（生态学专业论文）我国环境教育的发展及其制度选择.pdf

摘要 “环境教育”是指借助于教育手段，使人们认识环境，了解环境问题，培养 环境意识，并获得治理环境污染和防止新的环境问题产生的知识和技能的教育活 动；环境教育的目的是使人们在人与自然的关系上树立正确的态度，以便通过社 会成员的共同努力保护人类环境。环境教育是全民素质教育的重要组成部分，其 内容主要包括环境意识教育、环境伦理道德教育、环境保护技术教育、环境政策、 法律与行为教育。环境教育是人类面对地球资源过度消耗，生态急剧破坏，环境 日趋恶化，人与自然的关系空前紧张的现实，在人类重新审视自己的社会经济行 为，深刻反思传统的发展观、价值观、环境观和资源观的情势下应运而生的。 目前，我国学术界从制度层面对环境教育进行研究还比较少见。从制度角度 研究环境教育的意义在于：一方面，制度研究方法在各个社会科学领域的作用越 来越受到人们的重视，强调从反映事物相互关系的制度入手研究社会教育现象会 对我国环境教育制度实践产生积极的影响；另一方面，制度在我国环境教育发展 过程中的缺失，严重阻碍了我国环境教育的健康发展，而且也影响了我国应对环 境问题的能力和可持续发展的进程。 全文除前言和结束语之外，共分五部分：( 一) 环境教育及其产生与发展( 二) 制度在环境教育发展中的重要作用( 三) 环境教育制度选择的理论基础( 四) 我 国环境教育发展现实的制度分析( 五) 我国环境教育发展的制度选择。 文章首先对环境教育的缘起和内涵作了说明和界定，然后概括了国际、国内 环境教育的发展情况；其次，论述了制度在环境教育发展中的重要作用。其主要 作用有；制度为环境教育的发展提供导向，协调、激励和控制作用。揭示了制度 在我国环境教育发展中的重要性；再次，着力论述了环境教育制度选择的理论基 础。主要从经济学，行政学角度，运用公共产品理论、新公共管理理论等对环境 教育制度选择进行了分析；第四部分分析了我国环境教育的发展现实及存在的主 要问题，在此基础上论述了我国环境教育发展过程中的制度性障碍因素：制度的 缺失是阻碍我国环境教育健康发展的原因。 本文第五部分在以上理论和问题分析的基础之上，提出了我国环境教育制度 创新的途径。我国环境教育制度创新应遵循均衡性原则、法制性原则、效率性原 则、可操作性原则和可持续性原则；我国环境教育制度创新的主要目标是：促进 全民环境保护意识的增强、促进环境教育立法、促进环境专业教育的发展、促进 环境教育投入机制建设、促进环境教育相关部门的协作；最后提出我国环境教育 制度创新的具体途径：第一，加强环境教育法制建设；第二，建立多层次的财政 扶持体系；第三，完善有效的公众参与机制；第四，建立有效的激励机制；第五， 建立健全的监督机制；第六，加强环境道德教育。通过这些设想以期对我国的环 境教育制度创新提供一些参考，从而推动我国环境教育的健康发展 关键词：环境教育制度制度分析制度创新 t h ed e v e l o p m e n ta n di n s t i t u t i o ns e l e c t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n i 丑c h i n a a b s t r a c t w i t ht h eh e l po fe d u c a t i o n a lm e a n s ，e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni sak i n do f e d u c a t i o n a la c t i v i t i e si no r d e rt om a k et h e p e o p l er e a l i z e a n du n d e r s t a n d e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ，c u l t i v a t ee n v i r o n m e n t a lc o n s c i o u s n e s sa n dg a i nk n o w l e d g e a n ds k i l lo fc o n t r o l l i n ge n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n dp r e v e n t i n gn e we n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s 。t h ep u r p o s eo fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni st oa d o p tac o r r e c ta t t i t u d e t o w a r d st h er e l a t i o n s h i po fh u m a na n dn a t u r ea n dt h e np r o t e c tt h eh u m a n s e n v i r o n m e n tt h r o u g ht h ec o m m o ne f f o r to ft h ew h o l ep e o p l e a sa ni m p o r t a n tp a r to f q u a l i t ye d u c a t i o no ft h ew h o l ep e o p l e ，e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o nm a i n l yi n c l u d e s e n v i r o n m e n t a lc o n s c i o u s n e s se d u c a t i o n e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni ne t h i c sa n d m o r a l s ，s k i l le d u c a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n de n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s ，l a w s a n db e h a v i o r a le d u c a t i o n w i t ht h er e a l i t yo ft h ee x c e s s i v ec o n s u m p t i o no ft h ee a r t h r e s o u r c e s ，t h ed a m a g e so ft h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，e n v i r o n m e n t a ld e t e r i o r a t i o n a n dt h eu n p r e c e d e n t e ds t r a i no ft h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nh u m a na n dn a t u r e , e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni sp r o p o s e dt h r o u g ht h eh u m a n sr e e x a m i n a t i o no ft h e i r s o c i a la n de c o n o m i cb e h a v i o r ，d e e pr e f l e c t i o no ft h e i rt r a d i t i o n a ld e v e l o p m e n t v a l u e s ，v a l u e s ，e n v i r o n m e n t a lv a l u e sa n dr e s o u r c ev a l u e s a t p r e s e n t ，i t i s o n l yb u d d i n g i n r e s e a r c h i n g t h ei n s t i t u t i o nt h e o r yo f e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o nb yt h ea c a d e m i cc i r c l e i no u rc o u n t r y t h e r e f o r e ，i th a s p r o f o u n dm e a n i n gi nt h e o r ya n dr e a l i t yt oi n s t i t u t i o n a l l yr e s e a r c ht h ei n s t i t u t i o n s e l e c t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n ：o nt h eo n eh a n d ，t h ep e o p l ew i l lp a ym o r ea n d m o r ea t t e n t i o nt ot h ef u n c t i o no f “n e wi n s t i t u t i o n ”t h e o r yi n e v e r y s o c i a la n d s c i e n t i f i ca r e a i tw i l lm a k eap o s i t i v e i m p a c to nt h ep r a c t i c eo fe d u c a t i o n a l i n s t i t u t i o ni no u rc o u n t r yb y e m p h a s i z i n go nr e s e a r c h i n g s o c i a le d u c a t i o n a l p h e n o m e n ai n t e r m so fi n s t i t u t i o n r e f l e c t i n g t h e i n t e r r e l a t i o n s h i pa m o n gt h e p h e n o m e n a ；o nt h e o t h e rh a n d ，t h ei n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o no fe n v i r o n m e n t a l e d u c a t i o ni si m p e r f e c t ，w h i c hp r o h i b i t st h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n ， a n dv i r t u a l l yr e s t r i c t st h ea b i l i t i e so fs o l v i n ge n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n dt h e p r o c e s so fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r y t h e r ea r ef i v ep a r t si nt h ep a p e r ，e x c e p tt h ei n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n ：1 t h e e m e r g e n c ea n dd e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n 2 t h ei m p o r t a n tf u n c t i o n o fi n s t i t u t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a ie d u c a t i o n 3 t h et h e o r e t i c a lb a s i s o fi n s t i t u t i o ns e l e c t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n 4 t h ed e v e l o p m e n ts t a t u sq u oo f e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni no u r c o u n t r y 5 t h e i n s t i t u t i o ns e l e c t i o no ft h e d e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n te d u c a t i o ni no u rc o u n t r y f i r s t l y ，t h i sp a p e re x p l a i n s a n dd e f i n e st h ec a u s e sa n dc o n n o t a t i o no f e n v i r o n m e n t a ie d u c a t i o n a n dt h e nb r i e f l yj n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n ts i t u a t i o no f i n t e r n a t i o n a la n di n t e r n a le n v i r o n m e n t a 】e d u c a t i o n s e c o n d l y f r o mt h ef u n o t i o no f i n s t i t u t i o nv i e w p o i n t ，t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ei m p o r t a n tf u n c t i o no fi n s t i t u t i o ni nt h e d e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n t h em a j o rf u n c t i o no fi n s t i t u t i o ni st o g u i d e ，c o o r d i n a t e ，i m p e la n dc o n t r o lt h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n ， w h i c hr e v e a l st h ei m p o r t a n c eo fi n s t i t u t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a l e d u c a t i o n t h i r d l y ，t h i sp a p e re l a b o r a t e so nt h et h e o r e t i c a lb a s i so fi n s t i t u t i o n s e l e c t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n i ti s m a i n l y f r o mt h ee c o n o m i c a la n d a d m i n i s t r a t i v ea s p e c tt oa n a l y z et h ei n s t i t u t i o ns e l e c t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n b ye m p l o y i n gt h et h e o r yo fp u b l i cp r o d u c ta n dt h ep r i n c i p l e so fn e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n f o u r t h l y ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h ed e v e l o p m e n ts t a t u sq u oa n dt h e p r e s e n tm a j o rp r o b l e m s o fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni no u rc o u n t r y ，a n dt h e n d i s c u s s e st h ei n s t i t u t i o nc o n s t r a i n t si nt h ed e v e l o p i n gp r o c e s so fe n v i r o n m e n t a l e d u c a t i o ni no u rc o u n t r y ：t h ea b s e n c eo fi n s t i t u t i o nl e a dt op r o h i b i tt h eh e a l t h y d e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni no u rc o u n t r y b a s e do nt h ea b o v et h e o r i e sa n da n a l y s i so ft h ep r o b l e m s ，t h ef i f t hp a r to ft h i s p a p e rp r o p o s e ss o m ec o n c r e t ew a y st o i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o no fe n v i r o n m e n t a l e d u c a t i o ni no a rc o u n t r y t h ei n s t i t u t i o ni n n o v a t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni n o u rc o u n t r y ：t h ep r i n c i p l eo fb a l a n c e ，t h ep r i n c i p l eo fl e g a li n s t i t u t i o n ，t h ep r i n e i p l e o fe f f e c t i v e n e s s t h eo p e r a b l ep r i n c i p l ei h dt h es u s t a i n a b l ep r i n c i p l e ；t h ea i mo ft h e i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni no u rc o u n t r yi st op r o m o t et h e i n c r e a s eo ft h ec o n s c i o u s n e s so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf o ra l it h ep e o p l e t h e l e g i s l a t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n ，t h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a ls p e c i a l t y e d u c a t i o n ，t h el e g a ls u p p o r to fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o na n dc o o p e r a t i o no fr e l a t e d a p a r t m e n t so fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n f i n a l l y ，t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ec o n c r e t e w a y st ot h ei n s t i t u t i o ni n n o v a t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n i no u rc o u n t r y ：1 i n t e n s i f y i n gt h el e g i s l a t i o no fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n ；2 e s t a b l i s h i n gm u l t i - t i e r e d f i n a n c i a la i d s y s t e m ；3 p e r f e c t i n ge f f e c t i v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m ；4 s e t t i n gu p e f f e c t i v ei n c e n t i v em e c h a n i s m ；5 e s t a b l i s h i n gs o u n ds u p e r v i s i o n m e c h a n i s m ；6 e m p h a s i z i n g e n v i r o n m e n t a lm o r a l i t y e d u c a t i o n t h r o u g h t h e s e p r e s u m p t i o n s ，t h i sp a p e ri st op r o v i d es o m er e f e r e n c e st ot h ei n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n o fe n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni no u rc o u n t r ya n dp r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni no u rc o u n t r y k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o n ；i n s t i t u t i o n ；i n s t i t u t i o na n a l y s i s ； i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n 本学位论文知识产权声明 本学位论文是在导师( 指导小组) 的指导下，由本人独立完成。 文中所引用他人的研究成果均已注明出处。对本论文研究有所帮助的 人士在致谢中均已说明。 基于本学位论文研究所获得的研究成果的知识产权属于南京林 业大学。对本学位论文，南京林业大学有权进行交流、公开和使用。 研究生签名： 导师签名： 萄择 锯协 日期：口7 舌二i 致谢 首先，我要感谢我的导师杨绍陇副教授。本文从选题、开题到论文完成耗费 了一年的时间，没有杨老师的鼓励和帮助，我是无法完成这项研究工作的。本文 从选题、构思、拟订提纲、搜集资料到最后修改定稿，都浸透了导师辛勤的汗水 和心血。杨老师严谨治学的态度、渊博的知识、无私的奉献精神和宽厚待人的高 尚品格使我深受感染。从导师身上，我不仅学到了扎实、宽广的专业知识，也学 到了做人的道理。在此我要向导师致以最衷心的感谢和深深的敬意。他给我的谆 谆教诲我都时刻铭记在心，此生受用不尽。在此向杨老师表示深深的感谢! 师恩 厚重，不敢轻言回报! 在三年的学习生活中，我还有幸得到了王国聘教授、王权全副教授、张焕朝 教授、张金池教授、薛建辉教授、阮宏华教授、张银龙教授，鲁小珍副教授的点 拨，他们的悉心教诲使我受益匪浅。在此我要向他们表示衷心感谢! 谨此，我要特别感谢我的姐姐森环院的王改萍老师和我的先生张震斌同志在 学习和生活上对我的鼎力支持，他们的关爱和理解是我力量的源泉。 最后，衷心地感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位专家、教授! 王菊萍 2 0 0 7 年6 月2 1 日 刖吾 目前，面对日益加剧的环境问题和人类不可持续发展的生存危机，国际社 会普遍认为：转变环境道德观念是人与自然、人与环境走向和谐、迈向可持续发 展的基础，而教育是有效保护环境，唤起民众环保意识的有力手段。我国也早在 1 9 9 2 年就提出了“环境保护，教育为本”的指导方针，并积极响应联合国环境 与发展大会通过的2 1 世纪议程提出的“面向可持续发展重建教育”的号召， 将环境教育定位为适应可持续发展的教育。 我国的环境教育经过3 0 多年来的努力，己初步形成一个多层次、多形式的具 有中国特色的环境教育体系，并已被纳入国家教育计划的轨道，成为教育计划的 一个有机组成部分。但由于受各地经济水平的差距、文化背景的不同、政府重视 程度的高低等主客观因素的影响，各地区间的环境教育水平仍参差不齐。 中国环境教育起步虽然较晚，但经过3 0 多年的发展，己取得了显著的成效。 从1 9 7 2 年“联合国人类环境会议”，到1 9 7 5 年贝尔格莱德“国际环境教育研讨 会”、1 9 7 7 年第比利斯“政府间环境教育会议”和1 9 9 2 年“联合国环境和发展 大会”，国际环境教育的理论和实践对我国环境教育的发展都产生了巨大的影响， 促进了我国环境教育的跨越式发展。 由于中国环境教育为了追寻国际环境教育的发展轨迹和步伐，长期处于“引 进、借鉴、模仿”状态，环境教育理论研究相对滞后，对环境教育实践指导相对 乏力。虽然说“已经初步形成了一个多层次、多形式、专业齐全、具有中国特色 的环境教育体系”，但这只是初步的和低层次的“环境教育体系”，如关于环境教 育的定义、性质、任务、目标、内容、方法等，还没有形成整体的认识和理解， 更没有形成完备的理论体系和实践模式。 “环境与发展”、“环境保护，教育为本”等尚未成为公民的普遍共识，公 民环境意识和环境素质参差不齐、落差较大。同时，现有体系中各级“升学教育” 以及环境教育师资匮乏、技术支持落后、地域差异很大等，都严重阻碍了环境教 育的有效实施，导致环境教育的发展很不平衡，总体来说始终存在着“几热几冷” 的现象：上级政府热、地方政府冷，社会团体热、民间公众冷，发达地区热、落 后地区冷，沿海热、内地冷，城市热、农村冷，高素质群体热、低素质群体冷。 1 3 0 多年的环境教育实践并没有真正达到预期的目标和效果。 中国环境教育尽管得到了环境保护部门和教育行政管理部门的重视，并因 此得以快速发展，但由于特有的体制和机制原因，在环境教育理论和实践的发展 中环境保护部门始终唱“主角”，而各级教育行政管理部门则重视不够，始终处 于“配角”地位。这与环境教育要以教育部门为主，环保部门积极配合的要求极 不相符这一现象突出表现在“绿色学校”的创建过程中，主管学校的教育行政 管理部门重视不足以致“绿色学校”创建活动并未完全、真正的成为一种教育理 李久生：环境教育论纲【m 1 扛苏教育出版社2 0 0 5 年第6 2 页 i 念贯穿于学校教育的整个教学、管理和服务过程中。 纵观我国环境教育现状及研究特点，不难看出，我国有关环境教育的研究， 其内容主要集中在环境教育理论本身，偏重于对环境教育的概念、性质、目标、 任务、内容、价值、功能以及模式等理论的研究和对国外环境教育发展经验的介 绍和比较；而对环境教育发展的外在调控一一制度约束机制谈论得较少。中国环 境教育之所以处于目前这种不尽如人意的状态，一个重要的原因是缺少一个完善 的环境教育制度。 笔者之所以选择我国环境教育制度选择作为研究环境教育问题的突破口，主 要出于两方面的考虑：一方面，环境教育在可持续发展过程中的重要作用。2 1 世纪议程指出：“教育是促进可持续发展和提高人们表达环境与发展议题的关 键它也是组成可持续发展的环境和道德意识、价值、态度、技能和行为的关 键。”2 环境教育的目标是使人人都有环保意识，人人都能掌握环保知识。环境教 育不仅使人们突破了人与社会协调发展的双边思维定势，从而转向追求人、社会、 环境三者之间协调发展的崭新的价值目标；而且使公众掌握了现代环境知识，包 括树立对环境的忧患与保护、对生态平衡的关注、对环境与发展问题的敏感及子 孙后代发展的责任心等方面的意识。并在此基础上，有效地加强公众对环境决策 和环境问题解决的参与。另一方面，制度在环境教育发展过程中的重要作用。制 度研究方法在各个社会科学领域的作用越来越受到人们的重视，新制度教育理论 已成为社会研究的热点。强调从反映事物相互关系的制度入手研究社会教育现象 会对我国教育制度实践产生积极的影响。社会学中的新制度理论认为，“制度是 指主要由文化认知、规范和规则等要素构成的具有可再生产性的结构性或模式化 的社会关系；制度支持并约束着人们的行为，为组织和社会生活提供意义与秩序 基础。新制度理论揭示了合法性机制对组织的生存和发展所具有的重要意义，从 组织所处的环境的角度解释组织或组织群的现象。”3 面对国际环境教育的蓬勃发 展，我国环境教育还存在大量的制约其发展的制度性因素，环境教育制度的健全 和完善将会大大促进环境教育的发展。所以，环境教育制度选择的理论研究，对 于指导和推动我国环境教育适应可持续发展的实践有重要意义。 本研究拟在现有研究的基础上，从制度的角度，论述了制度在我国环境教育 发展中的作用和意义以及由于现有环境教育制度的缺失对我国环境教育发展的 不良影响；从社会学、经济学和行政学视角分析有关我国环境教育制度选择的理 论基础一一公共产品理论和新公共管理理论在我国环境教育制度选择中的影响 和适用性。一方面，环境教育的公共产品属性决定了我国政府在环境教育制度选 择中的责任和义务；另方面，新公共管理理论对政府职能的重新定位为我国环 2 j o h nh u c k l e s t e p h e ns t e r l i n g 主编王民等译可持续发展教育i n 中国轻工业出版社2 0 0 2 年 第2 页 3 专家学者撰文认为：新制度教育理论正成为研究热点i n 光明日报2 0 0 7 2 2 8 2 境教育制度选择中社会参与公共管理提供了依据。在此基础上，对我国环境教育 制度创新的原则、目标和途径进行了初步构想。我国环境教育制度创新宗旨就是 要充分发挥制度的功能和作用，通过制度的强制力以及环境道德教育等非正式制 度来保障环境教育的实施和普及。 综上所述，探讨我国环境教育制度创新问题是为了环境教育的良好普及和健 康发展，其最终目的是有效提高公众环境保护意识，促使我国早日实现可持续发 展。 第一章环境教育及其产生与发展 i 环境教育的由来和涵义 1 i 环境教育的缘起 人类与环境的相互影响，是伴随着人类的出现而产生的，并随着人类社会文 明的演化而发展的。长期以来，在人类社会的历史进程中，大自然一直被视为“征 服”、“统治”的对象，因而不断遭到人类的改造甚至破坏。到了1 8 世纪，以蒸 汽机、纺织机的广泛使用为标志的第一次技术革命胜利完成，人类在蒸汽机的轰 鸣声中进入了工业时代。科学技术的飞跃，带给人类无穷的力量去征服改造自然， 促进了经济的高速发展，给人类带来了精神和物质生活上的极大改善，然而，正 当我们陶醉于对大自然的胜利时，大自然却给我们沉重的打击：人类对自然的任 意索取造成了土地的不断沙漠化、严重的水土流失、矿产资源的日益枯竭和触目 惊心的环境污染等一系列问题，这些问题为人类的生存与发展敲响了警钟。 随着全球环境的日益恶化，一次次惨重的历史事件，使人们认识到，为了有 效地利用和保护环境，必须大力发展环境教育，以培养公众的环境保护意识。1 9 4 9 年，国际自然和自然资源保护联合会( i u c n ) 成立了专门的教育委员会，这意味着 人类已经开始注意到教育对环境保护所具有的作用，并开始利用环境教育来增进 人类的环境意识，使全人类共同关心和保护自己赖以生存的环境。1 9 6 2 年，美 国海洋生物学家雷切尔卡森的寂静的春天( s i l e n ts p r i n g ) 一书出版，该 书列举了大量的污染事实，令世人震惊，立即引起人们普遍的关注。该书的出版 对现代环境科学和环境教育的发展都起了积极的推动作用。1 9 7 2 年，罗马俱乐 部发表了著名的环境报告一增长的极限，警示人们要注意地球的人口承载能 力。同年6 月5 日至1 6 日，联合国在瑞典斯德哥尔摩首次召开人类环境会议， 会议提出了“只有一个地球”的著名口号，并产生了一个专门机构联合国环境 规划署( u n e p ) ，通过了联合国人类环境会议宣言，简称人类环境宣言。第 一次明确提出了环境教育的必要性，并向全世界发出了呼吁：2 1 世纪人类所面 临的最重要的课题，是解决全球性的环境问题。并正式将“环境教育”的名称肯 定下来。这次会议被认为是环境教育的里程碑。从此，世界上许多国家的环境教 育也逐渐发展起来。 1 2 环境教育的涵义 几十年来，尽管环境教育在世界范围内已开展得颇为普遍，尽管在研究和 推进环境教育中，对其含义也作了不少的探索，但人们对环境教育的定义尚未完 全达成共识。 一般认为，最早界定环境教育概念的尝试，是1 9 7 0 年世界自然保护联盟和 4 联合国教科文组织在美国的内华达州卡森市( c a r s o nc i t y ) 弗罗里达学院召开 的“学校课程中的环境教育国际会议”。这次会议建构了一个影响至深并常被各 国引用的“经典”的定义：“环境教育是一个认识价值和澄清观念的过程，这 些价值和观念是为了培养、认识和评价人与其文化环境、生态环境之间相互关系 所必须的技能与态度。环境教育还促使人们对与环境质量相关的问题出决策，并 形成与环境质量相关的人类行为准则。“这一定义强调了环境质量改善中人的行 为导向，包括价值观、知识和技能等诸因素，明确了环境教育的实质不仅仅在于 环境知识与技能的培养，还在于包括价值观和态度在内的环境素质的培养。 同年，美国颁行的环境教育法中指出；。环境教育过程涉及人与自然和 人与环境之间的关系，并包括人口状况、污染、资源分布以及消耗、保护、运输、 技术和城乡规划与整个人类环境之间的关系”5 该定义的核心是“人与环境”，代 表了2 0 世纪9 0 年代以前人们对环境教育概念的理解。 1 9 7 5 年国际环境教育规划署在贝尔格莱德召开的国际环境教育研讨会上通 过了著名的贝尔格莱德宪章一一环境教育的全球框架，根据环境教育的性质 和目标，对环境教育的含义做出了初步界定：“进一步认识和关心经济、社会、 政治的生态在城乡地区的相互依赖性；为每一个人提供获得保护和促进环境的知 识和价值观、态度、责任感和技能，创造个人群体和整个社会环境行为的新模式” 。这一定义着重考虑了环境教育的发展目标，并已识别了其跨学科特征。但从环 境教育这一术语的界定来看，这些概括尚处于描述层次，未指出环境教育的理论 范畴。1 9 7 7 年的 政府应广泛采用授权或分权方式进行管理；( 4 ) 政府应广泛采用私营部门成功 的管理手段和经验；( 5 ) 政府应在公共管理中引入竞争机制；( 6 ) 政府应重视 f 美j 戴给奥斯本，彼德蒈拉斯特里克：摒弃官僚制：政治再造的五项战略 m i 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年第9 页 i 澳l 欧文e 休斯公共管理导论【m 1 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 第6 2 页 2 2 提供服务的效率、效果和质量；( 7 ) 政府应放松严格的行政规则，实施明确的 绩效目标控制；( 8 ) 公务员政治上不必保持中立” 与现代官僚制相比，新公共管理具有以下特征：第一，在理念上都赞成在政 府管理中引入以早期资本主义的“经济人”假设理论为中心的管理主义，认为在 公共管理中。政治人和经济人就是同一个人，把政治和市场两方面的人类行为纳 入单一的模式领域中。第二，在技术层面上都选择企业运作方式来运行政府，“将 那些在竞争性市场中通过企业运作绩效会更佳的政府职能私有化”，“推行公、 私竞争”。通过一系列企业运行的方式，如签约外包、绩效奖金、团队奖金、顾 客调查、企业流程再造等，建立起以核心任务为目标的后果控制战略行政模式。 第三，打破政治、行政两分的政治权力结构模式。政府权力不再集中在高层和中 央，政府雇员不再仅仅是民选官员所制定政策的执行者，而是政策制定权力和执 行权力的同时拥有者。当然这种权力是有一定限制的，那就是要在最有效达成目 标的前提下。第四，政府的角色由“划浆手”变为“舵手”传统的政府既是掌 舵者又是划桨者，新公共管理只留下政府的掌舵职能，将划桨的工作下放给下级 或者出售给私人组织。即把一些原本由政府提供的公共服务交给社会上的非政府 组织去生产，政府则主要为公共服务的生产指出方向、进行规划、创造条件、提 供保障。 2 2 政府职能的转变是社会参与环境教育的依据 2 2 1 新公共管理下政府职能的定位 政府是人和制度的组合体，是国家表示意志、发布命令、处理事务的机关 它反映政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。所谓政府职能是指：。政府 在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说，就是政府作为国家行政机 关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所 应起的作用。”3 我们也可以通俗一点来理解，即政府职能主要涉及这样两个方 面，一是政府应该做什么；二是政府怎样去做。一般认为，政府管理教育的职能 主要是指政府运用法律、法规、政策、监督评估等手段对学校依法进行管理，主 要包括指导职能、服务职能和监督职能。即通过立法、经济、评估、监督、信息 服务及必要的行政手段对环境教育进行组织和领导。政府既是环境教育制度选择 的主体，同时又与学校、社会等构成环境教育制度所规范的对象其职能界定成 为政府有效干预环境教育发展的关键环节 首先，政府管理应是“掌舵”而非“划桨”。 新公共管理理论认为政府在公共行政管理中应该只起掌舵的作用而非划桨 的作用，也就是说政府要管其所管，要明确哪些属于该管的范围，哪些属于不该 管的范围政府在社会经济、政治、文化等活动中，首先应该扮演的角色就是策 ”篥生秦新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义【j j 公共行政，2 0 0 0 5 一金太军主编：政府职能梳理与重构 m 广东人民出版社2 0 0 2 年第t 页 划者和谋略者，即对重大事情进行宏观上的决策、执行和监督。同时，政府自产 生之曰起就具有社会管理的职能，环境教育作为政府提供公共职能的一部分，对 其的管理也必然要遵守这样的法则。在教育领域，政府的介入是完全有必要而且 有可能的，政府的适度干预能够有效防止市场失灵带来的教育内外部问题。不过 政府也并非万能，政府管理也有其自身存在的必然缺陷，如权力垄断、寻租以及 教育资源投入和产出分配不公等。因此，我国政府在对环境教育管理中既要适当 引入市场机制避免政府失灵，同时也不能放松政府的必要指导和调控以避免市场 失灵，必须使政府从高高在上的官僚机构转变为服务于社会公众的行政机构，使 其角色定位从管制者变为服务者，力图创设一个有限的政府而非全能的政府。 其次，形成环境教育供给主体多元化格局。政府管理环境教育要适当引入市 场竞争机制，把原来由政府承担的一些公共管理职能和权力交给公民、社会或者 市场来承担，表现在环境教育领域最终形成由政府、市场和社会共同提供环境教 育公共服务的格局具体来说，就是环境教育实施主体，打破以往由政府完全垄 断的形式，允许并积极鼓励各种正当的非政府力量参与，并给予他们合理的法律 权限和应有的政策保护。同时，在环境教育财政投资方面，要抛弃以往完全由政 府提供的财政体制，建立起以政府投资为主多渠道筹措环境教育经费为辅的新财 政体制，缓解入不敷出的财政压力，调动社会各界力量参与环境教育提供的积极 性和主动性。不仅如此，新公共管理还强调引用私营部门的先进管理方法为我所 用，如成本的分析核算，人力资源管理、目标绩效管理等方法，这些不仅有助于 我们提高环境教育管理的质量和效率，同时也有助于保证环境教育的稳定健康发 展。 再次，做到环境教育集权和分权相结合政府管理公共教育的关键在于权力 的分配和使用，处理好中央和地方，政府和学校之间的权力关系。政府应广泛采 用分权的方式将服务和管理的权限适当适度的下放，这样的管理可以产生更高的 责任感和工作效率政府管理环境教育时也同样如此，以往高度集中的集权管理 形式剥夺了本应属于学校的自主权力，将环境教育的管理权完全归之于政府旗 下，由政府集中统一管理，政府集多种角色为一体，严格制约着学校的办学、管 理、以及专业研究等。作为现代政府，在对环境教育进行管理时不仅要从整体布 局上把握大方向，由中央政府进行统一领导，同时也要根据各地具体实际将部分 应该下放的权力下放给各级地方政府或学校，这样做不仅能够减少政府不必要的 工作压力，而且还可以提高授权或分权单位及其工作人员工作的积极性和主动 性。 最后，建立完善的法律制度。我国现阶段政府机构在其职能行使、工作程序、 人员编制等问题上还没有进入完善的法定化程序状态，这就要求我们在借鉴西方 新公共管理理论的同时，注意应首先加强和完善我国政府机构的法制化建设。具 体表现为政府在管理环境教育时，要承担环境教育法律法规的制定、创设环境教 育市场监管和法律监督机制、保障环境教育公平等，并对环境教育管理中可能出 现的某些不良行为加以制裁和惩罚，为我国环境教育事业的发