理论所界定的大学和政 府之间，而是处在大学以及与大学发生联系的政府和市场主体之间，发挥咨询服务、 评估鉴定、监督导向、权益保障等作用。 2 、高等教育中介组织是遵循法律和社会道德的组织 高等教育中介组织在实际中应该遵循法律和社会道德开展中介活动。这里的遵 循法律是指不违反法律规定，对公民和组织而言，“法无明文禁止则可为 ，高等教 育中介组织应该在不违反法律明文禁止的范围内，遵循社会道德准则，基于共同的 目的，参与协调管理高等教育事务。 3 、高等教育中介组织是独立组织 高等教育中介组织是依法建立、具有法人资格的组织，组织的独立法人资格要 求其必须具备独立性。不管其是由公民、社会组织创办的，还是政府、高等学校创 办的，必须拥有能够自主决定组织内部事务的权力，即独立性。当然，这种独立也 是相对的独立，必然会受到政府、高等学校、市场主体对其施加的影响。 回霍佳生高等教育中介组织概念辨析载高等教育研究学报，2 0 0 4 年第2 期。 叠中国社会科学院语言研究所词典编辑室编现代汉语词典，商务印书馆，1 9 9 6 年第1 6 2 8 页 扬州大学硕士学位论文 第一章我国高等教育中介组织的发展历史和一般职能 第一节我国高等教育中介组织的历史 我国教育中介组织的真正发展源自1 9 9 4 年国务院颁布的关于( 中国教育改 革和发展纲要) 的实施意见，其明确指出“为保证政府职能的转变，使重大决策 经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织”。在此之前，我国虽成立了国 家教育发展研究中心等教育中介组织，但大多发展缓慢，作用发挥有限。在市场化 改革的浪潮中，教育领域出现许多新问题、新现象，使现有的教育管理体制的有效 性受到挑战，如何在新的形势下理顺政府与各类教育机构、教育机构之间、教育机 构与家长的关系，如何在新的形势下满足各方的合法要求和利益，保持学校的活力， 确保教育的健康发展，即在新的形势下如何进行教育体制创新的客观要求使得教育 中介组织的作用问题凸显出来。1 9 9 9 年中共中央、国务院关于深化教育改革全 面推进素质教育的决定提出“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预 测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。 在国家的推动下，一批承担教育评估、决策咨询、信息服务、考试认证、资格评审 等功能的教育中介机构形成。他们分担了由政府职能转变过程中分离出来的部分职 能，如1 9 9 4 年7 月在国家教委的支持下成立的高等学校与科研院所学位与研究生 教育评估所、1 9 9 6 年4 月成立的上海高等教育评估事务所以及1 9 9 7 年4 月成立的 江苏省教育评估院等。 随着市场化和教育体制改革的进一步深入，国家鼓励社会力量参与办学，并逐 步下放教育管理权，使得民办教育迅速发展，教育供给呈现多元化的趋势。2 0 0 3 年 9 月1 日民办教育促进法施行，从法律高度保障了民办教育健康发展。民办教 育促进法规定教育行政部门及有关部门可“组织或者委托社会中介组织评估办学 水平和教育质量 ，同时“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务 。民 桑锦龙教育中介组织建设：教育体制创新的重要环节 。载教育科学研究，2 0 0 0 年第4 期。 朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 旦 办学校对自身办学效益极为关注，它们为教育中介组织提供了生存基础，促进了民 间教育中介组织的产生。而以促进学生发展为目标，以新型政校关系和学校自主发 展机制为主要内容的现代学校制度的提出和实施也同样需要各类教育中介组织的 参与。这一阶段教育中介组织的产生源自学校改善自身的需要，源于学生和家长对 优质教育的需要。此阶段涌现出来的高等教育中介组织如厦门大学民办高等教育 研究中心，浙江省民办高等教育研究所。 此外，为了保证高等学校办学质量和效益，一些针对大学科学研究经费、教师 学生资助的教育中介组织也应运而生，如1 9 8 6 年与教育部合作成立的霍英东教育 基金会，1 9 9 3 年成立的上海汽车工业教育基金会，2 0 0 5 年成立的宝钢教育基金会。 霍英东基金会旨在鼓励中国高等院校青年教师脱颖而出和出国留学青年回国内高 校任教，对从事科学研究和在教学与科研中做出优异成绩的青年教师，进行资助和 奖励。 随着市场经济的发展，具有高水平的专业技术，能为广大学校、政府机构提供 优质服务的中介组织将成为新时代教育制度的有机组成部分。 第二节我国高等教育中介组织的一般职能 高等教育中介组织的职能是指其应该承担的社会责任和所具有的功能，它涉及 到高等教育中介组织的地位和作用，是对它在整个社会当中所充当角色的全面概 括。圆国外的研究者认为，缓冲组织具有三方面的职能：第一个职能是关于影响政 府决策。一个缓冲组织可以作为一个压力集团行动，在这种情况下，它是院校的代 表。第二个职能是关于为履行政府政策并承担部分责任。这样一种缓冲组织可以看 作是一种政治组织，它接管政府的一部分任务。第三个职能是关于扩充( 个别) 服 务。在这种情况下，一个缓冲组织作为一个服务组织运作。 本文认为，我国高等 教育中介组织主要具有以下职能： 回陈文娇我国教育中介组织失灵与治理之研究，华东师范大学硕士学位论文，2 0 0 6 年。 曲代霞 ，2 0 0 2 年，第3 期。 。李卓我国教育督导机构独立性之探讨，载教育探索，2 0 0 6 年，第9 期。 。陈振明公共管理学转轨时期我国政府管理的理论与实践，中国人民大学出版社，1 9 9 9 年第6 7 0 页 朱向阳：我国高等教育中介组织的发展对策研究 2 l 由政府原来的职能部门转换而来，有着强烈的政府色彩，被看作准政府。我国高等 教育中介组织的独立性不足主要体现在以下方面： l 、经费不独立 现阶段我国各地的教育中介组织大多数直接或间接的依靠政府拨款生存，政府 拨款在其总经费中占主要地位，也就是说，各级政府的经济实力及对教育中介组织 的认识与重视程度将直接影响教育中介组织的经费获得，教育中介组织在经费上存 在非常大的政府依赖性。现以上海市教育评估院与上海市教育局的关系为例，作进 一步说明。上海市教育评估院是上海市教育局直属事业单位，具有对本市各类教育 进行评估的资格，是专职从事本市教育评估服务的社会中介机构。上海市教育评估 院的前身是1 9 9 6 年4 月2 2 日成立的上海市高等教育评估事务所。刚开始事务所实行 自筹自支，但发现不行、无法生存，最后改成了现在的全额拨款。 2 、人事不独立， 人事的独立性在衡量一个组织独立性的时候具有很重要的分量，我国的教育中 介组织大多是由政府部门主导建立，受政府教育行政部门的直接领导，在人事任免 上基本是参照政府部门执行。 上海市高等教育评估事务所当时成立的一个直接原因就是出于“精简机构、人 员分流 的需要。上海市教育局掌握了评估院的人事任免权，无论是干部任免还是 人才流动，评估院自主招聘人员很少，其领导成员与骨干人员来自教育部门的人事 任免。一个组织在其多数人来自政府任命的情况下，其内部工作人员根本就不可能 具备保障该组织有独立行使职权的能力。 3 、业务不独立 虽然随着教育改革的迸一步深化，民办教育的蓬勃发展，教育中介组织的业务 开展向多元化方向发展，但由于我国传统上对教育严加控制，我国目前教育中介组 织的业务来源主要还是来自于政府部门，尽管民办教育的发展催生了对教育中介组 织的需求，产生了一定的中介市场，但还不足以维持高等教育中介组织的生存发展。 上海市教育评估院的业务来源主要有两项。第一项也是最主要的一项就是上海市教 国土建华我国大学与政府间中介性组织的现状原因与对策，载青岛科技大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 2 年，第3 期 扬州大学硕士学位论文 2 2 育行政部门的委托；其次是对社会上一些学校进行有偿评估，业务不多，形不成完 善的教育中介市场。这就决定了高等教育评估中介组织的“寄生地位”，这也就注 定了其评估活动过程强烈的依赖性。评估院目前最大的评估委托人是教育局，评估 院的评估项目主要来自上海市教育局各处室，评估院人员在整个评估活动中一般只 能充当联系人和做一些基础性的资料工作，具体评估及相关的指标设计都要聘请外 面的专家。 综观上述几点，可以看出我国高等教育中介机构其在组织的外部独立性和内部 独立性均有欠缺，则我国高等教育中介组织的独立程度就可想而知了。 第二节高等教育中介组织的权威性弱 根据伯顿克拉克的缓冲组织理论，高等教育中介机构得以共同认可而存在的 基础是权威，教育中介机构的权威性包括行政权威和学术权威。行政权威是行政机 关委托的管理范围内固有的影响力，具有强制性的特点；学术权威是借助机构及其 成员具有某些专门知识和技能而获得的影响力。我国高等教育中介机构大多是政府 主办的，无疑具有不可替代的行政权威性，但学术权威性不大， 其具体反映在以 下方面： l 、队伍建设欠规范 ( 1 ) 工作人员年龄结构不合理。我国高等教育中介组织的工作人员，大部分 由离退休人员、兼职人员和新参加工作人员，其中离退休人员和新参加工作人员占 了多数，年龄层次上分布两极化，缺乏老、中、青的合理配置。 ( 2 ) 工作人员流动性大。我国高等教育中介组织由于发展还不成熟，缺乏完 善的人才机制，在工资福利等待遇上还显得比较薄弱，难以留住优秀人才。同时， 青年人往往容易跳槽，再加上老年人和兼职人员参与工作的不稳定性，造成组织的 人员流