（社会保障专业论文）新农村建设背景下农村最低生活保障制度的完善.pdf

西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适 学位论文作者签名： 潞年多窍讼日 指导教师签名： 砷了月7 ；日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所傲的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者虢易爹匀 州年，月矽日 摘要 农村最低生活保障制度作为农村社会健康和谐发展的“基础设施”，是建设 社会主义新农村的基础工作。同时，该制度也是社会保障体系的一个重要组成部 分，而且是最终落实和托底的基础部分，其作用具体体现为：完善农村最低生活 保障制度是人道主义的体现，是保障人权的需要；完善农村最低生活保障制度是 落实国民待遇，实现社会公平的基本要求；完善农村最低生活保障制度是保护社 会弱势群体，实现社会稳定的需要等。因此积极建设和逐步完善农村最低生活保 障制度，顺应我国社会结构的转型，适应我国现阶段社会市场经济发展水平，符 合我国构建和谐社会的基本理念。 本文在世界各国普遍存在贫困以及我国正在进行新农村建设的时代背景下， 研究解决我国现阶段农村贫困问题的基本途径，即新农村建设背景下农村最低生 活保障制度的完善。第一部分，导论。主要阐述了本文的研究背景、目的和意义、 研究思路及论文结构。指出我国目前农村贫困问题已出现新的特征，综合分析了 导致我国现阶段农村贫困的主要原因，进而论述了逐步完善农村居民最低生活保 障制度的理论意义与现实意义。第二部分，通过对农村居民最低生活保障制度涵 义的说明，追寻和梳理有关社会救助的基本理论，发现随着社会主义市场经济的 深入发展，形成贫困的原因，不仅仅在于贫困者个人，因此从理论上找到了国家 和社会干预贫困的合理性。第三部分，回顾了我国农村居民最低生活保障制度的 历史演进；分析了目前在农村居民最低生活保障制度的运行过程中存在的主要问 题。例如认识上存在的误区；制度建设中存在的问题；资金筹集中的问题；法制 建设中存在的问题等。第四部分，针对实施农村居民最低生活保障制度中存在的 主要问题，从制度建设、资金管理、思想认识等方面提出积极完善我国农村居民 最低生活保障制度的相关政策建议。 关键词：贫困社会救助制度农村最低生活保障制度政策建议 a b s t r a c t r u r a lm i n i m u ml i v i n gg u a r a n t e es y s t e mf o rr u r a lc o m m u n i t yh e a l t h y ，h a r m o n i o u s d e v e l o p m e n to f t h e ”i n f r a s t m c t u r e ”i sb u i l d i n g an e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e i n f r a s t r u c t u r e a tt h es a m et i m e ，t h es y s t e mi sas o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma ni m p o r t a n t c o m p o n e n tp a r t ，a n di s t h eu l t i m a t e i m p l e m e n t a t i o na n dt u o d et h eb a s i so ft h e c o n c r e t em a n i f e s t a t i o no fi t sr o l ea sf o l l o w s ：t oi m p r o v et h em i n i m u ml i v e l i h o o d g u a r a n t e es y s t e mi nr u r a la r e a si sam a n i f e s t a t i o no ft h eh u m a n i t a r i a n ，h u m a nr i g h t s p r o t e c t i o nn e e d s ；i m p r o v i n gt h em i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e mi nr u r a la r e a s i st oi m p l e m e n tn a t i o n a lt r e a t m e n t ，a n dt h er e a l i z a t i o no fs o c i a lj u s t i c et h eb a s i c r e q u i r e m e n t sf o ri m p r o v i n gt h em i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e mi nr u r a la r e a s i st op r o t e c tv u l n e r a b l eg r o u p si ns o c i e t y ，t oa c h i e v es o c i a ls t a b i l i t yn e e d s s ot o b u i l da n dg r a d u a l l yp e r f e c tt h em i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e mi nr u r a la r e a s ， c o n f o r mt ot h et r a n s f o r m a t i o no fo u rs o c i a ls t r u c t u r e ，o u rc o u n t r ya tt h i s s t a g eo f s o c i a ld e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m y ，t h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t yi n l i n ew i t hc h i n a sb a s i cp h i l o s o p h y i nt h i sp a p e r ，i nc o u n t r i e sa r o u n dt h ew o r l da sw e l la sc h i n a sw i d e s p r e a dr u r a l p o v e r t yi nr u r a la r e a si st h ec o n s t r u c t i o no ft h en e wb a c k d r o po ft h et i m e s ，s t u d y a n ds o l v et h ep r o b l e mo fp o v e r t yi nr u r a lc h i n aa tt h ep r e s e n ts t a g et h eb a s i cw a y t h a tt h en e wm r a lc o n s t r u c t i o nb a c k g r o u n dm i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e m i nr u r a la r e a si m p r o v e t h ef i r s tp a r t ，i n t r o d u c t i o n t h i sp a p e rm a i n l yo nt h e r e s e a r c hb a c k g r o u n d ，p u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo fi d e a sa n dp a p e r so nt h es t r u c t u r e p o i n t e do u tt h a tc h i n a sc u r r e n tr u r a lp o v e r t yp r o b l e mh a sb e e nt h ee m e r g e n c eo f n e wf e a t u r e s ，c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h el e a da tt h i ss t a g eo ft h em a i nr e a s o n s f o rp o v e r t yi nr u r a la r e a s ，g r a d u a l l yi m p r o v ef u r t h e ro ot h er u r a lr e s i d e n t so ft h e m i n i m u ms u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e mf o rt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t h es e c o n dp a r t ，r e s i d e n t si nt h er u r a la r e a st h r o u g ht h em i n i m u m l i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e mm e a n i n gt h a tt h es e a r c ha n ds o r to u tt h eb a s i ct h e o r yo f s o c i a lr e l i e lf o u n dw i t ht h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yd e v e l o p i n gi nd e p t h ，t h e 2 f o r m a t i o no ft h ec a u s e so fp o v e r t y ，p o v e r t yi sn o to n l yp e r s o n a l ，t h e o r e t i c a l l yf i n d t h es t a t eo fp o v e a ya n ds o c i a li n t e r v e n t i o ni sr e a s o n a b l e t h et h i r dp a r t ，c h i n a s r u r a lr e s i d e n t sr e c a l l e dt h em i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e mf o rt h eh i s t o r i c a l e v o l u t i o n ，t h ea n a l y s i so ft h ec u r r e n tr e s i d e n t si nt h er u r a la r e a so ft h em i n i m u m l i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e mi nt h eo p e r a t i o no ft h ee x i s t i n gp r o b l e m s f o re x a m p l e ， a w a r e n e s so ft h ee x i s t e n c eo fe r r o r s ；s y s t e me x i s t i n gi nt h ec o n s t r u c t i o no ft h e p r o b l e mi nt h ef i n a n c i n gp r o b l e m si nt h eb u i l d i n go ft h el e g a ls y s t e ma sw e l la s p r o b l e m s p a r tw ，f o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fr u r a lr e s i d e n t si nt h em i n i m u m s u b s i s t e n c e g u a r a n t e es y s t e m f o rt h em a i np r o b l e m s ，f r o m t h i n k i n g a n d u n d e r s t a n d i n g ，a n ds y s t e mc o n s t r u c t i o n ，f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，a n do t h e rp o s i t i v e a s p e c t so fc h i n a sr u r a lr e s i d e n t si m p r o v e dm i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e m f o rt h er e l e v a n tp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s k e yw o r d s ：p o v e r t y ；t h es o c i a la s s i s t a n c es y s t e m ；t h em i n i m u ml i f e g u a r a n t e es y s t e m o fr u r a l r e s i d e n t s ； s u g g e s t i o n s 3 1 导论 1 1 研究背景、目的、意义 “十一五规划”把建设社会主义新农村列为农村发展的重点内容，目标和要 求概括为：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，具体来 说，一是推进现代农业建设，二是全面深化以农村税费改革为重点的综合改革， 三是大力发展农村公共事业，四是千方百计增加农民收入。显然，农村低保制度 的建立与发展，充分体现了对于保障农村特困群众的基本生活、提高农村社会 救济工作的整体水平、维护农村社会的稳定、促进农村经济的发展的重大作用， 是建设社会主义新农村运动的重要组成部分。随着改革的深入、经济的发展， 我们应该从国情实际出发，落实科学发展观，整合农村投入的资源，完善农村低 保制度。 改革开放以来，随着我国农村扶贫战略的推行，特别是2 0 世纪8 0 年代中期 开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发活动以来，我国的贫困问题，尤其是 我国农村的贫困问题明显缓解，贫困人口大幅度下降。现有的农村贫困人口已 经严重边缘化，传统的区域性开发式扶贫受到了挑战，迫切需要一种比区域 性扶贫战略更加精确的瞄准机制来帮助他们脱贫。研究和实践表明，当一国的 绝对贫困人口总数占总人口的比重下降到l0 9 6 以内时，扶贫的难度加大，且这 部分人口难以在短期内通过经济增长摆脱绝对贫困状况。同时，我国农村每年 还有数千万人口因自然灾害或老弱病残生活困难。 与此同时，一方面，由于受典型的二元经济社会结构的影响，我国城乡在 经济发展、生活水平和消费方式上仍然存在很大的差距，农村收入差距在迅速 扩大，居民的阶层分化加剧，相对贫困已经成为一种不容忽视的社会问题。同 时，由于我国正处于社会结构与经济制度的巨大变革之中，贫富差距加大、社会 保障资源分配不公等社会问题日益突出。近几年物价的大幅攀升和生活成本的 急剧增加则更加速了新一批农村贫困居民的形成，致使目前我国农村仍然有大 量贫困人口处在饥饿、寒冷、疾病和愚昧的重压之中。 另一方面，由于受历史原因和制度不公平性的影响，导致我国农村社会救 助体系建设严重滞后。以“五保”供养和灾民临时救济为主体的传统农村社会 救助制度，与我国当时的计划经济体制相适应，对我国农村的社会主义改造和 社会主义建设做出过积极贡献，发挥了多方面的社会功能。但是，自农村实行 家庭联产承包责任制和国家经济体制转轨以来，农村经济纳入了商品经济和市 场经济的轨道，农民面临更多的经济风险和社会风险，传统救助制度难以适应 新形势的要求，其固有的缺陷和弊端日益显现，如救济对象有限、救济标准太 低和救济工作随意性大等等。这种传统的农村社会救助制度难以满足保障农村 贫困人口基本生活的需要，实践要求对它进行制度创新。 因此，通过制度创新，即积极完善农村最低生活保障制度( 以下简称农村低 保制度) 便是最适宜的制度选择。农村低保制度是对年收入低于最低生活保障 标准的贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障 体系建设的一个重要组成部分。对于缓解农村居民贫困，实现广大农民群众的 “生有所靠”，具有不可替代的作用。 1 2 文献综述 随着城市最低生活保障制度的建立以及逐步完善，政府和学术界开始将 精力和目光转向农村最低生活保障制度，农村低保开始得到重视。学术界对农 村低保的研究也取得了一些成绩，综合已有的研究成果，主要集中在以下几 个方面：农村最低生活保障的基本框架：农村最低生活保障制度建设的难点： 农村最低生活保障制度运行过程中存在的问题：农村最低生活保障的法制化： 完善农村最低生活保障制度的经济可行性问题( 杨海波，2 0 0 5 ) ；完善农村最低 生活保障制度的对策与建议等。 关于农村最低居民生活保障制度的重要性或必要性i 以吴敬链为代表的一 部分学者从反贫困的角度指出，至1 j 2 0 0 5 年末，我国农村还有4 0 6 7 万居民处于年 收入不足9 4 4 元的相对贫困状态，其中有2 3 6 5 万居民处于年收入不足6 8 3 元的绝 对贫困状态，而且近年来这部分处于绝对贫困状态的居民的数量下降缓慢。这 种现象与农村居民最低生活保障制度急需不断发展和完善直接相关。对于这些 处于绝对贫困阶段的居民来说，由于他们的身体、智力等方面存在着难以克服 的困难，因此帮助他们脱贫的最好办法就是提供直接的、制度化的农村居民最 低生活保障制度。这既有利于迅速地减少农村地区贫困人口的数量，完成国家 扶贫减贫的目标，也有利于社会的稳定与和谐社会的建立。( 吴敬链，2 0 0 6 ) 另外一些学者则从农村土地制度出发，认为随着农业产业化和规模化、集约化 的发展，传统的一家一户式的小农生产方式已不能适应农业发展的需要。土地 的收益变得越来越低，单纯依靠土地难以保障农民的基本生活。此时，国家应 该及时地伸出援助之手，在农村全面建立和完善最低生活保障制度，将他们纳 入到保障范围之中。 关于建立农村最低生活保障制度的经济可行性。该议题已经成为学术界争 论的“焦点”，学术界主要有以下两种不同的观点。第一种观点认为，从目 前到今后一段很长的时间里，建立农村最低生活保障制度是不可行的，原因 在于资金不足。代表人物邹文开认为，如果按人均6 2 5 元收入为标准，我国农 村还有贫困人口3 0 0 0 万人：如果按人均8 6 5 元收入为标准，则有9 0 0 0 万人：如 果按照世界银行人均1 天1 美元的国际贫困线计算，则有l 2 亿人。因此，农村 低保的人口规模将长期在3 0 0 0 万一1 亿人之间。如果将这么庞大的一个贫困人 口群体纳入低保范围，按全国平均补助金额人均3 1 2 元计算，3 0 0 0 万人则需要 9 3 6 亿元，9 0 0 0 万则需2 8 0 8 亿元。若以年人均7 2 0 元为基数，3 0 0 0 万人则需2 1 6 亿元，9 0 0 0 万人则需要6 4 8 亿元，每增加1 0 0 0 万人需增) j n 7 2 亿元。按中国的财 力，每年支出这么多资金，是难以承受的。因此，他指出，设想通过农村低保 制度一劳永逸地解决农村贫困人口的问题，仅仅是理想主义的思维方式，近 乎“纸上谈兵”。他建议：“在今后较长的一段时间内，不宣在全国农村推行低 保制度。比较好的方式是大力实施2 0 0 3 年民政部推行的“农村特困户救济制度” ( 邹文开，2 0 0 4 ) 。 第二种观点认为，我国建立农村居民最低生活保障制度的时机早以成熟。 郑功成( 2 0 0 4 ：2 0 0 3 ) 认为，我国已经具备了加快建立、健全社会保障制度的基 本经济条件。“资金不足是一个表象，我们要更深入考虑的是为什么资金不足、 什么样的资金不足。”这个问题的症结，他认为是责任不清。“责任清楚了，我 们才能知道我们需要哪些资金、需要多少，也才能知道到哪里去获得这些资 金，如果责任清楚了，资金也就不是问题了。“社会保障制度并不必然和一个国 家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及个国家或地区 8 的政治文化因素密切相关。”从世界各国社会保障发展历程和现实状况看，谁 都不可否认经济发展水平在社会保障制度建立和发展中的基础作用，但又并 非完全取决于经济发展。“它是社会经济发展到一定阶段的产物，也是社会、经 济、政治因素综合作用的结果。”( 张左己，2 0 0 0 ) 。杨立雄( 2 0 0 3 ) 也认为，从 世界1 6 2 个国家和地区社会养老保险制度看，其中7 0 个国家和地区包含了农村， 其保障对象为全部农村人口或农民。其中，有相当数量是与中国发展水平相当 的非社会主义发展中国家和地区。实际上，只要具备了一定的经济水平，每个 国家和地区均可以建立与之相适应的农村社会保障制度。杨翠迎( 2 0 0 3 ) 在考 察各国建立农村社会保障制度的经济条件时发现，斯里兰卡在1 9 8 7 年人均g d p 只有3 6 8 9 美元，但斯里兰卡政府却为广大农民建立了社会养老保险制度。因 此，她认为，以中国现在的综合国力，在农村也可以建立与之相适应的社会 保障制度。 关于农村最低生活保障运行中存在的问题，学术界普遍地认为集中在如下 两个方面：一是实施和完善农村最低生活保障制度的资金问题。资金问题是最 低生活保障制度的核心问题。只有资金的及时、足额供给，才能为该项制度的 建立和实施提供强大的动力支持。但是，目前，无论是东部发达地区抑或是西 部欠发达地区，在最低生活保障制度的资金上仍然存在一定的问题。首先，财 政预算中用于低保的总量资金过少，而用于基础设施或者行政管理经费的支出 过大。( 刘恒福，2 0 0 5 ) 虽然从2 0 0 5 年开始，中央政府提出，中国的各级政府 要逐步从经济建设型政府想公共服务型政府转变，政府财政的投资要由基础设 施等经济建设项目向教育、卫生、社会保障等转变。但是，由于以g d p 为导向 的官员政绩考核方式没有转变，经济发展的成绩对于官员来说仍然是一个硬约 束。而以最低生活保障为代表的社会保障、教育、医疗支出则很难带来直接的 g d p 的增长，这些对官员来说仅仅是一个软约束。作为一个理性的经济人，政 府官员肯定会将财政资金投向经济建设项目，留给低保的资金较少也就不足为 奇了。其次，资金在下拨和使用的过程中，存在挤占、挪用等违法现象。这主 要是由于制度的不完善，给了部分地方政府官员以可趁之机。 另一个是最低生活保障的标准和对象如何确定。低保标准的确定既是一个 理论性的问题，也是一个技术性的问题。从理论上来说，标准的确定既要能保 9 障农村居民的基本生活，以免他们陷入困境之中而不能自拔，又要防止对劳动 力的就业、经济的发展产生不利的影响，也就是要防止养懒汉。但是，从目前 我国的情况来看，保障农村居民的基本生活仍然是问题的主要方面。因此，低 保标准制定的不能过低，以免达不到制度本来保障农村居民基本生活的目的。 ( 郑功成，2 0 0 6 ) 从技术上来说，标准的确定要综合参考当地物价水平和生活 水平，合理地确定标准，并且要随着物价的上涨而自动地提高。不能一次制定， 数年不变。关于对象的确定问题，学术界也进行了广泛的研究。有的学者认为， 无论是在国外还是国内，对象的确定都是一个难题。谁是真正的穷人? 谁应该 享受最低生活保障制度的救助? 如何把那些最需要救助的人寻找出来? 这些 都需要仔细地研究和采取相应的措施。( 郑秉文，2 0 0 5 ) 在有的地方在执行的 过程中，随意地选择对象的现象非常普遍。获得低保救助的人往往是农村中相 对富裕的人，因为他们在村中的地位和影响力使得他们获得资源的能力非常 强。在有的地方，村干部为了图方便，将低保资金全村平均分发，或者轮流领 取。这些做法显然都违反了低保制度的初衷。需要加以纠正或改进。 1 3 研究思路和研究方法 全文首先阐述了我国农村居民最低生活保障制度的涵义与理论基础；然 后，回顾了我国农村居民最低生活保障制度的发展过程；再接着对目前农村居 民最低生活保障制度运行中存在的主要问题进行客观的分析；最后提出了进一 步完善我国农村居民最低生活保障制度的相关政策建议。 研究方法上，笔者采用了理论分析与实证分析相结合的方法，同时注意这 两种方法的内在结合和前后逻辑联系。当然在具体的论述过程中，运用了对比、 辨证、逻辑、例证、图表等多样的论述手法，尽量使文章显得鲜活生动。 在理论分析部分，首先归纳了农村最低生活保障制度的理论基础，然后梳 理了其发展过程，进而分析该制度在现阶段运行过程中存在的主要问题，最后 针对目前存在问题提供了一些建议。 在数据的引用和分析上，注重定性与定量相联系的研究方法，能够经得住 实践考验的理论才有可能成为真理。 1 0 1 4 论文结构 本文共包括五个部分。第一部分，导论。主要阐述了本文的研究背景、目的 和意义、研究思路和论文结构。第二部分，对中国农村居民虽低生活保障制度 的涵义与理论基础进行了说明与梳理。第三部分，回顾了我国农村居民最低生 活保障制度的历史演进，分析了目前在实施农村居民最低生活保障制度过程中 存在的主要问题。第四部分，提出逐步完善农村居民最低生活保障制度的相关 政策建议。第五部分，得出结论，收束全文。 以上五部分之间的逻辑关系可以由如下框图简略表示。 2 农村居民最低生活保障制度的涵义及理论基础 2 1 农村居民最低生活保障制度的涵义 2 1 1 最低生活保障制度与农村最低生活保障制度 最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保 障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度，它根据维持最起码的生活需 求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民当其收入水平低于最低生活保 障线而生活发生困难时，有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的 现金和实物救助。最低生活保障制度作为社会保障体系中必不可少的基本组成 部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。 2 0 世纪9 0 年代末期，我国统一建立了城镇居民最低生活保障制度，而针对 农村贫困群体的最低生活保障制度目前仍处于不规范状态。因此，在推进我国 社会主义新农村建设的大环境下，加快农村社会保障体系的建设，尤其是农村 最低生活保障制度的建设和实施显得更加紧迫。 农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均收入低于最低生活保障标 准的农村贫困家庭以户为单位，实行差额救助的制度。该制度是针对收入难以 维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种新型社会救助制度，其目的是为农 村贫困人群的生存和发展提供“安全网”，设立一道“最后的防线”。从操作 层面上讲，农村最低生活保障即是按照国家有关法律及政策规定，对家庭人均 收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助，以满足其最低生活 需要。 在2 0 0 7 年3 月召开的十届全国人民代表大会第五次会议上，国务院总理温 家宝在政府工作报告中明确提出，要加强社会保障体系建设，完善城乡社会救 助体系，2 0 0 7 年要在全国范围内建立农村最低生活保障制度。可见，以保障农村 特困群众基本生活为基本目标的农村最低生活保障制度已受到中央政府的高 度重视。 作为一项社会救助法律制度，农村最低生活保障制度的实质是保障贫困农 民的基本生存权。与原有的农村社会救助制度相比，农村最低生活保障制度承 担了保障农村困难群众生存所需基本条件的责任，但其保障面更宽，保障效率 更高。笔者认为，要在普遍意义上解决“生有所靠”的问题，就必须在全国范围 内架设农村社会保障的最后一道安全网积极完善农村最低生活保障制 度，从而维护农民群众的基本生活权益，维护农村社会稳定。可以说，逐步完善 农村最低生活保障制度是促进社会公平，构建和谐社会的必然要求。 2 2 最低生活保障制度的理论基础 2 2 1 我国古代社会救济思想 我国自古提倡仁义，关于济贫救助方面的思想颇多，主要有以下几种： 一、儒家的“民本”、“仁政”与“大同”思想 反映“民本”和“仁政”思想的主要有：“德惟善政，政在养民。”( 尚 书) ；“以保息养万民，一日慈幼，二日养老，三日振穷，四日恤贫，五日 宽疾，六日安富。”( 礼记) ；“恻隐之心，仁之端也”，“制民之产， 必使仰足以事父母，俯足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡”( 孟子) 。 而礼记中的“大道之行也，天下为公。”故人不独亲其亲，不独子其子。 使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。”以及孟子 中的“人饥己饥，人溺己溺”，“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓 亲睦。”是为“大同”思想。在济贫方面，儒家思想是主张政府积极介入( “民 本”、“仁政”) 和提倡民间互助互济( “大同”) 的。但是，显而易见，其 目标在于社会控制。 二、墨家的“兼爱”思想 在济贫思想方面，除儒家外，墨家的“兼爱”思想也广为流传。墨子主张“兼 相爱，交相利”，提倡“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫， 贵不敖贱，诈不欺愚”，“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教 人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。若饥则得食，寒则得衣，乱则 得治，此安生生”。( 墨子) 是为“兼爱”思想。墨家“兼爱”思想的重 点是建立在“爱心”基础上的互助互济，是最具“社会性”的济贫思想。 唐钧：中国社会救助制度的变迁与评估h t t p ：m s o c i a l p 。l i c y i n f o 1 0 0 9 h t m 。 三、道家关于济贫方面的论述 道家的主张是“无为而治”。老子说：“故圣人言：我无为而反自化，我好 静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”庄子则说：“上必无为而用 天下，下必有为为天下用，此不易之道也。”是为“无为”思想。在济贫方面， 道家实际上主张政府不要干预。宁愿以天地为宗，听其自然，标榜以“道德”治 天下。 2 2 2 福利国家的思想 从2 0 世纪初期开始，福利国家的概念和理论就开始萌生。英国学者b r i g g s 将福利国家定义为：是指那些有意识地运用政治权力和组织管理的能力，缓减市 场机制的作用力度。第一，通过保障个人及其家庭的最低收入水平，而不计其工 作或财产的市场价值；第二，通过使个人和家庭满足特定的社会情形降低其无保 障程度；第三，保障全体公民，不论其身份和阶层，都拥有社会服务项目的最高 标准。而英国学者m i s h r a 贝l j 将福利国家定义为：“国家承担提供福利的责任并 且( 通过立法和其他宪法手段) 建立机制、机构和程序来提供服务和其他形式的 福利以满足基本需要。”而我国有的学者认为福利国家是“由国家立法而建立 的比较完善的社会保障制度的国家。” 英国是最新建立起福利国家体系的，其福利思想理论的来源主要体现在以下 几个方面，即费边社会主义，新自由主义和凯恩斯主义。费边社会主义者看来， 社会主义主要就是“三种思想使人人有同等机会、保证人人享有基本的生活 水平，还有民主自由”。 费边社会主义中体现着福利国家的思想。而作为新自 由主义则是主张让国家发挥更大的作用，国家应该积极的作为。并且新自由主 义还对贫困问题进行了分析，认为广泛存在的贫困是财富分配不均的结果，市场 a b r i g g s ，“t h e w e l f a r es t a t e i i ih i s t o r i c a l p e r s p e c t i v e ”2 ( 2 x 1 9 6 1 ) e u r o p e a nj o u r n a l o f s o c i o l o g y 2 2 1 2 5 8 ，2 2 2 ， 转引白【英l 内维尔哈里斯等著：社会保障法李西霞、李凌译，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第4 页。 9 rm i s h r a ，t h ew e l f a r es t a l ei nc r i s i s ( b r i g h t o n ：w h e a t s h e a l l 9 8 4 ) ，p x ia n dm o t eg e n e r a l l y ，c h 1 转引引英】 内维尔哈里斯等著：社会保障法，李两霞、李凌译北京大学出版社2 0 0 6 年版，第5 虹。 ”参见郑盯： 试论英国j ：德礼政府的福利国家政策，华中师范人学硕上学位论文，2 0 0 3 年5 月，第2 1 2 6 负。 o 英 乔柯尔著：费边社会主义，商务印书馆1 9 8 4 年版，第2 4 页。 。参见郑丽：试论英国艾德礼政府的福利瑚家政策，华中师范大学硕士学位论文，2 0 0 3 年5 月，第2 l 页 1 4 机制的缺陷要求国家在经济领域发挥更大的作用，国家对于工业化进程中产生的 贫困问题负有救助责任。而在经历了1 9 2 9 年一1 9 3 3 年的经济危机后，资本主义 社会开始寻求能够解释危机原因的经济理论，凯恩斯主义经济学应运而生。凯恩 斯认为在现代资本主义条件下，市场机制已经不能充分发挥自动调节的作用，它 既不能促使生产资源达到充分利用，也不能使劳动力充分就业，单凭市场机制的 自发调解，无法克服失业和资源的浪费，需要国家出面干预市场经济。 具体而言，凯恩斯认为，在影响消费的各种因素中，收入是消费唯一的决定因 素，收入的变化决定消费的变化。他认为，存在一条基本心理规律，随着收入的增 加，消费也会增加，但消费的增加不及收入的增加多。他把收入和消费两个经济变 量之间的这种关系称为消费倾向，并把消费倾向区分为平均消费倾向和边际消费 倾向。平均消费倾向是指在任一收入水平上消费在收入中所占比例：边际消费倾 向是指在增加的一个单位收入中用于消费部分所占的比例。他认为，随着就业和 收入的增加，个人用于增加消费的部分越来越少，即边际消费倾向越来越低，这样 在有效需求与总供给之间就形成一个逐渐增大的缺口不能弥补。要弥补这一缺口 就必须增加个人或家庭收入以刺激社会总消费。 凯恩斯刺激消费的政策主张主要有：第一，扩大消费支出。他认为，高消费可 以和高投资并存，节俭虽然符合道德规范但对社会不利。他指出，政府举债支出虽 然使财政出现赤字，但可以使社会走向富裕，并有利于解决就业问题。因此，他主 张鼓励政府消费，进而认为政府的一切支出都是生产性的。一方面，政府可以增加 其购买水平，扩大对商品和劳务的需求，兴办公共工程：另一方面，政府可以提高 其转移支付水平，以及社会救助金等社会保障费用。第二，实行高额累进税政策， 以进行收入再分配，提高消费倾向。他认为，财富分配不合理是现实社会的根本缺 陷之一，分配不均会降低消费倾向，这样必然会减少有效需求，不利于经济发展和 就业增加。 福利国家思想主要体现为通过国家积极的作为义务来对那些不能通过劳动 获得收入的社会成员的保障，使得社会保障权能够得以保护，社会的安全网能够 编织的更为严密，社会便会更加稳定。 。参见 英 霍布斯著： 自由主义，商务印书馆1 9 9 6 年版，第8 0 8 l 页。 8 参见晏智杰主编： 西方市场经济下的政府干预，中国计划出版社1 9 9 7 年版，第9 0 页。 2 2 3 贝弗里奇报告中的社会教助思想 1 9 4 2 年，威廉姆贝弗里奇完成并发表了其著作贝弗里奇报告。从此， 英国成为世界上第一个“福利国家”。这份报告对整个世界的社会保障发展和改 革产生了重大影响。而且，这份报告中还包含了有关社会救助方面的思想和基本 理念，至今仍具有重大的理论价值和现实意义。 贝弗里奇报告中不仅阐述了社会救助是最低层次的社会保障，而且明确 了社会救助仅仅是解决一部分人的特殊需要，如当某些人或者家庭由于没有资格 而无法享受社会保险待遇并陷入贫困时，社会救助就可以发挥作用。该报告还主 张，在实施社会保障计划时应该遵循一些原则。其中有：第一，所谓福利国家，就 是国家应该消除国民的五大毒瘤，即贫困、疾病、无知( 教育) 、陋隘( 住房和环境) 和失业。国家至少应当承担起保障最低生活水平的义务，享受最低生活保障则是 国民的权利，并且，实行社会保障是国家的一种责任。第二，作为解决贫困对策的 社会保障是一种缴费型的社会保险方式，覆盖从摇篮到坟墓的所有风险，最终由 社会救济来补充。 贝弗里奇报告中也说明了社会救助的享受资格和资金来源，具体表现为： “国民救助在享受时只要经证明确定需要，就可得到现金给付，不需要事先缴费， 并且待遇随个人情况而调整、变动，所需资金由国家财政提供。”“社会保障和 国民救助由国家组织并提供服务，用于确保基本生活。”该报告同时指出：“国家 救助用于满足未被社会保险覆盖的所有保障需要。国民救助必须满足人们基本生 活的需要，但标准必须比社会保险待遇低，否则参保人就不会向社会保险缴费了。 发放救助时须经过经济状况调查，且要有需要救助的证据，并且只能在救助对象 希望尽快恢复劳动能力的情况下进行。” 关于社会资助的享受资格，该报告认为，必须通过经济状况调查证明该人或 者家庭确实需要社会救助，而且不需要缴费。目前，许多国家在实施社会救助时基 本上采用了这一条件。同时，社会救助标准必须恰当，首先要能够满足贫困人员的 基本生活：其次社会救助支付标准要低于社会保险待遇。只有这样，才能理顺社会 保险和社会救助之间的关系，让社会保险和社会救助分别发挥它们各自的作用。 关于社会救助资金来源问题，贝弗里奇报告认为，社会救助资金来源只能 来自于国家财政，而别无其他途径。从当前世界各国的实施情况来看，大多数国家 的社会救助资金主要甚至全部来自于国家财政。这是因为人们把解决贫困人员的 最低生活问题普遍看作为国家的一项义不容辞的责任。而且，既然资金来源是国 家财政，那么社会救助的实施主体理所当然是国家或者政府。 2 2 4 马斯洛的需要层次理论 需要层次理论是由美国心理学家马斯洛所提出的研究人的需求结构的一种 理论。他在1 9 4 3 年发表的人类动机的理论一书中提出了需要层次理论。该理 论的构成依据三个基本假设：一是人要生存，他的需要能够影响他的行为。只有未 满足的需要能够影响行为，满足了的需要不能充当激励工具：二是人的需要按重 要性和层次性排成一定的次序，从基本的( 如食物和住房) 到复杂的( 如自我实现) 主次排序：三是当人的某一级的需要得到最低限度满足后，才会追求高一级的需 要，如此逐级上升，成为推动其继续努力的内在动力。 马斯洛提出需要的七个层次如下：第一，生理需要，是个人生存的基本需要。 如吃、喝、住处。第二，安全需要，包括心理上与物质上的安全保障，如不受生命 威胁，预防危险事故，职业有保障，有社会保障和退休基金等。第三，社交需要，人 是社会的一员，需要友谊和群体的归属感，人际交往需要彼此同情互助和赞许。第 四，尊重需要，包括要求受到别人的尊重和自己具有内在的自尊心。第五，求知的 需要。即人有知道、了解和探索事物的需要，而对环境的认知则是好奇心的结果。 第六，求美的需要。即人都有追求匀称、整齐和美丽的需要，并且通过丑向美的 转化而得到满足。第七，自我实现需要，指通过自己的努力，实现自己对生活的期 望，从而对生活和工作真正感到很有意义。这七个层次是从低级( 生理性) 需要到 高级( 心理性) 需要呈上升状的，并且有时是几种需要并存的。 1 7 如图所示： 图l 马斯洛需要层次示意图 对于农村贫困人口而言，马斯洛提出的“第一需要”即生理需要或生存需要 是急待满足的头等需要。其他安全、社交、尊重、求知、求美、自我实现等需要 尚属奢求，而这与“以人为本”的科学发展观也是契合的。所以，马斯洛的“需要 层次理论”为笔者的研究课题提供了一定的理论基础。 3 农村居民最低生活保障制度的发展过程 3 1 农村居民最低生活保障制度的历史演进 在2 0 世纪9 0 年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的 问题也被提出。1 9 9 6 年民政部办公厅下发的关于加快农村社会保障体系建设 的意见中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生 活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度。”同时， 在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原 则。 此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生 活保障制度建设”的政策设想。到2 0 0 3 年，民政部官员披露：已经有1 5 个省 的2 0 3 7 个县市建立起农村晟低生活保障制度，低保对象为4 0 4 万，约占农业 人口0 4 9 6 ，支出的低保资金为8 亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民 人口进行全面排查，并希望中央和地方政府给予农村低保财政支持。此后，针 对不同的地区、不同的对象，农村低保制度和社会救助体系有了不同的“说法”： 其一是北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省市，正以 实施农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。 目前领到低保证的有将近4 4 0 万人，共支出低保资金1 2 6 亿元。 其二是中西部其余2 3 省( 自治区、直辖市) 以实施特困户救助为主，领 到特困证的将近8 0 0 万人，共支出特困户救助资金1 8 3 亿元。据调