（国民经济学专业论文）西安市财政支出结构研究.pdf

捅要 财政支出结构的调整与优化，是当前我国财政理论界和实践界的一个热门 话题，也是今后一个时期财政改革和发展面临的一个重要课题。因为它关系到 财政支出目标的实现、支出原则的贯彻，关系到财政支出是否具有效益，是否 促进经济稳定增长以及国际收支平衡问题。西安市作为西部地区的核心城市， 其政治经济地位尤为重要。近年来，西安市财政运行中存在一定的困难和问题。 究竟西安市财政支出结构为何种状态才是合理的，以及西安市财政支出结构与 其经济增长的关系如何? 基于以上问题，本文采用了规范研究与实证研究相结 合、静态分析与动态分析相结合以及比较研究方法，对西安市的财政支出结构 作了比较详尽合理的研究。 本论文首先从财政支出结构的相关理论概念出发，分析西安市财政支出结 构内涵和分类、财政支出结构的影响因素 x s t u d yo n f i n 矗n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r eo f a n a b s t r a c t t oa 由l l s ta i l do p t i m i z et t l es t 九j c t u r eo ff i n a n c i a le x p e n d i t l l r ei sr l o to m yah o tt o p i c o ft 1 1 em e o 巧a n dt h ep r a c t i c eo ff i n a i l c i a ls e c t o r ，b u ta l s oam 句o rt a s ki nt h e 如t u r e f i n a i l c i a lr e f i o m la n dd e v e l o p m e n ti nap e r i o d a si tr e l a t e st ot h er e a l i z a t i o no ft h e o 场e c t i v e sa n dp r i n c i p l eo ff i n a l l c i a le x p e n d i t u r e ，i ta l s oh a sab e a r i n go nw h e t h e rm e e 伍c i e n c yo ff i r 吼c i a le x p e n d i t u r e ，t h ep r o m o t i o no fs 怯如l ee c o n o m i cg r o 吼h ，a s 、v e u a si m e m a t i o n a lb a l a n c eo fp a y m e n tp r o b l e m s a st h e 、v e s t e mr e g i o n sc o r ec i t y ，t h ep o l i t i c a la i l de c o n o m i cs t a t u si sp a r t i c u l a d y i m p o r t a n t i nx i a n i nr e c e n ty e a r s ，t h e r ea r es o m ep r o b l e m si nt h ef i n a i l c i a l o p e r a t i o ni nx i a u l ，l l i c hs t a t eo ft h es t m c t u r eo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r ei nx i a 1 1i s r e a s o n a b l e ，a n dh o wi sm er e l a t i o n s h i pb e 铆e e ne c o n o m i c 毋o w t ha i l dt h es 仃u c 眦 o ff i n a l l c i a le x p e n d i t u r ei nx i a j l ? b a s e do nt 1 1 ea b o v ei s s u e s ，t l l i sp a p e rm a d ear e l a t i v e l yr e a s o m 出l ed e t a i l e ds t u d y o fm es t m c t u r eo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r ei nx i a nw i t hm er e s e a r c ho fc o m b i n a t i o no f s t a t i ca n a l y s i s ，d y n 锄i ca n a l y s i sa n dc o m p a r i s o no fr e s e a r c hm e t h o d s f i r s t l y ，w ea n a l y z et h ec o n t e n t ，c l a s s m c a t i o n ，i n f l u e n c i n gf a c t o r sa u l do p t i m i z a t i o n o ft h es t m c t u r eo ff i n a l l c i a le x p e n d i t u r e ，a l s op o i n to u tt h es i g l l i f i c a i l c eo ft h i ss t u d y s e c o n d l y ，t h i sp a p e ra 1 1 a l y z e sf i n a n c i a le x p e n d i t u r e 舶mt h r e ea r e a si nx i a n 一m e t o t a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，t h eh o r i z o m a la n dv e r t i c a la n a l y s i s ，t h et r e a s u 】了p a y m e n t s y s t e m w ef i n dt h e r ea r ec e r t a j ni s s u e si nt l l es t m c t u r ea n d t h es y s t e mo fr e g u l a t i n g o ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，t h e s ei s s u e sa r e n tc o n d u c i v et ob u i l df i n a n c i a lh a m o n y 1 1 1 i r d l y ，ie s t a b l i s ham o d e lb e t w e e ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h es t m c t u r eo f f i n a j l c i a le x p e n d i t u r et oo b t a i nt h er e l e v a n c eb e t w e e nt h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r ea 1 1 d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t f i n a l l y ，o nt h eb a s i so ft h er e s u l t so fq u a l i t a t i v ea r l d q 眦m t i t a t i v ea i l a l y s i s ，ip r o p o s et h eg e n e r a lp r i n c i p l e s ，s y s t e mc o n s t m c t i o na i l d c 0 n c r e t em e a s u r e st oo p t i m i z et _ h es t 】咖eo ff ；i n a n c i a le x p e r l d m l r ei nx i i a n ，1 1 1 i si 皿o v a t i o no fp 印e ri n c l u d e s ：u s i n ge c o n o m e t r i cm o d e lt oa i l a l y z e 让屺 r e l a t i o n s h i p b e t 、) ，e e ne c o n o m i c d e v e l o p m e n t a 1 1 dt 1 1 es t m c t u r eo ff i n a n c i a l e x p e n d i t u r ei nx i f a nf r o mo p t i m i z i n gt h es t n l 眦eo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e ；d o i n g c o m p a r a t i v ea n a l y s i s 、) l ，i t hm o r ed e v e l o p e dc i t i e sa th o m ea n d a b r o a do ft h es t n l c t u 】r e o ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e ；p r o p o s i r 培m eg e n e r a lp r i n c i p l e s ，s y s t e mc o n s t m c t i o na n d c o n c r e t em e a s u r e s 觑吼t h ep e r s p e c t i v eo ft l l ec h 锄g eo fg o v e m m e n t 劬c t i o n s u 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：! 芝整垒指导教师签名：学位论文作者签名：之墨兰! 指导教师签名： 础8 年若只l sb 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：罗建华 绷年月，譬日 1 导论 1 1 选题背景与研究意义 1 1 1 选题背景 财政支出结构的调整与优化，是当前我国财政理论界和实践界的一个热门 话题，也是今后一个时期财政改革和发展面临的一个重要课题。因为它关系到 财政支出目标的实现、支出原则的贯彻，关系到财政支出是否具有效益，是否 促进经济稳定 x 理方面，然后利用我国和许多西方发达国家的财政支出状况进行比较，从而得 出财政支出结构的调整方向。但是这种分析方法有一定局限性，因为表面关系 不能代替事物内在的发展机理，简单比较中外政府支出状况远不能说明我国地 方政府的财政支出结构应该如何调整，而部分研究从理论上以不同支出对经济 增长的拉动作为财政支出的分配标准也有一定片面性。本论文从财政支出结构 的相关理论出发，通过审视西安市财政支出总量和结构的现状，解析当前西安 市财政支出结构存在的问题，并对西安市财政支出结构与经济增长的相关性进 行实证分析，寻求优化财政支出结构的实现策略，具有较重要的现实意义。 ( 1 ) 调整和优化财政支出结构，是落实科学发展观的必然选择。科学发展 观强调以人为本，正确处理经济社会发展与人的全面发展的关系。而以往社会 管理一直是财政的短腿职能，优化财政支出结构，把财政支出的重点转向支农、 社会保障、科学教育等领域，则体现了科学发展观的内在要求。 ( 2 ) 调整和优化财政支出结构，是应对西安市财政困难的迫切要求。当前 西安市财政仍存在着不少困难和问题，财政困难尤其是县乡财政困难还没有从 根本上缓解，经济社会发展需要与财政资金不足的矛盾仍十分突出。调整和优 化财政支出结构，能够把有限的资金投入到最需要的地方，有利于缓解财政收 支矛盾。 ( 3 ) 调整和优化财政支出结构，是促进经济发展方式转变的有效途径。 经济发展方式不仅是一个总量扩张过程，且是一个结构不断演进、优化的过 程。而财政支出对经济产生影响作用，除总量上的取舍成为影响社会总供求 变化的重要因素外，还可以通过其结构的变化来实现。财政支出结构在量上 直接表现为政府资源配置的方向和比例，它的任何变化都会引起各种社会共 同事务需要在质与量上的改变，进而影响政府配置和社会供求构成均衡的实 现。 1 2 国内外财政支出结构研究综述 1 2 1 国外研究综述 西方财政支出结构优化的思想最早可以追溯到威廉配第( 1 6 6 2 ) 的赋 税论中提出财政支出理论。配第认为，国家按其职能可分为六个部门，每个 部门都要有相应的经费开支，即军事、行政、宗教、教育、社会救济、公共事 业费用等。他认为国家应削减军事、行政、宗教、教育四个方面的开支，相应 增加社会救济和公共事业支出。前者用于救济老、弱、病、残者和孤儿及失业 者；后者用于建设公路、疏浚河流、修建桥梁和开采矿山等等。很明显，配第 实际上主张压缩非生产性支出而增加生产性支出。 3 其后意大利学者潘塔莱奥尼( 1 8 8 2 ) 将边际效用理论运用于财政支出的分 析之中，提出了财政支出的最优标准。他认为，公共支出分配的标准取决于不 同公共支出项目的边际效用比较，这包括两方面的标准：支出项目本身的内在 效用：支出项目和其他可能支出项目的效用比较。他还指出，如果现行税制是 税种与支出项目都一一对应的话，那么分配的标准还要加上两条：( 1 ) 由支出 项目获得的效用抵得上纳税人由于交税所遭受的损失；( 2 ) 特定的税收支 出组合与其他的税收支出组合创造的效用的比较。潘塔莱奥尼实际上是将纳税 所遭致的损失视为公共支出的成本，而将支出项目的效用或满意看作收益，通 过成本与收益的对比决定支出项目的取舍。 美国财政学家马斯格雷夫( 1 9 7 4 ) 在对不同国家不同发展阶段的支出状况 进行了大量比较研究之后，对不同经济发展阶段财政支出结构的变化有独到的 见解。他认为，在经济发展的早期阶段，由于交通、通讯、水利等基础设施落 后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接地影响整个经济的发展。 而对这类经济基础设施的投资往往投资大、周期长、收益小，私人部门不愿投 资或没有能力投资，但对这些经济基础设施的投资又具有较大外部经济效益。 因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，以便为经 济的发展创造一个良好的投资环境，克服可能出现的基础设施“瓶颈”效应。 此外，经济发展早期阶段的私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须 公共生产，即使这些资本品的利益是内在的，不具有外部经济效益，也要求通 过政府预算提供，所以这一阶段公共资本的作用很大。一旦经济进入发展的中 期，私人产业部门业已兴旺，资本存量不断扩增，私人企业和农业的资本份额 增大，那些需由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施己基本建成，对 其增加也逐渐变缓了。而此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率 就会下降，因而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。 当经济进入“成熟”期，公共净投资的份额又会上升。这是因为，随着人均收 入进一步增长，人们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变 化，从而预算形式也要发生变化。因此，这一阶段对私人消费品的补偿性公共 投资将处在显著地位，从而使公共积累支出会出现较高的增长率。总之，在经 济发展的早期阶段，对公共资本比例要求较高，而在“起飞”实现之后会暂时 有所下降，当经济步入“成熟”阶段时又会上升，其增加与下降的程度主要取 决于特定的收入阶段和它对资本的要求。 进入2 0 世纪8 0 年代以后，西方经济学者更多地借助计量经济模型从数学 的角度通过研究财政支出结构与经济增长的关系来确定财政支出的结构调整 的方案。对于财政支出结构与经济增长关系的检验研究，外国学者的研究得出 4 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 研究思路 财政活动主要分为财政收入和支出，而财政收入更多地是靠法律、法规来 决定，在地方财政活动的效果中，其影响弹性相对财政支出来说较小，影响地 方财政活动合理性和有效性的最重要方面是财政支出，即财政投向的范围和比 重。所以，本文的研究思路是：从地方财政支出结构的相关理论概念入手，分 析西安市财政支出的总量、结构以及管理制度，找到问题产生的原因，在此基 础上根据相关数据，进行模型构建及分析，探讨西安市财政支出结构优化的侧 重点，并以此给出政策建议。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 规范研究与实证研究相结合，侧重实证分析。一方面，研究财政支出 结构的优化涉及到许多规范性的问题，另一方面本文侧重实证性的内容，需要 查取大量数据，并在其基础上进行计算得出。本文的内容很大部分是实证性的， 实证分析是本文的立足点，也是本文的一大特色。 ( 2 ) 静态分析与动态分析相结合。一定的财政支出结构是在一定的时间 和条件下形成的，在这个时点上，其结构是既定的，但它又不是一成不变的， 总会是随着时间、条件变化而发展变化着。就是说结构的既定性是相对的，变 动性是绝对的。因此对于财政支出结构的分析必然要从动态着眼，静态着手， 分析在时间、地点条件不改变以及发生改变时所导致的财政支出结构的变化与 发展状况。 ( 3 ) 比较研究。本文通过比较不同时期西安市财政支出的变化，试图发现 西安市财政支出结构优化的途径。同时还借鉴深圳的财政支出管理制度，寻求 西安市财政支出结构优化的制度创新。 1 4 论文结构及创新 1 4 1 论文结构 本文选取西安市财政支出结构调整与优化为研究对象，共分为五章： 第一章导论。主要介绍选题背景、文献综述、研究思路、研究方法、研究 内容及创新之处等。 第二章财政支出结构的理论分析。主要对西安市财政支出结构内涵和分 类、财政支出结构的影响因素、财政支出结构及优化等相关概念的界定，并指 出研究西安市财政支出结构的意义。 第三章西安市财政支出分析。分为三个部分：一是对西安市财政支出总量 7 进行分析，发现西安市财政支出总量不足，并在一定程度上受经济发展水平、 政府的职能、社会不和谐的现象以及城市化进程的影响；二是从横向和纵向两 个方面分析西安市财政支出结构，通过与世界上发达城市进行比较，并对西安 市财政支出内部结构分析，发现西安市行政管理费等支出过多，不利于西安市 经济的和谐发展；三是通过与深圳市国库支付制度的对比分析，发现西安市国 库支付制度存在很多不利于财政结构优化的问题，并有针对性地提出建议。 第四章西安市财政支出结构与经济增长的实证分析。主要是以投资和财 政支出占的财政支出的比重作为自变量，建立关于经济发展的模型，搜集西安 市1 9 9 3 2 0 0 2 年的相关数据，运用计量经济软件e v i e w s 进行回归分析，得出各 个自变量的弹性系数及与经济发展的相关度，得出西安市基本建设支出、文教 科学卫生事业费、社会保障福利费、行政管理费、城市维护费与经济发展负相 关，而挖潜改造和科技三项费用、农业支出与经济增长正相关，其中农业支出 与经济发展的相关度较低，从而为下文确定财政支出结构优化的切入点打下基 础。 第五章西安市财政支出结构优化的原则和对策。首先，根据西安市经济发 展的实际情况，分析财政支出结构优化的一般原则，即与经济发展阶段相适应、 符合公共财政基本要求、优化过程长期动态性以及支出结构多样性原则；其次， 针对西安市财政支出管理制度存在的与财政支出结构不和谐的现状，提出优化 措施；最后根据前文西安市财政支出结构的定性和定量分析结果，得出西安市 财政支出结构优化的具体对策。 1 4 2 创新 本文通过对西安市财政支出结构的分析研究，力图在以下几方面有所创 新： 第一，从财政支出结构优化的角度探讨西安市财政支出结构问题，力图建 立和谐的财政支出结构。 第二，结合西安市的具体情况，运用大量的统计年鉴资料，从横向、纵向 角度对西安市财政支出结构进行比较分析，并合理运用西安市与国内外比较发 达城市的财政支出结构进行分析，探究西安市财政支出结构合理与否。 第三，首次运用了计量经济学的方法对西安市财政支出结构进行定量分析， 并找出财政支出结构优化的 第四，针对西安市财政支出结构现状和管理制度，从原则、制度和具体策 略多个层次提出优化财政支出结构的建议。 8 2 财政支出结构的理论分析 2 1 财政支出结构内涵和分类 2 1 1 财政支出 财政支出是指“政府为完成其职能，取得所需商品和劳务进行多种活动的 财政资金的支付，就其本质而言，公共财政支出反映了政府的政策选择，是政 府职能行为的成本”。公共财政支出是公共财政的重要内容之一，公共财政支 出的结构反映了政府介入经济生活和社会生活的规模和深度，也反映了公共财 政在经济和社会生活中的地位和作用。财政支出可以使社会资源在公共部门和 私人部门之间得到最优化的配置，由政府财政配置的资源在使用时使社会得到 最大的“效益”；通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民 中的分配达到公平状态，能恰当地符合各阶层居民的需要；通过财政支出能适 时有效地调节社会需求总量，防止经济波动，促进经济发展和社会进步。 国际货币基金组织列举的市场经济国家财政支出的内容一般包括：一般公 共服务，国防与服务，社会治安事务与服务，教育事务与服务，卫生保健事务 与服务，社会保险福利事务与服务，住房和社区建设事务与服务，娱乐文化和 宗教事务与服务，燃料和能源事务与服务，农业、林业、渔业和狩猎事务与服 务，除燃料以外的采矿和矿山资源事务与服务，制造业事务与服务，建筑业事 务与服务，运输和通讯事务与服务，其他经济事物与服务等( 陈共，1 9 9 4 ) 。 一般认为，财政支出应首先从经济中组织财政收入，组织起来的收入经由 政府分配再返回到社会经济的不同领域，财政支出应有现金或实物的流动，是 政府实现其职能的方式。西方学者在讨论政府财政支出时往往将税收支出考虑 在内，但国内一般讨论财政支出时都对此没有考虑。本文在以后的讨论中针对 的是不包括税收支出的财政支出。 2 1 2 财政支出结构 关于财政支出结构的内涵，国内外理论界有不同的认识，但一般把财政支 出结构看成是一种构成、一种比例或比重关系。显然，这种对财政支出结构的 理解是不全面的。实际上，财政支出结构是“在一定的经济体制和财政体制下， 在财政资金分配过程中，财政支出的构成要素相互联系、相互作用的内在关系 和空间表现”。对财政支出结构内涵的理解，应从质和量上进行考察，至少应 把握以下三点： 第一，地方财政支出结构具有质的规定性和量的规定性，是质与量的统一。 o 苏明，财政支出结构优化理论与制度保证，现代财经，2 0 0 3 ，4 ，p 2 3 p2 5 o 从树海，财政支出学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 。 9 出，主要是基本建设拨款、支农支出、各项经济建设事业支出以及城市公用事 业支出中增加固定资产的部分。积累性支出包括生产性积累和非生产性积累两 大类。属于消费性支出主要是地方财政支出用于文教科卫事业费、抚恤和社会 救济费、行政管理费等项支出。 ( 3 ) 按照财政支出的行政结构分类。一级国家政权都会设置相应级次的财 政，中国如此，世界各国也不例外。根据行政级次进行支出分类，就形成了财 政支出的行政结构。政体不同，财政支出的行政结构也不同。美国是一个联邦 制国家，由中央政府、州政府、地方政府组成，与之相适应，财政支出由中央 财政支出、州财政支出和地方财政支出3 个级次构成；日本是单一制国家，政 府机构分为中央、都道府县和市町村3 级，相应地其财政支出也分为三级( 刘 长琨，1 9 9 9 ) ；在我国，依据政权级次，财政支出分为中央、省、市、县、乡五 级结构，后四项为地方支出。按财政支出行政结构分类体现了明显的纵向层次 性，同时与国家政权保持内在统一性。 ( 4 ) 财政支出经济性质分类结构。支出经济性质分类结构，在实践中可作 多视角研究，从而会呈现出各种各样的具体结构。经常使用的大体有以下两种 分类法。第一是以支出有无补偿作为分类标准，将支出分为购买支出和转移支 出两部分。第二是以支出在社会再生产中的地位为标准的分类方法，这种结构 通常被称为再生产结构。这种分类方法，在研究中又存在分类角度上的区别， 有的将支出分为积累性支出和消费性支出，有的则分为维持性支出和发展性支 出。 ( 5 ) 财政支出的部门结构。财政支出要通过各行政部门来执行，支出在各 部门间的分配状况和使用效率，直接影响着财政职能实现程度。由于各国的行 政机构设置不同，其具体分类也各有差异。如日本按部门划分为皇室经费、众 议院、参议院、国立图书馆、文部省、厚生省、法务省、通商产业省、运输省、 劳动省、建设省、自治省等( 刘长琨，1 9 9 9 ) 。就预算管理而言，按部门分类比 按职能分类更具体，而且便于将财政支出与部门业绩联系起来，利于监督和分 析财政支出的效用。因此，各国在财政管理中多用部门分类。 由于财政支出的直接目的是满足政府执行其职能的需要，政府职能状况直 接决定财政支出的规模和结构，可以说财政支出结构就是财政职能实现状态在 量上的体现，而且理论和实践证明从资源配置角度研究财政支出效率或支出配 置的优化，依职能分类为最佳选择。所以，本文在以后的讨论中将采用以财政 职能为标准的财政支出结构的划分方法，并将财政支出职能结构直接简称为财 政支出结构。 2 2 财政支出结构的影响因素 财政支出作为政府实现其职能的基本经济手段，它体现着政府的意志和政 策，但财政支出总量及各项支出的数量，对于政府来说，不是任意而为的，而 是受到各项客观因素的制约。 2 2 1 政府职能 根据马克思主义基本原理，财政分配源于政府职能，财政是政府履行职能 的重要物质经济基础。因此，财政分配、财政支出结构与政府职能有着直接的 关系，即是说，财政支出结构在根本上取决于政府职能范围，财政支出是实现 政府职能的手段，财政支出结构调整必须服从于政府职能的发展变化趋势。如 何正确界定政府的职能，这是研究财政支出结构的一个重要理论前提。对此， 本文提出以下几点认识： 第一，随着人类社会的演进和生产力发展水平的提高，政府职能出现了明 显的发展变化趋势，其基本特征是政府职能作用有不断拓宽的趋势，其中政府 的政治职能处于相对稳定的状态，而政府的经济职能、公共职能不断上升。第 二，从市场经济发展的一般规律看，政府宏观调控的职能趋于强化。第三，中 国是发展中国家，要借鉴国际上后发展国家实行政府主导型的市场经济、实现 赶超发达国家的成功经验，强化政府对经济的宏观调控，发挥后发展国家的优 势，加快经济发展。第四，我国正处于由传统体制向市场体制的转变过程中， 当前我国的政府职能既存在“越位的情况，管了许多不该管的事，同时也存 在“缺位”的情况，有不少该管而没有管好的事。 2 2 2 经济发展水平 国内外理论和实践表明，财政支出结构的发展变化不仅决定于政府职能， 而且与经济发展水平密切相关。 美国学者马斯格雷夫和罗斯在2 0 世纪7 0 年代提出了用经济发展阶段来解 释公共支出增长以及公共支出结构变化的原因。他们把现代工业经济发展的历 史演变分为三个阶段，即经济发展的早期阶段、中期阶段和成熟阶段( 武彦民， 2 0 0 4 ) ，认为不同经济发展阶段，财政支出应有其不同的侧重点。 从国际经验看，在不同国家，由于经济发展状况不同，财政支出结构也有 差异，这突出表现在财政投资方面。从工业化国家情况看，其经济发达，市场 机制完善，社会筹资能力强，由此决定政府投资主要定位在弥补市场缺陷，提 供公共产品，具体投资范围限于基础设施、储备战略性物资以及补充或增加特 定主体的资本等。与此同时，工业化国家的政府投资比重也相对较低。在发展 中国家，政府部门作为一个投资者，比工业国家政府发挥着更大的作用。发展 1 2 中国家大多处于经济起飞阶段，国民经济的一些重要领域和产业需要政府投资 兴建或扶持，财政不仅要满足政权运转和经济建设需求，而且要承担公平收入 分配和宏观调控职能，这就决定了发展中国家的政府投资职能更要重一些，投 资范围更要宽一些。 2 2 3 财政支出总量 调整和优化财政支出结构，还必须注重支出总量这一因素。二者相互联系， 相互影响，可以说，财政支出总量的扩大是确保财政支出结构合理化的重要条 件，二者之间的具体关系如下： ( 1 ) 财政支出结构的优化一定要以一定规模的总量为基础，总量的不断扩 大为结构的优化创造条件。 ( 2 ) 则政支出结构的优化分为增量的结构优化和存量的结构优化，如果没 有总量的扩大，就谈不上增量的结构优化。而在总量大幅扩大在一段时间内无 法实现的情况下，仍可以实现支出结构的优化即存量的结构优化。财政支出资 金的滥用、错用会导致增量支出资金的无效用，而这种结构优化可以部分地抵 消无支出增量所带来的负面影响。 ( 3 ) 财政支出资金的合理分配会产生1 + 1 2 的效果，由此产生更强的经 济效应、社会效应和生态效应，从而促进财政收入增加，财政支出总量亦会有 所扩大。 西方国家瓦格纳是德国财政经济学家，他在考察了英国工业化革命以及当 时的美、法、德、日的工业化状况之后，在1 9 世纪8 0 年代提出了“瓦格纳定 律”即“随着人均收入的提高，社会公共需要的规模也随之增长，财政支 出必然比以比生产增长更快的速度增长 ( 陈共，1 9 9 8 ) 。该定律也被称为“瓦 格纳公共支出增长法则”。之后，经济学家进一步用计量方法检验了这一假说的 有效性。西安市目前处于经济快速发展阶段，财政支出总额在逐年增加，这也 影响到西安市必须适应财政支出总量相应的调整和优化财政支出结构。 2 2 4 制度变迁 制度变迁大致上可以分为诱致性变迁与强制性变迁两种方式。诱致性变迁 是“由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”，而强制性变 迁则“由政府命令和法律引入和实行 ( r 科斯、a 阿尔钦、d 诺斯 x 综上所述，财政支出结构的调整和优化是动态变化的，是由一定时期政府 职能范围、经济发展程度及其国家财力状况所决定的。财政支出结构在没有一 个固定模式，最重要的是需从本地区的实际情况出发，这是研究和解决问题的 基本立足点。 2 3 财政支出结构优化的内涵和标准 2 3 1 财政支出结构的效益 财政支出结构效益是指由于财政支出结构合理、科学、优化而带来的财政 支出的整体效益。在我国目前由计划经济向社会主义市场经济的过渡时期，财 政支出既是一种公共支出，也要用于经济建设，即要有一定比例的财政投资。 财政投资与一般私人投资的一个很大区别在于其投资的宏观性、政策性、示范 性和社会性，当然也并不完全排斥盈利性。可以说财政投资是盈利性与非盈利 性，微观和宏观效益，经济、社会和生态环境效益的统一。而对于公共支出则 更是这样，它本身就是为满足社会公众需要而服务的，其支出点多面广，性质 复杂，影响因素多，其产出大多是并无直接物质成果，其效益更多的体现在宏 观领域里的社会和生态环境效益。因此，财政支出结构效益不仅要包括经济效 益，还要包括社会效益和生态环境效益。 2 3 2 财政支出结构优化的内涵 财政支出结构优化是财政资源配置效果的核心内容。从社会经济资源配置 和财政资源配置的角度分析，地方财政支出结构优化的本质，就是指在一定时 期内，在本地财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下，地方财政支 出内部各构成要素符合社会共同需要的目的，且各构成要素占财政支出总量的 比例协调、合理的状态，具体内容包括财政支出宏观规模适度、财政资源支拨 的合比例性及支出耗用的有效性( 何振一、阎坤，2 0 0 0 ) 。 ( 1 ) 财政支出宏观适度是指财政与市场在社会资源总量配置上的比例适 度，而这一比例的确定又依赖于对财政支出供给范围的界定。在中国，财政职 能范围界定标准的主流理论是社会共同事务需要理论。社会共同需要有三个特 征：一是个人或社会基本单位无力从事，只有以社会为主体组织实施方能实现 的事物；二是对个人或社会单位无直接利益或利益很小不愿办，而又是社会存 在和发展所必需的事物；三是唯有社会为主体去举办才能有效地协调社会成员 各方面利益的事物。财政支出应满足社会共同事务需要。 ( 2 ) 财政资源支拨的合比例性是指在正确界定财政供给范围的前提下，合 理安排各类职能之间的供给力度。地方财政支出结构优化的内涵，一是要注意 地方财政支出的外在合比例性，即地方财政支出占国民生产总值的比例合理。 1 4 财政具有三大职能：资源配置、收入分配和宏观调控职能，这三大职能反 映到财政支出的目标上就表现为与财政政策和货币政策相一致的四大经济目 标：经济增长、物价稳定、公平分配和国际收支平衡，优化的财政支出结构就 应当体现这四大经济目标。 经济增长是一切宏观经济政策的首要目标，对于财政支出政策也毫不例外。 财政支出结构是否合理，可以在很大程度上体现在经济增长上。财政支出结构 的效益一部分表现为促进经济增长的直接经济效益，另一部分则表现为对行政、 国防及环境卫生等部门的间接经济效益和直接社会效益上。物价稳定是衡量财 政支出结构是否优化的另一侧面。财政支出结构的效益一方面体现在稳定物价 的经济效益上，另一方面还体现在稳定物价、稳定社会、提高人民生活水平， 为促进经济发展提供良好外部环境的社会效益上。公平分配既是一个经济问题， 又是一个社会问题。从这个角度来看，优化的财政支出结构既要体现缩小收入 差距、保证需求结构合理并与供给结构相协调，促进经济协调发展的经济效益， 又要体现消除市场缺陷、促进社会秩序稳定的社会稳定。在开放经济的环境下， 合理科学的财政支出结构要有利于促进国际收支平衡。 ( 2 ) 财政支出结构效益高低的指标形式 第一个指标，是财政支出增长对经济的贡献率，以财政支出增长率与国内 生产总值增长率之比来表示，其实质是财政支出的产出弹性系数。该指标在一 定程度上反映了财政资金的使用效率，便于我们界定财政支出的合理规模。 第二个指标，是财政支出结构中各项支出的产出弹性系数。它们分别表示 财政支出结构中的某一部分支出占财政总支出的比重增加1 时所引起的人均 g d p 增加的百分数。我们可以用这一指标来估价各种财政支出与经济增长的关 系，以改善财政支出结构提高财政支出的效率。 2 4 研究西安市财政支出结构优化的现实意义 2 4 1 有利于缓解西安市财政收支矛盾 由于诸多原因，西安市经济基础薄弱，经济发展相对滞后，财政供养人多， 财力缺口大，财政收支矛盾尖锐，基本上仍属于“吃饭财政”市。其财政暴露 出来的问题也是方方面面。如何深化西安市的财政体制改革就成为亟待解决的 问题。从财政收入的方面看，税源比较固定，增发新税种的可能性不大，而减 税的空间又很小，在短时期内大幅度增加财政收入的措施无论从理论上还是从 实践上都存在着很大的难度和时滞性。因此，从财政支出着手，优化财政支出 结构，加强财政支出管理，就成为目前西安市财政体制改革的主要目标。 调整和优化财政支出结构，是应对西安市财政困难的迫切要求。当前西安 1 6 市财政仍存在着不少困难和问题，财政困难尤其是县乡财政困难还没有从根本 上缓解，经济社会发展需要与财政资金不足的矛盾仍十分突出。调整和优化财 政支出结构，能够把有限的资金投入到最需要的地方，有利于缓解财政收支矛 盾。 2 4 2 有利于促进西安市经济社会和谐发展 西安市正处于城市化和工业化的快速发展阶段，财政支出大量增加，调整 财政支出结构使财政支出向现阶段有利于经济发展的方向偏移，尤其是减少过 度支出的行政支出，从而用于关乎经济发展命脉的企业和农业支出，均衡城乡 转移支出，使西安市财政支出更加合理，经济和谐发展。 同时，优化财政支出，使政府向提供公共服务转变，逐步建立适应市场经 济发展的宏观经济调控体系，创造良好的市场经济秩序，改善投资环境，促进 社会经济协调发展，而政府职能的转变反过来又加快社会主义市场经济条件下 政府公共服务体系建设和积极推进公共财政支出改革的步伐。 1 7 3 西安市财政支出分析 3 1 西安市财政支出总量 3 1 1 西安市财政支出总量 经济体制改革以来，西安市财政实力不断壮大，财政改革得到深化，公共 财政框架初步建立，促进了经济、政治、文化和社会各项事业的发展，实现了 财政与经济的良性互动发展。2 0 0 6 年西安市财政收入达到9 6 3 1 亿元，比2 0 0 5 年增长1 4 7 ，其中一般预算收入达到8 5 8 9 亿元，占全市生产总值的比重达 到5 8 2 ，其净值总趋势为上升。财政实力的增强，为改革发展增添了活力， 推动了社会经济发展中重点和薄弱环节的改善和加强，2 0 0 6 年全市财政支出 完成1 3 4 6 5 亿元，增长3 0 8 ，增支3 1 7 4 亿元( 表3 一1 ) 。 表3 一l西安市财政收支总额及其占g d p 比重 资料来源：根据历年西安统计年鉴及有关数据整理计算。 随着经济的日益发展、政府活动范围及其职能的相对扩大，财政支出不断 增长已成为明显的世界趋势。考察各国财政支出的发展史可以看出，虽然不同 1 8 国家财政支出的增长情况各不相同，且在一国的不同发展时期，财政支出的增 长情况也有较大差异，但是，从长期和整体来看，财政支出的不断增长构成了 发展的总趋势，其中财政支出的绝对额和相对额均在不断增长。西安市财政支 出增长情况也不例外。 ( 1 ) 财政支出的绝对额快速增长 1 9 9 2 年以来，西安市财政支出的绝对额是快速上升的，由1 9 9 2 年的1 1 5 5 亿元上升到2 0 0 6 年的1 3 4 6 5 亿元，年均增长8 2 1 亿元。绝对额的增加呈先慢 后快的态势。相对而言，1 9 9 2 1 9 9 6 年财政支出增长额稍少一些，年均增长2 2 5 亿元，而1 9 9 6 2 0 0 6 年则增长较多，年均增长1 0 1 6 亿元。财政支出的快速增 长主要得益于近年来西安市经济快速、稳定增长，为西安市财政收入增长、财 政支出的增加提供了坚实的经济基础；另一方面是西安市加强了税收征收和管 理，加大了对偷税等违法犯罪行为的打击力度，财政收入有了大幅度的增长。 ( 2 ) 财政支出占g d p 的比重先抑后扬 1 9 9 2 年以来，财政支出占g d p 比重的变化具有明显的规律性。1 9 9 2 2 0 0 6 年，西安市财政支出占g d p 的比重总的趋势为先下降后上升，从1 9 9 2 年的7 0 1 一直下降到1 9 9 5 年的5 5 8 ，达到最低点，然后开始稳步增加，走过一个类似 “u ”字形的路径，最终达到2 0 0 6 年的9 1 4 。 ( 3 ) 财政支出增长速度与g d p 增长速度具有较强的正相关性 1 9 9 3 一1 9 9 5 年，财政支出的增长速度一直低于g d p 的增长速度，g d p 的年 均增长率为2 6 5 3 ，而财政支出同期的年均增长率仅为1 6 9 3 ，两者差距接近 1 0 个百分点；1 9 9 6 2 0 0 2 年，财政支出的增长速度明显高于g d p 的增长速度， 财政支出的年均增长率为2 0 8 6 ，而同期g d p 的年均增长率仅为1 4 1 1 ，两者 差距有所减少，但仍然在6 个百分点以上；2 0 0 3 2 0 0 5 年财政支出的增长速度 又低于g d p 的增长速度，g d p 的年均增长率为1 5 4 ，而财政支出的年均增长率 仅为1 4 4 ，两者差距较少，仅为1 个百分点。这种现象表现在财政支出弹性 上为：1 9 9 5 年以前以及2 0 0 3 2 0 0 5 年，财政支出弹性都小于1 ，甚至1 9 9 3 年该 弹性仅为o 3 5 ；1 9 9 6 2 0 0 2 年，财政支出弹性大于1 ，1 9 9 8 年甚至高达3 0 4 ( 表 3 2 ) 。 ( 4 ) 财政支出自给率比较稳定但总体呈下降趋势 2 0 0 1 年以前，西安市财政支出自给率几乎均保持在0 9 0 以上，1 9 9 3 、1 9 9 6 以及2 0 0 1 年其比率大于1 0 。自2 0 0 2 年以来，财政自给率有所下降，到2 0 0 6 年下降到o 7 2 。主要原因是西安市财政资金使用效益不高的问题仍然存在，近 年来，西安市正处于工业化和城市化的快速发展时期，为了保证社会事业发展 1 9 重下降，可以由政府集中更多的社会财富用于满足当地社会公共需要。 一方面，经济的发展，使税基不断扩大，地方财政收入增加，为地方财政 支出规模不断扩大提供了可能。由于作为地方政府取得财政收入的主要手段一 一税收中的一些税种，尤其是具有累进性的所得税，会在其他条件保持不变的 情况下，使地方政府通过税收取得的财政收入增长也具有一定的累进性，即地 方政府财政收入的增长速度要快于经济发展增长的速度，这就使得地方财政支 出规模的不断扩大成为可能。“十五”期间西安市g d p 增长很快，由2 0 0 0 年的 6 4 6 1 3 亿元增长到2 0 0 5 年的1 2 7 0 1 4 亿元，净增近一倍。地方财政收入快速 增长，财政收入由2 0 0 0 年的4 6 9 6 亿元增长到2 0 0 5 年的1 0 1 8 亿元( 老口径) ， 超过“十五 计划8 6 4 2 亿元的目标。五年累计完成地方财政收入4 2 4 亿元， 较“九五”期间的2 6 9 亿元增收1 5 5 亿元，增幅5 8 。财政支出累计完成3 9 5 亿元，较“九五期间增支2 1 4 亿元，增支1 1 8 ，有力地保障了重点项目建设 和各项事业的全面发展。 另一方面，随着经济的发展，对地方政府财政支出需求也在不断的提高。 这主要