（国际关系专业论文）欧盟扩大面临的挑战—以环境法的协调一致为例.pdf

主要内容： ( 在世纪之交，为欧盟扩大做好准备是欧盟所面临的最重要和最困难的问题之 一。在欧盟列出的入盟标准中，有一条规定了所有的候选国有义务采纳现有的欧 盟机制，并具备执行这些机制的行政和司法能力。 目前，虽然采纳现有的欧盟的政治和经济机制已是当务之急，但是候选国需 要贯彻欧盟的环境标准也同样成为了欧盟扩大过程中的一大挑战。欧盟成员固指 出，由于没有一个候选国能够在不远的将来完全融入欧盟的环境保护机制，所以 有必要要求他们采纳现有的欧盟环境保护规定和标准。 本文就是坶把重点放在这个欧盟扩大过程中的原则问题，特别是有关候选国 的环境法协调一致问题。力图通过解释欧盟环境法的演化、欧盟的环境法权限来 描述欧盟环境法在欧盟法中的地位；分析与欧盟环境法相关的环境政策：探讨欧 盟扩大过程中环境法协调一致的方针；以及预测环境法协调过程中候选国面临的 挑战。希望以环境法的协调一致为例，使有志于欧洲研究的学者对欧盟扩大过程 中的法律协调问题有一个详尽的了解。 关键词：欧盟扩定环境汰环境政巅协调一致 分类号：d 8 1 4 1 ，d 9 9 6 9 c o n t e n t ： a tt h et u r no ft h em i l l e n n i u m ，o n eo ft h em o s ti m p o r t a n ta n dd i f f i c u l ti n t e r n a l c h a l l e n g e sf a c i n g t h ee ui st om a k ep r e p a r a t i o n sf o r e n l a r g e m e n t a m o n g t h e a c c e s s i o nc r i t e r i a a l lt h eo p t i m u mc o u n t r i e sh a v eo b l i g a t i o n st o a d a p tt h e “a c q u i s c o m m u n a u t a i r e ”a n dt oh a v ea d m i n i s t r a t i v ea n dj u d i c i a l c a p a c i t y t o a p p l y t h e “a c q u i s ” a l t h o u g ht h ea d o p t i o no fe c o n o m i ca n dp o l i t i c a l “a c q u i s ”i sr e g a r d e da sa n u r g e n t t a s ka t p r e s e n t ，i m p l e m e n t i n g e n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d s i sa l s oa m a j o r c h a l l e n g e f o r e n l a r g e m e n t e um e m b e r s h i pr e q u i r e st h a t i ti se s s e n t i a lf o rt h e c a n d i d a t ec o u n t r i e st o a d o p tt h eu n i o n se n v i r o n m e n t a lr o l e sa n ds t a n d a r d s ，s i n c e n o n eo ft h e mc a nb ee x p e c t e dt oc o m p l yf u l l yw i t ht h ee n v i r o n m e n t a l “a c q u i s ”i nt h e n e a rf u t u r e m y t h e s i si sg o i n gt of o c u so ns u c hp r i n c i p a lq u e s t i o no nt h ew a yt oe n l a r g e m e n t ， e s p e c i a l l y o nt h e a p p r o x i m a t i o n o fe n v i r o n m e n t a l l e g i s l a t i o n i nt h e o p t i m u m c o u n t r i e s 1w i l lc h a r tt h e “e n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o ni nt h ef r a m e w o r ko ft h ee c l a w ”t h r o u g ht h ee x p l a n a t i o no ft h ee v a l u a t i o no fe u r o p e a ne n v i r o n m e n t a l1 a wa n d t h ee n v i r o n m e n t a lc o m p e t e n c e so ft h ee u ；a n a l y z et h e “e n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n r e g a r d i n g t h ee ue n v i r o m e n t a l p o l i c i e s ”；t a l k a b o u tt h e “g u i d et ot h e a p p r o x i m a t i o n o fe n v i r o m e n t a ll e g i s l a t i o n ”；a n da n t i c i p a t et h e “f a c i n g c h a l l e n g e so f a p p r o x i m a t i n g t h ee n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n ”ip r o p o s e p e o p l ew h o h a v ei n t e r e s ti n e u r o p e a ns t u d i e sc o u l dg e tb e t t e ru n d e r s t a n d i n g sa b o u tt h ea p p r o x i m a t i o no fe u l e g i s l a t i o nd u r i n gt h ep r o c e s so fe n l a r g e m e n tf r o mt h ev e r yc a s eo fe n v i r o n m e n t a l a p p r o x i m a t i o n k e vw o r d s e u r o p e a ne n l a r g e m e n t ，e n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n ，e n v i r o n m e n t a lp o l i c y a p p r o x i m a t i o n 2 一、引言 众所周知，欧盟的扩大问题早已排上了议事只程，并取得了一定的进展。到 2 0 0 0 年为止，共有十个中欧和东欧国家公开表示有意加入欧盟，而且其中的五 个中欧国家波兰、捷克、匈牙利、爱沙尼亚和斯洛文尼亚已经成为了第一批候选 国，正在接受欧盟对他们经济指标和政治指标的评估和审核。 在欧盟列出的一揽子入盟指标中，有一项至关重要的指标是“加入国有义务 采纳现有的欧盟机制( 包括内部市场、共同农业政策、共同社会政策等) ”，而且 “应该具备执行这些机制的行政和司法能力”。这一表述意味着，国内法与欧盟 法的协调一致是候选国成为欧盟成员国必不可少的条件。 欧盟之所以要用该指标来衡量一个国家能否入盟，是因为欧盟的组织体制和 它作为国际法主体的资格，都源于成员国间的条约法，各缔约国和欧盟机构的权 限和活动也都严格受制于这些条约法，如果候选国能够把欧盟法统一到国内法和 相关的行政体系中，实现两者的协调一致的话，就说明他们已接受了现有的成员 国义务，可以成为欧盟成员了。 本文所要讨论的环境法协调一致问题正是欧盟众多法律协调问题中的一部 分。根据欧盟对法律协调问题的方针，环境法协调一致的目标是要确保国内环境 法以及相关的行政系统百分之百地遵循欧盟法的规定，实现表述和执行上的完全 一致。但是，从目前中东欧国家的情况来看，他们离欧盟的要求还有很大的差距。 以下笔者就试图从欧盟环境法的地位、环境法与环境政策、环境法协调一致的方 针这些基本的内容入手，分析和探讨中东欧国家在环境法协调过程中所面临的挑 战。 环境法在欧盟法中的地位 当我们在查阅欧洲共同体条约的时候，会发现有关环境保护的条款收录 在条约的第十六编中，但是很多人可能并不知道该编不是自罗马条约就 有的，欧盟环境法的演化经历了一个很长的过程。在这个过程中，环境法成为了 欧盟法的组成部分，欧共体也渐渐获得了处理环境问题的职能。 欧盟环境法的演化 从历史的角度来看，欧盟环境法的演化可以分为四个阶段： 第一阶段：从1 9 5 8 年1 月欧洲共同体条约( 罗马条约) 正式生效到 1 9 7 2 钲 5 0 年代，由于欧共体的创始会员国基本是从政治、经济和法律的角度来考虑 如何推进欧洲的一体化，更多关注的只是商业政策、农业政策、运输政策等，所 以环境问题几乎没有引起他们的注意，涉及的法律也只是风毛麟角。在该阶段， 欧洲共同体条约第3 6 条被认为是隐含着环境保护的内容，因为该条款允许 成员国在实行商品自由流动的内部市场原则时，可以因保护人、动植物的健康与 生命等正当理由，采取对贸易的禁止或限制。除了一级法律之外，可被视为欧共 体采取环境保护措施的二级法律在当时也仅有几项。例如，1 9 6 7 年，欧共体第 6 7 5 4 8 号决定提出要对危险品进行分类、包装和标示；1 9 7 0 年，欧共体第7 0 l5 号决定提出了可允许的汽车噪声和燃烧系统。虽然当时这些决定的推出都是以实 现共同市场为目的的，但是毋庸置疑的是，它们已经把环境保护内容包括在内了。 第二阶段：从1 9 7 2 年到1 9 8 7 年 1 9 7 2 年是欧共体环境法发展的标志性一年。该年在巴黎召开了成员国首脑会 议，会议指出，“经济发展是没有限度的，现在最重要的是要消除生活水平 的差异，改善生活质量，特别是要关注那些非物质性的财富和价值，力求通 过保护环境来造福人类。”根据会议的要求，1 9 7 3 年1 1 月2 7 日，欧委会和成 员匿首脑共同发表了“实施环境行动计划的宣言”。宣言指出，根据欧洲共同 体条约的第2 条，共同体的任务是要促进经济活动的协调与平衡发展，但是如 果不能有效地治理污染、保护环境和改善社会质量的话，该任务是不可能完成的。 由此可见，虽然“环境保护”一词在当时的欧洲共同体条约中并没有出现， 但实际上这个宣言已对作为第2 条目标的“经济发展”作了非常广义的解释。该 广义解释清楚地表明，经济发展不仅要从量上测度，更要从质上测度，而环境保 护正是经济发展的质的方面。 因此，宣言发表以后，欧共体在采取环境保护措施问题上便可以根据剩余权 力原则，借助欧洲共同体条约第1 0 0 条和2 3 5 条的授权进行决策。在这个阶 段，依据第1 0 0 条制订的欧共体环境法有关于洗涤剂使用的第7 3 4 0 1 号指令， 关于可允许的汽车噪声和燃烧系统的第7 8 1 0 1 5 号指令，关于控制石油泄漏的第 8 5 1 2 1 0 号指令，等等。依据第l o o 条和第2 3 5 条建立的欧共体环境法包括限制有 害物质排放的第7 6 4 6 4 号指令，进行有毒或有害物质管理的第7 8 3 1 9 号指令， 对企业进行事故污染处理的第8 2 5 0 1 号指令，治理工业企业污染的第8 4 3 6 0 号 指令，等等。 第三阶段：从1 9 8 7 年到1 9 9 3 年1 1 月 随着1 9 8 7 年7 月1 日“单一欧洲法令”的颁布和1 9 9 2 年欧洲联盟条约 妇nhj s e u r o p e a ne n v f m n m e n f a jl a w k l u w e r l a wi n t e r n a t i o n a l ，1 9 9 5 ，p l 5 ( 马斯特里赫特条约，简称马约) 的签署，欧盟环境法有了决定性的发展。 因为在这之前，虽然欧洲法院的判例已经处理了很多环境问题，但都没有把环境 保护以条约的形式加以确立，而现在，环境保护已经成为条约中独立的一编，这 是史无前例的第一次。 这些环境保护条款包括非常专门性的第1 3 0 r 条、第1 3 0 s 条和第1 3 0 t 条， 以及规定环境保护内容的第1 0 0 a 条。这四项条款不仅确立了欧盟发展共同环境 政策的任务，指出了环境政策的目标是保持、保护和改善环境质量，保护人类健 康，合理地使用自然资源和处理地区性或国际性的环境问题，而且还授予了共同 体采取环境保护措施的职权。 于是，根据辅从原则，当环境保护目标在欧盟层面实现比成员国自己实现更 好的时候，欧盟就可以运用条款规定的职权采取行动。但是，需要指出的是，在 这些环境保护条款诞生以后，原来的第2 3 5 条就不能再成为欧盟采取环境保护措 施的法律基础了。唯一的例外只有欧共体关于改善能源的有效使用、限制二氧化 氮排放的第9 3 7 6 号指令。 第四阶段：从1 9 9 3 年1 1 月至今 1 9 9 3 年1 1 月1 日，随着马约的生效，欧盟环境法进入了第四个发展阶 段。在马约规定欧盟目标和活动的第2 条和第3 条中，首次出现了有关环境 保护的内容。其中，第2 条指出，共同体要“注重环境保护的持续与非膨胀性的 增长”；第3 条又指出，共同体的活动应包括“环境保护领域中一项政策”。 而且，根据马约第1 8 9 c 条的规定，对环境问题的决策可以不再采用传 统的全体一致同意的方式，而是可以采用特定多数决议来采取行动。与此同时， 根据第1 8 9 b 条的规定，欧洲议会在关于采取环境行动计划的决策程序中已拥有 了重要的一票，这表明欧洲议会在环境保护问题上的决策权正在扩大。 除此之外，这个阶段的另一个进步就是在1 9 9 7 年1 0 月2 日签署的阿姆斯 特丹条约中，阿约已把“实现可持续发展”确定为欧盟的目标之一。 欧盟环境法的职权来源 欧共体的职权都是来自欧洲共同体条约。根据欧洲共同体条约的规 定，有的欧共体职权是完全排外的，有的是由共同体和成员国共同分享，而另有 一部分则由成员国自行决定。在环境保护领域，在欧共体尚未建立环境法的时候， 成员国有绝对的权力，但是随着欧盟环境法的建立，有关职权就开始由共同体和 成员国共同分享。也就是说，在欧盟环境法规定的范围内，欧共体的职权是排外 e u r o p e a nc o m m i s s i o n ，g l o s s a r y ：i n s t i t u t i o n ，p o l i c i e sa n de n l a r g e m e n to f t h ee u r o p e a nu n i o n ，o f f i c ef o r o f f i c i a lp u b l i c a t i o n so f e u r o p e a nc o m m u n i t y , 2 0 0 0 ，p 3 1 6 的，对所有成员国都有约束力，成员国对规定了明确义务的环境指令、条例和决 定都必须无条件遵守；而在欧盟环境法的规定范围之外，成员国就有自由决断的 权力。所以在讨论具体的欧盟环境法之前，有必要对欧盟环境法的职权来源有一 个清楚的了解。 根据前文对环境法演化的介绍，我们可以发现，在1 9 7 2 年巴黎会议召开之 前，成员国在环境问题上拥有相当大的权力，不过直到“欧洲单一法令”颁布， 欧共体采取环境保护措施的职权仍只属于欧洲共同体条约所规定的“剩余权 力”范畴，列入欧洲共同体条约第l o o 条和2 3 5 条的授权范围。因此，欧共 体需要依照第1 0 0 条和第2 3 5 条来获得采取环境保护措施的职权。 欧洲共同体条约第1 0 0 条的规定是，“理事会应就委员会的提议和经征 询欧洲议会与经社委员会的意见，以全体一致决议发布指令，使成员国中直接影 响共同市场建立与运行的那些法律、法规或行政规定趋于一致。”因此，鉴于 该条款的目的是阻止、减少和避免对共同体公平竞争状态的任何歪曲，促进法律 协同化，它便能适用于成员国环境法或环境问题对共同市场建设产生负面效应的 各种情况。也就是说，只要当环境问题影响到共同体竞争状态的时候，该条款就 自然而然地成为采取环境保护措施的法律基础。 对此，欧洲法院在第9 2 7 9 号案例中进行了明确的阐述。欧洲法院指出，“决 不能排除有关环境的条款可以建立在欧洲共同体条约第1 0 0 条的基础之 上，这些出于环境和健康考虑而制订的条款对那些已有国内环境法的成员国 来说，可能有执行的困难。但是，如果这些国内法不和欧共体条款进行协调的话， 共同体的公平竞争局面就会被破坏。”但是，基于欧共体只能在欧洲共同体 条约授予的职权范围内行事的原则，第1 0 0 条只能在达到共同市场功能的目标 下采取有限的环境保护措施，要采取进一步的环境保护措施是决不允许的。 为了弥补这一缺陷，理事会又借助了第2 3 5 条来规定剩余权力。因为该条款 适用于“共同体行动确系实现共同体目标所不可少，而欧洲共同体条约又没 有给予必要权力”的情况。1 9 8 5 年，在有关判定废油处理指令有效性的a d b h u 案例中，第2 3 5 条的法律基础地位得到了确立。当时，欧洲法院指出，“自由贸 易的原则不能被绝对地看待，而是必须符合共同体的有关限制，建立在第 1 0 0 条和第2 3 5 条之上的废油处理指令并没有超出欧共体的有关限制，也没有构 成对内部市场贸易的阻碍，所以该指令必须被视为是出于环境保护的的目的。 该欧洲法院决定的意义在于，欧共体第一次把环境保护看成了共同体的重要 蛾炳然编洋欧洲共h 体条约集复旦大学出版社，1 9 9 3 年p 1 5 1 - 1 5 2 。c a s e9 2 7 9c o m m i s s i o nv i t a l yf 1 9 8 0 1e c r 1 1 15 州j 一，p 2 0 7 ”c a s e2 4 0 8 3a d b h u ( 1 9 8 5 ) e c r 5 3 1 7 目标之一，同时也表明第2 3 5 条不仅可以成为第1 0 0 条补充性的法律基础，而且 也可以成为欧共体环境法的法律基础。在这以后，直接以第2 3 5 条为法律基础建 立的欧盟环境法包括：有关野生鸟类保护的第7 9 4 0 9 号指令，有关限制空气中 废气排放的第8 2 1 8 8 4 号指令，有关废纸循环利用的第8 1 9 7 2 号建议，等等。 1 9 8 7 年，“单一欧洲法令”颁布以后，欧盟环境法的职权来源又有了进一步 的扩展。在相关的法律基础中，除了将在下文进行分析的环境保护专门条款第 1 3 0 r 条、第1 3 0 s 条和第1 3 0 t 条之外，最重要的是欧洲共同体条约的第1 0 0 a 条。第1 0 0 a 条第一款规定，理事会可以根据共同决策程序，“采取措施使成员 国中由法律、法规或行政行动制订的并以内部市场的建立与运行为目标的规定趋 于一致。”由此可见，欧共体已经充分认识到对类似废弃物排放量、商品的环 保含量等进行统一的标准设定，采取共同的环境保护措施对于内部市场的建立和 运行会产生积极的影响。 接着，第1 0 0 a 条的第三款又进一步规定，在第一款所料想的环境保护提议 中，“委员会应以高水平的保护为基础。”这预示着根据第1 0 0 a 条共同体可以 采取所有不同等级的环境保护措施，而且成员国认为有必要的话，还可以采取更 严格的措施。不过，需要指出的是，为了保证成员国的措施不是出于限制贸易的 目，欧委会有责任确定这些措施不含有任何歧视手段。这一点在第1 0 0 a 条的 第四款已作了明确的规定。 从“单一欧洲法令”第1 0 0 a 条的一系列表述可以看出，该条不仅促成了环 境保护条款的确立，而且还规定了可能会对内部市场产生影响的环境立法标准， 以及允许理事会以特定多数通过环境立法。因此，在欧洲联盟条约采纳了这 项条款以后，欧盟的环境立法就逐渐多了起来，如规定了电池中有害物质含量的 第9 1 1 5 7 号指令，有关固体燃料中硫含量的第9 3 1 2 号指令，有关外包装问题的 第9 4 6 2 号指令，等等。 三、欧盟环境法与环境政策 在欧盟的环境保护领域，环境法与环境政策是一脉相承的，不过它们两者 之间又不完全等同，这主要表现为：环境法是环境政策的法律基础，环境政策的 实施又为环境法的完善提供参考。 。戴炳然编译欧洲共同体条约集复旦大学出版社1 9 9 3 年p 1 5 2 4 同r 。 ”a l e xr o n e y , t h ee u r o p e a nc o m m u n i t yf a c tb o o k ( t h i r de d i t i o n ) ，l o n d o no f c h a m b e r , c o m m e r c ea n d i n d u s t r y , 1 9 9 3 p 2 4 8 欧盟环境法 在7 0 年代之前，虽然欧共体能通过政治和经济的协商来处理环境问题，但 是当时它并未拥有很峰实的法律基础。为了给共同体设立共同的减少污染和废弃 物的目标，当时只能诉诸于欧洲共同体条约的第2 条。该条款原则性地提出， 要“注重生活水平与生活质量的不断提高。”但是，如果要采取抑制环境破坏的 措施的话，就只得借助第2 3 5 条，通过该条款的授权来对那些欧洲共同体条约 还未规定的领域采取行动，不过由于该条款规定了采取行动的前提条件是必须要 经过成员国的一致同意，所以这是一个漫长的过程。 在遇到了以上的问题之后，7 0 年代初，欧共体就开始积极地进行环境法的 立法工作。不过，要说欧共体拥有完整的环境法体系，环境保护职能在质和量上 都有很大提高的话，还要数8 0 年代末9 0 年代初颁布的“单一欧洲法令”和欧 洲联盟条约。 1 9 8 7 年，“单一欧洲法令”的颁布标志着欧共体环境法总体框架的诞生。不 久，欧洲联盟条约开始予以继承。在欧洲联盟条约对环境保护内容进行 增补的过程中，第3 k 条首先作了明确的阐述，把环境保护作为了欧共体行为的 一个有机组成部分。接着，欧洲联盟条约又引用了“单一法令”的第1 0 0 a 条和第七部分的第1 3 0 r l3 0 s 条。对前者，它稍做了修改，提出在依照第1 0 0 a 条对内部市场进行立法时，欧委会应竭力推进环境保护；对后者，它在维持原有 编号的基础上进行了一定的增补，把它们编为欧洲联盟条约中独立的一编。 不过，我们要注意到，“单一法令”中有关环境问题的条款和欧洲联盟条 约中的环境条款有着质的区别。“单一法令”中的环境条款只是表明欧共体拥 有对环境问题采取行动的职权，但是在它们经改编成为了欧洲联盟条约的环 境条款之后，却表明着欧盟有了系统的环境政策。 从欧洲联盟条约第1 3 0 r 条、第1 3 0s 条和第1 3 0 t 条的内容来看，它们 是欧盟环境法的基本条款，因为它们规定了运用欧盟环境政策的目的、手段和程 序，以及必须以全体一致同意来作出决定。 就欧洲联盟条约的第1 3 0 r 条来说，它主要是明确了欧盟环境政策以预 防性原则为基础的目标。这些目标总共有四个，前三个目标是对“单一法令”中 原有目标进行了文字上的斟酌后收录的，它们包括维护、保护和改善环境质量， 保护人类健康，以及审慎和合理地运用自然资源。除此之外，欧洲联盟条约 还增补了一个环境法目标，即促进国际一级的措施，以处理区域性或世界性的环 境问题。 接着，第1 3 0 r 条的第二款对欧共体环境政策目标进行了原则性的阐述。我 们可以发现，“以采取预防性行为为主；对环境的破坏应着重于正本清源；应由 污染者承担费用”的原则主要是针对前三个环境政策目标而言的，而“共同体的 环境保护政策应以高水平的保护为目标，并照顾到共同体地区状况的多样性” 的原则则把重点放在了第四项环境政策目标上。而且，更具意义的是，“环境保 护的要求必须纳入其他共同体政策的制定与实施之中”的提法其实是把环境政 策与欧盟的其他政策统一在了一起。 在第1 3 0r 条第一款和第二款指出欧盟环境政策目标并进行了原则性的阐述 之后，第三款指出了共同体在筹划环境保护政策时应考虑的各种问题。在这些问 题中，除了第三条“采取或不采取行动的潜在利益与代价”的表述在文字上有所 修饰之外，其他几条“现有的科学与技术数据；共同体不同地区的环境条件；整 个共同体的经济与社会发展，和各地区的平衡发展，在表述上与本条前文阐述 过的内容大同小异。 最后，第1 3 0 r 条第四款在强调了共同体和成员国拥有“职权”的同时，还 纳入了原本属于“单一欧洲法令”第1 3 0 s 条的“与第三国及有关国际组织进行 合作”的内容。这一根据辅从原则把该内容变成基本条文的做法，按欧洲联盟 条约第3 b 条的解释，其实是把同第三国及有关国际组织进行合作的职权提到 了共同体层面，并把环境政策和其他的共同体政策一起通盘考虑。 当欧洲联盟条约第1 3 0r 条明确了共同体环境政策最重要的特性之后， 第1 3 0 s 条提出了欧共体采取环境保护行动的程序。众所周知，从理论上讲，如 果部长理事会愿意，它可以通过特定多数决议来采取任何环境保护行动，但在条 款中，欧共体还是参照“单一欧洲法令”的规定，要求部长理事会在征询了欧洲 议会及经社委员会，取得一致意见后才能采取行动。同时，该条款还规定理事会 在采取行动时必须遵循第1 8 9 c 条所规定的合作程序行事，以及城乡规划和水资 源管理措施需理事会全体一致通过，等等。由此可见，欧盟在环境领域可以采取 三种决策程序： ( 1 ) 标准的决策程序是根据第1 8 9 c 条，理事会在征询了经社委员会的意见后 与欧洲议会进行共同决策。 ( 2 ) 对于设立了优先目标的环境计划，可以根据第1 8 9 b 条进行共同决策。 ( 3 ) 根据第1 3 0 s 条，理事会在征询了欧洲议会与经社委员会的意见后，可以以 全体一致决议对财政规定、城乡规划和影响成员国资源供给的措施进行共同决 策。 以上这些条款在说明了推进环境政策的目的是要保证共同体有一个统一的 。戴炳然编译欧洲共同体条约集 。同j ”l 司i 复巨大学出版社，1 9 9 3 年p 2 0 7 1 0 标准之后，第1 3 0 s 条的第5 款和第1 3 0 t 条又特别说明了两种例外情况。第1 3 0 s 条第5 款指出，采取环境保护措施的费用如果超出了成员国能够负担的程度，该 成员国可以采取临时的变通措施，也可以通过接受外来的资助继续贯彻原来的措 施。第l3 0 t 条则采纳了“单一法令”中原有的条款，即在成员国措施与条约相 符且通知委员会的情况下，允许他们采取更严格的环境保护措施。 但是，这两种例外也不是没有限度的。根据第1 3 0 s 条规定，成员国应准确 无误地执行环境政策，并为其提供相应的财政支持，只是在所需费用超过了成员 国的负担程度时，才可以采取临时的变通措施，或者向欧共体的“集合基金” ( c o h e s i o nf u n d s ) 寻求财政支持“。 而为了使环境政策与内部市场政策并驾齐驱，防止第1 3 0 t 条允许的更严格 的环境保护措施对贸易产生技术性的限制，1 9 9 1 年3 月2 6r ，欧委会提出了要 建立新的法律模式，把环境保护要求融入市场。该法律模式分两个步骤对环境保 护标准进行了限定：第一个步骤是，根据欧洲共同体条约第1 0 0 a 条第三款， 采纳了欧委会提出的实行高标准环境保护的建议。该标准将在特定的时间和空问 内建立在现有的技术条件之上，并且要求成员国执行。第二个步骤是，理事会将 根据可预测的科技发展设立一个目标性的标准来实行更严格的环境保护。可见， 对环境标准进行限定的目的就是要保持内部市场的统一，防止成员国采取各种特 许措施来违背欧共体的环境政策要求。 由此可见，通过欧洲联盟条约第1 6 编第1 3 0 r 条、第1 3 0s 条和第1 3 0 t 条，欧盟已被明确赋予了环境保护的职权，对环境立法也进行了进一步的原则规 定。在这些专门条款、第1 0 0 a 条，以及以前的第1 0 0 条和第2 3 5 条的立法基础 上，目前近4 0 0 项的欧盟环境法指令、条例和决定已经涉及水污染、空气污染、 噪声污染、有害物质污染、废弃物污染、核安全、自然保护等所有环境保护领域。 那么，为什么欧盟要如此强调共同环境政策的法律基础呢，其中的原因主要有三 个： 第一，根据欧洲联盟条约的规定，共同体的机构不能依照成员国国内法 的职权来采取自己所设想的行动。对此，欧洲联盟条约的第3 b 条是这样规 定的：“共同体应在本条约赋予它的权力与指派予它的目标的限度内行事。”所 以，欧盟只能通过欧洲联盟条约的授权，才能获得实施共同环境政策的职权。 第二，当采取一项特定的环境措施时，依照不同的法律基础行事与该项措施 所涉及的决策程序休戚相关，有时需要全体一致同意，有时需要特定多数决议， 而有时则需要启动合作程序或共同决策程序，而且，在不同的决策程序中，理事 会、委员会、欧洲议会所扮演的角色都不相同，影响决策的权重也不相同。 “n i c h o l a sm o u s s i s ，a c c e s st oe u r o p e a nu n i o n ：l a w , e c o n o m i c s ，p o l i t i c s ，( 7 ”e d i t i o n ) ，y v e s t h i b a u l td es i l g u y e u r o c o n f i d e n t i a l 1 9 9 7 ，p 2 8 3 1 1 r 一 第三，根据不同的法律基础行事会影响到成员国能够采取比欧盟现有标准更 严格的环境保护措施的限度。例如，如果根据第1 3 0 t 条行事，成员国采取更严 格的环境保护措施的限度就比较小，而如果根据第1 0 0 条第四款行事的话，成员 国的活动余地就要宽泛得多。 欧盟环境政策 正如前文所述，罗马条约在签署的时候并未设立专门的条款来推进共同 体环境政策，而欧洲国家开始制定自己的环境政策也只是始于6 0 年代末。1 9 6 8 年5 月，法国和德国的一些学生首先对环境问题表示了不安；接着，随着对环境 问题的认识日益加深，各国政府和国际组织也都不约而同地提出了控制污染，进 行环境保护的倡议。 在这些倡议下，1 9 7 2 年6 月，在斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议。同 年，罗马俱乐部又提出了题为“增长的极限”的报告。这一系列的事件都表现出 欧洲各国人民对由经济增长而带来的环境问题的担忧。于是，欧共体国家纷纷采 取措施来控制污染和废弃物的排放。 但是，当时每个成员国采取的措施并不相同，有的措施比较严格，规定要对 造成污染的工业部门进行处罚，承担所有的污染损失费，而有的措施就非常宽松。 这种情况极大地扰乱了欧共体内部市场的运作。所以不久，欧共体便提出，为了 保证成员国间商品的自由流动，共同体有必要建立共同的标准来保护消费者o 。 1 9 7 2 年，欧共体在巴黎举行了成员国首脑会议。会上，西欧六国的首脑首次 提出要实行共同的环境保护政策，并就欧共体未来的环境保护问题形成了一致的 原则。这些原则要求共同体对环境问题正本清源，要求由污染者承担费用，推进 环境保护研究，鼓励共同体与成员国进行政策合作，进行政策协调等。以后，这 些原则就成了欧洲共同体条约第1 3 0r 条的基石。 另外，考虑到7 0 年代欧共体环境问题对经济造成的压力，成员国在签订了 原则性的环境保护协议之后，又强烈要求欧共体在1 9 7 3 年7 月3 1 目前制订一个 环境行动计划。于是，欧委会就开始着手工作，积极准备实施一个较为宽泛的有 关减少污染、限制废弃物排放和进行自然资源管理的环境保护计划。 不久，欧共体的第一个环境行动计划就正式启动了。以后，大约每隔5 年， 欧共体都会推出新的环境行动计划。前四个计划( 1 9 7 3 ，1 9 7 7 ，1 9 8 3 和1 9 8 7 ) 涉及的环境保护领域相当广，而且由于共同体有关环境问题的多边会议经常召 “e u r o p e a nc o m m i s s i o n e u r o p e a nc o m m u n i t ye n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n ，( v o l u m e1 ：g e n e r a lp o l i c y ) ，o f f i c e f o ro m c i a ip u b l i c a t i o no f e u r o p e a nc o m m u n i 吼1 9 9 6 p 1 8 。n i c h o l a sm o u s s i s ，a c c e s st oe u r o p e a nu n i o n ：l a w e c o n o m i c s ，p o l i t i c s ，( 7 ”e d i t i o n ) ，y v e s - t h i b a u rd es i l g u y e u r o c o n n d e n t i a l 1 9 9 7 ，p 2 7 9 1 2 开，保护领域又不断被扩展，而最近一次的计划则开始于1 9 9 3 年。 在早期的环境行动计划中，欧盟环境政策基本都是针对污染控制。例如，在 控制水污染方面，7 0 年代，欧共体颁布了几条有关饮用水和清洁用水的指令， 还在污水排放的管理上进行了立法。这些法律对污水、工业废水、含有放射性物 质的废水的排放和对污水中有害物质的回收利用作了明确的规定，提出只有废水 中有害物质的含量达到欧共体标准后，才允许向外排放。 除了进行污染控制之外，欧共体对所有濒危动植物也实行了环境保护政策。 1 9 7 4 年，在有关限制濒危动植物交易的华盛顿会议上，欧共体成为第一批的签 约方。接着，欧共体不仅制定了法律，对具有迁徙习性的鸟类进行了保护，而且 还顶着巨大的压力，禁止了鲸鱼制品和动物毛皮的进口。 在8 0 年代的环境保护计划中，欧共体又把其他方面的污染治理排上了议事 同程。具体的政策目标主要涉及减少原油泄漏污染；对新生产的汽车强制性地加 装具有催化作用的转化器，抑制有害物质的排放；限定火力发电厂的排放量；限 制氟氯化物的使用来减少对臭氧层的进一步破坏，等等。其中，特别值得一提的 是，在氟氯化物的使用限制上，欧共体的步伐已超过了国际协议所规定的义务。 例如，1 9 8 5 年，欧共体在维也纳召开了题为“保护臭氧层“的会议：1 9 8 7 年， 欧共体在蒙特利尔签订了有关的议定书，提出要在2 0 0 0 年把氟氯化物的排放量 缩减8 5 ；1 9 9 3 年6 月，欧委会又提出欧共体将在2 0 1 4 年逐步禁止氟氯化物的 使用，这比蒙特利尔议定书所限定的2 0 3 0 年的最后期限还提前了1 6 年。除此之 外，为了减少空气中有害物质的含量，从1 9 9 1 年起，欧共体还开始了实行能源 税的讨论。 虽然以环境法为法律基础的欧盟环境政策已成为欧共体历次环境行动计划 的有机组成部分，在实际运行中也取得了积极的成效，但是欧共体并未满足现状， 而是把目光瞄准了工业领域和建筑领域的环境保护，力图减少它们可能对环境产 生的负面影响。经过了若干年的政策实践，有关的环境立法开始初具规模。例如， 根据欧盟的环境指令，共同体所有的大型基建项目只有在经过了环境效用评估之 后，才可以开工。除此之外，欧共体还提出了要建立自己环境机构的设想，负责 收集和提供有参照性的环境科学数据，对环境问题进行有效的监控，为环境立法 提供依据；1 9 9 3 年又推出了自发性的生态管理和计量计划，负责对工业环境进 行有效的管理。 当欧盟充分认识到环境保护措施和环境保护计划的重要性之后，1 9 9 3 年至 2 0 0 0 年的第五个环境行动计划就变得更为积极。该计划采纳了1 9 8 7 年世界环境 与发展会议“布伦特兰报告”中有关实现可持续发展的建议，并提出未来欧共体 环境政策的重点是要正本清源，而不是象以往那样，在环境发生破坏之后才作出 反应。在此基础上，该计划最终把目标定位于唤起公众的环境意识，开展有利于 环境发展的工业、商贸和社会活动。 作为计划的一部分，欧共体提出了一系列的倡议。它们包括改善工业资源管 理，降低二氧化硫的排放，鼓励公众搭载公共交通工具，推动有利于环境发展的 耕作方式，减少农业生产对环境的影响，改善旅游管理，防止旅游业的发展对环 境造成破坏，等等。然而，第五个环境行动计划在强调采取这些新的环境保护措 施的同时，并未摒弃原有的措施。因为计划仍强调，要根据环境法的规定严格遵 守污染物在空气和水中的排放标准；改善废弃物管理，对它们进行安全的回收利 用：进行合理的土地规划、有效地使用资源，改善城乡结合部的环境；等等。与 此同时，计划还要求各成员国严格遵守有关健康安全和环境危机处理方面的法 律，以便在危机和突发事件发生的时候共同体能够实行有效的管理。 除此之外，该计划还认为，在强调遵守环境法的同时，有些措施对于实现可 持续发展将大有帮助。这些措施的核心是进行环境研究，提供有效的数据，并把 采取行动的利益与代价融入到现有的经济运作中去。所以，必须唤起公众的环境 意识，让他们感到自己对环境保护负有责任，使整个社会形成潜在的环境保护的 奉献观念。不过，需要指出的是，在计划的执行过程中，欧委会依然忙于探讨如 何来治理环境破坏。就这一点来说，以往那种在环境发生破坏之后才作出反应的 做法仍没有改变。 欧盟环境政策的基本结构除了五个环境行动计划之外，另一个重要的组成部 分就是理事会始终对欧盟环境形势保持着关注。例如，1 9 7 8 年，理事会制订了 治理海洋污染的计划；1 9 8 3 年，理事会在斯图加特召开会议，要求成员国“积 极行动起来，在各个层面采取措施，治理环境污染，”而且，该次会议还把重 点放在了消除对森林资源的破坏之上，决定欧盟应优先执行环境保护政策；1 9 8 5 年，理事会又在布鲁塞尔召开会议，确立将环境政策纳入到欧盟和成员国的经济、 工业、农业和社会政策中去，并要求欧盟的环境保护措施要在若干年内取得显著 的成效。 从以上环境政策不断被推进的情势来看，欧共体实行共同环境政策的原因并 非偶然，它其实是几个因素交织起来的共同结果，总结起来主要有三条： 第一，欧洲特殊的气候和地理环境要求共同体实行共同环境政策。从气候上 讲，欧洲典型的地中海气候和温带海洋性气候使内陆国家容易受到沿海国家的影 响：从地理上讲，欧洲众多的国家濒临着地中海和北海，任何一个大湖泊或河流 也都由两个以上的国家共享。所以，当工业革命后，欧洲工业飞速发展、许多地 方都成为工业废物的倾倒场的时候，欧洲便引发了整体性的环境污染。对此，有 o s t a n l e ypj o h n s o na n dg u yc o r c e l l e ，t h ee n v i r o n m e n t a lp o l i c yo f t h ee u r o p e a nc o m m u n i t i e s ，g r a h a ma n d t r o t m a n ，1 9 9 2 ，p 1 3 1 4 些学者指出，“欧洲污染自由流动所形成的共同市场要比商品自由流动形成的共 同市场早得多。”在它国污染会立即影响本国的情况下，欧共体的每一个成员 国对其他成员国的污染状况都十分关注，并且提出单靠某一个国家采取环境保护 措施是远远不够的，只有采取共同的环境措施才能达到控制环境污染的目的。 第二，欧洲共同的社会经济发展要求共同体实行共同的环境政策。6 0 年代， 随着工业活动的扩张，欧洲国家出现了一个普遍的现象，就是工业发展飞快地侵 占了大量原本属于农用和林用的土地，极大地破坏了环境，但是在市场竞争的压 力下，没有国家愿意首先采取单一的行动来解决这一问题。因为这种治理污染的 行动会对本国的工业产生直接的影响，导致生产成本上升，令其他国家的同类产 品在市场竞争中处于有利位置。然而，欧共体觉得，如果这种局面继续僵持下去， 必将导致不堪承受的恶果，所以成员国必须共同行动保护环境。 第三，欧共体的内部市场原则要求共同体实行共同的环境政策。这也是欧共 体采取共同环境政策最根本的原因。因为欧共体考虑到，由于每个成员国采取的 环境保护标准都不相同，所以商品的制造成本也不相同，如果实行商品自由流动 的话，采取严格的环境保护标准的国家就会因商品的制造成本较高而在市场竞争 中处于劣势，这实际上是对采取宽泛的环境保护标准的成员国商品进行了保护， 从而违背了欧共体的共同竞争政策，扭曲了内部市场原则。所以欧共体有必要马 上制定共同的环境政策，对那些可能会导致破坏内部市场原则的成员国国内环境 法进行统筹。 另外，内部市场和经货联盟的实施不仅要依靠稳定的工业政策、能源政策、 运输政策、农业政策、区域政策和旅游政策等等，而且也需要环境政策来对这些 政策进行辅助。所以，实行共同环境政策的目的并不只是为了环境保护本身，更 是为了内部市场和经货联盟的顺利实行9 。 综合而占，环境政策与许多政策不同，是少数几个在共同体层面受到广泛支 持的政策之一。不过，这一成就的取得并非一帆风顺。事实上，在第一次的丹麦 论坛上，就有成员国对欧洲共同体条约的环境保护部分投了反对票，还建议 共同体把环境方面的职权下放给成员国执行。但是，这个主张不仅马上被其他 成员国否决，而且欧洲联盟条约还对共同体处理环境问题的职权进行了强化， 要求实行共同的环境政策。不过，我们依然要认识到，尽管欧共体己完全采纳了 环境法，采取了各种环境保护的措施，那种在环境发生破坏之后才作出反应的做 法，使欧共体环境政策的执行仍显出一丝无奈，这恰恰就是目前欧共体环境政策 1 n i c h o l a