（金融学专业论文）我国银行业监管问题研究.pdf

独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的我国银行业监管问题研究 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我 所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大 学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 名：缝放缒隰型一日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名：童妇师签魄目期：跹年月翌日 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 内容提要： 银行业是整个国民经济的枢纽，具有极强的外部性，银行的有效运行是一国经济稳定的 重要保障。银行市场存在市场失灵，以及银行市场以其本身特有信息不对称导致的巨大风险 是银行监管的理论基础，总结起来就是市场失灵论和市场崩溃论。我国银行业自身存在的突 出问题以及我国银行业面临的强力竞争使得我国银行业监管尤为迫切。 我国金融业监管经历了由统一监管到严格分业监管的发展过程。银行业监管经历了中国 人民银行监管和银行监督管理委员会监管两个阶段。从监管的重点来看，银行监管经历了从 整顿式、合规性监管到注重风险、功能式监管的转变。出于央行政策独立性和银行监管独立 性的考虑，银行的监管职能从人民银行分离出来，成立中国银行业监督管理委员会执行监管 职能。银监会监管的模式下出现了新的导致监管效率损失的因素，如监管人员素质、监管方 式、监管重点以及不同监管机构之间的信息沟通等。针对这些因素，本文提出建设性建议。 根据国际经验以及巴塞尔协议对银行监管内容的规定，本文在总结银行监管所包含的内 容的基础上逐项结合我国开展的现状分析，找出不足，提出建议。适应金融业混业发展的趋 势，我国银行业监管的模式有必要做出选择。建立金融统一监管体制是我国金融监管的必然 趋势，而严格分业监管的现阶段，对混业进程中的银行业的监管应当在提高监管水平、增强 监管机构沟通协调等方面做出努力。 关键词：银行监管效率混业经营监管模式 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 a b s t r a c t s ： b a n k i n gi n d u s t r yi st h ep i v o t a lp a r to fn a t i o n a le c o n o m ya saw h o l ea n di t i so f s t r o n ge x t e r i o rn a t u r e t h ee f f e c t i v eo p e r a t i o no fb a n k si st h ek e ys a f e g u a r df o r t h es t a b i l i t yo fn a t i o n a le c o n o m yi no n ec o u n t r y b o t ht h ef a i l u r eo ft h ee x i s t i n g b a n k i n gm a r k e ta n dt h eg r e a tr i s k sr e s u l t i n gf r o mt h ei n f o r m a t i o nd i s s y m m e t r yo f b a n k i n gm a r k e ta r et h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rb a n k i n gs u p e r v i s i o n i tc a nb es u m m a r i z e d a st h et h e o r yo fm a r k e tf a i l u r ea n dt h et h e o r yo fm a r k e tc o l l a p s e w h a tm a k et h ei s s u e m o r eu r g e n ta r et h ec o n s p i c u o u sp r o b l e m so ft h eb a n k i n gi n d u s t r ya n dk e e nc o m p e t i t i o n s t h ei n d u s t r yf a c e s t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nc h i n ah a sc h a n g e df r o mc e n t r a l i z e dt or i g i d l y i n d i v i d u a l i z e ds u p e r v i s i o n t h eb a n k i n gs u p e r v i s i o nh a se x p e r i e n c e dt w os t a g e s ：t h e s u p e r v i s i o nb yc h i n a sp e o p l eb a n ka n dt h a tb yb a n km a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o n c o m m i t r e e f r o mt h es u p e r v i s i o nf o c u sp e r s p e c t i v e ，b a n k i n gs u p e r v i s i o nh a ss h i f t e d f r o mt h eo v e r h a u la n dr e g u l a t i o n a c c o m m o d a t e dm o d et or i s k s t r e s s e df u n c t i o n a lm o d e o u to fc o n s i d e r a t i o no nt h ei n d e d e n d e n c ef e a t u r e so fc e n t r a lb a n k sp o l i c i e sa n d t h o s eo fb a n ks u p e r v i s i o n ，t h es u p e r v i s i o nf u n c t i o nh a sb e e ni s o l a t e df r o mc h i n a s p e o p l eb a n k a n dc h i n a sb a n km a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o nc o m m i t r e ew a sf o r m e dt o c a r r yo u tt h ef u n c t i o no fb a n k i n gs u p e r v i s i o n w h i l ew i t h i nt h eo r g a n i z a t i o n ，t h e n e wr i s kf a c t o ra r i s e sw h i c hu n d e r m i n e st h eo p e r a t i o ne f f e c t i v e n e s s ，e t c ，t h e p e r s o n n e lq u a l i t y ，t h es u p e r v i s i o nm o d ea n df o c u s ，a n dt h ec o m m u n i c a t i o n sa m o n g d i f f e r e n ta g e n c i e s i nv i e wo ft h e s ef a c t o r s c o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n sa r ep r o p o s e d i nt h ea r t i c l e o nt h eb a s iso fi n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e sa n dt h er e l a t e dr e g u l a t i o n s o fb a s l ea g r e e m e n t t h ea r t i c l es u m m a r i z e st h es u b s t a n c e sc o n t a i n e di nt h ei n “s t r y b a s e do nt h i s ，i ts t u d i e st h ec u r r e n ts i t u a t i o ni nc h i n a ，d i s c o v e r st h ep r o b l e m sa n d c o m e su pw i t ht h es u g g e s t i o n s i nt h e1 i g h to fd e v e l o p m e n t a lt r e n do ff i n a n c i a l i n d u s t r yc o o p e r a t i o n ，i ti sn e c e s s a r yf o rb a n k i n gs u p e r v i s i o nt om a k eac h o i c e e s t a b l i s h i n gt h e u m h r e l l as u p e r v i s i o n i st h eu 1 t i m a t et r e n d b u ti nc u r r e n t r i g i d l yi n d i v i d u a l i z e ds u p e r v i s i o ns t a g e i ti sk e yf o rt h eb a n k i n gs u p e r v i s i o nt o i m p r o v ei t ss u p e r v i s i o nl e v e l ，s t r e n g t h e na n db e t t e rc o o r d i n a t ei t so r g a n i z a t i o n a g e n c i e s k e yw o r d s ：b a n k i n gs u p e r v i s i o n ，e f f e c t i v e n e s s ，c o o p e r a t i o n ，s u p e r v i s i o nm o d e 3 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 导言 我国银行业监管问题研究 金融是现代经济的核心，金融业的发展直接关系到整个社会的稳定和发展。我国银行业 在金融业中占主导地位。改革开放2 0 多年来，我国银行业有了长足的发展，规模扩大、结构 日趋合理、资产质量不断提高。特别是1 9 9 7 年亚洲金融危机发生后，银行业在内部加强自身 管理，增强抵御风险能力的同时，国家银行监管部门也采取积极的措施对银行业进行监督管 理，使银行业在资产质量、风险防范、盈利能力方面得到一定的提高。但是，我们也不能忽 视银行业存在的问题：银行业资本充足率较低、不良资产比例较高、盈利能力依然较弱、银 行内部管理薄弱由此导致银行业违法犯罪案件等。在我国即将对外资银行机构全面开放的时 候，如何提高银行监管水平，从而提高银行经营管理水平、增强银行竞争力显得尤为迫切。 由于银行危机对社会造成的巨大危害，以及危机的普遍发生，对银行业的监管问题的研 究一直以来是金融理论界讨论的重点课题。实际上理论界绝大多数的研究是以金融监管为题， 金融监管包括银行业监管、证券业监管和保险业监管，但重点还是银行监管。本文严格的区 别金融监管与银行监管的界限，专门就中国银行业监管问题研究。我国市场经济体制确立后， 有关银行监管的成果不断出现，对人民银行监管阶段的研究比较全面、成熟，而银监会监管 阶段的监管效率、监管重点内容的研究还不够完善。本文从基本的经济理论出发，借鉴西方 国家银行监管的理论和实践，从理论和实践的层次对银行监管进行深入分析，结合银监会刚 刚成立的特别时期，分析我国银行监管现阶段存在的主要问题，并提出我国银行业监管可行 的政策建议。这种基于理论、偏重实践的分析，得出的结论具有可操作性，对我国现阶段银 行监管具有较好的指导作用和较强的现实意义。 银行监管包括银行内部控制和内部稽核部门的监管、外部监管机构根据法律的授权对银 行业采取的监督管理以及同业自律组织和社会中介机构的监督管理。银行的有效监管是政府 的一项重要职能。本文着重讨论外部监管机构根据法律的授权对银行业实施的监管问题，即 银行业监督管理委员会的监管。 一、我国银行监管的理论和现实基础 ( 一) 银行监管的理论基础 银行监管包含两层意思：银行监督和银行管理。银行监督是指监管当局对银行机构的经 营情况进行监控、考察、检查，目的是评估银行的经营状况以及银行遵守有关法律、法规的 情况；银行管理是指监管当局根据法律的授权管理银行机构的进入、退出机制，制定和颁布 银行业的操作规程及有关制度。 银行监管理论就是从经济学基本理论的角度来分析银行监管行为的必要性。目前主要的 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 银行监管理论是从信息经济学中信息不对称、逆向选择和道德风险等基本理论的角度来分析。 银行市场中信息不对称主要是指存款者很难了解银行资产的质量，特别是银行贷款的质量， 而正因为银行资产质量会影响其偿付能力，所以会给存款者带来恐慌；逆向选择和道德风险是 银彳亍为追求利益，会进行高风险业务，拥有高风险资产，以及具有高风险的个人和机构出于 投机目的设法进入银行业的行为，引起银行业的高风险。总结起来有以下两种观点： 1 、金融市场失灵论。 金融市场同其他市场一样存在市场失灵的问题。市场在资源配置中会因为垄断、外部性、 信息不对称等问题的存在而失灵。银行业也存在上述问题，因此政府必须进行干预。以使银 行市场的资源达至g 有效的配置。政府要对银行进行管理，通过强制性的信息披露、市场分割、 业务限制以及提供必要的金融公用基础设旖等手段以弥补市场的缺陷。 2 、金融市场崩溃论。 金融是现代经济的核心，银行在金融市场之中对资源的配置作用举足轻重，一直以来银 行在金融市场中的主导地位从未改变。银行运转发生问题会通过干扰国家的货币供给机制和 信贷机制，对整个经济产生强烈的冲击，并且通过金融系统的放大作用，必将对整个社会造 成巨大的副作用。由于银行业本身所具有的垄断性，以及高度的信息不对称性和不确定性， 不仅易导致局部的市场失灵，而且可能会导致社会性的“经济崩溃”。所以国家应当对银行业 迸行全面的管制。第一，利用中央银行对货币发行权的垄断控制和法定存款准备金制度等工 具控制货币发行量，从而控制物价和投资水平为经济增长提供良好的宏观经济环境。第二， 通过存款保证金露4 度、资本充足率、银行破产救济以及业务限制等工具维持金融体系的稳健 性，提高投资者的信心，防止金融崩溃现象的出现。 以上两种观点都是从市场失灵的角度说明银行监管的必要性。针对市场失灵的原因，理 论上一般将监管归结为四大基本类型：存款保险、对银行持有的资产进行限制和资本金要求、 注册和银行检查以及银行业和证券业相分离。1 ( 二) 我国银行监管的现实基础 从理论上讲政府对银行业要进行干预，进行监督管理。结合我国银行业发展的实际，我 们看到加强银行监管是当前银行业发展的迫切需要。 1 、我国银行业自身存在严重问题。 我国正处于计划经济向社会主义市场经济的转轨过程中，虽然未出现系统性的银行危 机，而且成功的避开了1 9 9 7 年席卷东南亚的金融危机，这并不说明我们的银行系统非常的安 全，银行危祝会远离我们。之所以没有出现危祝主要是因为我国银行业存在隐性的存款保险 制度，有国家担保，人们对银行的支付能力不存在担忧；而且我国对资本项目自由兑换的限 制也是我国金融系统能够避免国际性金融危机的重要原因。我们应该看到我国银行业内部存 资料来源：阎庆民著：中国银行业监管问题研究，中国金融出版社，2 0 0 2 年 6 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 在的突出问题： ( 1 ) 国有银行的不良贷款比例大，资产质量较差。根据有关资料，2 0 0 4 年末，四家国 有独资商业银行的不良贷款余额1 5 7 5 1 亿元( 按“一逾两呆”的口径) ，占贷款总额的1 5 6 。 ( 2 ) 资本金不充足，抵御风险能力差。网大国有独资商业银行都达不到国际清算银行规 定的资本金最低比率8 。 ( 3 ) 商业银行的效率低下，内部控制薄弱，操作缺乏有效性，监督缺乏有效性，各种金 融犯罪违法行为时有发生。2 0 0 4 年审计署查出南海华光集团关联企业诈骗银行贷款案件，中 国银行哈尔滨分行下属分理处银行存款被转移导致流失案件等严重违法案件，都说明当前银 行系统风险很大，存在许多管理漏洞。 以上问题的存在，严重威胁我国金融安全，急需银行监管部门的大力监督管理，以防止 出现大范围的银行危机。 2 、我国商业银行改革需要加强银行监管。 现阶段我国四大商业银行正逐步推进股份制改革。当前国有银行的改革有两项主要任 务：一是进行股份制改造和上市；二是建立健全良好的公司治理结构和机制。中国建设银行 和中国银行的股份制改革已经进入实际操作阶段，中国工商银行和中国农业银行已经列出时 间表，并开始启动大量的改革前期准备工作和实际推进工作。在改革过程中，监管当局应当 及时的、全面的对全过程进行指导监督，保证改革的正确方向。同时，监管当局应当对银行 系统内部的财务重组和不良资产的处置等过程进行监督，督促落实对不良贷款责任人的责任 追究和案件查处工作。 3 、外资银行全面开放，商业银行需要加强监管以提高竞争力。 根据加入世贸组织的承诺，到2 0 0 6 年我国将对外资银行取消所有地域和客户的限制。 在不断加剧的市场竞争作用下，我国银行业正受到来自优质客户和优秀人才流失、优势业务 丧失等一系列难题的冲击，我国商业银行必须不断提高自身服务质量、提高资产质量，使不 良资产比率不断下降，增强综合实力，这样才能在与外资银行的竞争中争取主动。提高资产 质量，增强风险防范能力是提高综合实力的根本，现阶段商业银行急需通过政府监管机构的 监管以提高经营管理水平和盈利能力。 我国银行监管的发展过程 建国以来我国的银行业监管经历了从无到有，从人民银行对金融业统一监管到证券、保 险和银行分离监管的发展过程。是一个逐渐独立化、专业化的过程。 1 9 8 3 年以前，我国实行的是大一统的人民银行体制，当时没有监管当局，没有监管对象， 也没有监管法律法规，因此，这期间中国基本没有现代意义上的银行监管。之后人民银行监 管地位的确立标志着我国银行监管的开始。从监管机构方面看，我国银行监管经历了人民银 行监管阶段和银监会监管阶段。 7 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 ( 一) 人民银行监管阶段 1 9 8 3 年中国工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分离出来，使人民银行实现了 中央银行与商业银行的分离，我国形成了中央银行、专业银行的二元银行体制，中国人民银 行行使中央银行职能，履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管。这一期间的银 行监管主要围绕市场准入进行，重点是审批银行新的业务机构，监管的主要依据是1 9 8 6 年国 务院颁发的银行管理条例。 1 9 9 2 年1 0 月，国务院证券委员会( 简称国务院证券委) 和中国证券监督管理委员会( 简 称中国证监会) 宣告成立，证券业的监管职能自此从中国人民银行分离出去( 国务院证券委 与中国证监会后于1 9 9 8 年4 月合并) ，中国人民银行主要负责对银行、保险、信托业的监管。 其后，中国银行业体制发生了重大变化，一是国家专业银行的商业化改革步伐加快；二 是成立了若干家股份制商业银行。同时，中国的保险业迅速发展，信托业经历发展、调整和 重组阶段。1 9 9 3 年，银行业贯彻落实中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控 的意见，在整顿金融秩序、严肃金融纪律、推进金融改革和加强金融宏观调控方面采取了一 系列措施。1 9 9 4 年，成立国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行等三家政策性银行， 实行银行政策性业务和商业性业务分离，为专业银行商业化创造了条件。1 9 9 5 年，中国人 民银行法和商业银行法颁布，从法律上确立了中国人民银行对银行、保险、信托业的 监管地位；随后，中国人民银行颁布贷款通则，召开银行业经营管理工作会议，把工作重 心转移到以银行风险监管为核心的系统性监管和依法监管上来，并首次提出降低国有独资商 业银行不良贷款的要求。1 9 9 6 年，开始查处商业银行违规经营和账外经营。1 9 9 7 年1 1 月， 为防范亚洲金融危机对中国的冲击，中央召开全国金融工作会议，对整顿金融秩序、防范金 融风险作出了重要部署。1 9 9 8 年，撤消了中国人民银行3 1 个省级分行，成立9 家跨省区分 行和2 家总行营业管理部；国家发行2 7 0 0 亿元特别国债，补充国有独资商业银行资本金。 1 9 9 8 年1 1 月，中国保险监督管理委员会正式成立，专司对中国保险业的监管，将原来 由中国人民银行履行的对保险业的监管职能分离出来，中国人民银行主要负责对银行、信托 业的监管。之后人民银行对银行业监管又有了新的变化。1 9 9 9 年，成立华融、长城、东方、 信达四家资产管理公司，剥离国有商业银行不良资产；清理整顿中小金融机构：颁布金融 违法行为处罚办法。2 0 0 0 年，开展国有独资商业银行等7 类金融机构贷款质量、盈亏状况 等真实性大检查；制定国有独资商业银行考核评价办法，首次对国有独资商业银行的经营 业绩进行定量考核：加强对国有独资商业银行信息披露的监管；国务院向国有重点金融机构 派驻监事会。2 0 0 1 年，首次实现国有资产独资商业银行不良贷款比率和余额下降目标；适应 加入世贸组织的需要，颁布外资金融机构管理条例；顺利完成香港中银集团重组，中国银 行( 香港) 有限公司正式挂牌营业。2 0 0 2 年2 月，中共中央、国务院召开第二次全国金融工 作会议，提出金融监管是金融工作重中之重；银行业全面实行贷款质量五级分类制度，并发 布商业银行中间业务管理办法、网上银行管理办法；对国有独资商业银行单笔大额贷款、 表外资产、非信贷资产损失控制度情况进行现场检查，不良贷款继续下降；人民银行牵头制 定监管体制、国有独资商业银行综合改革、农村信用社改革等方案。 在人民银行监管的这段时间中，根据监管内容及重点的不同可以分成四个发展阶段： 1 、初始阶段( 1 9 8 4 1 9 9 2 年) ，主要依靠行政手段管理金融。人民银行从经营与监管合 g 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国银行业监管问题研究 一转变到放弃经营功能，成为一个超脱的金融监管主体，但对金融监管工作研究不多，重视 不够，金融监管的作用发挥不理想。 2 、偏重于整顿式、合规性监管的阶段( 1 9 9 3 1 9 9 4 年) ，强调中央银行的分支机构要转 变职能，由过去侧重于管资金、分规模，转变到加强金融监管上来。但监管方式主要是整顿 式、运动式，监管内容以合规性为主。 3 、金融监管立法阶段( 1 9 9 4 1 9 9 7 年) ，我国金融领域的立法速度大大加快，颁布了中 国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、担保法和关于惩治破坏金融秩 序犯罪的决定及外资金融机构管理条例、金融机构管理规定等金融法律法规，使我 国的金融监管逐步走上依法监管的轨道。 4 、金融监管体制改革深化阶段( 1 9 9 7 年至2 0 0 3 年) ，吸取东南亚金融危机的教训，我 国的金融监管改革在这一时期得到了深化。这一时期，我国金融分业经营、分业监管体制进 一步得到完善；人民银行管理体制也进行了重大改革，从按行政区划设置分行改变为按经济 区划设置。 ( 二) 银监会监管阶段 2 0 0 3 年3 月，第十届全国人民代表大会第一次会议通过关于国务院机构改革方案的决 定，批准国务院成立中国银行业监督管理委员会( 简称中国银监会) 。4 月2 6 日，第十届全 国人民代表大会常务委员会第二次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业 监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定，确定中国银监会履行原 由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款 类金融机构等的职责及相关职责。4 月2 8 日，中国银监会作为国务院直属正部级事业机构正 式对外挂牌。至此，银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分工监管体制在我 国形成。 银行监管职能从人民银行分离出于以下几点考虑： 1 、保持人民银行货币政策独立性的要求。 近年来理论界对于确立并维护中央银行的独立性的认识更清晰、更深刻，已在更广泛的 基础上达成共识。1 9 9 0 年美国哈佛大学的学者对中央银行的独立性程度与经济增长、通货膨 胀的关系进行了实证研究。研究结果表明，中央银行的独立性大小与经济增长之间的关联度 不大，与通货膨胀率之间呈负相关关系。如果中央银行保持高度的独立性，就能实现适度的 经济增长、低的通货膨胀率和低的失业率，反之亦然。我国的金融体系一直以来属于银行主 导型体系；银行在金融产业中占据绝对地位，并与计划体系下的制度安排相适应，以资金调 配功能支持国民经济的持续增长。但随着经济的进一步发展，银行监管和货币政策之间存在 一定的目标冲突，中央银行同时执行这两项职能的效果不甚理想。一方面，央行的货币政策 传导机制仍以宏观调控为主要任务，其调控手法虽然有一定变化，但其首要目标是保持币值 稳定，仍带有行政色彩；另一方面，银行本身是国民经济中的先导产业，其运行要与经济体 制的改革相适应，与经济市场化相适应，首要目标是通过提高经营效益和经营机制的市场化 程度，降低不良贷款和提升竞争力等多重问题。因此，银行监管要求与微观主体的市场化必 须保持动态的适应，并从不同角度开辟新的政策执行方法，使央行的货币政策功能和银行监 管功能相互独立更能体现政策效益。 9 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 2 、保持银行监管独立性的要求。 1 9 9 7 年9 月，巴塞尔银行监管委员会发布银行业有效监管的核心原则，明确规定：“在 一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享 有工作上的自主权和充分的资源”，“为有效执行其任务，监管者必须具备操作上的独立性、 现场和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力”。近年来爆发的金融危机特别 是亚洲金融危机的沉痛教训告诉人们，中央银行或其他金融监管机构受政府或利益集团的不 当干预，不能独立行使监管职能，削弱j - 对国有金融机构的监管，降低了金融监管的有效性， 扰乱了金融市场的公平竞争环境，加剧了金融体系的脆弱性，这是导致金融危机的重要原因。 于是，金融监管的独立性问题开始受到关注。如同需要一个强有力的中央银行一样，中国也 需要一个目标明确、操作独立、高度专业化的银行监管功能。几年来人们目睹了银行监管无 休止的运动式现场检查和炫耀性的监管措施。这些做法并不触及银行治理的要害问题，反过 来常常破坏商业银行的内部管理，更不必说造成的观念扭曲和资源浪费。独立的银行监管形 式更有利于全方位改造银行业的监管模式，从提升行业竞争力的角度推进银行业的市场化改 革。独立的银行监管，也是消除道德风险的主要手段，而道德风险的存在将大大降低监管的 信誉和效率。如果银行监管不是独立的，商业银行相信中央银行将在它们出现困难时给予援 助，这就纵容了商业银行不去遵守审慎原则和市场约束。 中国银监会的建立，标志着我国金融业改革步伐进一步加快，标志着我国金融监管业的 体制、机制向着市场化和国际化方向又迈出了新的一步。但是机构分离同样会产生一些问题： 机构运行成本的增加，机构协调沟通的难度等。无论怎样的模式，只要能够有效的实现其监 管目标就是合适的模式。根据实际经济状况的不同，我们选择不同的模式和方法，并针对其 特点，有效发挥银行监管的作用。 三、我国银行监管的效率问题 ( 一) 什么是银行监管的效率 何谓效率? 辞海是这样定义的：指消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率，或 一种机械( 原动机或工作机等) 在工作时的输出能量与输入能量的比值。而意大利经济学家 帕累托( p a r e t o ) 给效率下的定义则是：“对于某种资源的配置，如果不存在其他生产上可行的 配置，使得该经济中的所有人至少和他们的初始时情况一样良好，而且至少有一个人的情况 比初始时严格地更好，那么资源配置就是最优的。”什么样的( 银行) 监管是有效率的? m i c h a e l h m o s k o w 教授认为，如果它在实现其追求的目标时，对银行业的经营活动造成的附带损失 最小，这种监管就是有效率的。国内学者陈建华认为“金融监管的有效性就是达成金融监管 目标的成本与收益的比较”。在银行业的监管中就是“银行监管目标的成本与收益的比较”。1 通过比较和综合，从中我们可以看出银行监管效率包含两个方面的内容：l 、监管机构在发现 有银行存在的问题和处理这些问题的效率，即监管的经济性和解决问题的效率性；2 、从监管 的目标实现看，是否达到了监管的目标，在实际中表现为是否实现金融稳定下的经济增长。 资料来源：陈建华著：金融监管有效性研究，中国金融出版社，2 0 0 2 年 1 0 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 ( 二) 我国银行监管的效率分析 中华人民共和国银行业监督管理法规定，银行监督管理的目标是促进银行业的合法、 稳健运行，维护公众对银行业的信心。从目标实现上来看，我国银行监管是有效率的。到目 前为止，我国未发生大的银行危机，银行的经营管理水平不断改进，资产质量逐渐提高，抵 御风险的能力逐渐增强，人民对银行业抱有信心。我国成功的抵御了亚洲金融危机，保持金 融秩序稳定，这除了我国金融体制的特殊性以外，很重要的是我们监管机构积极有效措施的 作用。在肯定金融监管成绩的同时我们还应该看到我国的银行业还受到许多问题的困扰：不 良资产比例较高；资本充足率较低；银行盈利能力较差；资产流动性较差等问题。时有发生 的银行系统的恶性案件也正动摇公众对银行的信心。这些问题也说明了银行监管的效率有待 于进一步的提高。从银监会对银行监管的现状来看，在人员监管业务素质、监管方式、监管 重点以及适应银行业发展要求等方面存在导致监管效率损失的可能，在此我将对影响我国银 行监管效率的因素一一分析。 1 、监管人员的专业配置和培训不能满足监管的需要。 有效的银行监管，最关键的步骤是发现和评价银行存在的风险，这对监管人员的知识结 构提出了较高的要求。我国在监管人员专业化培养方面较落后，主耍表现在； 一是没有建立结构合理的专业化监管人员队伍。风险性监管要求监管人员不仅要熟悉被 监管对象的产品结构、业务流程、风险管理模型、内控机制、计算机系统，还要具备良好的 金融、会计、法律等专业知识，从而能对风险管理系统的合理性、可靠性和有效性及各项业 务的合规性及风险程度进行评判和检查。这些监管内容不是某一个监管人员能够独立完成的， 而是需要一支结构合理的专业监管人员队伍相互配合、共同完成。我国目前严重缺乏这样的 专业监管人员队伍，监管人员的专业结构配置不合理。 二是没有建立实用有效的盟管人员培训机制。银行业监管人员不仅要有较全面的基础知 识，还要掌握系统的检查方法和技巧；同时金融市场和技术的发展，也带来了大量新知识、 新的管理技术和新产品，对此监管人员只有通过不断地学习才能适应银行业的发展和实施有 效监管，因此学习也应成为监管人员日常工作的组成部分。我国尚没有针对不同层次、不同 专业的监管人员制定全员的系统全面持续的培训计划，也没有建立分等级的监管人员资格考 核标准，相当部分监管人员的知识难以跟上市场发展的需要，这对实施有效的银行业风险监 管形成巨大障碍。 2 、长期以来的监管方式和监管重点不适应新形势的需要。 长期以来，我国一直对银行业实行机构性监管，银行监管着重于一般性行政检查和管理， 重在对市场准人、业务经营范围和行为的监管，如审批管理、业务范围的核定、专项现场检 查和行政处罚等。其中的问题突出表现在：重市场准人管理、轻持续性监管，重合规性监管、 轻风险性监管，对金融创新工具的监管尤为不足，而且，机构性监管措施滞后于市场发展， 不能及时发现和处理有问题银行，缺乏与国内其他监管当局的协调配合，监管过度与监管不 足同时并存，从而不能进行有效的金融监管。从世界发展趋势来看，金融监管正在从机构监 管为主转向功能监管为主。功能性金融监管可以实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，从而 克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理。 3 、 分业监管的模式造成机构协调机剥上的效率损失。 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 银监会成立后，中央银行将享有充分的货币政策信息和不完备的银行监管信息。从信息 沟通的渠道上看，微观的银行监管方面的信息有助于中央银行更深入地了解金融机构的情况， 从而更好地制定和实施货币政策。而分立后部分有用的微观银行监管信息的无可避免的流失， 将会影响货币政策宏观决策的制定和实施。而银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的 货币政策信息。这也使得银行监管缺乏以往所拥有的央行宏观面的金融信息作为监管决策参 考，而且，单纯的银行监管机构没有能力提供流动性职能，在金融机构出现流动性危机时， 仍需要中央银行以最后贷款人的身份向陷入流动性困境的机构提供资金支持。这都将削弱央 行最后贷款人作用的发挥，对防范金融危机或治理通货膨胀不利。 分业监管格局，使得银行业、证券业和保险业的监管自成系统，工作中各司其职、条块 分割、沟通不足、信息难共享，这些因素影响了金融监管的有效性。随着我国金融创新的深 入，金融混业经营正在我国悄然展开，各金融领域的边界越来越模糊，从而使得一些金融业 务领域难免出现监管交叉和监管真空。另外就银行监管讲，存在多头监管的问题，人民银行 在分离银行监管机构后仍然存在对银行的监管权利，财政部专员办、审计署金融审计部门每 年都有对银行的审计，虽然检查的重点不同，但是这在一定程度上增加了银行的监管成本： 监管部门的成本和被监管部门的成本。而且，各检查部门间没有很好的信息共享机制，造成 监管的浪费。 ( 三) 目前监管模式下提高银行监管效率的建议 l 、提高银监会的监管水平是当务之急。 监管人员的素质和能力很大程度上决定了一个国家银行监管工作的水平，监管者具有良 好的职业素养和高超的协调能力是进行有效银行监管的重要条件。随着我国加入w t o 、金融 对外开放的力度不断加大和金融形势的变化，对监管人员的思想品德、业务素质、知识结构、 分析能力及政策水平等方面的要求越来越高。从长远发展的角度，建立起有效的监管人员资 格认定制度、系统性的教育和培训制度、激励性的工资和人事制度，从多方面来提高监管人 员的监管素质。同时，为了防止责任不对等和激励不对称问题的发生，还必须逐步建立和完 善责任追究制度。国外一些监管当局非常注重监管人员的专业结构配置及培训，如美国财政 部货币监理署( o f f i c eo fc u r r e n c yc o m p t r o l l e r ，简称o c o 拥有法律、计算机、会计、信贷、 反洗钱等各项领域的专家队伍，对监管人员安排了系统全面持续的培训计划。我国要充分借 鉴国外经验，提高银监会的监管水平。 2 、建立对监管者的“再监管”机制。 到目前为止，我国对监管者的再监管还没有一套严格的指标体系来衡量其监管业绩，也 没有确立对监管者再监管的制度，因此无法评价监管者的监管成效。国家可以考虑建立一种 对银行监管机构再监督的机制。可以通过国家审计署的独立监督来实现对监管者的“再监管”。 审计署金融审计可以通过审计银监会的监管业务情况，出具审计意见，评价银监会的监管业 绩。另外国家建立一套有效的约束机制，包括对银行监管的问责制度和加强社会舆论的监督。 银监会应定期对银行监管的重大战略、举措和效果做出报告和说明。 3 、尽快建立银监会与相关方面的协调机制。 在人民银行与银监会之间形成信息共享机制。应当做出明确的制度安排，以保证两者之 间既相互独立，又能信息共享和有效协调。要尽快建立统一的金融信息中心，形成集中、高 1 2 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 效的金融信息来源；在央行与银监会之间要建立高级管理人员相互交流、定期磋商的制度安 排，定期公开货币政策和银行监管的运行情况，以加强两者之间的协调。 在银监会、证监会、保监会之间建立沟通机制。银监会积极参与现有的人民银行、证监 会、保监会之间的联席会议，加强相互之间的信息沟通。同时，银监会与其他金融监管机构 的职责应界定明确，以免留下监管真空。各金融监管当局应设计出合理的政策框架，处理好 各个层次上的监管冲突，既防止监管不足，又避免监管过度。同时在银监会、审计署、财政 专员办之间建立沟通机制，各单位在制定检查项目时充分征求其他单位的意见，避免造成监 管重复。单位之间及时通报检查出的问题，达到信息共享，提高监管的效率。 4 、实现银行监管重心的转移。 银行业监管目标是维护银行业的安全稳定、竞争高效，建立及时、准确、真实、有用的 信息披露系统，向公众提供明了、全面、实用的信息，保护客户的合法权益。银监会成立后， 可以真正有效地依法对银行及其业务实施监督管理，维护银行业的安全、稳健运行。因此， 银监会应实行监管重心的转变，把监管重点放在加强商业银行的自我约束机制、内部控制制 度建设和落实方面，尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的综合考核和评 价体系，借以控制经营风险，提高经营效益；督促国有商业银行按照降低不良贷款比例和增 盈减亏的目标制定经营计划，建立经营管理目标责任制，严格考核国有商业银行资产质量； 打破现有的银行业垄断，引进市场竞争机制，实现银行运作机制的转换；推进商业银行产权 制度改革，建立有效的公司治理结构等。 四、我国银行监管的方法及重点 ( 一) 银行监管的主要方法扣内容 从发达市场经济国家的情况来看，如果从降低银行风险和外部性的角度分析，可以把监 管制度划分为审慎或预防性监管和保护性监管。预防性监管内容包括限制竞争的管制和健全 性管制两个方面。限制竞争的管制的具体内容包括：市场准入管制、价格管制、业务领域管 制、对内外资本流动的管制。健全性管制的具体内容包括：资产负债表比率管制、现场检查、 非现场检查。其目的是通过限制银行的过度竞争，抑制银行的高风险投资行为，降低银行的 个别风险，进而降低银行破产的可能性。保护性监管内容包括三方面的内容：信息披露制度、 存款保险制度和中央银行的最后贷款人职能。保护性监管的目的是在银行面临破产时为客户 和银行本身提供保护，防止个别银行破产波及整个金融业，降低系统风险发生的概率。 1 、银行业的预防性监管 ( 1 ) 限制竞争的监管内容 市场准入监管。市场准入监管起源于对自由银行制度的否定。所谓自由银行制度指创 立新银行不需要通过立法专门机构审批和颁发银行执照，只要具备一定条件，任何人均可以 申请领取银行执照而开立银行的制度。准入限制的直接目的是防止旨在进行欺诈犯罪活动的 个人、企业开办银行和禁止无经营能力者开业。一般而言，市场准入监管是指银行开业必须 符合最低资本金规定，必须经有关当局许可。只有那些具备专业经营能力、拥有专门人才， 并经过审查确实能够提供符合社会要求的服务的银行才能开业。目前我国对银行的进入控制 首都经济贸易大学硕士学位论文我国银行业监管问题研究 的还是很严格。已经颁布金融机构高级管理人员任职资格管理办法、金融机构管理规 定和中华人民共和国商业银行法对人员素质和注册资本等方面都有规定。而且在目前 银行业存在较多问题的形势下，国家对银行机构的进入控制把关更加严格。 价格监管。银行业的价格管制表现在银行利率的管制。在市场经济不发达的情况下， 通常的做法是规定存款利率上限或禁止向活期存款支付利息，以防止银行间竞相提高存款利 率，引发不正当竞争，从而造成金融混乱。利率管制的结果通常使存款利率降到均衡利率水 平以下。以利率为主的价格竞争一旦被限制，必将诱发银行进行提供免费服务等方式的非价 格竞争，大量的垄断利润有可能被用于这些开支，增加银行的经营成本，降低银行的效率。 我国目前对利率实行管制，没有实现利率的市场化。不同银行的利率相同，所以由于非利率 竞争手段的使用造成对银行业的影响是现阶段银行监管的一项重要内容。 业务领域限制。银行业务范围始终受到分业和混业管理方式的影响。将金融业务划分 为若干专门领域，特定的金融机构只能经营本领域业务，跨领域经营受到限制或被禁止，这 是业务领域限制的主要做法。具体到银行业，存在证券业务管制、长短期金融领域管制和信 托业务管制。证券业务管制是将银行业务与证券业务分离，银行不得同时从事证券业务。一 般认为，由于证券价格变动幅度过大，银行持有证券将有损经营的稳健性，银行从事证券业 务还会导致存款者和投资者之间的利益矛盾。这种利益矛盾会危害银行经营，并加大银行破 产的可能性。实行长短期金融领域管制，旨在降低因银行资产负债结构不一致导致损失的可 能性。如普通银行只能接受短期存款，同时承担企业运转资金等短期贷款义务。而长期金融 机构则专门负责吸收长期储蓄性存款或发行金融债券，进行企业设备投资等长期贷款业务。 信托业务管制指银行不得兼营信托业务。与兼营证券业务类似，兼营信托业务也会造成存款 者与委托者的利益冲突。目前中国实行的是严格的分业经营和分业监管，所以业务领域的控 制同样是非常严格。 外汇管制。外汇管制是指为了预防银行# i v e 业务的风险，对外汇交易予以限制的措施。 国际上对外汇管理的主要措施是规定外汇资产运用必须以一定比例的资本为基础。目前，中 国实旖严格的外汇管制，如进出口结售汇制度、汇兑收支限制、外汇配给制度、进口许可证 制度以及对非贸易外汇流动和资本输出入的管制等。 ( 2 ) 健全性监管内容 银行监管关注的焦点是银行作为企业形态的继续存在，所以健全性管制的主要对象是银 行的潜在支付能力。判断银行经营健全性的标准是：一是银行具备一