（人文地理学专业论文）新世纪以来大中城市街道建制改革研究.pdf

t h e s i sf o rm a s t e rd e g ei n2 0l l 1 1 l l l i l i i i 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 i l l l y 19 0 4 0 14 s c h o o ic o d e ：1 0 2 6 9 r e g i s t r a t i o nn u m b e r ：5 1 0 8 0 8 0 3 0 1 8 e a s tc h 萱n ah o r m a iu n i v e r s i t y as t u d yo nt h er e f o r ma t i o no fs u b d l s t r i c t a d mi n i t r a t i v eo r g a n i z a t i o n a is y s t e m sj nl a r g ea n d m e d i u m s i z e dc i t i e ss i n c et h en e w c e n t u 哕 f a c u i t y ：工b 皇垒金n ! 皇【! q 【丛q 垫金 n 垒b i 凸皇垒垡i ! y 垒! 坚垡i 金 d e p a r t m e n t ：墨g b q q !q ! b 皇墨q 垡垒皇墨坌凸垡 呈凸y i 【q 凸幽皇凸! s c i e n c e m a j o r ：h 坚幽曼凸鱼垒q g 坌巳b y r e s e a r c hf i e l d ：堕也墨凸鱼皇q g 【坌巳b y 垒d 璺婪【垒坌n 巨垒q n q 虫y 。r l j t o r ：p r o f l i nt l j o a u t h o r ：t a ot a o m a y2 0 1 1 s h a n g h a i ，c h i n a 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文新世纪以来大中城市街道建制改革研究， 是在华东师范大学攻读硕士学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰 写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明 确的说明并表示谢意。 作者签名：日期：瓯口f 1 年岁月 华东师范大学学位论文著作权使用声明 新世纪以来大中城市街道建制改革研究系本人在华东师范大学攻读学位 期间在导师指导下完成的硕士学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所有。 本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相 关机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学 位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加 入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要 汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 年 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部或“涉密学位论文+ ，于 月日解密，解密后适用上述授权。 ( b 不保密，适用上述授权。 导师签名：叠燃 本人签名： 吱o 年歹月31 日 木“涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保 密委员会审定过的学位论文( 需附获批的华东师范大学研究生申请学位 论文“涉密”审批表方为有效) ，未经上述部门审定的学位论文均为公开学 位论文。此声明栏不填写的，默认为公开学位论文，均适用上述授权) 。 堕蓬硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 陈映芳教授华东师范大学主席 谷人旭教授华东师范大学 王远飞副教授华东师范大学 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 论文摘要 新世纪以来，我国城市化逐渐进入深化发展阶段，导致城市基层行政建制 呈现出新的发展局面。一方面，城乡地域空间变动显著，导致城市基层行政建 制在地理空间和建制性质上的深刻变化；另一方面，“社区”建设开始在全国范 围内迅速展开并蓬勃发展，使得城市基层管理面临着新的机遇与挑战。在此背 景下，街道建制改革成为城市基层发展的核心问题之一。本文将充分考虑我国 城市政府职能体制改革和城镇发展的现实背景，通过对大量样本城市的资料梳 理，勾勒新世纪以来我国街道建制发展的基本轮廓，着重探讨街道建制演化的 空间机制、职能转变模式和机构设置优化模式，从而为街道建制改革及城市基 层发展提供有益的借鉴。 全文共分为五章，具体内容如下： 第一章为绪论部分，阐述了我国城市街道建制改革的研究背景，总结梳理 街道办事处相关研究成果，并从城市基层治理模式演变、街道职能转变、街道 体制创新等角度归纳了相关研究状况；进而提出研究的中心问题、确立研究框 架，并对本文思路来源、样本城市选择、资料来源等方面加以说明。 第二章宏观勾勒新世纪以来街道建制发展的轮廓。首先，总结了新世纪以 来我国街道建制数量变动的空间特征和类别特征；其次，对县辖街道、特殊地 域街道加以关注；最后，对乡镇改街道的建制转换意义和模式进行总结归纳。 第三章重点关注街道建制改革的空间维度。将街道建制空间格局的演化机 制分为五个大类：( 1 ) 城市空间战略奠定；( 2 ) 行政中心变动催化；( 3 ) 城市 开发推动；( 4 ) 管理服务优化需求；( 5 ) 自然人文要素限定。从现实案例出发， 分析五种演化机制各自的具体作用过程。最后，通过综合案例分析，进一步阐 释五种机制对街道建制空间格局的综合作用过程。 第四章着力于城市街道办事处体制职能方面研究。在简述街道职能发展概 况的基础上，分析案例城市职能转变不同策略，提出街道办事处职能转变的三 种模式：“加法模式”、“减法模式”、“重心转移模式”，进而分析街道职能转变 三种模式分别对应的机构优化模式：“机构类政府化 、“机构去经济化”、“涉经 机构淡化”，并总结街道职能转变的相关保障措施。 第五章是本文的结论与展望部分，对本文的主要观点进行总结提炼，并指 出本文还需进一步研究的方向：街道建制发展与区域经济发展模式之间的关联。 关键词：大中城市、街道建制、空间结构、体制职能 c o n s t f l l c t i o nh a sb e e n1 a u nc _ h e do nan a t i o n w i d es c a l e 舭l dv i g o r o u sd e v e l o p m e n th a s b e 肌t a k i n gp l a c e ，b r i n 百n gn e wo p p o r t u i l i t i e s 孤dc h a l l e n g e st ot h ec i t i e s b 韶i c 幽i l l i s 觚t i o n i n 仳sc o n t e x t ，m er e f b r m a t i o no fm es i l b d i s t r i c ta d m i l l i s 仃a t i v e o 糟a 芏l i z a t i o n a ls y s t e m sb e c o m e sm e0 n eo ft h ee s s 训a lp r o b l e m si nt l l e d e v e l o p m e n to fc i t i e sa tm e 黟嬲s r o o t sl e v e l s w i mm 1 1c o n s i d e r a t i o no nt h er c a l i s t i c b a c k 印u n do ft h er e f i o 姗a t i o no fc i t i c s g o v e 玎姗e n t sa n dt h eg r o 、砒o fc i t i e s 锄d t o w l l s ，t l l i sa n i c l es k e t c l l c do u tm eo u t l i n eo f l ed e v e l o p m e i l to fm es u b d i s t r i c t 缸i i i m s 似i v eo r g a l l i z a t i o n a ls y s t e m sm r o u 曲ag c n e r ms u r v e yo fal a r g em l m b e ro f s 锄p l ec i t i 韶t h es p 撕a l 吼r o l v 锄e n tm e c h a i l i s m s ， 劬c t i o n a lt r 锄s f o m l a t i o n p a 竹锄s ，a l l da g e i l c i 懿o p t 砌z a t i o np a t t e n l so fm es u b d i s t r i c ta d m 诚s t i a t i v e o r g a i l i z a t i o n a ls y s t e m s 、阳r es t u d i e d 锄p h 撕c a l l y w i mav i e wo fp r o v i d i n g 瑚e m l l 鼯s o n s f o rt l l e 如哦h c rr e f o m a t i o no fs i l b - d i s t r i c ta d m i m s 仃a t i v eo 略砌z a t i o n a l 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h e do u tt l l eo u t l i n eo ft h ed e v e l o p m e n to ft l l es u b - d i s t r i c t a d i l l 陆s 仃a t i v eo r g a m z a t i o n a ls y s t 锄s f i r s t l y ，c o n c l u d c dt h es p a t i a lc h 觚斌耐s t i c s 锄dc a t e g o 巧f e a n 鹏s ；s e c o n d l mf o s e do nm er e s e 砌o ft l l es u b d i s t r i c t a d i i l j 嘶s 仃a t i v eo r g a i l i z a t i o i l a ls y s t e m si i lm ec o u 玎哆a n ds o m eo t l l e rs p e c i a la r c a s ； 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 6 n a l l y ，s l m m l a r i z e dm ep a t t e n l s 觚dm e a 芏l i n g so fm ed i v e r s i o nf r o mt o w n 幽p sa i l d t o w 璐t om es u b d i s t r i c ta d m i n i s 眦i v eo r g a i l i z a t i o n a ls y s t e m s c h 印t e r i i if o c u s c do n 1 cr e f l 0 肌a t i o no f 吐l es i l _ b - d i s t r i c ta d i i l i l l i s 删i v e o i g a i l i z a t i o n a ls y s t 钮1 si nm ep e r s p 硎v eo fs p a t i a ld i m e n s i o 璐t h ee v o l v 锄e n t m e c h 锄i s m so fn l es p a t i a lp a t t e n 璐w 弱d 鹤s i f i e di 1 1 _ t 05c 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d y c h a p t e r 南c u s e d0 nm es y s t 锄sa l l d 劬c t i o n so ft h es u b d i s t r i c to 伍c e s w i t l las 啪a r i z a t i o no ft l l ec h 孤g e si i lm ef i m c t i o n so ft l l es u b - d i s t r i c to 伍c e s ，m e a n i c l e 觚a l y z e dm ed i 虢掀1 ts t r a t e 西e si n l i sc h a l l g e s ，锄dc l a s s i 6 e dt h ec h a l l g e s i n t o3m o d e l s ：t 1 1 ea d d i t i v em o d e l ，t h es u b 仃a c t i v em o d e l ，a i l dm ew o r kf o c u ss h i r m o d d 加l dt l l e i l ，黜撕z c dt l l ec o r r e s p o n d i n gm o d e l so ft l l es _ u b d i s t r i c to m c 懿 o 唱a l l i z a t i o ns 甜i n g so p t i m i z a t i o n ：嬲s i m i l a t i o nt 0m eg o v 锄m 锄t s o r g a n i z a t i o n s 甜i n g s ， s u b t r a c t i o na n di n t e 孕a t i o no ft h ee c o n o m i co r g ；l i l i z a t i o n s f i n a l l y ， d i s c u s s e dt l l er e l a t e dg u a r 锄t e cm e c h a i l i s m s c h a p t e rv i st l l ec o n d u s i o no fn l i sa n i c l e t 1 1 i sc h a p t e r 吼l m m 撕z e d 廿l em a i n p o i n t s ，锄dm a d ear e a s o n a b l ep r o s p e c tf o rm e 缸也c rs t u d yo ft 1 1 i st o p i c ：t l l e r e l a t i o n s l l i p b e 研e e i lt l l e d e v e l o p m e n t o ft l l es u b d i s t r i c ta d m i n i s 眦i v e o 唱a n i z a t i o n a ls y s t e m sa n d t h em o d e l so fr e 百o n a le c o n o m yd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：l 脚g ea l l dm e d i 啪一s i z e dc i t i e s ，s u b - d i s t r i c ta d m i i l i s 仃a t i v e 0 呜a n j z a t i o n a ls y s t 锄s ，s p a t i a ls t n j c t u r e ，s y s t e m s 锄df u i l 以。船 i 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 目录 论文摘要i a b s t r a c t i i i 第一章绪论l 1 1 研究背景与研究问题1 1 2 研究成果综述2 1 3 研究思路与研究框架9 1 4 概念界定及相关说明1 0 第二章街道建制发展的基本轮廓1 3 2 1 街道建制数量变动概况1 3 2 2 全国县辖街道发展概况1 5 2 3 特殊地域的街道建制1 9 2 4 乡镇一街道的建制转换2 l 第三章街道建制空间格局演化2 4 3 1 空间战略奠定2 4 3 2 行政中心变动催化2 8 3 3 城市开发推动3 3 3 4 管理服务优化3 7 3 5 自然人文限定4 1 3 6 综合案例分析4 4 3 7 街道建制空间格局演化机制总结4 8 第四章街道办事处职能改革5 0 4 1 街道职能发展概况5 0 4 2 职能转变模式一：加法模式5 l 4 3 职能转变模式二：减法模式5 4 4 4 职能转变模式三：重心转移模式5 6 4 5 职能转变模式的适用性5 7 4 6 街道职能转变保障5 8 第五章结论与展望6 0 5 1 基本结论6 0 5 2 研究展望6 1 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 附录6 3 参考文献7 3 致谢7 9 图目录 图1 1 街道办事处相关文献时序分布2 图1 2 论文框架图9 图2 1 全国街道建制数量变化( 2 0 0 l 一2 0 0 9 ) 1 3 图2 2 街道建制数量变化值的省际差异( 2 0 0 0 2 0 0 9 ) 1 4 图2 3 街道建制数量变化率的省际差异( 2 0 0 0 2 0 0 9 ) 1 4 图2 4 县辖街道发展时序1 5 图2 5 全国“县辖街道”空间分布1 6 图2 6 乡镇街道的建制转换模式2 3 图3 1 街道建制空间格局演变基本模式2 4 图3 2 瓯海区街道建制空间格局2 5 图3 3 龙湾区街道建制空间格局演化2 7 图3 4 绍兴县街道建制空间格局演变2 9 图3 5 六合区街道建制空间格局演化3 l 图3 6 海陵区、高岗区街道建制空间格局演变3 3 图3 7 朝阳区街道建制空间格局演变3 4 图3 8 双流县街道建制空间格局演变3 5 图3 9 武侯区街道建制空间格局3 5 图3 1 0 呈贡新区街道建制空间格局演变3 7 图3 1 l 区域功能与行政区划的耦合机制示意图3 8 图3 1 2 市北区街道建制空间格局演变3 9 图3 1 3 平江区街道建制空间格局4 2 图3 1 4 飞地型街道夏港街道示意图4 3 图3 1 5 番禺设区历程示意图4 5 图3 1 6 番禺区、南沙区街道建制空间格局演化示意图4 6 图3 1 7 街道建制空间格局演化机制综合示意图4 9 图4 1 加法模式中的街道机构设置：以佛山市南海区罗村街道、大沥镇为例5 3 v 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 图4 2 减法模式中的街道机构设置：以成都市锦江区龙成路街道为例5 6 表目录 表1 1 样本城市街道建制数量变化( 2 0 0 0 一2 0 0 9 ) 1 1 表3 1 市北区区划调整前后各街道面积、常住居民户数对比4 0 附表1 街道办事处数量变动的省际差异( 2 0 0 0 一2 0 0 9 ) 6 3 附表2 我国县辖街道设置模式，及其与县域行政中心、国家重点镇的关系( 2 0 0 0 2 0 1 0 ) 6 5 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 第一章绪论 1 1 研究背景与研究问题 我国正处于快速城市化阶段，据第六次全国人口普查结果显示，2 0 1 0 年我 国居住在城镇的人口占总人口的4 9 6 8 ，与2 0 0 0 年第五次人口普查结果相比， 城镇人口比重增加了1 3 4 6 个百分点。在大步迈进城市时代的中国，其城市基 层管理体制是一个非常值得关注的问题。1 伴随城市化率的提高，城市内部、城乡之间的空间格局显著变化，导致基 层行政建制在地理空间上的不断调整：一方面，城市内部随着人口、产业等要 素的变化，原有行政区划格局在形成几年后往往已不适应经济社会进一步发展 的要求；另一方面，城市郊区化现象快速发展，城市空间不断向郊区扩展，城 市郊县或整体或部分被划入了城市，加之城市开发区不断涌现，基层管理模式 亟待转变；再一方面，县域经济的快速发展，导致县域重点城镇的城市化水平 日益提高，部分重点城镇已远非传统印象中的偏远小镇，无论是城镇面貌还是 居民生产生活方式，乃至价值观念均发生了翻天覆地的变化，传统的乡镇型管 理模式出现了向城市型基层管理模式转变的趋势。 不仅如此，城市型基层管理模式在内涵上也经历着深刻变革：开革开放后， 社会主义市场经济体制逐步取代计划经济体制，“单位制”逐步丧失了赖以生存 的土壤；另一方面，随着经济与社会的深刻变革，街道办事处与居委会面临着 职能超载、角色尴尬等多重困境。在这种背景下，长期被忽视的“社区 概念 再次进入公众视野。上世纪八十年代末、九十年代初我国便开始了社区建设实 验，2 0 0 0 年后社区建设在全国范围内迅速展开并蓬勃发展。2 城市基层管理模 式出现了众彩纷呈的发展局面。 在城市基层发展中，街道办事处作为关键节点之一，一方面，其本身的性 质是市辖区或不辖区的市的派出机关，但却长期扮演着一级政府的角色并承担 一级政府的责任。对此，政府、社会、学者等不同主体从不同视角给予了广泛 关注，试图破解这一城市基层管理体制难题，寻求街道建制发展新方向。另一 方面，在上述问题并未取得实际性突破的同时，随着城乡人口对比形势的转变， 城乡基层行政建制的数量对比也悄然改变：从2 0 0 0 年到2 0 0 9 年，全国街道建 1 注：城市肘代的概念参考了华东师大世博研究院项目报告世博高峰论坛：背景文件议题演化议程 设计 。 2 注：2 0 0 0 年中办、国办转发了民政部有关推动社区建设意见的第2 3 号文件，从而推动了社区建设在全 国范围的迅速开展。 l 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 制数量增长了7 8 4 个，而同期全国乡镇建制则减少了1 0 6 9 7 个，大量的乡镇被 转设为街道建制。 由此引出本文所关注的问题：街道建制具有怎样的空间演化机制? 城市基 层管理体制改革的现实实践中，街道办事处的职能创新、机构优化具有怎样的 特征? 本文是国家社科基金项目( 0 2 b z z 0 3 1 ) 分支方面的研究，论文从“空间 结构 、“体制职能”两个研究维度展开，其思路也是来源于该项目，同时在论 文写作过程中也多次参考该项目成果。本文的研究意义是：一方面，目前有关 街道办事处的研究主要立足于单个城市甚至是单个街道进行，难以宏观反映我 国街道建制改革的现状；另一方面，相关研究主要是集中于政治学、管理学、 社会学等学科内的探讨，注重街道建制改革的体制职能研究，忽视了对街道建 制演化的空间维度研究。因此，本文从空间结构和体制职能双重维度展开街道 建制改革研究，对于认识我国街道建制改革发展的规律与趋势具有重要意义。 1 2 研究成果综述 在中国知识资源总库( c n 系列数据库) ，选择中国期刊全文数据库、中 国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位全文数据库、中国重要会议论 文全文数据库和中国重要报纸全文数据库，分别以“街道办事处为题名；以 “基层管理 为题名，并以“街道办事处为关键词；以“社区 为题名，并 以“街道办事处”为关键词进行搜索。以5 年为一个时段，相关文献的综合时 序分布如图1 1 ： 图1 1 街道办事处相关文献时序分布 2 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 除论文以外，近年来街道办事处相关研究专著成果也逐渐丰富，如1 9 9 5 年中国社会出版社的专著当代中国基层政权建设，2 0 0 0 年天津人民出版社 的专著中国城市社区建设概论；2 0 0 1 年广东人民出版社的专著现代城市 街道管理，2 0 0 1 年北京大学出版社的专著转型中的城市基层社区组织：北 京市基层社区组织与社区发展研究；2 0 0 7 年社会科学文献出版社的专著都 市街区中的国家与社会：乐街调查，2 0 1 0 年中国商业出版社的街道办事处 权力运作逻辑对宣南街道的实证研究。总体来看，已有研究少有从地理学 的角度探讨街道办事处的空间结构，同时对街道管理体制的分析也多是以省市 为尺度进行的，缺乏对全国街道体制改革的实践现状与发展趋势的分析。但众 多学者关于街道办事处的相关研究成果为本研究奠定了一定的基础，从现有文 献来看，相关研究主要聚焦于如下几大方面： 1 2 1 城市基层治理模式演变 ( 1 ) 相关研究梳理了新中国成立初期街道办事处的建立过程。认为全国 解放头两年，“中央政府对城市区以下基层的设置久悬不决 ，导致各地的街道 体制频繁变动( 韩全永，2 0 0 6 ) ，带来了巨大的社会管理成本和浪费( 李学举， 1 9 9 4 ) 。而根据1 9 5 3 年彭真向中共中央递交的关于城市街道办事处、居民委 员会组织和经费问题的报告的相关内容，街居制建立的初衷是为了弥补单位 制的不足，以便对城市中无法被纳入正式单位组织的居民实施有效的社会管理 ( 杨荣，2 0 0 4 ) 。1 9 5 4 年中华人民共和国城市街道办事处组织条例和中 华人民共和国城市居民委员会组织条例的颁布，则使新中国经历了第一次社 区振兴，街居制的创设是新生政权建设的基点，增强了国家的社会动员能力和 组织能力，促进了经济与社会的有序发展( 陈辉，2 0 1 0 ) 。而如果城市基层选择 的是“街政府”，一切均由政府大包大揽，则这些成果是不可想象的( 韩全永， 2 0 0 7 ) 。这给当前街道办事处的改革走向带来了众多启示。 ( 2 ) 相关研究回顾了街道办事处在大跃进、人民公社时期及文革时期曲 折的发展历程。大跃进和人民公社化高潮的掀起，阶级斗争和政治挂帅成为社 会基调。在人民公社时期，表面上街道的机构和职能都在迅速膨胀，街道管辖 范围扩大( 张妍，2 0 0 5 ) ，然而实际上，在“党政一家 、“政社一家”的体制下， 街道办事处已被人民公社所取代( 陈家喜、刘军，2 0 0 2 ) 。由于人民公社权力过 于集中，给城市基层管理和居民生活带来诸多不便，1 9 6 2 年城市又逐步恢复公 社化前的街道和居委会组织( 陈辉，2 0 l o ) 。1 9 6 6 年文革开始，各地街道办事 3 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 处相继被造反派夺取，1 9 6 8 年街道办事处被改名为“街道革命委员会 ，成为 “阶级斗争”和“群众专政 的工具( 陈家喜、刘军2 0 0 2 ) 。畸形的政治需求 淡化了街道办事处的基本职责和功能，街道办事处基本处于瘫痪状态。因此相 关研究认为，“8 0 年代以前的街道办事处工作是不被重视的，街道办事 处只是做一些辅助性的工作( 朱建刚，1 9 9 7 ) 。 ( 3 ) 相关研究回顾了改革开放后街道办事处的恢复和振兴，并描述了街 道办事处的发展现状。1 9 7 9 年五届人大二次会议通过的中华人民共和国地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，重新确定了街道办事处的性质。 1 9 8 0 年，五届人大常委会重新公布城市街道办事处组织条例，全国街道工 作开始进入正常发展轨道。随着城市经济快速发展，建设管理、社会稳定、人 民生活、党和政府各项方针政策的贯彻落实，都离不开街道办事处( 鲁碧英， 2 0 0 9 ) 。九十年代以来，随着城市化进程的加快，大量乡镇开始转设街道办事处， 截止2 0 0 9 年底，全国城市、市辖区、县共辖街道6 6 8 6 个。值得关注的是，尽 管街道办事处在性质上没有大的变化，但在人员构成、机构设置和职能权限上 却变化巨大( 陈家喜、刘军，2 0 0 2 ) 。尽管如此，街道的权力并没有相应增加， 导致街道办事处普遍存在“责大权小的问题，加之“单位制”影响等因素， 街道办事处改革势在必行。另外，从2 0 世纪9 0 年代开始，社区建设运动开始 在我国各大中城市兴起，这对街道办事处的发展也提出了新的挑战( 何艳玲， 2 0 0 6 ) 。 1 2 2 街道办事处职能转变 ( 1 ) 街道职能转变历史与现状。相关研究认为街道办设立的初衷在于： 加强城市居民工作和密切政府与居民的联系。因此作为派出机关，它只是城市 政府与居民间的桥梁，并无太多的社会管理职能。人民公社时期和文革时期， 街道办事处的职能才发生重大变化，首先是承担起经济职能，然后又担负起更 多的社会管理职能( 陈家喜、刘军，2 0 0 2 ) 。改革开放后，由于单位制的解体， 街道办事处的社会管理职能被进一步强化，综合服务职能也得以加强( 张劲华， 2 0 0 8 ) 。在具体职能类别及数量上，九十年代的街道职能普遍包括六大方面： 纽带职能、管理职能、经济职能、协调职能、服务功能、指导职 能( 李秀清、王金华，1 9 9 5 ) 。到新世纪以来，相关研究发现街道办事处的职能 已多达十多方面，具体任务近百项( 胡忠明，2 0 0 1 ) 。值得注意的是，城市街 道办事处组织条例并没有硬性规定街道管辖的人口规模和面积大小，因此现 4 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 实中其管辖规模存在巨大差异，同时随着城市大规模的建设和快速发展，街道 办事处辖地面积和人口迅速扩张，这使得其管理任务日益繁重( 刘丹丹，2 0 0 8 ) 。 总之，街道办事处适应的是单位制解体后有效社会管理缺乏的社会环境，是一 种“权宜之计 。面对不断涌现的新需求、新问题，权小责大事多的街道办事处 逐渐不堪重负。 ( 2 ) 街道办事处职能的新挑战。相关研究认为街道力事处职能面临的新 挑战主要包括五个方面：经济体制改革引发的社会问题使街道办事处职能无 限延伸；政府机构改革不到位使街道办事处职能定位模糊；社区崛起使街 道办事处职能注入新的内容；和谐社会构建使街道办事处承担了大量民生工 作；街道办事处法律法规建设滞后( 张劲华，2 0 0 8 ) 。 ( 3 ) 街道职能转变的发展方向。面对多样挑战，街道办事处职能转变的 发展将走向何方，相关研究从不同视角、不同路径给出了多种解答。如提出街 道职能将走向社会化，具体包括三方面：加强街道对街区社会的综合管理职能 和公共服务，使之实现职能归位；将街道职能部分市场化和社会化；充分实现 公民参与及公民监督，变单向施政过程为双向互动过程( 徐君，2 0 0 4 ) 。或认为： 街道办事处职能转变的路径主要有：一是强化公共服务职能、弱化经济职能； 二是推进社区管理，其中要注意政社分开和积极培育社会中介服务机构等第三 部门社会组织( 王成，2 0 0 8 ) 。或认为街道职能调整趋势是：近期内应主要发挥 组织协调职能、服务管理职能、监督检查职能，而应剥离经济管理职能、劳动 保障部分职能、城市管理部分职能、人大政协联络职能和社区财务管理职能； 中长期职能调整的内容则应包括：发挥维护社会和谐稳定职能、指导社区自治 自律职能和扶持社会力量兴办社区服务职能( 张劲华，2 0 0 8 ) 。总的来看，相关 研究大多主张剥离街道的经济管理职能，并着重发展公服管理职能和社会综合 管理职能。 1 2 3 街道办事处体制创新 ( 1 ) 街道办事处的性质。理论上讲，按照城市街道办事处组织条例， 街道办事处的性质是“市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关。 然而实际上，其性质和职能早已超出法律规定：首先是职能的扩张；其次是机 构设置方面，街道已设立了党、政两套工作机构，“除了缺少人大政协，我们已 经是一级准政府了 ( 何艳玲，2 0 0 7 ) ；再者，法律规定l o 万口以上的市辖区和 不设区的市，应当设立街道办事处，然而实际上现在街道办事处的管辖范围远 5 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 远超过此规定；最后，从财政体制来看，目前许多街道办事处同其派出政府之 间早已实际“分税制财政体制”，街道办事处基本上已经成了一级财政( 傅跃华， 1 9 9 9 ) 。另外，相关研究还认为，现实情况中街道办事处具有行政组织和和社区 组织的双重性质，是“政社合一”型组织( 周平，2 0 0 1 ) 。 ( 2 ) 街道办事处体制改革。大致可以分为如下几个方面： 街道治理体制改革：一直以来，我国的城市政权一直实行“二级政权三级 管理 的体制，街道办事处也一直沿袭设立之初的管理模式。随着经济发展和 改革开放的深化，旧的管理体制早已不适应社会发展的需求( 李秀清、王金华， 1 9 9 5 ) 。如何改革，已有研究主要存在如下几种观点： 主张把街道建成一级政权，实行“三级政府，三级管理”的城市管理体 制( 李荣娟、朱光喜，2 0 0 4 ) ； 倡导维持街道办事处派出机关的性质，改革完善现行街道管理体制( 浦 兴祖，1 9 9 8 ) ； 主张把街道变为一级政府，区政府改为派出机关( 刘君德，2 0 0 3 ) ； 主张取消街道办事处，实行“二级政府、二级管理”的体制( 李剑波， 2 0 0 5 ；董娟，2 0 1 0 ；周之江、王橙橙，2 0 l o ) 。 五是主张城市管理体制应该因地制宜，要根据各个城市的具体情形而采 取具体的的管理方式，允许多元化的管理体制存在( 毛立鹏，2 0 0 7 ) 。 值得注意的是，尽管第一种观点在实际中被众多城市所采用，然而其他各 种观点的实践者也在逐渐增多，产生了“武汉模式 、“南京模式 、“青岛模式 等改革典型。究竟谁是谁非，将有待理论和实践进一步加以论证和探索。而目 前街道管理体制的改革只是在街道层面或街道以下层面探索，这暗存着一个隐 忧，即街道办事处改革后是否真的可以摆脱原有体制的制约( 张劲华，2 0 0 8 ) 。 街道办事处机构改革：在上世纪九十年代街道办事处的机构大体上可以分 为党群、行政和经济组织三大序列( 李秀清、王金华，1 9 9 5 ) 。总的来讲，街道 办事处的内设机构是应政府赋予街道的职能而设置，随着街道的“准政府”化， 街道办事处机构设置体现了小而全的特点。近年来，随着街道办事处的职能调 整，相关科室也进行了大范围的改革，总的来看现在的街道办事处还包括如下 几个科室：党政综合办公室、经济指导科、社会管理事务科、城市管理科、劳 动保障事务所等( 张劲华，2 0 0 8 ) 。值得注意的是，尽管相关机构进行了调整， 但由于街道职能转变发展缓慢，街道的人员精简情况并不尽如人意，如广州市 6 新世纪以来大中城市街道建制改革研究 各街道的行政编制和事业编制人员都超过4 0 人( 岳佳坤，2 0 0 9 ) 。街道机构改 革必须有职能转变的保障才能成功。 街道管理权限的改革：改革开放前我国城市基层管理体制事实上是由两部 分组成：一是党政机关、企事业单位等。二是街道办事处和居委会。后者管理 对象是极少数没有单位的城市居民。因此，“街居组织只是必要的辅助和补充 ( 唐中新，2 0 0 0 ) 。管理权限非常有限。经过文革，1 9 8 0 年全国各地逐渐恢复 了街道办事处的建置。街道恢复初期，其在国家城市中心的行政网络中处于从 属地位。区政府各职能部门的街区派出机构，虽然身在街区，但权力来源于上 级政府，权力地位高于街道。加之街区内单位林立，很难形成权力网络。因此， 街道扮演着拾遗补漏的角色。管理权限极其有限( 白杰，2 0 l o ) 。上世纪8 0 年 代中期，随着企事业改革的开始，单位制逐渐崩溃，“单位人”逐渐向“社会人 转化；另一方面，随着大规模城市建设的开始，农村劳动力大量流向城市。种 种变化都要求城市基层管理体制进行相应的变革