深化行政审批制度改革是转变政府经济管理职能的首要任务.doc

深化行政审批制度改革是转变政府经济管理职能的首要任务作者：胡盛仪中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定（以下简称决定）提出，要“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，从而为市场经济条件下政府管理模式和职能转变指明了方向，即政府改革要实现从管理型政府向服务型政府的转变。政府管理模式的变化，必然要求彻底改革计划经济体制下形成的相关制度和管理方式，按照市场经济发展的要求构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。而加快行政管理体制改革的首要任务，就是要深化行政审批制度改革。作为中部大省的湖北，深化行政审批制度改革依然任重道远，关键在于首先要找准问题的症结在那里，从中寻求深化行政审批制度改革的突破口。 一、我省行政审批制度改革的现状 我国的行政审批制度是计划经济的产物，实际上反映了一种权力本位的管理理念。在“管理就是管制”的政府理念的影响下，我国行政审批项目设置一度相当混乱，行政审批项目设置的随意性较大，使行政审批制度在一些地方甚至成为地方保护主义、部门利益倾向和利用行政权力实施“管、卡、要”的工具，严重损害了市场经济环境和经济秩序，阻碍了社会主义市场经济的发展。据有关资料显示，湖北省省级政府部门在行政审批制度改革前，设立审批项目两千余项，其中约有一半的审批项目是依据相关部委或省政府部门的文件设立的，还有极少数审批项目竟然找不到设置依据；而在全省的地市县级都各自设有许多审批项目，仅县级政府的审批项目也都不少于五百项。行政审批项目的过多过滥已经成为制约社会主义市场经济发展的一个瓶颈。 因此，从上个世纪90年代中后期开始，深圳等地开始了行政审批制度改革的探索。改革取得了初步成效，也为其他地方提供了可资借鉴的经验。 我省于2000年开始，正式启动行政审批制度改革。在过去的两年多时间里，省政府从减少行政审批事项入手，从三个层面改革现行行政审批制度：一是清理并公开行政审批依据。省政府要求对现行的地方性行政法规、规章逐一进行清理，所有涉及行政审批法规、规章和政策措施都要对外公开发布，否则不能作为审批的依据。二是减少审批许可事项。2001年1月至2002年6月先后分4批取消和分2批下放、转移审批事项890项，减幅达43.8%。三是改革审批方式，提高效率，加强监督。对保留的审批许可事项进一步进行了规范，实行“一站式”等形式的集中联合审批，并推出限时办结、首问责任、定期会审、失职追究等制度。通过以上改革，合并了一些政府部门的相关职能，提高了政府机关工作效率，老百姓曾经强烈反映的“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象有所改变。 我省的行政审批制度改革虽已取得了重要的阶段性成果，但从决定提出的改革目标和要求看，还存在着不小的差距。从总体上看，尽管通过改革审批项目削减的比例不算小，但改革中仍存在着“治标多，治本少”的现象，一些不符合市场经济发展要求的行政审批项目依然存在；不少审批事项的程序和环节还相当繁琐；重审批、轻管理的理念仍然占据着一些官员的头脑；行政审批监督制约机制和责任追究制度还不够健全等。特别是行政审批制度改革后，政府将依据什么规则、采取什么方式规范和监控市场运行，这些问题不仅关系着企业的经营自主权问题，还将左右湖北的整个市场投资环境。由此看来，审批制度改革能否成功，关键并不仅仅是审批事项削减的比例数，主要还在于审改过程中政府职能与政府行为的转变，从而真正实现还权于市场、还权于社会的改革目标。 二、改革行政审批制度障碍性因素分析 随着市场经济的发展和我国经济体制改革的深入，行政审批制度改革已进入攻坚阶段，客观上要求排除相关的障碍性因素，以保证改革的顺利进行。综合而言，影响行政审批制度改革的因素主要有以下几个方面： 1. 传统观念的影响 主要的原因首先在于没有从根本上转变政府观念。在中国，千百年来政府的主要功能被看作为两个方面，一是“治”，二是“赐”。“治”就是治人，即管理老百姓，让他们遵守统治秩序，服从政府管理；“赐”就是恩赐，“施惠于民”，有一种高高在上、居高临下的意味，总是认为老百姓是浑浑噩噩的“草民”，政府则能“为民请命”，或为他们指点迷津。新中国成立以后，这种观点在一定程度上受到批判，但由于观念的固化和传统的积淀，特别是我国市场经济的发展是由政府推动的，在一定程度上更强化了政府权力和能力具有无限性的观念。很多行政管理部门的工作人员“全能政府”的意识根深蒂固，有的已习惯于通过运用审批权进行资源配置，对由市场配置资源不习惯；有的对政府在市场经济条件下管理经济和社会的方式不了解、不适应，甚至不知道行政审批制度改革后政府怎样进行有效的市场管理，因而自觉不自觉地对行政审批制度改革持消极态度。 2. 部门利益的障碍 行政审批制度改革涉及到公共权力的再分配，涉及到部门权力和利益的再调整。减少审批，就意味着减少权力，减少收费，以及可能危及一些人的饭碗。而一个时期以来，“政府权力部门化，部门权力利益化”的现象较为严重。影响行政审批制度改革的深入。在一些基层行政执法部门，有的竟然通过执法收费来维持自身的生存与发展，造成了极坏的影响。例如湖北省某县级市的一个工商分局，一年的收费可达2000多万；为了收费，这个局招聘了大量的编外人员；有人戏称“两千万养了八百人”，影响恶劣，对优化经济环境不利。可见，行政审批制度改革必然要涉及部门利益，要削除部门利益，其难度可想而知。 3. 现行体制改革的差距 首先，政府职能转变不到位，政府仍然管了许多“不该管、管不了、管不好”的事情。审批事项该不该取消，必须取决于政府职能的转换。目前政府部分职能转换还不到位，分工还不很科学，就使很多的改革设想难以落实。其次，很多行政审批事项是自上而下确认的，或者是依据行政法规或部门规章设置的审批项目，上级政府改革不到位，影响到省级审批制度改革。例如，这次湖北省审批制度改革的保留项目中，有42是依据国务院部委的规章及文件设置的审批项目，由于国务院部委没有明确的改革意见，省一级政府就不便贸然取消，这也直接影响到审批制度改革的力度。再次，审批事项取消到什么程度，还要取决于市场和社会中介组织的发育程度。由于时下中介机构不发达，取消某些审批后可能会出现管理真空，客观上也使行政审批制度改革难度加大。 三、深化我省行政审批制度改革的对策建议 1转变观念，确立管理就是服务的政府理念，实现由传统政府向现代政府的转换传统政府是一种管制型的政府，其主要表现为行政权力的无限性、行政权力行使的随意性、低效率和责任豁免，即权力型政府；现代政府有限政府、有效政府、法治政府、责任政府，即服务型政府。要实现传统向现代的转变，首先要实现观念更新，确立管理就是服务的政府理念。 政府职能定位，就是要在政府与市场、政府与社会、政府与企业这三大主要关系中找准自己的位子，做到“不越位、不错位、不缺位”，为人民、为社会、为国家服好务，从理念上牢固确立政府管理是要管事，决不是为了管人，而管理就是服务的思想，从而为改革行政审批制度奠定坚实的观念基础。 2.进一步转变政府职能，改革政府管理经济的方式，建立新的适应市场经济发展要求的审批制度 改革行政审批制度的实质，是把政府管理“有形的手”与市场机制“无形的手”紧密结合起来，使政府能够更好地代表公共利益，行使公共权力，加强公共管理，提供公共服务，承担公共责任。因此，行政审批制度改革必须与转变政府职能紧密结合起来，彻底改变政府管理经济的方式。 从我省的实际情况看，要实现行政审批制度改革与转变政府职能紧密结合，需要在三方面下功夫：一是还给投资者投资决策权。鼓励投资者依据相关法律、法规和产业政策自主选择投资领域和投资方式，取消所有限制合法投资行为的地方规定和相关行政审批；相关行政管理部门只是督促投资者自觉遵循国家及我省的法律、法规及相关政策、程序，加强对投资者的引导和指导。二是切实落实企业生产经营自主权，特别要把企业的人事权、分配权真正交给企业。法律、行政法规没有规定前置审批的，一律不得前置审批；法律、行政法规规定的前置审批事项，原则上实行告知承诺制管理，个别必须保留的前置审批实行并联审批。三是发挥市场配置资源的基础作用。对国有土地使用权出让、国有与集体投资工程项目建设、大宗物品政府采购、国有资产转让等国有资产、公共资源的配置，采用公开招标、拍卖等市场方式，除法律、法规有明确规定外，取消行政审批。培育金融、信息、技术和资本产权、知识产权、人力资源等要素市场，构筑顺畅的流通渠道和便捷的操作平台。 3加强行政审批运行机制创新，规范行政审批行为 2003年8月行政许可法的颁布，为推进行政审批制度改革提供了法律保障。行政许可法的颁布实施无疑使政府少了很多公章，但这并不意味着政府在很多问题上可以减轻责任，相反，公章少了，政府的责任更大了。为此，必须从战略的高度认识行政审批工作在我省经济、文化、社会事务的建设、管理和发展中的作用，大胆地探索行政体制与行政审批制度改革的相关性，建立适应客观规律要求、运转灵活、效能显著的行政审批管理体制与制度。具体而言，要注意以下几个方面： 一是要明确设立审批事项的权限和程序。除法律、行政法规、地方性法规和政府规章外，其他政府或部门制定的规范性文件不作为设定行政审批的依据。对同一事项，法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定已有规定但没有设定行政审批的，地方性法规、地方政府规章不得设定行政审批事项。新增审批事项， 应当广泛听取意见，并对设定行政审批的必要性、对经济和社会可能产生的影响、听取意见的范围及其采纳情况等向制定机关说明。省政府设定审批事项，必须在公共媒体上予以公布，未经公布的，不作为行政审批的依据。二是要完善行政审批程序，建立行政审批责任制。要简化行政审批手续，对符合法定条件且没有批准数量限制的申请，应在规定期限内予以审批；对涉及申请人、利害关系人重大利益或者社会公共利益的重大事项，应当积极推行听证制度，听证后再依法作出决定；对技术性和专业性比较强的审批事项，由行政机关组织专家评审委员会对其可行性进行评审论证，行政机关履行必要的审批手续； 除法律、行政法规有明确规定外，行政机关实施行政审批，不得收取任何费用；行政审批部门必须就审批时间和审批行为的公正性向社会作出公开承诺；行政审批机关和承办人应当对审批行为和审批结果的合法性、准确性承担责任，对申办人获准事项承担事后监管责任。 4建立、健全行政审批监督机制 所有审批事项都要制订严密的内部监督制约措施和规范的运作制度；对重大审批事项，要加强事前调查研究，做到充分论证，严格把关，科学决策，并对审批权进行适当分解。行政审批收费要纳入财政预算内管理，行政审批与部门利益必须彻底脱钩。要用整体权力结构的设置与运作，制约特定权力的行使；用整体利益结构的设置与运作，制约特定利益的获取。 要建立行政执法责任制、目标考核管理责任制，切实加强上级行政机关对下级行政机关、政府对其所属部门的层级监督和各职能部门的专项监督，并自觉接受人大、司法、社会公众和新闻媒体的监督。省行政监察