（森林工程专业论文）投资项目代建制模式研究.pdf

摘要 随着我国社会主义市场经济的不断完善和政府投资体制改革的不断深入，政府投资项 目的建设管理模式己由“投、建、管、用”一体化的模式逐渐向职能分离的模式转化。近 几年中，全国各省市均已开始推行政府投资建设工程代建制的试点工作，并取得一定成效。 国务院于2 0 0 4 年7 月发布的关于投资体制改革的决定就明确指出“加强政府投资项 目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。但是代建制 在我国还属于起步阶段，无论是在理论的层面上，还是在实践的层面上，仍然没有取得共 识，不少代建单位对自身的定位及发展也缺乏方向，这都影响代建制的发展与完善。所以 解决代建制实施中存在的问题，发挥代建制功能与作用是迫切需要研究的课题。 本文通过分析代建制模式存在的理论依据，界定代建制模式的内涵，并通过与其他项 目管理模式的对比分析，归纳出各自的特点。在对政府投资工程项目代建制在国内试行的 三种典型模式的对比分析的基础上，总结实施过程中的可取经验和存在的问题，进而提出 我国政府投资工程项目代建制模式现阶段的可行方式与发展方向。借助博弈论与信息论的 理论和方法，通过建立代建项目运行的监督博弈模型，得到一些有益的结论，并在此基础 上对代建制的风险及控制作进一步研究，通过分析认为可以从外部环境和内部管理两方面 对代建制的风险进行有效控制，从而提高政府投资项目的效益。 本文的研究成果对政府如何引导代建制行业的发展具有一定的借鉴价值，对如何制定 防范代建制风险对策有一定的实际指导意义。 关键词：政府投资项目；代建制；模式；监督 r e s e a r c ho na g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t a b s t r a c t w i t ht h ei n n o v a t i o no fi n v e s t m e n ts y s t e mg o i n gt h o r o u g h l y , t h ec o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t p a t t e r no fg o v e r n m e n t si n v e s t m e n tp r o g r a m sh a sc h a n g ei n t ot h ep a t t e r nw h o s ef u n c t i o n sa r e s e p a r a t ef r o mt h ew h o l ep a t t e mo f “i n v e s t , c o n s t r u c t ，m a n a g e ，u s e p r o v i n c e s a n d m u n i c i p a l i t i e sh a v ei n t r o d u c e dt h ee x p e r i m e n t a lw o r k si n a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m p r o j e c t m a n a g e m e n tp a t t e r no fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a m si nr e c e n ty e a r s ，a n dh a v eo b t a i n e d s o m ep r o f i t s u n d e rt h i ss i t u a t i o n , t h es t a t ec o u n c i la x ：c r e d i t e d d e c i s i o no ni n v e s t i n gi ns y s t e m r e f o r m ”o nj u l yo f2 0 0 4 p u r s u i n g a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m ”t ot h en o n p r o f i tm a k i n g g o v e m m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c tc l e a r l y a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mi sa tt h et h r e s h o l do f r e s e a r c h p a r t i e sc o n e e m e dh a v en oc o n s e n s u s e sb o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c ea n da g e n tc o n s t r u c t i o n c o m p a n i e sd o n tm a k es u r et h e i rp r o p e rs t a t u sa n dd e v e l o po r i e n t a t i o n s ，a n da l lt h e s ea s p e c t s w i l li n f l u e n c et h ed e v e l o p m e n ta n dp e r f e c to fa g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m t om a k ea g e n t c o n s t r u c t i o ns y s t e mp l a y sf u l lf u n c t i o n , t h ep r o b l e m so fa g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e ms h o u l db e r e s o l v e du r g e n t l y b yd e e p l ya n a l y z i n gt h et h e o r yb a s i so fa g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m ，t h i sa r t i c l ed e f i n e st h e c o n n o t a t i o no fa g e n tc o n s t r u c t i o np a t t e r n , a n ds u mu pt h e i rc h a r a c t e r i s t i c sb yc o m p a r i n ga g e n t c o n s t r u c t i o nm o d e lt oo t h e rp r o j e c tm a n a g e m e n tp a t t e r n s o nt h eb a s i so f t h es t u d yo f 3t y p i c a l p a t t e r n sw e r ec a r d e do nc h i n ag o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e e t s ，t h i sa r t i c l ec o n c l u d e st h e d e s i r a b l ee x p e r i e n c e sa n dp r o b l e m sl i ei nt h ep r a c t i c e ，a n dp u t sf o r w a r dt h ep r a c t i c a b l em o d e l s a n dd e v e l o p m e n td i r e c t i o no f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c ta g e n tm o d e la tp r e s e n t a c c o r d i n g t ot h eg a m et h e o r ya n di n f o r m a t i o nt h e o r y , t h i sa r t i c l es e t su ps u p e r v i s i o ng a m em o d e la n d s l i m su ps o m eb e n e f i c i a lc o n c l u s i o n s ，a n dt h e nt h ef u r t h e rr e s e a r c h e so f r i s ka n dc o n t r o l l i n go f a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mw e r ec a r r i e do u t t h e ni ta d v a n c e st h a tt h eb e n e f i t so fg o v e r n m e n t p r o j e c tw o u l db er a i s e db ye f f e c t i v e l yc o n t r o l l i n gt h er i s ko fa g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mf r o m e x t e r i o rs u r r o u n d i n g sa n di n t e r i o rm a n a g e m e n t t h i sa r t i c l eh a v et h ev a l u eo ng o v e r n m e n t se n h a n c i n gt h e d e v e l o p m e n to ft h ea g e n t c o n s t r u c t i o ns y s t e m ，a n dg u i d i n gs i g n i f i c a n c ea b o u th o wt os e tu pt h es y s t e mo f p r e v e n t i n gt h e r i s ko f i t k e yw o r d s ：g o v e m m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t ，a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m ，p a t t e r n , s u p e r v i s e i i 本学位论文知识产权声明 本学位论文是在导师( 指导小组) 的指导下，由本人独立完成。 文中所引用他人的研究成果均已注明出处。对本论文研究有所帮助的 人士在致谢中均已说明。 基于本学位论文研究所获得的研究成果的知识产权属于南京林 业大学。对本学位论文，南京林业大学有权进行交流、公开和使用。 研究生签名： 鸯鼍 剥：簟 嗍：啄舌必4 致谢 首先要向我的导师吴小平副教授表示我最衷心的敬意和最诚挚的谢意! 论文是在导师吴小平副教授的严格要求和悉心指导下完成的，导师渊博的知识、严谨 的治学态度对我影响至深。吴老师言语随和，平易近入，在我研究生阶段的学习过程以及 硕士学位论文进行阶段，吴老师都给予了我极大的帮助、指导和鼓励。而在业余生活、未 来的工作等其他方面，吴老师也给予了我最深切的关怀和帮助，使我能够顺利地完成硕士 研究生阶段的学习。 在硕士研究生三年的学习和生活中，也得到了土木院的戴兆华老师、朱建君老师、杨 平老师、李洁老师等老师的教导和帮助。在这里对他们致以深深的谢意 感谢所有给过我帮助和关心的同学们l 感谢所有我认识并给过我帮助的人，与你们交往的经历见证了我的成长! 感谢我的父母及亲人! 作者：李蕾 2 0 0 7 年6 月 1 1 研究背景及意义 1 绪论 改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制 下的高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式 多样化、项目建设市场化的新格局。但是，现行的投资体制还存在不少问题，特别是市场 配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一 步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。在这种背景下，国内各地在工程投资项 目的组织实施方式或者工程项目管理模式上进行了探索实践，其中代建制成为各方关注的 热点。 项目管理模式与工程建设管理体制相关，因此研究项目管理模式，首先要分析我国 工程建设管理体制。我国工程建设管理体制经过多年的改革，目前己基本形成了以项目法 人责任制、招标投标制和建设监理制为特色的管理体制，这对提高我国的工程建设水平起 到了重要的推动作用，但也存在着一些问题。自1 9 9 6 年以来推行的建设项目法人责任制， 对规范经营性项目的建设管理、明确责任主体、提高工程项目投资效益发挥了很好的作用， 但对于非经营性的政府投资工程建设项目，由于其不能产生经济效益，不能像经营性政府 投资项目那样由企业作该项目的法人担负资金筹措、解决项目的保值增值问题。在这种情 况下，非经营性项目法人实际上是缺位的，由于在项目中需要落实项目法人责任制，因此 只能临时组建项目法人来负责具体的工程建设，在实践中出现了不少的问题。比如，由于 项目法人临时组建，组成人员在专业知识、相互之间的配合协调等方面难以适应建设项目 管理的需要，缺少应有的建设项目管理经验，建设管理专业化水平低。再加上近几年工程 结构形式日趋复杂，工程规模越来越大，参建单位间的工程衔接日益频繁，无形中加大了 建设管理的难度。种种因素到最后都只能转嫁到工程上来，工程投资超、质量差、进度慢 的情况频频出现。再者，在政府投资的非经营性项目中，项目法人的负责人由政府任命， 其没有能力对工程建设承担根本性责任，最终，工程建设责任也无法落实。为了解决项目 法人责任制在实施中存在的问题，需要对建设管理体制进行改革来提高我国政府投资项目 管理水平与工程投资效益。2 0 0 4 年7 月国务院在关于投资体制改革文件中提出了加 快推行非经营性政府投资项目的“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理 单位负责建设实旖，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位i lj 。 代建制作为政府投资工程项目实旌组织方式改革的产物，自其推出之日起，就引起 了各方的广泛关注和讨论。实践中，很多政府投资工程的项目也已经或正在以代建制的方 式操作，不少地方甚至已在法律层面上对其进行了定义和规范。从各地的代建制试点情况 来看，代建制实施可以较好地解决非经营性政府投资工程在传统模式中存在的投资、建设、 使用三者不分而导致的弊端，对政府投资工程甚至于社会投资工程均能在一定程度上加强 其工程建设准备工作。微观上可使工程建设能够更好地贯彻项目管理理念，解决项目管理 的专业化问题，同时为业主创造效益，宏观上则进一步提高国内的工程项目管理水平，提 高整个社会的投资效益。但是也应看到代建制作为一种新的项目管理模式目前还存在一些 问题，如在法律上没有明确的定位，市场操作不规范，行业管理制度与措施不健全等等。 因此，无论是在理论的层面上，还是在实践的层面上，目前各有关方面对代建制模式仍然 没有取得共识，不少代建单位对自身的定位及发展方向也感到茫然，这都影响代建制模式 的发展与完善。所以如何解决代建制实施中存在的问题，使代建制充分发挥其应有的作用 是非常迫切的。本文在现有研究的基础上，对政府投资项目代建制的相关问题进行系统研 究，这对代建制模式的进一步完善和规范运行有一定的理论价值和实践指导意义。 1 2 发达国家政府投资项目管理模式 世界各国因为政体、制度、经济发达程度和市场等差异，其政府投资项目管理模式也 有所不同。对发达国家政府投资管理模式的研究有助于理解和分析我国政府工程投资模式 的改革。 1 ) 美国模式 2 1 作为世界上最发达的资本主义国家之一，美国独自有着一套政府投资项目管理制度。 由于美国是一个联邦制的国家，各州都拥有独立的法律法规体系，所以美国的政府投资项 目管理采取的是联邦政府集中和各州政府相对分散管理的一套办法。美国的政府投资项目 实行的相对专业化的管理制度，在联邦政府，有负责各个部门所需的办公设施的房地产开 发办公室。对于农业水利项目，由农业部下属的垦务局管理，还有专门管理、开发、利用 田纳西河大型流域的“田纳西河流域管理局”这样的综合大型的机关等等。政府投资项目 强制推行的是价值工程评价体系，美国政府投资的工程设计方案的研究和论证是建立在价 值工程基础上的，以保证在实现功能的前提下，尽可能减少工程成本，使得造价处于合理 的水平上，从而达到很好的投资效益。美国还专门制定了相应的法律法规制度来体现其工 程的价值思想，如在联邦采购规章( f a r ) 中的关于价值工程的专门篇章。具体到实施上， 规定每个部门都必须指定一名高级官员监督并协调本部门的价值工程工作的开展。每年都 需要编制本部门在下一个财政年度的价值工程计划，每年都需要就本部门开展价值工程活 动的情况向o m b ( 美国管理与预算管理办公室) 提交报告。美国的工程管理特点还体现在 其一体化的工程管理模式上，一体化指的是项目管理公司和业主共同组成项目管理组，对 工程进行管理和控制。在这种模式下，项目管理公司更多作为业主的顾问，在工程进度、 费用和质量控制的风险相对较小，一体化项目是业主工程的延伸，是大业主的概念。优点 是在项目管理组里，没有业主和管理人员之分，实聊人员、专业配置和管理工具等资源的 最优配置。 2 ) 英国模式【3 】 英国的政府投资工程管理模式经历了几代模式，作为传统的管理模式，英国政府对公 共工程项目做法是由财政公共预算出资，由工程建筑部负责经营管理，私人公共公司负责 建设。其弊端是政府的财政负担很重，工期长，成本大，难以达到预想的经济效益和社会 效益。在这种情况下，英国政府采用另一种政府项目管理模式，即采用“财产服务代理” 2 ( p r o p e r t ys e r v i c ea g e n c y ，p s a ) 方式，p s a 以项目管理者的身份代表政府对项目进行 管理，雇佣建筑师、测量师和工程师。p s a 的工程管理模式在各文献杂志中介绍的比较少， 这种方式在二战以后就慢慢的减少，原因主要是英国的公共项目减少。鉴于这种情况，在 1 9 9 2 年英国政府提出p f i ( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e ) ，即“私人融资模式”，其含义 是公共工程项目由私人资金启动，投资兴建，政府授予私人委托特许经营权，通过特许协 议政府和项目的其他各参与方之间分担建设和运作风险。它是在b o t 之后又一优化和创新 了的公共项目融资模式，其要领是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。正如 p f i 的引入是为了增加私人部分在公共服务的提供方面的参与一样，政府采用p f i 目的在 于获得有效的服务，而并非旨在最终的建筑的所有权。在p f i 下，公共部门在合同期限内 因使用承包商提供的设施而向其付款。在合同结束时，有关资产的所有权或者留给私人部 分承包商，或者交回公共部分，取决于原始合同条款的规定。 3 ) 日本模式【4 l 在日本，建筑业是战后发展最快的产业之一，在国民经济中占有重要地位。日本对工 程建设和建设业的管理及招投标工作采取分工负责制。政府的主要工程由建设省( 即现在 的国土交通省) 全面负责，范围包括政府机关办公建筑、国家公路、大型水利设施、国家 公园和部分公私住宅工程的管理，职能机构是住宅局。住宅产业和建材的生产则由通商产 业省主管。国土交通局下设土地资源局、都市地域整备局、河川局、道路局、住宅局、铁 道局等业务部门，这些部门都是国土交通局的职能部门，负责各种不同种类的政府投资项 目的管理，立项、监督和资金审核等。日本的工程管理主要为伙伴合同关系，合作伙伴关 系是指两个或两个以上的组织，利用各自的信息、人力、管理方面的优势，组合在一起， 使项目的目标效益最大化。这种发包模式在国外有着成功的经验，合作伙伴模式中的项目 参与各方在相互尊重，相互信任和资源共享的情况下展开合作，产生i + i 2 的效益值。 日本的工程造价管理实行的是类似于我国的定额取费方式，其工程计算属于一套独特 的量价分离的计价模式。建设省指定一整套工程计价标准，即建筑工程积算标准，政 府和民间都采用此套标准，其工程造价的单价参考的是市场价格。为此，日本政府专门成 立了“经济调查会”和“建设物价调查会”，专门负责调查各种相关经济指标和数据。日 本政府投资的工程项目中的各种单价由政府指定专业机构来收集，这样一来，承包商即没 有制定工程价格的权利，政府由预算手段来控制政府投资项目的造价。 1 3 代建制模式在我国的研究现状 从1 9 9 3 年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投 融资社会事业建设项目管理中“投资、建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导 致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或 直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的代建 企业，由这些代建企业代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善， 逐步发展成为了现在的代建制工程项目管理模式。2 0 0 1 年7 月，厦门市开始在重点工程 建设项目上全面实施代建制，制定了厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法。2 0 0 2 年3 月，开始在土建投资总额1 5 0 0 万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程 项目中实施项目代建制度，制定了厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理 试行办法。 1 9 9 9 年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代建上海市收教收治综 合基地项目，开始了上海市财政投资项目以代建制形式委托中介机构进行建设的试点。根 据上海市人民政府关于建设体制要实现“政府组织、企业运作、市场竞争、形成合力”的 要求，早在2 0 0 1 年就先后出台关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实 施意见( 沪建设2 0 0 1 第0 8 8 9 号) 和上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定。 2 0 0 1 年1 1 月，深圳市机构编制委员会根据机构改革方案下发深编 2 1 6 3 号文件，决定 成立深圳市建筑工务局。2 0 0 2 年4 月中旬，建筑工务局开始组建，为深圳市建设局直属的 副局级事业单位，经费由财政全额拨款，2 0 0 2 年7 月1 8 日正式挂牌。建筑工务局代表市 政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统 以外的政府投资项目的组织协调和监督管理工作。 2 0 0 2 年5 月2 4 日，宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定发布并实旌， 规定凡建安工程投资在2 0 0 万元以上且市财政性资金投入在2 0 0 万元以上、建设单位不具 备自行管理条件的建设项目，都应实行代建制。从2 0 0 2 年起，北京市发改委在回龙观医 院、残疾人职业培训和体育锻炼中心、疾病预防控制中心等项目中实行了代建制试点，并 取得良好效果。2 0 0 4 年3 月1 日，北京市发布北京市政府投资建设项目代建制管理办 法( 试行) 并自发布之日起实施。其要求代建单位必须是具有相应资质并能够独立承担履 约责任的法人。并且在2 0 0 2 年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式改革”课 题研究。 2 0 0 3 年下半年，贵州省政府投资工程领域开始推行代建制，贵州省建设厅起草了贵 州省政府投资工程项目代建制实施办法、贵州省政府投资工程项目代建制实施办法起草 说明、贵州省政府投资工程项目代建协议( 示范文本) 并报省政府。省政府已批准成立 “贵州省省级政府投资工程项目代建中心”。2 0 0 3 年底，国务院常务会议原则性通过投 资体制改革方案，规定要在全国范围内力推代建制：对非经营性政府投资项目加快实行 代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投 资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 2 0 0 4 年江苏重点实施1 0 项重大社会事业项目，江苏省发展改革委员会己拟定笋于 政府投资项目实行代建制的暂行规定，将选择其中若干重大项目进行试点。浙江省政府 提出“确保新建高速公路1 0 0 0 公里、力争新建高速公路1 2 0 0 公里”，同时完成沪杭甬、 杭宁、杭金衢等已有高速公路拓宽改造的高速公路建设目标，为顺利完成建设日标，在广 泛调研的基础上，也有实行项目代建制的考虑。另外，山东、云南、四川、重庆等省市也 表示或决定要在政府投资项目中推行代建制。2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院的关于投资体 制改革的决定则以官方文件明确认可了政府投资项目代建制。 目前各地方对于代建制的含义、代建人的权利、代建人工作内容和代建制项目组织结 构基本上进行了规定。并且随着各地代建制试点的推行，各地逐渐对代建制中代建人招标 4 文件、代建管理合同等特殊法律文件进行研究，并涉及了目前代建制实施中的若干问题， 包括代建人的法律地位，代建制管理过程中遇到的风险，实施代建项目可能遇到代建单位 管理不到位的情况等等。但是由于迄今为止尚未出台国家级的规范性法律文件作为依据， 因此至今尚未完全统一。 各地在对政府投资项目代建制的研究中，就代建人( 项目管理公司) 的设立上，主要 形成了三种模式：是建设单位自行确定项目代建单位( 项目管理公司) ；二是政府设立 ( 或授权) 产生代建单位，实质就是新成立一个专门管理项目建设政府部门；三是政府通 过招标产生代建单位( 项目管理公司) ，通过市场竞争的手段择优选定代建人。在实践中， 根据各地的市场环境和政府管理手段的差别，形成了上海、深圳、厦门等地的典型代建管 理模式。国内学者在代建制模式的特点、代建制与项目管理的比较以及代建制的实践等方 面开展研究。 1 4 研究内容与线路 代建制在我国处于起步阶段，还缺乏足够成熟的理论依据和实践经验，因此在理论和 实践上都需进一步研究。本文拟在以下几个方面展开研究： 1 ) 通过分析代建制模式存在的理论依据，界定代建制模式的内涵，并通过与其他项 目管理模式的对比分析，归纳出各自的特点。 2 ) 通过对政府投资工程项目代建制在国内试行的三种典型模式的对比分析，总结实 施过程中的可取经验和存在的问题，提出我国政府投资工程项目代建制模式现阶段的可行 方式与发展方向。 3 ) 采用博弈论与信息论的理论和方法，建立代建项目运行的监督博弈模型，为政府 制定监督策略提供了理论依据。 4 ) 工程项目风险事件发生的不确定性从来都存在，对政府投资项目而言，风险事件 一旦发生，不可避免地对政府及各方造成损失。本文在分析了实旌代建制的风险因素，并 在风险识别和风险分析基础上提出相应的风险控制与防范方法。 5 ) 归纳出本文的主要研究结论，并就迸一步研究提些建议。 研究的线路如图i 1 所示： 图1 - 1 论文的研究线路 6 2 政府投资项目代建制理论概述 2 1 实施代建制的理论依据 从西方市场经济的理论和实践来看，市场缺陷及市场失灵被认为是政府干预的基本理 由。然而人们逐步发现，如同市场本身是有缺陷的、市场会失灵一样，政府本身的行为也 有其内在的局限性，政府同样会失败，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好，而 且政府失败，比如政府投资建设项目供给低效率，同样给社会带来灾难，造成更大的资源 浪费，公共选择理论已证明市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件p j 。 在政府投资建设项目运作中存在投资决策与决策者私人利益的矛盾，政府投资建设项 目真正的出资者是纳税人，而政府投资建设项目的决策者是政府或者是政府官员，政府官 员作为政府投资建设项目的代理人，是在“为他人决策”，如果没有非常完善的权、责、 利对应机制，按照公共选择理论所指出的一个理性人必然受到对其行动有影响的刺激机制 的支配，决策者即政府官员就很难达到“为我决策”的完全自觉投入甚至不惜牺牲的境 界。有时可能出现决策者只图眼前利益不顾长远利益，甚至以“寻租”方式“损公肥私”。 公共选择理论家认为，有大量的证据表明，如果能够减少政府在提供商品和服务方面的作 用，整个经济将会从中受益。公共选择的理论家们一般断定：最好的结果应是市场力量的 作用最大化，政府的作用则相应减少。亚当斯密在国民财富的性质和原因的研究书 中指出：由政府提供公共产品，其运作也应尽量通过市场的方式加以解决。著名经济学家 斯蒂格利茨在其政府为什么干预经济书中指出：在公共产品的供给方面，要区分“政 府提供”和“政府生产”这两个概念，政府提供公共产品，政府可以通过签订合同、授予 经营权、经济资助、法律保护等手段和途径，委托私人部门生产并提供，政府只要指定“生 产多少”就可以了【6 】。因此，在政府投资建设领域，政府的作用关键是保证政府建设工 程的数量、质量和生产的效率，提高政府决策水平，决策公开、透明，实行科学论证、专 家论证，实行公示制，纳税人对国家投资重大建设项目拥有知情权和表达权。政府在建设 工程建设及管理领域引入市场机制，而不是非要政府生产管理，尤其是政府垄断生产管理。 那么，政府投资项目实行代建制项目管理模式正是通过市场力量、竞争手段来完成政府投 资建设项目。 另一方面，从理论和实践来分析，政府投资建设项目管理存在公共权力委托代理 运行失灵。政府作为公民的代理人行使对政府投资项目的建设和管理，形成公民与政府的 委托代理关系( 第一层次) ，政府将政府投资建设项目委托企业完成，又形成政府和企业 的委托代理关系( 第二层次) ，在政府投资建设领域，政府机构既是委托人又是代理人， 职责不清。同时在政府行政管理体制中，其经济职责的落实是不明确的，单位和个人一般 只承担行政责任，缺乏经济责任的具体承担主体及风险转移机制。 项目委托管理模式和传统项目管理模式比较，突出特点是在项目委托管理模式下，政 府和项目管理公司之间是一种合同契约关系。“代建制”正是政府投资特定项目的委托管 7 理模式。政府通过公开、公平、公正的有序市场竞争，将政府投资建设项目的经营管理权 通过签订合约委托给专业的项目管理公司，实质上政府购买的是项目管理公司的服务和管 理才能，而项目管理公司是独立的、产权清晰的市场主体，因为产权制度的基本功能是给 人们提供一个追求长期收益的稳定预期和重复博弈的规则，如果产权不清，人们就不需务 必对自己的行为承担责任，企业的经营者也没有追求企业长远发展的动机。委托代理 理论要求，委托代理的双方在自由选择和产权明晰化基础上签订代理合约。项目委托管理 模式强调的是以市场为依托、以竞争为手段、以提高投资效益为目的的一种政府管理建设 项目的模式，体现的是公开竞争，由政府封闭的内部管理转向外部市场，转向国家投资建 设项目生产及管理市场化，是市场力量在经济运行和资源配置中起主导作用，政府主要是 对市场经济环境进行宏观管理，不直接参与政府投资项目建设及管理。 2 2 代建制的含义与特征分析 2 2 1 代建制的含义 “代建制”发源于中国社会转型期，从地方自发成长起来的项目管理方式，目前仍在 进一步实践、完善之中。由于迄今为止尚未出台国家级的规范性法律文件作为依据，因而 人们对于代建制的内涵界定难免见仁见智，至今尚未统一。而且在各地方政府指定的地方 规章中，由于各地实际情况的不同，对于代建制的定义也缺乏一致性，往往会使言者论说 各顾，众说纷纭。对此，有必要做一回顾，并基于比较归纳提出相应的观点。 1 ) 学界的表述 鉴于代建制管理方式的成长性，学界的探讨还仅限于其制度层面，目前尚缺乏对其学 理基础的系统阐述。对于代建制概念的表述主要有： ( 1 ) 代建制是“建立专业化、社会化的工程建设代建制项目管理模式( 工程管理公司) ， 工程管理公司( 代建方) 受投资方的委托，依据工程建设的法律、法规和委托合同，对投 资方投资的工程建设项目实施全过程、全方位的组织管理1 7 j 。 ( 2 ) 代建制是指有专门的项目建设管理部门组织实施的“交钥匙”工程，即项目使用 单位和项目建设单位分离，由项目建设单位负责建设，项目使用单位再直接组织工程建设 【8 】。 ( 3 ) 所谓代建制，是指建设单位通过招标委托、直接委托两种形式，委托代建单位进 行征地拆迁组织、设计招标组织、施工图审批、监理与施工招标、材料设备招标、竣工验 收组织等不同环节的工作【9 】。 ( 4 ) 所谓代建制，就是指政府投资项目经过规定的程序。委托专业的工程管理公司对 项目的建设进行组织和管理。代建制按照“建管分开”和“专业化管理”的原则，代行业 主责任管理项目，实际上也是对项目法人制的补充与延伸【姗。 ( 5 ) 代建制是指建设单位( 建设项目业主) 将建设工程项目全部或部分委托该熟悉建 设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量、有资格的代建单位进行全过程管理的制 度【1 1 】。 8 ( 6 ) 代建制，即政府主管部门对政府投资的基本建设项目，按照使用单位提出的使用 要求和建筑功能要求，通过招投标的市场机制选定的工程建设单位( 即代建人) ，并委托 其进行建设，建成后经竣工验收备案移交给使用单位的项目管理方法( 俗称“交钥匙”工 程) 【1 2 1 。 ( 7 ) 所谓代建制，是指通过设立专业的建设代理机构，代理( 或提供咨询服务) 建设 单位负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作。其工作性质为工程建设管理和咨 询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费及从节约的投资中提成，并承 担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风险l ”j 。 ( 8 ) 所谓代建制，是将有条件的财政性资金投资项目交给专业项目管理公司建设，实 行交钥匙工程 j 4 1 。 ( 9 ) 代建制，亦为代理建设制式，即具有独立法人资格的专业项目管理公司代替业主 行使业主的项目管理任务的制度形式【1 5 1 。 2 ) 各级行政机构规章中的表述 代建制，作为一种新的非经营性政府投资项目管理方式，经由学界在理论上的分析， 已经在一定程度上成为我国目前弊端丛生的政府投资项目管理方式的替代措施。随着行政 体制的改革、政府职能转变，代建制已经引起中央和各级政府机构的重视，各地方政府基 于本地实际情况的试点或试行，各种不同模式已经在对代建制进行演绎。鉴于代建制的实 施带来一定程度上的积极效果，2 0 0 4 年7 月2 5 日国务院发布国务院关于投资体制改革 的决定指出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择 专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交 给使用单位。归纳起来，各级别行政规章对于代建制这种项目管理模式有如下基本表述： ( 1 ) 厦门市建设委员会厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法( 厦建法 2 0 0 1 1 6 号，2 0 0 1 年7 月2 1 日发布) 第二条规定：“市重点工程建设项目代建是指财政投融资的 我市重点工程项目通过委托方式，将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建 设规定、具有较强经济和技术力量且符合资格条件的企业或机构进行项目的管理工作。” ( 2 ) 宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定( 甬政办发 2 0 0 2 1 2 8 号，2 0 0 2 年5 月2 4 日发布) 第二条规定：“本规定所称的政府投资项目代建制，是指政府投资项目 经过规定的程序，委托专业的工程管理公司组织和管理项目的建设。” ( 3 ) 柳州市政府投资项目代建制暂行办法( 2 0 0 3 年8 月1 0 日发布) 规定：“本办法 所称的政府投资项目代建制，是指政府投资项目经过固定的程序，委托专业的工程管理公 司组织和管理项目的建设制度。” ( 4 ) 北京市发展和改革委员会起草的北京市政府投资建设项目代建制管理办法( 试 行) ( 2 0 0 4 年3 月1 日发布) 第二条规定：“本办法所称代建制，是指政府通过招标的方 式，选择社会专业化的项目管理单位( 以下简称代建单位) ，负责项目的投资管理和建设 组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项 目建设的投资主体职责。” ( 5 ) 海南省人民政府政府投资项目代建制管理办法( 2 0 0 4 年1 1 月2 3 日发布) 第二 条规定：“本办法所称的政府投资项目代建制，是指政府投资项目法人按照规定的程序， 9 将政府投资项目的组织、管理、策划和实施，委托专业工程管理公司具体负责的一种项目 管理制度。” ( 6 ) 国务院南北水调办公室颁布的南北水调工程代建项目管理办法( 试行) ( 国调 办建管 2 0 0 4 1 7 8 号，2 0 0 4 年1 1 月2 4 日发布) 第二条规定：“本办法所称代建制，是指南 水北调主题工程建设中，南水北调项目法人( 以下简称项目法人) 通过招标方式择优选择 具备项目建设管理能力、具有独立法人则个的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利 的其他组织( 即项目管理单位) ，承担南北水调工程中一个或若干个单项设计单元、单位 工程项目全过程或其中部分阶段建设管理活动的建设管理活动的建设管理模式。” 综上所述，尽管在西方市场经济发达国家已经存在比较接近的公益性项目管理模式， 但是总体而言，由于代建制的项目管理方式在我国实际产生的时间较短，因而在项目管理 理论建设上尚未形成一致看法。多数学者将代建制归为工程项目管理的一种新模式，并以 此区别于有投资人实施投资管理的项目管理方式，但也有一部分人士将代建制实施的范围 界定在有政府财政性资金投资的项目范围之内。 从各地的法规文件来看，虽然各地政府在对于代建制的实施问题，一致是由政府主导、 规章先行、强制实施的，但是由于理论认识上的不统一，导致各地在对代建制进行规范化 的过程中存在相当大的差距。就其含义来看，多数地方政府规章在规范术语中对于代建制 的含义进行了解释，在其实施的范围是上无一例外地将代建制限于政府投资项目，其中相 当一部分法律文件还进一步将代建制的实施范围限定在政府投资的公益性项目( 或称非经 营性项目) 。本文认为将强制实施代建制的项目范围是限定在政府投资的非经营性项目范 围是比较适宜的。对于不由政府单独或主要出资的经营性项目，由于已经或者将来存在承 担责任的实体财产。并大多是采用与经营性项目相同或相近的管理方法与管理机制，这种 情况下项目业主的法律地位一般是较为实在的，因而没有必要由政府规章形式强制其实行 代建管理。而且从实践的实际效果及我国政府财政的管理方式来看，这些由政府投资的经 营性项目的实施与管理中当然也存在着权力寻租等腐败现象，但是由于其经营所得在一定 程度上对政府收益进行弥补，这就导致政府的财政资金不会由于投资项目管理不当而出现 明显的减损，因而尚未引起像前者那样的严重后果。在市场经济条件下，对于可以盈利的 建设项目，应当尽量交由非政府的民间资本运作，政府公共财政不与民争利，这样既有利 于提高项目实施的效率，又能从根本上隔离，从而防范行政权力的腐败。对于由于客观原 因民间资本一时难以投资、实旄而无法通过市场的方法加以解决而又为社会公共利益所急 需的项目，政府可以通过行政引导的方法创造相应的市场条件和机制( 如为各地广为采用 的b o t 等) 的方式加以解决。 从代建制在我国的起源与各地方实施代建制的目的来看，政府投资项目代建制的实施 并非是为了独创一种全新的项目管理模式。其主要宗旨是为了解决在我国现有行政管理体 制之下，行政机关直接管理以政府名义投资的建设项目，由于客观上的“投资、建设、管 理、使用”四权合一模式造成“责、权、利”难以廓清，难以具体落实的严重弊端。实施 代建制在效果上则主要表现为项目投资的节省、工期的缩短、质量的提高和工程建设领域 腐败现象的防治。 1 0 对于代建制进行制度定位时，不应将其混同于一般的项目管理方式，明确各主体责任 而将政府对于公益性项目的建设管理通过一揽子的方式委托代建企业实施的行政管理方 式，是一种具有中国特色的政府投资项目管理方式。因而，代建制作为政府投资项目的管 理方式创新内容之一，其对于政府经济管理职能的意义要远远大于其对于原有项目管理方 式的创新价值。 因此，可以认为“代建制”是为了实施对于政府投资公益性项目建设的有效管理，建 立科学的责权分担机制，而根据法律法规和行政规章的规定通过市场竞争的方式或其他方 式从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机构中选任合格的代建人，政府作为投资人 和业主以代建合同的方式将投资项目实施建设的全过程委托其管理。并支付相应代建费用 的项目实旋管理方式。 2 2 2 代建制的特征分析 1 ) 代建制主要用于政府投资的非经营性项目，即由政府单独或者主要是由政府财政 性资金投资建设不以盈利为目的的项目，代建制主要解决的就是目前在我国的行政体制和 法律制度中，政府作为公益性项目的投资人和最终业主却被。虚置”又缺乏权力制约机制 的问题。政府投资的公益性项目，或称非经营性项目本身由于缺乏盈利而难以自行承担其 财产责任，若其责任最终由政府以公共财政承担，则会严重地损害广大公民、纳税人的利 益，有损社会公平与正义。因而，为了限制、隔离行政权力与项目管理的联系，落实责任 承担主体，需要引入代建的市场方式予以解决。而对于业主属于一般私营主体的项目以及 由政府财政投资的经营性项目，则由于其责任承担主体为私人主体或者项目本身的盈利 性，存在相应的责任财产，因而一般可不强制其采用代建的管理方式。 2 ) 代建管理的主体应当是代建企业。项目代建管理制度设立的初衷，即是为了解决 政府权力与市场资本距离过近的问题，是在政府法人与企业主体之间人为增加一个市场的 环节。通过委托专业项目管理企业实施管理的方式来隔离行政权力与市场资本，以防止其 发生腐败现象，提高管理的效率；而受托代建的项目管理企业，也可以通过项目管理从政 府公共财政获得相应的管理报酬( 代建费用) 并承担相应的项目风险。正是由于代建管理 中代建企业责任机制的真正落实，足以使代建企业从维护自身利益、规避项目风险的利己 心态出发增强对代建项目实施的监管，最终实现政府、社会公共利益与企业共赢。如果按 照某些地方政府所试点的代建模式，仅仅是将现有政府的相应职能部门进行重组或者是另 外组建新的政府职能部门承担当地所有政府投资项目的代建管理，这种不彻底的做法无论 是从法理还是实践效果来看，均带有一定的局限性。 3 ) 代建机构的选择主要是用