（国际关系专业论文）欧盟（欧共体）共同农业政策的成就与问题.pdf

欧盟( 欧共体) 共同农业政策的成就与问题 摘要 农业是一个国家发展的重要部门。作为指引，政策在农业的发展过程中起到不 可低估的作用。共同农业政策是欧盟( 欧共体) 共同政策的核心。它在实旌的4 0 多 年中，为欧盟各国的农业发展做出了巨大贡献，使欧共体在短时间内，从世界一l 最 大的农产品进口国变成了农产品的主要出口国，实现了农业快速的恢复和发展。在 取得巨大成就的同时，共同农业政策也面临着重重困难。内外部压力促使欧盟不断 调整和改革共同农业政策。 本文首先简要介绍了欧洲的自然历史条件，指出欧盟共同农业政策是在自然和 政治双重作用下产生的，同时简要介绍了欧盟( 欧共体) 共同农业政策的主要内容： 接着结合欧盟共同农业政策历史上的两次基础性改革以及新千年的改革，指出了共 同农业政策的发展方向：文章还详细分析了共同农业政策实施4 0 多年来在主要成员 国的做法以及经验，并就其总体上所取得的成就以及在实施过程中出现的问题做了 阐述：最后，结合我国农业支持保护政策的现状，提出了共同农业政策对我国的借鉴 之处。 全文共分四章： 第一章欧盟共同农业政策的形成与主要内容 第二章欧盟共同农业政策的改革发展和趋向 第三章欧盟共同农业政策的经验与教训 第四章欧盟共同农业政策对我国农业支持和保护政策的启示 关键词：欧盟( 欧共体) ；共同农业政策；补贴；改革；中国 a c h i e v e m e n t sa n dc h a l l e n g e s o ft h ec o m m o n a g r i c u l t u r ep o l i c yo fe u a b s t r a c t a g r i c u l t u r ei sav i t a ls e c t o ri nac o u n t r y sd e v e l o p m e n t w o r k i n ga sag u i d a n c e ， p o l i c yo r i e n t a t i o np l a y sa ni n d i s p e n s a b l er o l e i nt h i sp r o c e s s c o m m o na g r i c u l t u r a l p o l i c y ( c a p ) i st h ec o r ep i l l a ra m o n ga l lt h ep o l i c i e so ft h ee u r o p e a nu n i o n d u r i n gi t s a p p l i c a t i o na n di m p l e m e n t a t i o nf o rt h ep a s tf o r t yy e a r s ，i th a sc o n t r i b u t e dp o s i t i v e l yt ot h e a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n to fe uc o u n t r i e s t h i sc o n t r i b u t i o nf a c i l i t a t e de u ，w i t h i nav e r y s h o r tt i m e ，t r a n s i t e df r o ma p u r ea g r i c u l t u r a lp r o d u c ti m p o r t i n go r g a n i z a t i o ni n t oam a j o r e x p o r t i n gc o n s o r t i u m a sac o n s e q u e n c e ，a g n c u l t u r eh a sa c q u i r e ds p e e d yr e c o v e r ya n d d e v e l o p m e n t a tt h es a n l et i m e ，c a pi sf a c i n gc h a l l e n g e so fv a r i o u sn a t u r e b o t hi n t e m a l a n de x t e r n a lp r e s s u r e sh a v ec o e r c e dt h ec o n t i n u o u sa d j u s t m e n ta n dr e f o r mo f c a p t h i se s s a yt r a c e db a c kt h eo r i g i no ft h ec a p ，i n t r o d u c e da n da n a l y z e dt h et w o m a j o rf u n d a m e n t a lr e f o r m sa sw e l la st h en e wm i l l e n n i u mr e f o r m a f t e rt h ei n t r o d u c t i o n a n da n a l y s i sp a r t ，t h ea u t h o rp o i n t e do u tt h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o no fc a pa n dp r o v i d e d a ni n d e p t h a n a l y s i s o ft h ea c h i e v e m e n t sc a pa t t a i n e da sw e l la st h e p r o b l e m s e n c o u n t e r e dd u r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h i sp o l i c y a sac o n c l u s i o n ，s t a t u sq u oo ft h e a g r i c u l t u r a ls u p p o r t i v ep o l i c yo fc h i n a ，p rw a sm e n t i o n e d s u g g e s t i o n sw e r em a d e t ot h e d e v e l o p m e n to f t h ep o l i c yi nc h i n a t h ee s s a yw a sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s ： c h a p t e ro n e ：o r i g i n ，f o r m a t i o na n dm a i nc o n t e n to fc a p ； c h a p t e rt w o ：r e f o r m ，d e v e l o p m e n tm a dt r e n do f c a p ； c h a p t e rt h r e e ：e x p e r i e n c ea n dl e s s o n sg a i n e df r o mc a p ； c h a p t e rf o u r ：s i g n i f i c a n c eo fc a pt o o u rc o u n t r y sa g r i c u l t u r a ls u p p o r t i v ea n d p r o t e c t i o np o l i c y k e yw o r d s ：e u ( e c ) ；c a p ；s u b s i d i a r y ；r e f o r m ；c h i n a 青岛人学硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明。愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：日期：口彳年调叫日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密日： ( 请在以上方框内打。“4 ”) 善斋錾耋置囊摹黪 昌雾；。誊摹。：胃昌 ( 本声明的_ i ! 炭枚归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 引言 引言 农业在国民经济中拥有基础地位，世界各国都十分重视本国的农业发展。农业 政策在政策体系中也居于重要地位。欧洲一体化的发展，使欧洲联盟成为国际政治 经济舞台上的一支重要力量。欧盟各国在探索和实践农业发展和农业增收过程中， 逐步形成了具有代表性的农业发展模式及政策体系。欧盟共同农业政策( 英文简称 c a p ) 是欧洲一体化的基石，是欧盟对自身农业在市场和生产经济上实行的统一行为 准则。实施4 0 多年来，它为欧盟( 欧共体) 乃至世界农业的发展做出了巨大的贡献。 通过这个政策的实施，欧共体在短时问内，从世界上最大的农产品进口国变成了农 产品的主要出口国，实现了农业快速的恢复和发展。 为减轻财政负担，减少农产品过剩，增强农产品国际竞争力和适应w t o 规则， 自2 0 世纪6 0 年代开始共同农业政策就进行了一系列的改革和调整。特别是2 0 世纪 9 0 年代进行的两次基础性改革( 1 9 9 2 年改革和2 0 0 0 年议程) ，使过去一直处于核心 地位的市场与价格政策得以调整。2 0 0 2 年7 月欧盟又设计了2 0 0 7 - - 2 0 1 3 年共同农 业政策改革方案，经过成员国的艰苦谈判，该方案已于2 0 0 3 年6 月获得批准并已开 始实施。 欧盟的共同农业政策是一个基本成功的农业政策，它的核心是价格支持政策， 在其实施的前1 0 年中，的确起到了提高农业劳动生产率、增加农产品供给、稳定市 场和价格的效果但它的实施是以沉重的预算和巨大的财政开支为代价的，在欧盟 从农产品进口国转变为农产品出口国后，共同农业政策也暴露出了一些自身的问题。 农业问题一直是中国的最大难题，近半个世纪以来，虽然取得了很大成就，但 我国农业发展也面临着巨大的压力。2 0 0 1 年底中国加入w t o 后，将深层次全方位的 参与国际分工和国际间生产关系的调整，其中农业是调整的重点。因此，研究欧盟 共同农业政策的成就与问题对我国的农业支持政策的调整具有一定意义。 本文拟通过对欧盟共同农业政策( c a p ) 的阐述与分析，探讨c a p 未来发展的方 向以及c a p 与w t 0 之间的关系，力图为我国的农业支持保护政策的调整方向提出建 议。 以往研究农业政策的文献大致可分为三大类：一是对某一国的农业政策的研究 或某一个方面的研究；二是对农业分类政策的研究，例如农产品价格政策；三是对 某个农业法案、协议的主要内容及其影响进行分析。 由于欧盟共同农业政策( c a p ) 在欧盟( 欧共体) 发展历史上的重要作用，国 内外有许多专家学者对其进行了研究。现有的关于欧盟共同农业政策的研究成果主 要是侧重于介绍共同农业政策的由来、运行机制及几次改革方案。欧盟官方网站上 都可以找到对c a p 历史及历次改革的描述；日本速水佑次郎的农业发展的国际分析 青岛大学硕士学位论文 等都对共同农业政策进行了较为深入的研究和论述。 国内介绍c a p 的文献与专著也不少。如余开祥等人合著的欧洲共同体一一体制、 改革、趋势一书关于c a p 的部分就详细介绍了c a p 的运行机制和政策，有很好的 参考价值。程极明的欧洲共同体农业政策一书是介绍欧共体c a p 的一本专著。作 者详细介绍t c a p 的形成、制订机制，实施、发展。 其他学者如赵昌文所著的欧盟共同农业政策研究，司马宜郎著的欧盟共同 农业政策的启示，孙中才著的世界农业发展与欧盟共同农业政策，刘景江的欧 共体农业一发展、政策与思考等等也都从不同侧面对c a p 进行了研究。 本文拟以欧盟共同农业政策的发展经验和教训为研究对象，介绍共同农业政策 的历史、改革及未来发展方向，总结实施共同农业政策的经验和教训，发现问题， 并结合我国农业支持保护政策的现状，探讨在当前形势下我国农业支持保护政策的 发展方向。 核心内容是结合共同农业政策几次主要改革的影响总结c a p 未来的发展方向， 并总结c a p 对几个主要成员国的影响，以及c a p 与w t 0 的关系，提出在当前形势下 c a p 对我国农业支持保护政策的借鉴意义。 本文核心着力之处是，结合当前形势分析欧盟共同农业政策与w t o 之间的关 系，借鉴欧盟共同农业政策的经验，和对我国农业支持政策调整的方向，提出一些 建议。 2 第一章欧盟共同农业政策的形成与主要内容 第一章欧盟共同农业政策的形成与主要内容 1 1 欧盟共同农业政策形成的历史背景 1 1 1 欧盟的历史及其农业生产条件 欧洲联盟，简称“欧盟”，其前身是“欧洲共同体”( e c ) 。欧洲共同体是由三 个单独实体组成的：一是根据1 9 5 1 年巴黎条约建立的欧洲煤钢共同体( e c s c ) ； 二是根据1 9 5 7 年罗马条约建立的欧洲经济共同体( e e c ) ；三是欧洲原子能共同 体( 即r a t c l i ) 。1 9 6 5 年4 月8 日，这三个共同体实行了机构合并，成立了欧洲共同 体。1 9 9 3 年1 1 月1 日，随着欧洲联盟条约被批准后，欧洲联盟取代欧洲共同 体，在欧洲共同体基础上建立了当今世界上最具代表性的区域经济一体化组织，使 欧洲经济一体化的进程又迈出一大步，其成员国已达1 7 个，包括：比利时、荷兰、 卢森堡、意大利、联邦德国、法国( 1 9 5 8 年) ( 以上6 国为欧盟创始国) ，爱尔兰、 丹麦、英国( 1 9 7 3 年) 、希腊( 1 9 8 1 年) 、西班牙、葡萄牙( 1 9 8 6 年) 、奥地利、瑞 典、芬兰( 1 9 9 5 年) 。2 0 0 5 年4 月，欧盟成员国已经达到2 5 个。欧盟东扩后，整个 经济区域面积由原来的3 2 0 万平方公里扩增为4 3 0 万平方公里；总人口数也由3 7 亿增至4 8 亿，成为全世界最大的区域经济体。 欧盟国土面积4 3 0 万平方公里，占欧洲国土面积的1 5 ，总入口3 7 7 5 4 万( 1 9 9 6 年) ，占欧洲总人口的5 2 ；耕地面积为7 7 0 9 8 万公顷( 1 9 9 5 年) ，占欧洲耕地面积 的2 6 。欧盟各国的具体情况如表1 一l 。 表格l l1 9 9 9 年欧盟农业生产条件 单位：万平方公里、万人、人，平方公里、千公顷、 国土面积总人口数人口密度耕地面积多年生作农业人口 ( 万平方( 万人)( 人平( 千公物面积 比重( ) 公里)方公里)顷)( 千公 顷) 奥地利 8 48 1 8 9 71 3 9 7 8 28 2 比利时一 3 31 0 1 53 0 88 1 42 0 卢森堡 丹麦 4 3 5 3 21 2 42 2 9 48 芬兰 3 3 8 5 1 71 5 2 1 7 43 法国5 5 2 5 9 1 0 1 0 71 8 3 6 11 1 5 43 5 德国3 5 78 2 0 92 3 01 1 8 2 12 1 7 2 6 青岛大学硕士学位论文 希腊 1 3 21 0 6 3 8 12 7 6 21 1 0 8 冰岛 1 0 32 837 爱尔兰 7 o3 7 55 41 0 7 63 意大利 3 0 1 5 7 2 41 9 08 5 4 52 8 7 7 5 6 荷兰 4 1 1 5 8 13 8 59 1 43 5 3 5 挪威 3 2 44 4 61 48 7 7 葡萄牙 9 29 8 91 0 81 9 6 87 3 7 西班牙5 0 63 9 4 27 81 3 6 8 01 8 5 0 7 9 瑞典 4 5 0 8 8 6 2 0 2 7 4 7 英国 2 4 55 8 7 42 4 05 9 1 75 11 8 注：表中“一”为无法查到数据。0 1 从表1 一l 中可以看出欧盟各国农业环境的特点。从国土面积角度看，欧盟成员 国都属中小国家。整个欧盟的土地面积也只相当于一个中等国家偏上的国家。 从入口总数来看，欧盟各成员国人数在世界范围内属中小国家。欧盟总人口为 3 7 8 亿，只相当于中国人口总数的3 0 ，比美国总人口多4 0 。因此，欧盟也只相当 于人口总数占世界第三位的国家。 就整个欧盟耕地面积来看，欧盟只相当于一个中等偏上的国家，如果与美国、 俄罗斯相比，只能称其为人多地少。 1 1 2 制定农业政策的理论依据 几乎所有的发达国家和大多数发展中国家的农业部门都受到政府的干预。这是 由农业部门和农产品的自身特性决定的。与一般商品的需求和供应不同，农产品的 供求具有如下特点： 首先，农产品的供给受气候、病虫害和自然灾害的影响很大，实际的供给数量 可能会上下浮动2 5 。供给的波动加上市场信息的不完全将导致农产品市场失灵。个 别农场的产量相对于整个市场的需求是微不足道的，所以农民是农产品市场的价格 接受者。他们往往是根据农产品市场的价格变化而不是实际的需求变化来决定他们 的供应水平。此外农产品存在“供应滞后”问题，即一般的农产品从生产决策到实 际供应之间都存在一个时间差，这一现象可以用经济学中的“蛛网理论”来解释脚。 如果某一年农产品的供应因为某个原因出现短缺，供给为a ，则价格会上升到b ，供给 在短期内不会增加，这一高价格将持续一段时间，这将引致供应量增加到c ，但是在 这一点上，供给超过需求，则价格下降到d 。如此循环，农产品市场的供求平衡难以 自我实现，短缺和过剩交替出现。 4 第一章欧盟共同农业政策的形成与主要内容 图i “蛛网”模型 q 其次，农产品的需求也存在不确定性。一方面，农产品的需求与消费者的饮食 习惯密切相关。这种饮食习惯可能在短时间内发生较大的变化，如从1 9 8 5 年至t 1 9 8 9 年，爱尔兰的人均黄油消费量下降了4 0 ，英国和德国则下降了2 0 啪。随着人们生活 水平的提高，消费者对食品质量和安全的关注程度提高了，这也会导致某些农产品 的供求失衡。如上个世纪9 0 年代发生的疯牛病，使得德国政府怀疑英国出口到德国 的牛肉存在卫生安全问题，从而对英国牛肉的需求量急剧下降。另一方面，农产品 的供给和需求的增长幅度不同使得农产品的过度供给成为一个普遍的现象。 农产品的供给和需求两方面都存在使市场不能实现均衡的因素，所以各国政府 采取各种措施来干预农产品市场。从理论上讲，实现农产品市场均衡应该主要依靠 提高农产品市场的信息充分程度，使农民可以根据市场信息安排生产。但是各国政 府的普遍做法却是控制国外农产品的进入和对本国农产品实行补贴。这是一种“政 治化”的手段，它使得政府可以决定农产品的价格、产量乃至农民的收入水平。这 种干预的程度和所采取的具体方法又取决于农业部门在国内各产业中的战略意义， 受农业部门规模、结构、食品供应重要性等因素的影响。 欧盟共同农业政策就是在这样的逻辑框架下建立和发展起来的，并且这种逻辑 也给共同农业政策的执行带来很多负面影响，迫使欧盟对其进行多次改革。 i i 3 欧盟农业政策制订的政治背景 战后的西欧人口增加。廉价的粮食来源被切断，而主要从美国输入的农产品占 用了大量的美元，阻碍了西欧经济复苏。战后西欧的农业结构落后，生产率低下， 农业收入水平也普遍低于其他部门。 5 青岛大学硕士学位论文 这些现实状况要求西欧各国对农业做出反应。但共同农业政策的出台还需要一 个重要的条件，即来自农民和农业组织的政治压力。战后的西欧农业仍然是一个基 础产业。农业就业人口在欧共体6 国中，1 9 5 8 年仍然有1 9 0 0 万人，占总就业人口的2 0 左右。在2 0 世纪3 0 年代到第二次世界大战期间，西欧各国的农民的政治觉悟、活动 及组织有了很大的发展，形成了有效的“绿色阵线”农业地区关系到各政党的大 量选民，因此农民和他们的生产者组织对西欧各国政府及执政党形成了巨大的压力 【4 】 以下的分析框架可以用来分析共同农业政策的形成和发展。 图2 共同农业政策的形成和发展” 首先，各成员国国内的农业利益集团通过相互之间的博弈过程形成国家在农业 政策方面的偏好。然后，各成员国的农业部长把国家偏好带到欧盟层面上进行相互 博弈，在这一过程中跨国利益集团为自身利益在欧盟层面进行游说，影响共同农业 政策的制订。与此同时，超国家的组织，如委员会和欧洲议会也对共同农业政策的 制订和改革施加自己的影响。共同农业政策的制订和实施对其他国际利益集团，主 要是各农产品出口大国产生了影响，此外欧盟作为一个整体参加世界贸易组织农产 品贸易谈判，其结果将对其他国家产生影响。 1 2 欧盟共同农业政策( c a p ) 的主要内容 1 2 1 共同农业政策的目标 罗马条约第3 9 条第1 款规定了共同农业政策的目标，主要包括： 1 2 1 1 促进技术进步，保证农业合理生产和对生产要素特别是劳动力的充分利用， 提高农业生产率。 1 2 l2 在不断提高农业劳动生产率的基础上，增加农民收入，保证农民合理的生 活水平。 1 2 1 3 稳定农产品市场，保障供应的可靠性，为消费者提供价格合理的农产品 1 2 1 4 保护生态环境和动物生存环境，保证食品安全。 6 第一章欧盟共同农业政策的形成与主要内容 i 2 1 5 进行农业结构调整，促进农村经济和社会全面发展。 前三项目标是罗马条约第3 9 条中指明的，后两项目标则是在共同农业政策 的发展中得到确认的。 1 2 。2 共同农业政策的原则 为了确保共同农业政策目标的实现，欧共体制定了3 条必须共同遵守的原则来协 调国家之间的利益。这三条原则是： 1 2 2 1 共同体市场统一原则，即逐步取消欧共体成员国之间的关税，实现共同体 内部成员国之间商品、劳动力和资本自由流通，制定共同的经营法规、价格和竞争 法则等。 i 2 2 2 共同体优先原则，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当产品价格低 于共同体内部价格，实行进口征税：当产品出口价格低于共同体价格实行价格补贴， 控制从共同体外部进口，避免受到世界市场波动的影响。 1 2 2 3 价格和预算统一原则，即制定统一的农产品价格和财政预算，由各成员国 缴纳一定的费用建立欧洲农业指导金和保证基金，用以进行补贴和支持共同体的农 业发展。 1 2 3 共同农业政策的运行机制 1 2 3 1 价格机制 价格机制是共同农业政策运行机制的核心，是共同农业政镶得以正常运行的关 键。共同农业政策的价格机制由三部分内容组成：目标价格、干预价格和门槛价格。 在共同农业政策中，统一价格是通过欧共体对农产品制定一系列共同价格来实 施的。共同价格并不等同于实际市场价格，而是管理价格。市场价格在共同价格限 定的范围内自由波动，一旦超过这个范围，欧共体必须通过干预来使之回归。 i 2 3 2 市场机制 共同农业政策市场机制被分为四个类型： 1 2 3 2 1 干预及保护。约有超过7 0 的农产品( 包括谷类、脱脂奶粉、牛肉和糖等) 受此类市场机制调节。它包括欧共体市场干预措施和对外保护系统，目的是防止欧 共体市场价格下跌至干预价格以下。为保护本地产品不受外来产品的冲击，欧共体 必须在干预市场的同时采用贸易壁垒手段。 i 2 3 2 2 排外保护而无干预。市场机制对于一部分农产品( 大约2 s ) 采取有限的保 护措施。保护措施主要是对外来同类产品征收不同形式的关税。 1 2 3 2 3 价格补贴。欧共体对一部分商品( 包括油菜籽、向日葵籽、棉花籽等高蛋 白植物) 保持稳定的进口税率即意味着此类商品没有排外保护。大量低价进口商品涌 入欧共体市场后，为增强此类农产品的市场竞争力，欧共体内所有购买欧共体产品 的生产部门将得到补贴金。 7 青岛大学硕士学位论文 1 2 3 2 。4 统一费用。对那些从事在欧共体农业生产中占微小比例，而专业化程度 又较高的农业生产的农民和区域给予费用资助。 1 2 3 3 货币补偿金机制 这是在布雷顿森林体系开始瓦解时，各国货币实行浮动汇率时产生的一种保护 本国农民利益的机制。为避免货币升值或贬值而对一国农民利益带来损害，欧共体 允许对个别成员国由于汇率波动而变化的农产品价格进行差价补贴。这原是一种迫 不得己的应急措施，然而1 9 7 3 年以后，布雷顿森林体系最后解体，欧共体各国货币 先后实行浮动汇率，这使得货币补偿金制度延续下来，并日趋固定化。 1 2 3 4 欧洲农业指导与保证基金( e u r o p e a na g r i c u l t u r a lg u i d a n c ea n dg u a r a n t f u n d ) e a g g f 是共同农业政策运行机制中的重要一环，主要包括用于农产品市场管理的 保证部分和用于农业结构改革的指导部分。保证部分主要开支项目为：为支持农产品 出口而发放的出口补贴：农产品市场的千预费用：因货币汇率波动引起的货币补偿 金。指导部分主要用于欧共体在农业结构政策范围内采取的各项措施、理事会决定 的特别开支及改进生产设施和农产品销售工程。 1 2 3 5 共同市场组织( c o m m o nm a r k e to r g a n i z a t i o n s ) c m o s 是共同农业政策的主要机制，因不同产品的生产和销售条件而变化。总的 来说有以下四种类型：按照生产要素如土地和牲畜对生产者提供直接资助：根据生产 水平的一定比例提供资助：对成本主要由消费者承担的产品提供支持：允许市场自身 调节供求波动而只有极少的干预。 第二章欧盟共同农业政策的改革、发展和趋向 欧盟共同农业政策自2 0 世纪6 0 年代诞生至今经历了多次改革和调整，这些改革 主要可以分为三个阶段：一是1 9 9 2 年以前的改革；二是1 9 9 2 年的共同农业政策改革； 三是 2 0 0 0 年议程及以后的改革。其中因第一阶段的改革对欧盟共同农业政策的 影响不大，所以本章只针对1 9 9 2 年改革、( 2 0 0 0 年议程及2 0 0 2 年改革的原因、改革 内容及改革的效果意义进行分析。 2 1c a p 两次主要基础性改革 2 1 11 9 9 2 年共同农业政策( “麦克萨里”改革) 1 9 9 1 年2 月，欧共体委员会农业委员麦克萨里( m a c s h a r r y ) 签发了决心改革的 著名的“反思文件”( 共同农业政策的发展与未来) ，这就是“麦克萨里”改革计划。 2 1 l l “麦克萨里”改革的原因 第二章欧盟共同农业政策的改革、发展和趋向 “麦克萨里”改革的原因包括内外两重。主要可归结为以下几点： 2 1 i i i 农业政策的实施成本巨大。 这个实施成本可分为广义和狭义两种。狭义的成本仅指欧盟预算中用于共同农 业政策的部分。而广义的成本则指各成员国政府支持农业研究、基础设施建设和咨 询服务的预算开支以及由于高价格消费者的转移支付。 表格2 1 共同农业政策的预算开支( 百万欧洲货币单位) ，1 9 8 2 - - 1 9 9 5 嘲 农业指导e a g g f 在保证部分保证部分 年度总预算与保证基总预算中保证部分 在e a c , ( ；f在g d p 中 金( e a g g f )的比例中的比例的比例 1 9 8 22 0 7 0 5 8 1 6 0 5 5 6 6 31 2 4 0 5 69 50 4 1 9 8 32 4 8 0 7 61 6 5 3 9 6 6 71 5 8 1 1 69 50 5 1 9 8 42 7 2 0 8 81 9 0 2 2 77 01 8 3 4 6 59 6o 6 1 9 8 52 8 0 8 5 12 0 4 6 3 87 31 9 7 4 4 29 60 6 1 9 8 63 5 1 7 4 12 2 9 1 0 9 6 52 2 1 3 7 4 9 7 o 6 1 9 8 7 3 5 4 6 9 22 3 8 7 5 16 72 2 9 6 7 79 60 6 1 9 8 8 4 1 1 2 0 92 8 8 2 9 87 02 7 6 8 7 39 6o 6 1 9 8 94 0 9 1 7 82 7 2 2 5 26 62 5 8 7 2 99 5o 6 1 9 9 04 4 3 7 8 92 8 4 0 2 7 6 4 2 6 4 5 3 59 3 0 7 1 9 9 1 5 3 8 2 3 13 4 5 4 1 76 43 2 3 8 5 99 4o 6 1 9 9 25 8 8 5 7 03 5 1 8 5 46 03 2 1 0 7 59 10 6 1 9 9 36 5 2 6 8 53 8 3 3 7 8 5 9 3 4 7 4 8 19 1 o 7 1 9 9 46 8 3 5 4 63 7 5 3 2 45 53 4 7 6 8 99 30 6 1 9 9 57 6 5 2 6 i3 9 9 4 6 95 23 6 9 7 2 59 20 6 从表格中可以看出共同农业政策的预算开支在所有的年份都超过了欧盟总预 算的5 0 5 ，在1 9 8 5 和1 9 8 8 年度竟达到甚至超过了7 0 而这其中用于保证部分的开支 占共同农业政策预算开支的比例都在9 0 9 6 以上。因此农业方面的开支给欧盟预算带来 很大的压力，这是欧盟进行改革共同农业政策的主要原因。事实上，预算的压力一 直存在，为此，在9 0 年代前也曾采取过许多措施，但大都是局部调整，并未从根本 上解决共同农业政策所面临的困境。 2 1 1 1 2 农业生产者的收入水平并没有因为共同农业政策的实施而获得提高。相 反的，在某些年度，农民的实际收入水平竟下降了表格2 2 说明了这一情况。 表格2 2 欧盟各成员国1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 年度农户实际收入变动情况“1 9 青岛大学硕士学位论文 比利时 丹麦 德国 希腊 西班牙 法国 欧盟1 2 国 - 2 1 一5 9 - 2 2 一1 1 一8 9 6 1 一1 1 爱尔兰 意大利 卢森堡 荷兰 葡萄牙 英国 一1 6 - 5 一2 4 一2 3 - 2 7 一1 5 2 1 1 1 3 协调乌拉圭回合谈判中的立场，减轻来自于其他农产品出口国的压力。 对出口补贴的支持使欧盟向世界市场倾销了大量的农产品，这必然损害了其他 出口国的利益，特别是美国和凯恩斯集团( g r a i n sg r o u p ) 。欧盟与其他农产品出口 国之问的贸易争执从未停止过。在乌拉圭回合的谈判中，由于在农业问题上不能与 欧盟达成一致，乌拉圭回合的谈判陷入停顿。这就意味着欧盟除丧失贸易自由化带 来的福利外，还将丧失在服务和知识产权等方面的利益。这促使欧盟对其共同农业 政策进行改革，以便在乌拉圭回合中与其他贸易伙伴达成协议。 2 1 1 2 “麦克萨里”改革的内容 “麦克萨里”改革方案从1 9 9 3 年开始实施，主要措施是： 2 1 1 2 1 大幅度降低价格支持水平：在三年内把粮食和牛肉的价格降到接近国际 市场的水平。 2 1 1 2 2 土地休耕计划：所有农户( 除那些年均谷物产量不足9 2 吨的小农户) 要 将土地面积的1 5 冻结。 2 1 l2 3 实行收入支持：农民的收入损失将由一个按面积支付的体系来进行补偿。 2 1 1 2 4 调整农业结构政策：增加促进农业生态环境保护、发展农场林业和鼓励 提前退休等相关措施。 2 1 1 3 对“麦克萨里”改革的评价 2 1 1 3 1 “麦克萨里”改革是欧盟共同农业政策历史上的一次成功改革。它是欧 盟第一次比较全面的对共同农业政策进行改革，并且在解决农产品过剩方面受到了 良好的效果。价格支持制度一直是共同农业政策的核心，也是改革的焦点。以往的 改革都是在预算压力之下对共同农业政策的小幅调整，并未切断农民收入与产量之 间的关系，因而对产量无限量的激励仍然存在。而“麦克萨里”改革把农业支出的 主要手段由价格支持体系转变成直接收入支持，而且补偿金额不是由生产数量决定， 而是决定于土地的大小或参考过去的生产情况，因此不会构成对生产增加的鼓励。 与此同时，通过改革，那些由价格支持而引发的贸易扭曲和摩擦也将有所减少，是 共同农业政策暂时与国际义务取得了一致，换来了乌拉圭回合谈判的结束。 2 1 1 3 2 麦克萨里”改革是欧盟各成员国国家利益博弈的结果。德国在1 9 9 0 年实 1 0 第二章欧盟共同农业政策的改革、发展和趋向 现东西德统一，东德农产品的生产价格高而基本食品的消费价格却很低，而这其中 的差价要由国家财政进行补贴，因此德国政府面临很大的财政压力，这又促使其在 农业政策的态度上发生了变化。法国的农业部门从共同农业政策中得到益处很多， 因此主要的农业组织反对改革，但法国的工业和金融部门、雇主联盟和官员联盟都 呼吁不应为法国生产者的困难而影响法国长期经济繁荣和国际政治关系，在这样的 背景下，改革力量占上风。英国是共同农业政策的一贯反对者和改革的支持者，但 他们因为农产规模大对其农场不利而对方案中对大农场的补偿调节表示反对；最终 方案是各个成员国国家利益相互妥协的结果。例如，在英国的强烈反对下，删除了 对大农场的补偿支付调节，对价格支持的削减幅度也比委员会的提议小，降幅为2 9 5 ， 而在委员会中的提议是3 5 “1 。可以说，是欧盟各主要成员国的利益推动了共同农业 政策的改革进程。 2 1 1 3 3 从长远角度看，“麦克萨里”改革还不够彻底。如：改革只是把价格支持 与生产部分相分离并且只限于部分产品；保留谷物出口补贴与世贸组织的补贴出口 相联系；牛奶和糖类产品的相关政策仍完全没有修订州等等。 2 1 2 2 0 0 0 年议程 1 9 9 9 年，欧盟委员会通过了欧盟2 0 0 0 年议程( ( a g e n d a2 0 0 0 ) 继续对共同农业 政策进行调整。 2 1 2 1 改革动因 2 1 2 1 ，1 欧盟东扩的压力 在新千年，欧盟将从1 5 扩大到2 5 国甚至2 7 国。新成员国的加入给欧盟原有的共 同农业政策带来巨大的压力。这是因为，第一，新成员国中农业在国民经济中占有 重要的地位。欧盟1 5 国平均的农业占g d p 的比重为2 4 ，农业从业入口在全部就业入 口中的比例为5 ；而在中东欧国家中这些比例明显高于欧盟的平均水平。欧盟东扩 后还会使劳动力倍增，但这部分新增的1 0 5 亿消费者的支付能力却只有欧盟现有水 平的1 3 呻1 。第二，新增成员国农业结构落后，农业机械化和现代化水平远不如欧盟 现有的平均水平第三，如果新成员加入欧盟后要求与老成员国享受同等待遇，农 民也能根据可耕地面积和牲畜配额获得直接支付和奖金，这势必会给已经不堪重负 的欧盟财政增添负担。 2 1 2 i 21 r l o 农产品贸易协定的压力 “麦克萨里”改革后的6 年中，欧盟基本履行了在乌拉圭回合谈判中做出的承诺。 但在新的世纪，欧盟在乌拉圭回合谈判中回旋的余地越来越小。根据多边农产品贸 易协定，政府对农业的支持分为“绿箱政策”( g r e e nb o x ) 和“黄箱政策”( a m b e rb o x ) 。 “绿箱政策”是指不会造成或只会造成微弱的贸易扭曲的政策，这种政策是免于削 减的；“黄箱政策”是指要导致生产和贸易扭曲的政策，这些政策有削减承诺或微量 青岛大学硕士学位论文 许可规定，如：价格支持、按面积给予的支付、营销贷款等等1 。欧盟共同农业政 策给予农民的价格支持属于“黄箱政策”，是有削减承诺或微量许可规定的。而为了 乌拉圭回合农业谈判最终达成协议，美国把原属需要减让的“黄箱政策”重新定义 为“蓝箱政策”，从长远看，这是要被削减的。在新一轮的w t o 农产品谈判中，美国 提出要将国内支持分为豁免的支持和非豁免的支持，把三个箱并为两个箱。这样一 来，欧盟所使用的“蓝箱政策”将会被归入到非豁免的“黄箱政策”，承担削减责任。 2 1 2 2 改革的主要内容 ( 2 0 0 0 年议程的主要内容包括：( 1 4 2 1 2 2 1 确定将2 0 0 0 2 0 0 6 年的农业预算支出保持在4 0 5 亿欧元的水平。 2 1 2 2 2 降低官方价格以鼓励竞争。采取逐步减少价格支持的措施，使欧洲农民 适应世界市场价格，通过对内部需求与出口水平的积极影响，提高农产品在欧盟内 部和国际市场上的竞争力。 2 1 2 2 3 保证农民生活水平。农民为社会提供服务( 包括环境保护和乡村服务) 而得到的报酬是合理的 2 1 2 2 4 注意提高农产品质量。考虑到消费者对食品质量和安全的重视，要求市 场支持体系与农村发展政策要至少符合环境领域和动物福利的所要求的最低标准。 2 1 2 2 5 把环境保护的措施纳入共同农业政策。 2 1 2 2 6 确定新的农村发展框架，使其成为共同农业政策的第二支柱。( 传统的市 场价格支持和直接支付手段被视为共同农业政策的第一支柱) 。 2 1 2 2 7 分散管理，简化手续。通过分散权力，精简计划程序推动欧盟行政机制 的简化。 2 1 。2 3 ( 2 0 0 0 年议程改革的评述 2 1 - 2 3 1 成效 ( 2 0 0 0 年议程对共同农业政策的改革是欧盟共同农业政策改革过程中非常重 要的一步，它是1 9 9 2 年改革的深化和拓展，它所确立的经济、社会和环境目标是符 合欧盟未来发展方向的，体现出了一定的前瞻性。它把农村发展政策纳入共同农业 政策中，成为共同农业政策的第二支柱，这对于实现农业多种经营、提高农村地区 活力、保持欧盟农业的可持续性发展有十分重要的作用。改革后的农业政策减轻了 消费者的损失，减轻了欧盟农业预算负担。 2 1 2 3 2 不足之处 ( 2 0 0 0 年议程中提出对环境保护和农村发展的经费支付部分使用地方或地区 财政，这必会增加相应地区纳税人的负担。议程中规定的农业环境措施仍然是作 为价格支持和生产限制措施的补充措施，这不会满足社会对环境保护的要求。此外 欧盟还未对取消猪和家禽等畜产品的边境保护、取消牛奶、奶制品和糖的价格支持 1 2 第二章欧盟共同农业政策的改革、发展和趋向 列出具体时间表。因此共同农业政策的外部压力依然存在，迸一步的改革是不可避 免的。 2 2 共同农业政策的最新改革2 0 0 2 年改革 2 0 0 2 年7 月欧盟设计了2 0 0 7 - 2 0 1 3 年共同农业政策改革方案，经过成员国的艰苦 谈判，已于2 0 0 3 年6 月获得批准并己开始实施，此次改革又被称为2 0 0 2 年改革。 2 2 1 改革动因 2 2 1 1 欧盟东扩最直接的动因 2 0 0 4 年5 月1 日，东欧十国正式加入了欧盟，欧盟成员国由1 5 个扩大到2 5 个脚。 经济相对落后的新加盟国家，显然会大幅增加欧盟农业补贴负担。如果不调整现行 补贴政策，欧盟扩大后的2 5 国农业补贴政策将更加庞大。因此欧盟迫切需要改革以 缓解其沉重的财政预算支出压力。 2 2 1 2 适应w t o 规则与农业贸易自由化趋势。在新的一轮w t o 农业谈判启动后，欧 盟面临着要进一步削减农业补贴的巨大压力。为谋求在多边贸易体系中更广泛的利 益，欧盟必须进行改革 2 2 1 3 共同农业政策的支持机制已不再适应欧盟农业发展。过去广泛使用化肥及 杀虫剂，造成了严重的环境污染和食品安全问题，共同农业政策被指责为罪魁祸首； 在欧盟，从事农业的人口不断下降，农业就业人口由1 9 6 0 年的2 1 1 下降到目前的 3 1 “”，却耗费了相同的财政支出，其正当性与合理性受到质疑。 2 2 22 0 0 2 年改革的主要内容 2 2 2 1 改革直接补贴方式 作为降低价格支持的补偿，欧盟的直接补贴政策最早是在1 9 9 2 年开始实行的。 1 2 0 0 0 年议程进一步将谷物的支持价格在两年内降低了1 5 ，同时提高了直接补贴。 补贴的计算较为复杂，其基础是农民每年的种植面积和单位面积的补贴额。单位面 积的孙贴额是根据单位重量的补贴额与基期产量之积所确定的。享受面积补贴的作 物包含：小麦、大麦、燕麦、黑麦、高粱、玉米等谷物作物；油菜、向日葵、大豆 等油料作物；豌豆、蚕豆等蛋白作物；麻类等纤维作物。在某些地区，对于一些较 为特殊的作物还给予额外的补贴。n ” 上述的欧盟直接补贴政策虽然与当年的价格无关，但是却与当年种植的产品类 别和种植面积多少有关，因此是与生产挂钩的补贴，属于对生产和贸易具有直接扭 曲影响的政策。欧盟在实行这种政策时，对总的生产数量进行限制。这种补贴需要 每年统计、审查、计算，十分繁琐复杂。 按照新的改革方案，原则上取消这些补贴，代之以“单一的农场补贴”( s i n g l e f a r mp a y m e n t ) 。每个农民获得的补贴额将根据以2 0 0 0 - - 2 0 0 2 年为基期的情况确定。 1 3 青岛大学硕士学位论文 一旦确定，补贴就与当年种植的作物种类和面积多少无关。因此，将不再属于扭曲 生产或较少扭曲生产的政策。同时决议也做了一些妥协和保留，如：( 1 ) 如果某成 员国认为有必要避免遗弃土地的危险，则可以将现在的面积补贴幅度的2 5 予以保 留，仍然与当年的生产面积挂钩，而其余的部分改为不挂钩补贴。( 2 ) 如果成员国 愿意，对谷物干燥方面的补贴和对边远地区的直接补贴可以不改变现在的挂钩补贴 方式。( 3 ) 牛奶的补贴政策将于2 0 0 8 年改革为单一的农场补贴。如果成员国愿意， 可以提前进行。( 4 ) 上述改革政策从2 0 0 5