（西方经济学专业论文）土地出让收入与城市经济发展关系研究——基于广东省的实证.pdf

学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 鼍嘉 日期：2 哟7 年易月斗e t 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复f - a 、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：摹荏 翮虢l 诎手 日期：伽c 1 年易月g - e t 土地出让收入与城市经济发展关系研究 一基于广东省的实证 摘要 白9 4 分税制改革后，土地出让收入( 即土地出让金) 成为地方财政的重要来源 之一，享有着“第二财政 之称。不可否认，土地的有偿使用能使土地价格更好的 反映土地这一生产要素的供需关系，从而提高土地资源的配置效率，同时也为城市 发展提供了重要的资金。迄今为止，关于土地出让收入的相关研究日益增多，已有 研究也得出了土地出让收入的增长对经济发展有推动作用的结论。但是需要指出的 是，土地出让的方式以及土地出让的价格才是分析土地出让收入与经济发展关系的 正确视角，是分析土地出让收入与经济发展关系的必要途径。本文基于广东省及其 2 1 市的土地出让收入与国民经济主要指标等相关数据，展开对土地出让方式、土地 出让单价在不同年份以及不同区域的纵向、横向比较分析，并通过建立经济模型利 用计量工具验证了土地出让收入对经济增长有显著影响这一结论。在本文所做结论 的基础上，针对广东省的土地出让政策如何才能合理有效的引导土地市场的市场化 运作，并促进地区经济的可持续发展，提出了若干建议。 关键字：土地出让收入土地出让方式经济增长实证研究 o nt h er e l a t i o n s hi pb e t w e e nl a n dl e a s ef e e sa n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t a ne m p i r i c a lr e s e a r c ho ng u a n g d o n gp r o v i n c e a b s t r a c t s i n c et h er e f o r i l lo f t a xd i s t r i b u t i o ns y s t e mi n19 9 4 ，l a n dl e a s ef e e sh a v eb e c a m eo n eo f t h ei m p o r t a n ts o u r c e so fl o c a lf i n a n c e ，e n j o y e dan a m ea s “s e c o n df i n a n c e ”i ti s u n d e n i a b l et h a tt h ep a y a b l eu s eo fl a n d sc a nm a k et h el a n dp r i c et ob er e a s o n a b l y r e f l e c t i n gt h es u p p l y - d e m a n dr e l a t i o n s h i po nl a n d ，t h e r e b yo p t i m i z i n gt h ea l l o c a t i o no f l a n dr e s o u r c e s ，a n dp r o v i d i n gm a j o rc a p i t a lt ot h ed e v e l o p m e n to fc i t y t h es t u d i e so nt h e l a n dl e a s ef e e si n c r e a s e dp r o g r e s s i v e l y s of a r , i th a sb e e nr e v e a l e dt h a tt h ei n c r e a s eo f l a n dl e a s ef e e sf a c i l i t a t e st h ei n c r e a s eo f e c o n o m i cd e v e l o p m e n t h o w e v e r , i ts h o u l db e e m p h a s i z e dt h a tt h er i g h ta n g l eo fv i e wt oa n a l y z et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h el a n dl e a s e f e e sa n dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ti st h r o u g ht h em o d e so fa n dt h ep r i c eo fl a n dl e a s i n g ， w h i c ha r et h em o s ts u b s t a n t i a lw a y s i nt h i sr e s e a r c h , b a s e do nt h es e v e r a lc o r r e l a t i v e l y n a t i o n a le c o n o m i c a li n d e x e so ft h eg u a n g d o n gp r o v i n c ea n di t s21a f f i l i a t e dc i t i e s ，w e c o m p a r a t i v e l ys t u d i e dt h em o d e sa n dt h ep r i c eo fl a n dl e a s ef e e sa m o n gd i f f e r e n ty e a r s a n dd i f f e r e n tr e g i o n s b ym o d e l i n ga n de c o n o m e t r i ci n s t r u m e n t ，w ef u r t h e rd e m o n s t r a t e t h ev a l i d i t yo f c o n c l u s i o nm e n t i o n e da b o v e a c c o r d i n gt oo u rc o n c l u s i o n , w er a i s es o m e s u g g e s t i o no nd i r e c t i n gb o wt om a k e am o r er e a s o n a b l el a n dl e a s ep o h c yo f g u a n g d o n g p r o v i n c e t o g u i d el a n d m a r k e tt o w a r dm a r k e t o r i e n t e do p e r a t i o n , a n dp r o m o t et h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m y k e yw o r d s = l a n d l e a s ef e e s ，l a n dl e a s em o l d s ， e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， e m p i r i c a lr e s e a r c h i i 目录 中文摘要 a b s t r a c t i 目录i i 第一章绪论 1 1 选题背景与研究意义 1 2 相关文献综述 1 3 研究方法 1 4 论文结构 第二章土地出让相关内容简介 2 1 我国土地出让的发展历程 2 2 土地出让的概念及特征 2 3 土地出让收入的内涵。 2 4 土地出让方式简介及比较分析 第三章统计描述与实证研究1 2 3 1 土地出让方式现状。1 2 3 2 土地供应与用地类型。1 3 3 3 土地出让价格的变异系数研究1 6 3 4 土地出让收入与主要经济指标比较研究。1 8 3 5 土地出让收入与主要经济指标比率的区域性分析2 0 3 6 土地出让方式的跨区域对比分析2 2 3 7 土地出让收入与g d p 的变动趋势分析2 7 3 8 人均g d p 影响因素研究2 8 第四章结论与建议3 5 4 1 主要研究结论3 5 4 2 主要政策启示。3 6 4 3 研究展望4l 参考文献4 2 后记4 4 m 第一章绪论 1 1 选题背景与研究意义 “国有土地使用权出让金 ( 简称土地出让收入或土地出让金1 ) 这一新的土地 使用收费方式自1 9 8 7 年出现以来，给我国社会经济带来了深远的影响。在增加了财 政收入的同时，遏制了国有土地资产收入的流失。土地出让收入在中央和地方上的 分成历史可粗略的分为两个阶段2 ：从1 9 8 9 年5 月1 2 日国务院关于加强国有土地使 用权有偿出让收入管理的通知里规定的土地使用权有偿出让收入4 0 上交中央财 政、6 0 留归地方财政，至u 1 9 9 3 年1 2 月1 5 日国务院关于实行分税制财政管理体制 的决定里规定的从1 9 9 4 年1 月1 日起，国有土地有偿使用收入划入地方固定收入。 该比例的调整更多的是为了调动地方积极性，充实地方财政，同时促使地方政府加 强对土地的管理。自1 9 9 4 年实行分税制改革后，土地出让收入由中央划归地方政府 支配，确实为促进地方土地开发和城市建设注入了强大的动力。广东省的土地出让 成交价款从1 9 9 5 年的4 8 9 ，5 0 1 0 0 万元增涨至1 j 2 0 0 7 年的1 1 ，3 2 2 ，0 5 9 9 4 万元3 ，占全省 每年一般财政预算内收入的比重由1 4 2 9 增长到5 2 4 1 。土地出让金呈现数额大， 增长快的特点，故土地收益又有“土地财政、“第二财政”之称。 城市的经济发展总是伴随着土地开发和基础设施的建设，不当的土地供给，使 资源蒙受缺失，土地环境系统遭到破坏。正是由于地方政府发展本地经济的强烈动 机以及对土地出让收入相对自由的支配权，相关弊端也日益凸现。 在土地出让收入的收取方面，一般由地方国土部门实行统收统支管理，但这给 地方国土部门留下了很大的操作空间，如采取出让收入不及时入账、不存专户、另 开户头吃利息等行为大量出现。而在土地出让收入的支出方面，从相关部委到地方 政府，曾先后针对其分配问题出台了一些政策。如用于农业开发、征地农民补偿、 廉租房建设等等，但这些措施又相当凌乱，且执行不力，地方政府对出让收入的分 配主要还是投向于城市工业化的发展，在一定程度上造成了城市盲目扩大建设规 1 为了表述上的方便，在本文中一律使用“土地出让收入”一词代替“国有土地使用权出让金” 2 本文只是根据需要大致分为两个阶段，实际上有关土地收入在中央和地方上的分成历史比较曲折，详细发展 阶段可以参见张清勇2 0 0 7 年的纵向财政竞争、讨价还价与中央地方的土地收入分成一文 3 数据来源：广东国土资源年鉴 模，损害了城市发展的可持续性。所以自2 0 0 7 年1 月1 日起，国家财政部制定的 土地出让收入“收支两条线原则开始实施，实现土地出让收入的透明化，实行专 户管理，专项审计，以达到公平与效率的双重目的。 城镇国有土地使用权出让，是我国土地使用制度改革的重要组成部分。虽然这 些年来，在土地出让金制度背后，相关的利弊已在国内普遍达成了共识，但较多的 集中在产权和制度等理论层面进行讨论，对诸多问题的实证研究很少，或者涉及到 的问题不够全面，分析也不够深入。笔者认为，将土地出让收入与地方经济的发展 相关指标相联系，分析它们之间可能的关系，是我们丰富和加深对土地收入金制度 感性与理性认识的必要，有助于推动我们进一步对土地出让收入改革方向的探索， 建立日趋完善的土地出让制度。 1 2 相关文献综述 1 9 8 7 年9 月9 日深圳市政府首次采用定向议价转让商品土地使用权，1 9 8 7 年 1 1 月2 6 日又首次以公开招标形式有偿出让土地使用权，1 9 8 7 年1 2 月1 日再次开 创了以拍卖方式出让土地使用权，从此中国开始了对土地有偿使用制度的探索与实 践。对土地出让制度的研究是我国土地制度改革的必然要求。学术界开展过关于 “土地是否有价”、“收取地租是否意味着剥削 等社会主义条件下的地租地价问 题的大讨论，并最终统一了观点，即“土地有价 4 。马克思也曾经说过：“不论地 租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是对土地所有权借 以实现的经济形式。 西方经济学关于土地价格的理论有以伊利为代表的“土地收 益理论”和以马尔萨斯、马歇尔、萨缪尔森等为代表的“土地供求理论”。前者认 为：“土地的收益是确定它的价值的基础”，后者认为：“土地这一生产要素的价格 完全由其需求决定 5 。 既然土地有价，那么这个价格如何确定，这笔收入如何实现成为国内学者在该 领域研究的焦点，且研究主要是基于马克思主义地租理论，探讨其在中国的表现形 式和运行机制问题。笔者认为，对土地出让收入的研究至少应从两个方面入手：土 地使用权的出让方式和土地出让的价格。当前国内关于土地政策或土地产权制度的 4 柳臻我国土地出让金制度的历史变迁研究硕士论文中共中央党校，2 0 0 8 5 卢海新城市土地管理与经营北京：科学出版社，2 0 0 6 ：5 5 2 研究文献屡见不鲜，但具体或直接涉及到上述两方面的文章相比之下并不多见，不 过在该领域内仍有不少学者取得了一些研究成果。 土地与食物、服务等不同之处在于其供给或多或少是缺乏弹性的。学者h o ， l i n ( 2 0 0 3 ) 对中国自1 9 8 0 年以来2 0 多年的土地市场进行了全面的考察，分别对农村和 城市的土地市场发展历程进行了了较详细的叙述，并且指出中国的土地市场还处于 初级阶段，中国的土地体系的变革主要有两个原因：保护农地和有效配置资源。作 者还预期在短期内，行政划拔仍将是中国政府主要的配置土地方式。 根据c h i n g 和f u ( 2 0 0 3 ) 的研究，传统的土地市场理论的假设前提一完全竞 争，是不成立的。他们以香港土地拍卖市场为例，运用事件研究分析法( e v e n t - s t u d y m e t h o d o l o g y ) ，分析结果表明城市土地市场存在进入壁垒，并且政府能够通过保持 所有权市场的流动性以及保持可开发土地的供给弹性来提高土地市场的竞争性。 t i a n ，m a ( 2 0 0 8 ) 也指出由于土地市场内在的不完全竞争性使得土地供给成为地方政 府强有力的干预土地市场的武器，并且以广州为例，讨论了土地供给作为政策工具 对中国城市的发展是一把“双刃剑。 中国城市政府做为土地一级市场的供给方，主要通过协议出让、招标出让、拍 卖出让与挂牌出让四种方式供给土地。在出让方式的研究上，诸多学者否定了在市 场经济下对经营性用地使用划拨制度的合理性，认为市场化程度较高的“招拍挂 是土地出让金制度发展的方向。 雨之( 2 0 0 5 ) 结合近几年国务院、国土资源部出台的一系列关于国有土地使用 权的政策法规，从招拍挂市场规则的建立、招拍挂市场的交易范围、招拍挂市场的 土地交易面积以及招拍挂市场的交易额等方面分析了国有土地使用权招拍挂出让 的市场化特征，得出在国有土地出让的四种方式中，招标、拍卖、挂牌出让方式能 最大限度地体现公平、公开、公正的市场法则，最能体现价值规律、供求规律和竞 争规律，最能发挥政府宏观调控下市场配置资源的基础性作用，也最能体现资源配 置的市场经济方向的结论。但是，学术界在这个问题上仍存有争议。叶剑平( 2 0 0 3 ) 认为，土地协议出让方式对城市建设和改造发挥着重要的作用，它通过市场无形的 手使原来低效使用的土地得以重新配置，提高了土地的利用效率。协议方式是市场 经济的常用交易方式，通过买卖双方的谈判达到双方都能接受的价格，这种方式在 企业之间，土地私有制条件下都是普遍采用的，也不存在不公平现象。但由于我国 土地由政府代表国家所有，所有者的代表模糊，致使产生钱权交易现象出现，为了 3 防止土地出让中的腐败现象而一味说协议出让的弊端是不客观的。曾永昌( 2 0 0 5 ) 也提出招标拍卖挂牌制度存在“乘数效应”，指出招、拍、挂制度运行会产生严重 的负传递绩效。土地价格繁荣背后存在隐患。当前中国这种转型社会的招标、拍卖 与挂牌制度并不是社会根据市场需求，由社会参与博弈自发衍生的，而是由政府强 加炮制的。因此，机制的产生没有体制内生动力，机制的运行没有机制基础，从而 必然引致市场机制和转型机制基础的冲突。他认为，改革方向应是放弃政府垄断经 营的实现形式，从理论上重构公有制土地产权实现的政治与经济、政府与市场、民 主与法制的社会形式。周滔等( 2 0 0 6 ) 则通过建立土地出让市场监管博弈模型，分 析监管部门和出让部门的混合策略选择，提出完善土地出让市场的着力点在于对监 管部门和出让部门的行为空间与利益空间的规制，同时隔断行政权力介入市场的纽 带，建立激励约束、协调与整合的制度，在政府转变职能的同时，建立以市场法律 契约为核心的社会公共利益选择制度。 而在土地出让价格的研究方面，曲福田( 2 0 0 3 ) 认为，传统的经济学理论是以 直接效用为基础，通过市场来评价物品的价值。而这种方法仅仅评价的是自然资源 的直接经济价值，市场不能正确反映土地的多样价值，造成了价格的扭曲。如农地 除了具有农业生产的直接价值以外，作为粮食安全的根本保证具有非常重要的社会 价值。但在市场交易中，只有农地的直接生产价值得到体现，其后果是农地过量非 农化。於海滨( 2 0 0 7 ) 还指出，以往政府收益作为征收土地出让金的主要意图，在 实际操作中既可以是政府土地出让收益又可以是出让地价，很难反映出让宗地地价 全貌和成本因素，政府获取土地出让收益的期望值，对于土地出让价格影响较大。 对于经营性用地，因为政府获取土地出让收益期望值很高，土地出让价格就是土地 招拍挂出让总成交价款；而对于工业用地，因为政府对工业项目投资期望值很高， 土地出让收益期望值很低，土地出让价格也低。因此，在实际工作中一定要转变土 地出让金征收观念，要按照出让地价的全貌征收土地价款，不仅要关注政府土地出 让收益，还要关注征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用等价格因素。 对于土地出让方式对地价的影响，刘禹麒等( 2 0 0 5 ) 在认同引入招标、拍卖与 挂牌出让方式令地价水平普遍高于协议方式的地价水平的同时指出，土地“招拍 挂出让引起土地价格上涨的实质是引入了市场机制而造成土地真实价格的显化， 是对扭曲了的协议出让价格的矫正，是通过市场机制实现了土地价格的回归，对防 止国有资产流失，实现土地资源的有效配置起到了重要的成效。 4 在土地出让与经济增长的关系研究方面，h u a n gx ，l il ，c h e nz ( e ta l ，2 0 0 6 ) 的研究显示，假设从1 9 8 7 年开始没有实施土地有偿出让制度，2 0 0 4 年中国的g d p 总 量将比目前的实际值减少近4 个百分点。黄晓宇等( 2 0 0 6 ) 应用经济周期理论以及 蛛网模型分析土地供应与经济增长之间的关系，得出g d p 同土地供应量及地价呈正 相关关系，g d p 对土地供应量变动的敏感程度大于对地价变动的敏感程度，中国的 土地供应价格弹性为0 4 5 ，是缺乏弹性的。 国外关于土地价格的研究有c l a r k ，f u l t o n ( e ta l ，1 9 9 3 ) 给出的：在土地价格仅仅 决定于未来产生的收入，土地拥有者是风险中性的，折现率是一个常数的情况下， 当前的土地价格可以用如下表达式表示： 0 0 厂1 - 1 i + 1 k = 善l 击- j 巨 ) 其中，k 代表土地在第，期的价格，r 代表土地在第，期的回报，代表利率，置 代表基于第f 期可获得信息的期望算子。 对于土地市场与经济发展关系的研究，c h o ，w u ，b o g g e s s ( 2 0 0 3 ) j l 厦过建立模型 估计出美国西部五个州( 加利福尼亚，爱达荷，内华达，俄内冈，华盛顿) 的城市 化、土地使用管制和公共财政之间的相互影响。从1 9 8 2 年至1 9 9 2 年，土地使用管制 使5 个州的土地开发面积减少了1 2 2 ，但是使房价上升了1 3 4 7 。短期内，土 地使用管制使公共支出增加大约9 8 ，但长期则使公共支出减少5 6 。 另外，比较有代表性的如k i r o n d e ( 1 9 9 5 - - 一2 0 0 0 ) 对坦桑尼亚土地市场的一系列 研究，认为政府若是放开当地的土地市场交易，让更多的穷人或是没有土地却想得 到土地的人，得到获得土地的途径，不仅有利于促进土地资源的优化配置，增加政 府的财政收入，还将大大提高土地交易各方的利益，促进经济的快速发展等。 总的来说国外关于土地市场的研究一般多与城市化交融在一起，由于国外的政 治经济体制与我国存在差异，在本文研究方向上，可以借鉴的文献资料相对较少。 通过对国内外相关文献的考察发现，较多的研究还是停留在理论层面，并且观 点也不统一。相对比较集中于土地出让制度的理论探索，缺乏相关数据支持，往往 给人纸上谈兵的感觉。本文则以广东省1 9 9 5 年至2 0 0 7 年的数据为基础，以土地出 让收入为主线，较全面的考察广东省土地出让与地方财政、投资以及地方经济发展 之间的关系，并基于广东省2 1 市的面板数据，建立适当的数理模型，有助于我们 5 发现相关经济指标之间的关系，并进一步支持我们的结论。最后结合本文的研究结 果提出长期发展的合理建议。相信本文可以成为当前国内有关土地出让制度研究的 有效补充。 1 3 研究方法 实事求是，理论联系实际是本文研究的指导思想。具体而言，本文研究将涉及 图表法、定性与定量分析相结合的经济学方法，并运用多年可查的资料，结合计量 工具得出结论并对之进行分析。所用数据来自1 9 9 5 年 - - 2 0 0 7 年广东国土资源年 鉴、中国国土资源年鉴和广东统计年鉴，具有一定的可靠性。 1 4 论文结构 第一部分是本文研究的背景介绍以及相关文献综述，并且指明了本文的研究意 义； 第二部分展开对相关概念的定义与阐述，并提出本文将要解决的问题； 第三部分为实证研究部分，主要从实证角度研究土地出让收入与地方经济发展 的关系，以土地出让收入，地方g d p ，地方人均g d p ，土地出让面积，土地招拍挂 出让率等统计指标，建立面板数据，进行计量分析，得出研究结果； 第四部分为结论部分，基于第三部分的计算结果，进行其原因的探索与分析。 6 第二章土地出让相关内容简介 2 1 我国土地出让的发展历程 当前，政府对土地的供给还是通过行政划拔与有偿出让两种方式。对于非经营 性的公共公益性用地，我国继续保持行政划拨使用制度。国土资源部2 0 0 1 年l o 月发 布的划拨用地目录( 国土资源部令第9 号) 6 规定：国家重点扶持的能源、交通、 水利等基础设施用地以及国家机关、军事用地等可以以划拔方式提供土地使用权， 对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当 以有偿方式提供土地使用权。我国的土地由最初的单一行政划拔发展到现在的划拔 与有偿出让并存大致经历了以下三个阶段： 1 9 4 9 年 - 1 9 7 8 年：城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使 用权无偿、无限期提供给用地者。制定这种制度的依据是随着土地私有制的消灭， 地租将不复存在的推断的理论模式1 。土地使用权不能在土地使用者之间流转，国有 土地的所有权不能从经济上得到实现，政府作为土地的权益人也得不到收益； 1 9 7 9 年 - - 1 9 8 6 年：随着改革开放以及市场经济体制的建立，我国逐步开征土 地使用费及土地使用税。该期间进行的改革主要分两方面：第一，土地行政管理制 度的改革。1 9 8 6 年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局；第二，土地 使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限 期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。但是由于收费 依据不科学，管理机构不健全，再加上国家和地方上的各种减免优惠，并未能缓解 基础建设资金紧张的问题； ， 1 9 8 7 年至今：1 9 8 7 年4 月国务院提出使用权可以有偿转让，同年9 月深圳 市政府首次相继以公开“招标、“拍卖方式有偿出让土地使用权，从此拉开了 全中国土地使用权出让方式多样化的序幕。1 9 8 8 年9 月，国务院为了合理利用城镇 土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理，发布了中华人民 6 来自中国国土资源部网站h t t p ：w w w m l r g o v e n z t h y 1 2 4 _ 2 0 0 7 t d g l 2 0 0 7 1 2 t 2 0 0 7 1 2 0 7 _ _ 9 5 8 3 1 h t m l 7 王霞，尤建新城市土地经济学上海：复旦大学出版社，2 0 0 4 ：8 1 7 共和国城镇土地使用税暂行条例8 在全国城镇实行收取土地使用税。与此同时开 始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。1 9 9 0 年5 月，国务院为了改革 城镇国有土地使用制度，发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让 暂行条例9 ，规定国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权 出让、转让制度，标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，土地使用制度改 革在全国推开。不过至今，划拨与有偿出让形式仍然并存。 2 2 土地出让的概念及特征 城市国有土地使用权出让，是指市、县人民政府代表国家以土地所有者的身份 将土地的使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地 出让金的行为。“土地出让 市场作为政府供给土地的一级市场，是由政府单边垄 断的1 0 。1 9 8 2 年颁布的中华人民共和国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家 所有”。这项规定不仅再次明确了原来的国有土地所有权，而且把城市中原来少量 的非国有土地在法律上也宣布国有化了。我国城镇土地出让转让制内在地规定了土 地出让的主体是唯一的，规定了对于所有需要初次进入二级市场的土地，都必须以 政府收回后予以统一出让为前提，即使那些已经由土地使用者实际占有，按照规划 需要从事经营性利用的土地，严格地说，也必须由政府收回后再行出让，方可进 人转让市场( 二级市场) 。 通过出让方式取得城市土地使用权主要有以下特征： 受让主体广泛。只要法律未做禁止规定的公司、企业、组织和个人，无论是 境内还是境外，均可成为城镇土地出让行为的受让方； 有偿性。通过出让方式取得国有土地使用权，必须签订出让合同，在支付完 全部土地使用出让金后，办理土地登记并领取土地使用证书后，方可取得土地使用 权； 计划性。县、市土地管理部门应当会同计划部门、城市规划和建设管理部门、 房产管理部门，根据本地区国民经济发展计划、城镇总体规划编制土地使用权出让 年度计划，经同级人民政府批准实施。 8 来自中国国土资源部网站h t t p w w w m l r g o v c n z w g k f l f g t d g l f l f g t 2 0 0 6 0 1 t 2 0 0 6 0 1 1 9 _ 7 2 1 7 4 h t m 9 来自中国国土资源部网站h t t p ：w w w m l r g o v c r d z w g k f l f g t d g l f l f g 2 0 0 6 0 1 t 2 0 0 6 0 1 1 9 _ 7 2 1 7 5 h t m 1 0 t d , 映，2 0 0 3 ：我国城镇土地收购储备的动因问题与对策，管理世界( 月刊) ，2 0 0 3 年第l o 期：5 l 2 3 土地出让收入的内涵 “土地出让收入 是指市、县 国有土地的成交价总额。该成交价 条件( 如五通一平、七通一平等) 的土地价格n 。土地出让价格的高低与土地的用 途、位置和土地出让年限紧密相关。在广东国土资源年鉴、中国国土资源年鉴 的统计报表中，也有用“成交价款 来表示土地出让收入。 土地出让收入就是出让国有土地使用权的价格，其实质是地租，但并不是提前 支付的整个使用期间的地租之和。也就是说，出让收入不完全等于土地经济价值， 只是其中一部分。出让收入又是受让人取得包括一定收益权利和处分权利在内的国 有土地使用权所支付的经济代价，即是土地所提供的一定地租的购买价格。市、县 土地管理部门代表政府出让某块国有土地的使用权，其目的之一是为了较充分地实 现该地块的经济价值同时体现土地所有者国家的土地经济利益。而实现这种价 值和利益的直接表现形式就是土地管理部门代表政府从受让土地者处获得的出让 收入。 2 4 土地出让方式简介及比较分析 2 4 1 土地出让各方式定义 土地出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地 使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地出让包括协议 出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让四种方式1 2 。其中，“协议出让 是指国家以 协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家 支付土地使用权出让金的行为。“招标出让 是指市、县人民政府土地行政管理部 门发布招标公告，邀请特定或不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权 投标、根据投标结果确定土地使用者的行为。“拍卖出让是指市、县人民政府土 地行政管理部门发布拍卖公告，由竞买人在规定时间、地点进行公开竞价，根据出 1 1 定义来自统计年鉴中的“相关指标解释”部分 1 2 四种出让方式的定义均来自统计年鉴中的“相关指标解释”部分 9 价结果确定土地使用者的行为。“挂牌出让”是指市、县人民政府土地行政管理部 门发布挂牌公告，按公告规定期限将拟出让宗地的交易条件，在指定的土地交易场 所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌截止时的出价结果 确定土地使用者的行为。 2 4 2 土地出让各方式特点 土地的协议出让是改革开放过程因实际需要而产生的一种资源配给方式，是在 计划经济条件下土地无偿划拨使用基础上的进步，而招、拍、挂则是对协议出让方 式的补充和发展，是更符合市场经济内在要求的资源配置方式。四种方式各有其特 点。 在多年的土地出让实践中，协议出让国有土地使用权一直是土地出让的主要方 式，由主管部门与用地者双方协商议价。由于没有引入竞争机制，土地由谁使用， 特别是土地出让收入的确定，具有主观因素。长期以来，由于协议出让最低价的确 定标准不明确，致使协议出让最低价制度在制约地方政府低价出让土地方面难以发 挥应有的作用。 相对于协议出让，土地使用权招标、拍卖和挂牌三种方式，更具有竞争性、公 开性的特点。 招标出让的主要特点是在招标的评估过程中，价格只是作为确定中标与否的一 个因素，但不是唯一因素，开发方案设计理念先进、开发技术能力强、管理规范、 配套设施建设等综合指标也是衡量投标方案优劣的重要因素。中标者不是出价最高 方而是综合投资能力最佳者。这样，政府既能保证足够高的土地收益，同时又能保 证城市开发建设的水平。因此，招标出让不但能较好的体现土地的价值，而且能有 效地发挥政府配置土地资源的职能。 而拍卖出让和挂牌出让的最显著特点是“出价高者得地”，虽然能够实现土地价 值最大化，给我国土地市场发展带来生机和活力，但过分追求土地的市场价值，容 易造成土地价格的上扬，偏离合理价格水平。不过相对于拍卖方式，挂牌出让方式 由“暗投”改为“明投，在土地交易大厅里安装电子显示屏幕或开通网上挂牌交 易窗口，对每位参与竞买的报价者的报的价格进行公布。且竞标时间不具有拍卖的 瞬间性，而是给予了相对宽裕的时段，提供了更公开公平的竞争环境。 1 0 2 0 0 2 年4 月3 日由国土资源部发布、自2 0 0 2 年7 月1 日施行的招标拍卖挂 牌出让国有土地使用权规定1 3 ，为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源 配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，对国有土地使用权的招标、拍卖、 挂牌方式的适用范围及操作程序进行了规范，为进一步促进土地市场化提供了制度 保障。 1 3 来自中国国土资源部网站h t t p ：w w w m l r g o v e n z w g k f l f g d f f l f g 2 0 0 5 0 4 t 2 0 0 5 0 4 0 6 _ 6 6 7 6 1 h t m l l 第三章统计描述与实证研究 本论文所用数据在时间段上主要集中在1 9 9 5 年至2 0 0 7 年之间。之所以选择这 个时问段，一方面是因为广东省国土资源管理局和中国国土资源部所公布的有关土 地出让收入等相关详细数据最早只能追溯到1 9 9 5 年；另一方面，也主要是考虑到 1 9 9 5 年 - 2 0 0 7 年这段期间，正处于我国1 9 9 4 年分税制改革之后以及2 0 0 7 年财政 部制定的土地出让金“收支两条线”原则实施之时，有一个比较稳定的宏观经济政策 大背景，有利于开展本文的研究。 3 1 土地出让方式现状 采取土地使用权有偿出让，对于政府而言，可以一次性收取数十年的出让收入， 迅速积累大量资金，投入基础设施建设，以缓解经济发展诸方面的资会供需矛盾。 对于企业来说，可以通过一次性交纳出让金，自主经营土地，并有权依法进行转让、 转租和抵押等。同时，通过这种有偿使用方式获得的土地年限长而且固定，可以给 企业一个合理的预期，有利于土地的稳定利用。但改革至今，以协议方式出让土地 仍然占有重要的比例。图3 - 1 刻画出1 9 9 5 年至2 0 0 7 年，广东省协议、招标、拍卖与 挂牌四种出让方式宗地数占总出让宗地数的比重的逐年变化趋势： 1 0 0 9 0 8 0 7 0 6 0 比 5 ( ) 重 4 0 3 0 2 0 1 0 0 i ii 1 0 9 5 1 9 9 6 1 9 0 7 1 0 0 8 1 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 图3 - 1 ：1 9 9 5 2 0 0 7 广东省土地出让按方式构成比例图 1 2 牌 卖 标 议 挂 拍 招 协 可以看出，从上个世纪9 0 年代中期以来，尽管中国改革开放和市场经济体制 的建设取得了长足进展，但广东省在土地出让方式上，到了二十一世纪初，协议出 让依然占据绝大比例，即使在最少的2 0 0 3 年也达到了7 4 9 。尽管2 0 0 4 年3 月， 国土资源部、监察部联合下发了关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出 让情况执法监察工作的通知( a p “7 1 号令 ) ，要求从2 0 0 4 年8 月3 1 日起，所有 经营性的土地一律都要公开竞价出让。也就是说，在2 0 0 4 年8 月3 1 日之前，各省 区市不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权，以前盛 行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停。即便是这个所谓的“8 3 l 大限”， 似乎并没有带给我们所期望的结果。 协议出让土地在为政府获得的收入较低的情况下，还能如此兴盛不衰的原因除 了其本身操作上的特点以外，还在于其背后能为政府部门或个人带来寻租机会，同 时也是城市发展必要的招商引资的重要工具之一。 另一方面也要看到，土地出让的拍卖与挂牌两种方式在2 0 0 2 年后确实有了增 长，而招标出让方式在拍卖与挂牌两种出让方式增长的同时经历了先增长后下降的 过程。为什么招标出让方式在土地出让逐步市场化的情况下，反而比例在下降呢? 在2 4 2 节中已经描述了招、拍、挂三种出让方式各自的特点，依据上述特点 结合图3 - 1 ，不难看出：在进入改革开放继续深入，市场活力不断增强的二十一世 纪，招标出让土地这种方式的比重并没有同拍卖与挂牌两种出让方式一样得到增 长，反而是逐渐下降，根本上的原因还是在于政府把土地看作最大的利益获取来源， 生动体现了地方政府对土地作为“财富之母 的认识的“与时俱进 。 3 2 土地供应与用地类型 土地是至关重要的，从人类最基本的生存到现在的经济建设，从来就不能离开 它。图3 - 2 显示了1 9 9 4 年到1 9 9 7 年，以及2 0 0 3 年到2 0 0 7 年这9 年广东省出让的 土地按用途分类所占比例的变化1 4 ： 1 4 受可获得的数据所限，广东国土资源年鉴只有这9 年有关于土地用途分类的数据：图中表示的比例为各 用途面积与总面积之比 1 3 1 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 7n 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 n 0 0 6 2 0 0 7 图3 2 ：土地出让用途类型比例图 注：商服用地是指商业、金融业、餐饮旅馆业及其他经营性服务业建筑及相应附属设施 用地： j 二矿仓储用地是指工业、采矿、仓储用地； 住宅用地是指供人们日常生活居住的房基地( 有独立院落的包括院落) ； 其它用地包括交通运输用地、以及水利与特殊用地等。交通运输用地是指用于运输 通行的地面线路、场站等用地。包括民用机场、港口、码头、地面运输管道和居民点道路 及其相应附属设施用地；公共设施与公共建筑用地是指为居民生活和二、二产业服务的公 用设施及瞻仰、游憩用地以及公共文化、体育、娱乐、机关、团体、科研、设计、教育、 医卫、慈善等建筑用地。 从上图来看，工矿仓储用地在所有用地类型中占有最高比例，而且在进入 二十一世纪后更是有一个明显的增长，而商服用地占地比例除2 0 0 3 年达到4 0 以外，其余年份都基本上处于1 0 上下，并没有明显的增长趋势。根据发达国 家和地区城市规划工作的经验，工业用地占城市用地的比重一般不宜超过1 5 。 在美国，根据二十世纪七十年代对2 2 个城市的统计，工业用地占城市用地的 1 0 4 1 5 。相比较而言，广东省地市发展仍然是重二产，而对第三产业的支持力 度不足，表明城市的土地利用相当不合理。从图3 2 中住宅用地的比例来看， 基本上比较平稳。如果把住宅用地再细分，则包括别墅高档公寓、普通商品房、 1 5 数据f j i 自林增杰2 0 0 3 年我固城市十地资源町持续利用问题及调控政策一文 1 4 糯 怫 珊 珊 瑚 糯 鹏 溉 7 6 5 4 3 2 经济适用房和其他住房。图3 - 3 则显示了2 0 0 4 年至2 0 0 7 年住宅用地按用途分 类面积的变化情况1 6 ： 一别墅高档公寓普通商品房经济适用房口其他住房 图3 - 3 ：住宅用地按用途分类示意图 上图反映出，在住宅用地的分配上，商品房用地还是占据绝大部分。经济适用 房用地面积除了2 0 0 5 年和2 0 0 7 年达到3 2 和2 9 以外，另外两年均没达总住宅 面积分配用地的l 。 2 0 0 2 年，在国土资源部出台招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定之后， 国有土地使用权的招标、拍卖、挂牌方式有了更加明确的制度保障，相应的，其成 交量也有了增长。尤其是2 0 0 4 年“8 3 l 大限”之后，所有经营性的土地一律都要 公开竞价出让，那么按理来说，协议出让方式出让土地面积在各用途出让土地面积 的比例应该有一定程度的下降。表3 - 1 列出了2 0 0 3 年 - 2 0 0 7 年四种出让方式在三 种主要出让用途中所占的比例1 7 ： 6 广东国十资源年整从2 0 0 3 年开始有住宅用途分类明细数据 7 表3 1 中数据根据广东国十资源年搽