环境公益诉讼的理论解读与制度创新.doc

环境公益诉讼的理论解读与制度创新 上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题 论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新 李艳芳中国人民大学法学院教授,李斌 关键词:公益诉讼环境民事公益诉讼制度创新 内容提要:环境民事公益诉讼制度作为维护环境公共利益的有效救济措施，已获得广泛认同。但由于环境民事公益诉讼在诉讼目的、诉讼主体、诉讼功能、责任形式等方面与普通的民事诉讼具有明显的不同，因而有关环境民事公益诉讼制度的建立不仅需要在立法路径、立法模式、立法体例等方面作出选择，而且更重要的还在于对环境民事公益诉讼在原告资格、诉讼形式、滥诉限制、诉讼费用、证据规则、责任形式、判决执行等具体制度上进行不同于普通民事诉讼的创新设计。 xx年12月3日，国务院通过的关于落实科学发展观加强环境保护的决定第(二十七)项指出“健全社会监督机制?发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，这也表明，多年来学者及实务界人士呼吁建立环境公益诉讼的理论研究得到官方的认同。1在此背景下，环境公益诉讼具体制度的设计成为建 上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题 立环境公益诉讼最关键和最首要的问题。2现在正值修改现行民事诉讼法的大好时机，展开环境民事公益诉讼具体制度的研究不仅是非常重要而且是相当迫切的。 一、环境民事公益诉讼的概念与特征 公益诉讼滥觞于罗马法。在罗马法的程式诉讼中，已经出现公益之诉和私益之诉的区分。私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人可以提起;公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。当时的公益诉讼，主要是刑事方面的，又被称为罚金诉讼、民众诉讼。学者周枬先生在分析公益诉讼存在的原因时说：“罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。”3时至现代，公益诉讼的重新提起，则是由于社会活动越来越复杂化，社会公共利益受侵犯的事件经常发生，为了更好、更有效地保护社会公共利益，完善国家民主管理，非常有必要建立公益诉讼制度。 公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，通说是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。环境民事公益诉讼，则是指特定的 上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题 国家机关、社会组织和公民，为维护环境公共利益，根据法律的规定，对已经或可能污染和破坏环境的行为，针对实施该行为的主体向法院提起并要求其承担民事责任，由法院按照民事诉讼程序依法审判的活动。与传统的普通环境侵权救济方式和手段相比，环境民事公益诉讼制度具有以下显著特征： 第一，诉讼目的的公益性。环境民事公益诉讼的目的不同于一般的民事诉讼，不是对单个私人利益提出的诉讼，而是针对多数人的公共环境利益提出的。即使提起诉讼的原告是环境污染和破坏行为的直接受害人，其提起诉讼的诉讼请求也是针对整个被侵害的公共环境利益提起的，其目的不是使或不仅使其个人受损的利益得到救济，而是使不特定的多数人受损的利益得到救济，使被污染和破坏的环境得到补救，或避免环境被污染和破坏。所以，其诉讼目的具有明显的公益性。 第二，原告主体的广泛性。传统的民事诉讼的原告是以与侵权行为有直接的利害关系为前提的，而环境民事公益诉讼的原告既可以与环境污染和破坏行为有直接利害关系，也可以无直接利害关系。因为公共利益和私益根本上说是一致的，是整体和部分的关系，既相互依存又相互独立。就环境问题而言，任何对环境污染和破坏的行为，或许有也或许没有直接的受害者，但却关系着在这个被污染和破坏的环 上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题 境里生活的所有民众及其后代，乃至关系到整个地球的环境变化而使全人类都受到影响。 第三，诉讼提起的预防性。环境民事公益诉讼的目的在于保护公共利益，所以应更强调其预防损害的功能。环境污染和破坏具有不可逆性，事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救，因此对于环境民事公益诉讼的提出不应以发生实质性的损害为要件，只要存在发生损害的潜在性危险就可以提起诉讼。 在国外，环境民事公益诉讼制度比较完善的国家一般都是发达国家。这其中最典型的是美国。二十世纪七十年代，美国相继制定的清洁水法、海洋倾废法、噪声控制法、濒危物种法、有毒物质控制法等等一系列有关环境资源保护的立法，都通过“公民诉讼”的条款规定了普通公民的诉讼资格。与此相适应，美国区法院民事诉讼法规第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”，从程序法上为公益诉讼架桥开路，提供了切实、可靠的保证。4 二、我国现行立法对环境民事公益诉讼规定的缺失与限制 在我国，环境民事公益诉讼制度在民事诉讼法、环境保护法中基本可以说处于空白状态，在一定程度上，可以认为，我国的民事诉讼法不仅没有公益诉讼的相关规定，而且其对原告资格的限制实际构成 上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题 了我国公益诉讼的最大障碍。我国民事诉讼法第108条规定：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，要求原告必须与本案有直接利害关系，而在环境民事公益诉讼中，很多情况下原告都并非本案的直接受害人，故难免遭遇不予受理或驳回起诉的命运。尽管民事诉讼法第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”但何为“支持”，概念模糊，而且在前述原告资格的限制下，也不可能有很大的作为。这一条规定最终沦为“纸面上的法”，并没有起到什么作用。 由于民事诉讼法关于原告资格的严格限制，也导致了现有的程序规则即便运用于公益诉讼也必将碰到很多实际问题，譬如和解和调解。调解原则作为民事诉讼法的基本原则在公益诉讼中还能否适用?如何避免原告为了个人私利损害公共利益?这些都对我国现有民事诉讼制度提出了挑战，也亟待从立法上加以明确和完善。 我国大气污染防治法、水污染防治法等环境保护单行法中关于单位和个人面对环境污染和破坏时所拥有的权利，一般都参照环境保护法第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，只笼统地赋予了一般单位和个人对污染和破坏环境行为具有检举、控告、监 存档编号：题目： 毕业论文（设计）试论我国环境公益诉讼的原告资格专业：法学院系：法学系年级：法学Q0841学号：080901012姓名：洁中杰指导教师：洁杰职称：副教授湖北经济学院教务处制 目录 引言-1摘要-3ABSTRACT-4文献综述-5 一、我国环境公益诉讼中的原告资格-8 （一）我国环境公益诉讼的概念.8 （二）我国环境公益诉讼中的原告资格涵义.8 （三）我国环境公益诉讼中的原告类型.9 二、我国环境公益诉讼中原告资格制度的主要不足-10 （一）上位法依据的模糊-10 （二）公民作为原告的限制过严-10 （三）环保团体及其他公益组织作为原告的限制过严-10 （四）司法审查范围过窄-11 （五）利益判断标准不合理-11 三、完善我国环境公益诉讼中原告资格制度的主要建议-11 （一）放宽我国环境公益诉讼中原告资格的限制.11 （二）扩充环境公益诉讼中的原告类型.13 （三）完善我国环境公益诉讼原告资格制度的保障措施.14结语-15致谢-17参考文献-18 引言 随着经济的发展，环境保护越来越受到人们的重视，但由于环境侵权问题的特殊性，如何更好的解决环境问题，保护环境公益，学术界和实务界开始把目光投向环境公益诉讼这一新型的制度。 环境公益诉讼是解决环境侵权的一个很重要的方法，但由于传统诉讼法将能够提起诉讼的主体严格限制成与案件有着直接利害关系的人或受到具体行政行为所侵害的相对人，因此不可避免地束缚了环境公益诉讼的发展，没有办法应对日趋严重的现代环境违法行为。因此，应当建立一种适应环境公益诉讼的原告制度，以便应对日渐增多的环境纠纷处理的需要。本文对于环境公益诉讼的核心问题，即原告资格问题进行研究，目的是想从制度上来消除各种公众参与的壁垒，建立我国环境公益诉讼的制度，扩大环境公益诉讼当中原告范围，从而能更好地来维护公民的生命、健康、财产和拥有良好生活环境的合法权益，使得环境权在诉讼法当中得到切实的保护和实现。 纵观国内外环境公益诉讼研究，美国原告资格经历了从“法律上的权利者”到“实际上的损害者”的变化，加拿大环境保护法令规定公众、个人都可以对环境违法行为提出调查请求，总体上来看采取了较为开放的态度。而大陆法系国家则以德国、日本和欧盟为代表，其特点在于对原告起诉权限定在较小的范围。 我国国内对于环境公益诉讼的研究这些年来在理论上有所进展，实践当中也出现了较多突破。学术界比较一致的观点是，环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，原告不应限于与案件有直接的利害关系者，应对环境公益诉讼的适格原告做扩大化解释。在具体的原告类型方面，学者们一致同意应赋予环保团体和特定国家机关环境公益诉讼原告资格，但由何机关提起诉讼存在着较大争议：一种观点认为检察机关是最佳适格原告；另一种观点认为环保行政机关由于在职能、技术手段、政策等方面的优势，比检察机关更适合作为坏境公益诉讼的原告(吕忠梅xx)，且检察机关参与环境公益诉讼的法律地位也存在着很大争议，因而检察机关不是环境公益诉讼的最佳原告。而公民个人是否有权提起诉讼也存在较大争议。一部分学者坚持主张赋予公民个人提起公益诉讼的权利，但持肯定说的学者中，也有人认为公民吕忠梅：环境公益诉讼辨析，法商研究，xx年第6期。 作为环境诉讼的主体存在不足之处(雷景辉xx)；而另一些学者主张仅仅赋予环保团体和国家机关诉讼权（李放和何柳xx）。在学界积极探讨如何构建环境公益诉讼制度的同时，部分学者和法律实务界的同仁一道，积极参与我国环境公益诉讼的司法实践。比较有影响的案例有：青岛市民状告规划局案、贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限责任公司排放物超标案、中华联合环保会诉清镇市环保局不履行职责案。一些地方的法院还成立了专门的环保法庭，检察院也成立了环境检察处，建立了专门的环境司法协作机制。这些实践的有益探索具有重大的现实意义，为我国环境公益诉讼理论研究及环境公益诉讼制度的构建提供了较好的范例。 本文在国内外研究的现状上，进一步分析了我国可以具有原告资格的几大原告类型，旨在突破环境公益诉讼制度构建的瓶颈之一，即对于环境公益诉讼原告的确立，可以促使环境公益诉讼早日在我国形成一项系统的制度，更好地保护环境，促进可持续发展。 雷景辉：环境公益诉讼原告资格研究，重庆大学硕士学位论文。李放和何柳：论环境公益诉讼的制度设计，辽宁师范大学学报，社科版，xx年31卷第2期。 摘要 随着人类开发利用环境的能力不断加强，各种污染环境、破坏生态的事件也接踵而来，人们开始纷纷呼吁建立环境公益诉讼制度。在西方发达国家，这一制度通过各种形式得到确认，并形成了较为完整的体系。在我国，环境公益诉讼制度还停留在理论研究层面上，立法还不完善，而形成这一局面的重要原因之一就是我国环境法主要依靠政府行使环境监督管理权实施，缺乏有效的公众参与机制。我国现行的诉讼法律制度，将原告资格限制为必须与本案有直接利害关系，对于环境公益，认为普通公民不具有直接利害关系，这就把很多普通公民排斥在环境公益诉讼之外。因此，原告资格的确立是建立环境公益诉讼制度面临的首要的问题。本文在阐明了环境公益诉讼的概念、特征后，从国内外环境公益诉讼原告资格的立法现状出发，理性分析了我国现行法律制度中环境公益诉讼原告资格问题的缺陷，提出了应有的对策，包括放松对环境公益诉讼中原告资格的限制，扩充环境公益诉讼中的原告类型，完善我国环境公益诉讼原告资格制度的保障措施。这对扩大公民对环境公共事务的有效参与，推进环境决策的民主化进程，具有十分积极的促进作用。 关键词:公益诉讼环境公益诉讼原告资格 环境公益诉讼研究以制度建设为中心徐翔民 概述围绕环境公益诉讼的原告资格、客诉范围、救济方式、具体程序以及构建路径进行了分析和论证，特别是用环境责任论说明环境公益诉讼原告资格的。在此基础上，论证了我国建立环境公益诉讼制度的必要性和紧迫性，并结合我国近年来出现的环境公益诉讼活动，分析了现行法律对环境公益诉讼支持不足的缺陷和原因，并在借鉴国外先进的环境公益诉讼制度的运行状况提出有益的建议。 全书从环境公益诉讼的理论基础、我国建立环境公益诉讼制度的必要性、我国环境公益诉讼的理论研究现状和实践现状、国外环境公益诉讼制度、我国现行法律中的环境诉讼依据以及环境公益诉讼原告的选择、可诉范围与救济方式、诉讼程序和建立我国环境诉讼制度的路径等十个章节进行了分析和论证。 第一，关于环境公益诉讼的理论基础。 首先界定了环境公益诉讼的概念，从主体的构成来看，“公益”可以划分为集体利益和多个人的利益两类，前者是一种整体利益，后者是多个人的利益。因此，环境公益也可以分为两类，一类是公共的环境利益，一类是多个人的环境权益。比如以汪劲先生为代表的人提起的鲟蝗鱼之诉就是公共的环境利益，而以公益名义进行的赔偿之诉大多属于个人的环境权益。它们是两种性质不同的利益，作为某个集体的共同利益的公益才是真正的公益，而作为多个人的利益的公益实际上是一种私益。多个人的利益之所以被认为是公益诉讼案件，主要的依据是这种利益涉及的人数多，有时候受害人的多少还不具确定性。环境公益性质的这种差异必然影响到对起诉主体的选择。在以维护作为多个人利益的公益为目标的诉讼中，这种诉讼的私益本质要求起诉者如果不是专门的国家机关，则一定是与可诉内容有利害关系的主体。而在以维护集体共同利益为目标的诉讼中可以适量“尽可能多的”起诉主体这一原则。 其次，介绍和分析了公共信托理论、私人检察总长理论、私人实施法律理论和环境权理论。并认为公共信托理论和环境权理论不能自圆其说，不能对环境公益诉讼提供理论支持，而私人检察总长理论、私人实施法律理论在本质上是权力论，而非权利论。 第二，关于环境公益诉讼制度建立的必要性。 首先，我国现行的环境保护手段难以有效保护环境公益。事实和实践证明，我国长期以来实行的国家环境管理单轨运行机制难以达到保护和改善环境的目的。由于政府自身的局限性，政府在环境保护中经常表现出“失灵”。 其次，在行政手段难以奏效的情形下，我国现行的诉讼制度同样也不足以保护环境公益。我国现有的民事和行政诉讼的提起都是建立在致害人与受害人明确特定的基础之上，所保护的是特定人的人身与财产利益，所制止和惩罚的是侵害人身、财产权利的特定行为的具体行为人。民事诉讼的事后补救性质与环境公益的价值不可衡量性和损害后果难以消除性相矛盾，因此，通过事后的补偿救济去保护环境公益犹如缘木求鱼。 再次，环境公益诉讼制度具有独特的环境公益保护功能。它有助于实现司法权对行政权的监督制约，纠正和预防政府在环境保护中的“失灵”；能够对环境损害加以有效的预防；可以促进环境保护政策的制定的改进；能够促进和调动社会公众参与环境保护。 第三，介绍了我国环境公益诉讼研究现状。重点介绍了国内环境诉讼研究动态、国内研究者对环境公益诉讼的概念界定及研究思路、国内研究者对“环境公益诉讼理论基础”的研究、国内研究者对我国建立环境公益诉讼制度提出的立法建议等几个方面。 第四，我国环境公益诉讼的实践现状。 首先，与我国每年数量庞大的行政诉讼案件以及环境纠纷发生数量相比，我国环境公益行政诉讼结案数非常少。分析了环境公益行政诉讼不发达的主要原因是：法律对环境公益行政诉讼缺乏明确的规定；司法政策，特别是行政诉讼案件审理政策地方化；法官职业权益缺乏相应的制度保障；地方政府对司法审判的不当干预；以及环境信息公开制度存在缺失难以支持民众提起环境公益行政诉讼等。并对环境公益行政诉讼难提出了三点改进建议。 其次，从微观和宏观的角度，考察和分析了我国环境公益民事诉讼在实践中的不足。带有环境公益民事诉讼性质的案件也已经在国内陆续出现，但在司法实践中存在着许多问题。从微观上看，存在原告主体范围、原告资格不确定导致其诉讼资格在司法实践中被质疑，环境损害赔偿范围不明确以及缺乏可操作性，救济方式以补偿性救济为主不适宜维护环境公益等不足。从宏观上考虑，我国环境公益民事诉讼的司法现状存在的不足主要表现在：法律规则严重的供给不足、大量的法律规则缺乏实效、相关环境监管部门严重不作为。 第五，对国外环境公益诉讼制度的考察。主要对美国、欧洲、日本和印度等环境公益诉讼制度相对完善的国家和地区的环境公益诉讼制度进行了考察和介绍。 首先，是美国环境公民诉讼制度。美国的公民诉讼条款散见于清洁空气法、清洁水法、超级基金法等十六部联邦环境法律中。而在美国环境法律中，环境公民诉讼制度是一项最重要的环境保护制度。环境公民诉讼的主要内容包括原告、被告、可诉范围、诉讼类型、公民诉讼的限制、管辖法院、判决类型、保护美国政府利益、参加诉讼、诉讼费用和不得限制其他权利等十一项。 其次，欧洲的环境公民诉讼制度，主要考察了瑞典、德国、意大利、葡萄牙、法国、英国和俄罗斯等国家的相关制度，并以胡奥斯公约为主线介绍了欧盟层面的环境公益诉讼制度。 再次，是印度的环境公益诉讼制度。印度的公益诉讼是从宪法诉讼转化而来，实质上属于司法审查的范围。其制度以美国公益诉讼为蓝本，又独具印度特色，如印度创立了是新管辖权制度和调查委员会制度。 第六，我国现行法律中的环境诉讼依据考查。主要是从我国宪法和环境保护基本法；对污染防治法、自然资源法、生态保护法和环境退化防治法等环境事务法；对环境规划法、环境规制与许可法等环境手段法；我国参加的国际条约中的环境诉讼依据进行了考查和分析。 首先，宪法并未直接宣布建立环境公益诉讼制度，也没有条款隐含此项条款，但是，依据我国宪法的现有规定，国家可以通过立法建立环境公益诉讼制度。而环境保护法第六条并未明确规定环境诉讼的诉权，但是，确立了公众参与环境管理参与权检举，为立法上进一步规定公众提起环境诉讼的诉权提供了现行法的支持。环境保护法第41条实际上没有赋予单位或个人提起环境诉讼的权利，而且与环境保护法确立的“预防为主”原则也是相违背的。 第七，关于环境公益诉讼原告的选择。原告资格的明确是建立环境公益诉讼制度首先要解决的问题。我国的环境公益诉讼的原告范围在现阶段可以界定为公民、检察机关、环境行政管理机构以及非政府组织。 第八，关于环境公益诉讼的可诉范围和救济方式。 首先，从理论上说，任何法律主体对环境造成损害或有损害之虞的行为都可以被纳入环境公益诉讼的可诉范围。但是，即使在国外，这种抽象广泛的客诉范围并没有在相关立法和司法实践中得到普遍的支持。因此，在确定环境公益诉讼的可诉范围时应当考虑以下因素：要考虑起诉案件的环境公益性、要考虑行政权与司法权之间的关系、要考虑公众环境利益与行政权、司法权之间的关系、要考虑环境损害后果的难以恢复性，甚至是不可逆性；环境损 害，也是在确定环境公益诉讼可诉范围时应当考虑的因素、要考虑我国行政机关的法制意识和依法行政的水平、要考虑我国广大民众的法制意识和权利意识等几个因素。 其次，关于环境公益诉讼的救济方式。传统的民事诉讼和行政诉讼以损害赔偿和强制排除侵害为主要的救济方式。在环境公益诉讼中，仅仅依照传统的权益救济方式保护环境是远远不够的。环境公益损害的救济方式是在诉讼中以诉讼请求的形式体现的。传统诉讼制度中，原告的诉讼请求以原告在实体法伤的原权救济请求权为基础，但是，对于环境公益诉讼而言， 却并不如此。提起环境公益诉讼的公民、环保团体等非政府机构对于环境公益本身并没有区别于任何其他人的特殊权利。因此，需要分析引起环境公益损害的不同的原因和具体情形，设置不同的救济方式，更好的保护环境。（根据提起环境公益行政诉讼的原因，正对政府部门的具体行政行为，保护环境公益行政诉讼的救济方式有：撤销环保部门对第三人的许可、批准；责令环保部门不得向第三人授予开发自然资源、排污许可证；责令环保部梦修改环境行政许可内容；责令环保部门采取环境治理措施；责令环保不门公开有关第三人生产经营的环境信息。针对环保部门抽象的行政行为，应责令被告在一定期限内制定合理的环境标准、环境规划、环境监测、环境经济激励等良好的环境政策，通过环境公益行政诉讼的方式，监督、促请政府部门制定良好的环境政策。环境公益民事诉讼中的救济方式主要有排除妨害包括预防性禁令、纠正性禁令、赔偿替代性禁令和损害赔偿以及民事罚金）。 还有，关于我国未来环境公益损害救济方式体系的构建。应针对缺乏