（水利工程专业论文）水权问题与工程水权分配模型研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 水资源已成为制约经济和社会可持续发展的瓶颈，在我国北方地区尤其突出。 我国水资源人均占有量少、时空分布不均衡是自然规律，而人为因素造成的水资 源浪费、水环境恶化、水资源利用率低等又加剧了水资源的供求矛盾。洪涝、干 旱、水环境恶化是目前面临的三大问题。涉水灾害不仅给工农业生产及国民经济 造成不同程度的损失，而且已经对人类的生存与生活环境构成威胁。 我国已由计划经济转向社会主义市场经济，与之相应的政策、法律、制度亟 待建立和完善。水是人类社会生存和发展必不可少的自然资源，社会中各利益主 体在有限水资源供求矛盾中如何选择自己的行为模式，单单依靠政府行政指令手 段进行协调容易造成“市场失灵”和“政府失效”、加剧水资源危机和加大利益 主体间的矛盾冲突。这一矛盾现实势必呼唤一种稳定地、规范化的水资源管理模 式，以平衡不同主体闻的利益，达到资源的高效配置。法律手段是维护社会经济 秩序的重要组成部分，是平衡社会主体利益的“平衡器”，在遵守共同的“游戏 规则”过程中，达到多元化目标利益的实现。 水权制度和水市场的培育和建立，是市场经济条件下解决社会经济发展与水 资源短缺矛盾、充分利用水资源为社会造福、遏制水危害的有效途径之一。关于 水资源管理的制度讨论与探索，在我国是一个方兴未艾的话题，但从法律角度来 透视这一问题、研究水权法律制度在水资源管理中的地位和作用还处于初级阶段。 本文试图通过总结国内外关于水资源管理、水权研究与实践中经验教训，结合我 国经济发展与水资源管理的现状和存在问题，从法学角度，以法律思维方式和价 值理念来界定水权的概念、内涵等问题，并结合水利工程实际，探索 水权配置模型的建立和应用问题，旨在起到抛砖引玉的作用，以便引起更多 的人关注此问题、研究此问题，同时也希望在我国早日建立较完善的水权制度。 关键词：水权；水资源；分配模型；水权制度；效率；公平 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ew a t e rr e s o u r c eh a sa l r e a d yb e c o m et h e b o t t l e n e c kw h i c hr e s t r i c t e de c o n o m i ca n d s o c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，a n dt h en o r t h e r na r e ai se s p e c i a l l yo u t s t a n d i n gi no u r c o u n t r y l i t t l eq u a n t i t yo c c u p y o fp e rp e r s o na n d s p a t i o t e m p o r a l d i s t r i b u t i o n u n b a l a n c e da r en a t u r a ll a w , b u tt h ew a s t eo fw a t e rr e s o u r c e s ，d e t e r i o r a t i o no fw a t e r e n v i r o n m e n ta n du t i l i z a t i o nr a t i ol o wo fw a t e rr e s o u r c e st h a tc a u s e db yh a m a nh a v e a g g r a v a t e dt h es u p p l ya n dd e m a n dc o n t r a d i c t i o no ft h ew a t e rr e s o u r c e s t h ef l o o d ，t h e d r o u g h ta n dt h ed e t e r i o r a t i o no f t h ew a t e re n v i r o n m e n ta r et h et h r e ep r o b l e m sf a c e da t p r e s e n t n o to n l yh a sf l o o dd i s a s t e rc a u s e dt h el o s s e si nv a r i o u sd e g r e e st oi n d u s t r i a l a n da g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o na n dn a t i o n a le c o n o m y , b u ta l s oi th a sa l r e a d yt h r e a t e n e dt o t h em a n k i n d se x i s t e n c ea n dl i v i n ge n v i r o n m e n t o u rc o u n t r yh a sa l r e a d yt u r n e df r o mp l a n n e de c o n o m yt os o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y p o l i c y , l a wa n ds y s t e mc o r r e s p o n d i n gw i t hi td e m a n du r g e n t l yt os e tu pa n di m p r o v e w a t e ri st h ee s s e n t i a ln a t u r a lr e s o u r c e st h a tt h eh a m a ns o c i e t ys u r v i v e sa n dd e v e l o p s a l li n t e r e s t s u b j e c t s i n s o c i e t yh o wt o c h o o s et h e i r sb e h a v i o r p a t t e r n i nt h e c o n t r a d i c t i o no fl i m i t e dw a t e rr e s o u r c es u p p l ya n dd e m a n d j u s tr e l yo ng o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v eo r d e rm e a n st oc o o r d i n a t ew i l lb ee a s yt oc a u s e ”t h em a r k e td o e sn o t w o r k ”a n d ”t h eg o v e r n m e n tl o s e se f f i c i e n c yn 9a n da g g r a v a t et h ew a t e rr e s o u r c ec r i s i s a n d s t r e n g t h e n t h ec o n t r a d i c t i o nc o n f l i c t a m o n gt h ei n t e r e s t ss u b j e c t s t h i s c o n t r a d i c t i o nc e r t a i n l yw i l lc a l lak i n do fs t e a d i l y , s t a n d a r d i z e dw a t e rr e s o u r c e m a n a g e m e n tm o d e ，i no r d e rt oe q u i l i b r a t et h ei n t e r e s t sa m o n gd i f f e r e n ts u b j e c t sa n d r e a c ht h eh i g h - e f f i c i e n td i s p o s i t i o no fr e s o u r c c s t h el e g a lm e a n si st h ei m p o r t a n t c o m p o n e n to fm a i n t a i n i n gt h es o c i a le c o n o m i co r d e li ti sa e q u a l i z e r ”w h i c h e q u i l i b r a t e ss o c i a ls u b j e c ti n t e r e s t s i nt h ec o u r s eo f o b s e r v i n gt h ec o m m o n ”g a m em l e ” r e a c h e st h er e a l i z a t i o no fp l u r a l i s t i cg o a li n t e r e s t s w a t e rr i g h t ss y s t e ma n dc u l t i v a t i o n a n ds e t t i n g u po fm a r k e to fw a t e ri so n eo fe f f e c t i v ew a y si ns o l v i n gt h ec o n t r a d i c t i o n o fs o c i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dw a t e rr e s o u r c es h o r t a g e ，b r i n g i n gb e n e f i tt o s o c i e t yo ff u l l yu t i l i z i n gt h ew a t e rr e s o u r c e s ，p r e v e n t i n gw a t e re n d a n g e r m e n tu n d e r m a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n d i s c u s s i n ga n de x p l o r i n ga b o u tt h es y s t e mo fw a t e r r e s o u r c em a n a g e m e n ti sa l la s c e n d a n tt o p i ci no u rc o u n t r y b u tp e r s p e c t i v et h ep r o b l e m i nt e r m so f l a wa n ds t a t u sa n df u n c t i o no f r e s e a r c hw a t e rr i g h tl e g a ls y s t e mi nt h ew a t e r r e s o u r c em a n a g e m e n ti ss t i l ll i ei nt h ep r i m a r ys t a g e t h i sp a p e ra t t e m p t st od e f i n et h e q u e s t i o n ss u c ha st h ec o n c e p ta n di n t e n s i o no fw a t e rr i g h tb ys u m m a r i z i n ga b o u tw a t e r r e s o u r c em a n a g e m e n t ，w a t e rr i g h tr e s e a r c ha n do b j e c tl e s s o ni np r a c t i c ea th o m ea n d 2 山东大学硕士学位论文 a b r o a d t h ed e f i n i n gi sb yc o m b i n i n gt h ep r o b l e mo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h e a c t u a l i t yo fw a t e rr e s o u r c em a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y , a n dw i t ht h ev a l u ei d e aa n d w a yo ft h i n k i n go ft h el a wf r o mp o i n to fv i e wo fl a w t h i sp a p e ra l s oa t t e m p t st o e x p l o r et h eq u e s t i o n sa b o u tt h ew a t e rr i g h ta l l o c a t i o nm o d e ls e t t i n g u pa n da p p l i c a t i o n c o m b i n e dt h eh y d r a u l i ce n g i n e e r i n gp r a c t i c e ，i no r d e rt oc a u s em o r ep e r s o n st op a y c l o s ea t t e n t i o nt oa n dr e s e a r c hi t a tt h es a m et i m e ，w eh o p et 0s e tu pm o r ec o m p l e t e w a t e rr i g h ts y s t e mi no u rc o u n t r ya ss o o na sp o s s i b l e k e yw o r d s ：w a t e rr i g h t ；w a t e rr e s o u r c e ；a l l o c a t i o nm o d e l ；w a t e rs y s t e m ；e f f i c i e n c y ； e q u i t y 山东大学硕士学位论文 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导 下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科 研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文 中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：垫丝日期：兰二0 1 1 厂 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：邀导师签名：论文作者签名：趔墨! 垒导师签名： 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 我国水资源现状 水是生命之源，是人类社会最稀缺的自然资源之一；同时又是战略性的 经济资源；对人类生存、生产、生活都具有非常重要的作用，水资源的可持续 利用是社会经济可持续发展的重要保障条件。联合国环境与发展大会通过的 ( 2 1 世纪议程中明确提出，淡水是一种有限的资源，不仅为维持地球上一切 生命所必需，而且对一切社会经济部门都具有生死攸关的重要意义。 我国平均年降水6 4 8 m m ，比全球陆面平均降水量8 0 0 m m 少1 9 ，属降水偏 少的国家。我国多年平均降水量约6 万亿m 3 ，其中5 4 即3 2 万亿m 3 左右通过土 壤蒸发和植物散布又回到大气中，余下的约有2 8 万亿m 3 绝大部分形成了地面 径流和极少数渗入地下。这就是我国拥有的淡水资源总量，这一总量低于巴西、 俄罗斯、加拿大、美国和印度尼西亚，居世界第六位。 我国河川径流量与降水相似，年际、年内变化大，南方地区每年5 8 月、 北方地区每年6 9 月4 个月径流量占全年总流量的6 0 8 0 ，集中程度超过 欧美大陆，与印度相似。年际间河川径流量的变化也很大，南方各江河年径流 量极值比在5 以下，而北方河流年径流量河流极值比可达l o 以上，各大江河都 出现过连续枯水和连续丰水的现象。 我国水资源的地区分布很不均匀，南多北少，相差悬殊，水资源地区分 布和生产力布局不相匹配，与人口、耕地和经济的分布不相适应。淮河及其以 北的北方地区，人口占全国总人口的4 6 5 ，耕地占6 5 2 ，g d p 占4 5 2 ， 但水资源量只占全国的1 9 ，人均占有量为1 1 2 7 m 3 ，为南方地区的1 3 ，降水 量的时空分布很不均衡，对于水环境有很大影响：降水的季节分配上，耕地亩 均占有4 7 0 m ，不及南方地区的1 6 。 1 2 我国水资源面临的主要问题 我国水资源面临的主要问题是：防洪安全仍缺乏保障；水资源的紧缺与 用水的浪费并存：水资源过度开发，造成对生态环境的破坏：水环境恶化和水 质污染迅速发展，己到极为严重的程度。 水多、水少、水浑和水脏四大问题在我国日益突出，由此造成的灾害也 越来越严重。这四大水问题关系生活安全、生产安全和生态安全，必须高度重 山东大学硕士学位论文 视。据统计，上世纪9 0 年代以来，我国年均洪涝灾害损失和因干旱对国民经济 造成的直接损失都在千亿元以上。我国每年由于经济社会活动造成的土石移动 为3 9 2 亿吨，导致江河湖水含沙量越来越高。水质污染的问题也非常突出，目 前全国有近一半的江河水不能用作生活用水，是1 9 8 0 年的3 倍多。 我国水资源总储量约2 8 1 万亿m 3 ，但这一总量因人口基数大，人均拥有水 资源量为2 2 0 0 m 3 ，仅为世界人均占水量的1 4 ，位列世界第1 2 1 位，被列为全球 1 3 个人均水资源贫乏国家之一。在全国6 0 0 多个城市中，有4 0 0 多个城市存在供 水不足的问题，其中缺水比较严重的城市有1 1 0 个，全国城市缺水年总量达6 0 亿m 3 ，每年就影响工业产值达2 3 0 0 亿元。 新中国成立5 0 年来，全国用水总量从1 9 4 9 年的1 0 0 0 多亿m 增加到2 0 0 4 年的5 5 4 8 亿m 3 ，其中农业用水占6 4 6 ，工业2 2 2 ，城镇生活用水占11 7 ， 人均综合用水量从不足2 0 0 m 3 增 $ l 至u 4 5 8 m 3 。随着经济的发展和人们生活水平的 提高，用水紧张的矛盾必将越来越突出。专家预测，我国人口在2 0 3 0 年将进入 高峰时期，届时人均水资源量大约只有1 7 5 0 m 3 ，中国将成为严重缺水的国家。 因此，我国未来水资源的形势是十分严峻的。 我国目前水资源利用效率低，缺水与水的浪费现象并存。我国灌溉水利 用系数平均为0 4 0 0 4 5 ，而发达国家约0 7 ，我国尚有较大差距发达国家 工业用水重复利用率已达7 0 9 0 ，我国约为5 0 ，节水潜力很大。我国目 前生活用水浪费现象也很普遍，跑冒滴漏和“长流水”现象普遍存在。 过渡开发利用水资源已造成严重的环境问题，内陆河流域因过量利用径 流，使下游河湖萎缩、干涸，荒漠化加剧。华北平原和辽河平原地下水过量开 采，地下水位大幅度降低并形成大范围漏斗，产生了一系列的水环境问题。 水污染现象日趋严重，降低了水资源的使用功能，严重的甚至丧失了使 用价值，造成污染型缺水，又进一步加剧了水资源的相对稀缺程度。全国9 0 以上的城市水域受到不同程度的污染。污水处理回用率很低，许多地方未处理 达标的废污水直接用于灌溉，使农产品也受到污染。 水资源正日益影响全球的环境与发展，甚至可能导致国家b j 冲突。探讨 2 l 世纪水资源的国家战略及其相关科学问题，是全球共同关注和各国政府的重 点议题之一。 1 3 我国现行水管理体制及存在的主要问题 山东大学硕士学位论文 1 3 1 我国现行水资源管理体制 我国现行水资源管理体制：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理 相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监 督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理 机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部 门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按 照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。国务院有 关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县 级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、 利用、节约和保护的有关工作。 1 3 2 我国水资源管理中存在的主要问题 目前我国水资源管理中存在的主要问题： 一是水资源统一管理不力。由于职能划分不明确，责权关系不清，导致 为了部门或地方利益而忽视、排斥水资源的流域性和统一性。国务院涉及水资 源管理的部门有水利、国家发改委、财政、农业、林业、国土、城建、电力公 司、环保等部门，职能交叉重迭，政出多门，在各自行使职权时矛盾层出不穷， 一度造成了水资源的分割管理。 二是价格关系混乱。我国水资源管理体制的所有权、行政权和经营权混 乱，以行政权、经营权代替所有权的管理。国家水资源所有权受到条块分割， 水资源产权虚置或弱化，各种产权关系缺乏明确的界定。各个利益主体之间关 系复杂，协调难度大。水行政管理部门也存在政企、政事不分的情况，由于混 乱的水资源管理体制形成了水资源价格管理的混乱。 三是价格水平明显偏低，公益性成本未得到有效补偿。由于水价偏低， 水费收入不到位，水利部门不能维持正常的运行和发展，水利工程老化，缺少 资金维持和管理，水资源的可持续开发利用受到限制。防洪、排涝、环境保护 等公益性水工程的运行，维修、管理所需费用，缺乏正常的资金渠道，社会上 也没有合理的补偿机制。由于低价供水浪费巨大，加之排污管理、污染治理和 节水措施开展不力，给水环境和供水带来了很大的压力。 1 4 引入市场机制是提高水资源效率的必由之路 山东大学硕士学位论文 目前的水资源开发利用管理体制下，水资源使用成本近乎为零，水资源 犹如“公共牧场”，很难避免无序开发和浪费。而当水资源己经成为种稀缺资 源时，其使用价值相对提高，就更加剧了资源的无序开发与过度利用，而这种 无序开发与过度利用所造成的外部不经济也更加明显，如河道断流，生态退化， 环境恶化，己对经济社会的可持续发展造成不可低估的影响，有的地区甚至影 响到经济社会的长期发展，经济的总体不合理性己很明显。 虽然可以通过跨地区、跨流域调水加以解决局部的水资源短缺问题，但 由于产权不确定、不明晰，加之调水成本较高，而“公共牧场”又无法收回建 设成本，更无谈获利，难以吸引私人投资，调水工程只能依靠政府的公共财政 加以建设。即使建设了，不变革水资源管理体制，。公地悲剧”依然会重现。 因此必须确立与明晰水权等与水资源相关的产权，进一步加强水资源的法制化 管理。 我国已由计划经济转向社会主义市场经济，与之相应的政策、法律、制 度亟待建立和完善。水是人类社会生存和发展必不可少的自然资源，社会中各 利益主体在有限水资源供求矛盾中如何选择自己的行为模式，单单依靠政府行 政指令手段进行协调容易造成“市场失灵”和“政府失效”、加剧水资源危机 和加大利益主体间的矛盾冲突。这一矛盾现实势必呼唤一种稳定地、规范化的 水资源管理模式，以平衡不同主体间的利益，达到资源的高效配置。法律手段 是维护社会经济秩序的重要组成部分，是平衡社会主体利益的“平衡器”，在 遵守共同的“游戏规则”过程中，达到多元化目标利益的实现。可以说，水权 制度和水市场的培育和建立，是市场经济条件下解决社会经济发展与水资源短 缺矛盾、充分利用水资源为社会造福、遏制水危害的有效途径之一。 关于水资源管理的制度讨论与探索，在我国是一个方兴未艾的话题，但 从法律角度来透视这一问题、研究水权法律制度在水资源管理中的地位和作用 还处于初级阶段。 1 5 7 k 权问题的由来 从哲学和社会学的角度来说，水权是自古有之的问题。自从自然界诞生了 人类，有了人类的取用水行为，就相伴产生了水权问题。原始社会的不同部落 或个人之问，因为干旱饥渴而发生争水行为，可以说就是典型的原始社会水权 问题。 4 山东大学硕士学位论文 尽管水权问题与人类社会相伴而生，但是，在人类社会发展的早期乃至工 业革命以前，在数千年以农业文明为主的社会形态里，受科技与生产力的局限， 人们对水资源的开发利用处于一种较低的水平。自然界中大量存在的水，相对 于人类有限的需要来说非常丰富，在人类生活的有限地域和常年中的大多数时 间里，可以任意获取和使用，通常不存在为水而产生争执的可能性。如果说也 存在水权冲突的话，更多的是因土地所有权变化而发生的对水域占有的争执， 而不是为了单纯的争夺水权。冲突的实质是领地争执而不是用水争执。 工业革命以后，人类社会的发展进入了一个加速进行的飞跃变化时期。科 学技术的进步使人们大大增强了影响和改造自然的能力，成千上万倍地提高了 劳动生产力，同时也促进了人口的迅速增加和人类活动地域与领域的极度扩 大。对水资源的开采、利用和消耗，从较低水平逐渐上升，工程化、机械化、 电气化的开发利用方式，极大地提高了全社会的工农业生产能力，提高了人们 的社会生活和福利待遇。但与此同时，对水资源利用能力的大幅度提高和利用 手段的不断强化，也加剧了对一定地区、一定条件下有限水资源的压力，局部 地区甚至是破坏了正常的水资源自然循环，不仅在自然系统中给水资源和环境 带来了严重的影响，而且同时也在社会系统产生尖锐而复杂的用水矛盾，特别 是分属不同行政区域管理的同一流域的上下游、左右岸，由于彼此间共同存在 的追求生产效益最大化、生活利益最优化的目标与同一流域水资源的有限性形 成鲜明对比，因此所形成的用水矛盾和关系就更加突出和错综复杂。工程引水、 大功率水泵抽水、深井汲水等多种手段所形成的用水重负，使村落问、地区间 乃至国家间都可能陷入矛盾和冲突之中。 随着人1 3 、社会和经济的发展，许多地方不仅缺水的矛盾突出，在降雨 强度大的时段里，水灾问题也因经济的发展、人口密集程度的增加和行洪区 面积的缩小而变得更加突出，不仅小雨易成大灾，而且在地区间灾害协调上， 矛盾重重，错综复杂，难以处理。再有，在同一流域内，由于上游地区大力 发展经济、不顾环境保护所造成的水污染问题，也给下游地区人们歼发利用 水资源带来极大困难和权益方面的挑战。可见，由于人类社会促进经济发展 所造成或涉及到的水少、水多、水污染等矛盾，均构成不同意义、不同角度 的水权问题。 山东大学硕士学位论文 第二章国内外研究概况 2 1 国外水权研究概况 水权制度与各国的水资源实际情况、水资源管理体制及经济社会发展的 不同阶段密切相关。在水资源较为丰富的国家或地区，一般很少因用水紧张 而发生水事纠纷，相应地水权管理制度比较宽松。而在水资源相对短缺的国 家或地区，则实行严格的水权管理制度，按照法定程序授予水权( 用水许可制 度) ，对水权权利行使过程进行严格的监督与限制，允许部分水权依法进行转 让等法律规定，有效地解决了各种用水间的利益冲突，缓解了水资源的供需 矛盾，提高了用水效率，促进了水资源的合理利用。下面就美国、俄罗斯等 国的水权管理作简要介绍。 2 1 1 美国 美国是水资源比较丰富的国家，淡水拥有量2 4 7 8 0 亿m 3 ，人均占用量为9 9 1 3 n 1 3 ，居世界第5 9 位。然而美国西部水资源相对短缺，促使了水权制度的萌芽、 产生与发展。 美国水资源分配与水权法的形成，是以源于欧洲法律体系的河岸权原则 为基础的，但是西部各州根据各自的情况分别加以修订，形成了不同的水权法 律法规体系，加之法院的相关判例也形成了一些管理措施与制度，所以各州的 水权管理体系各不相同。东部各州多采用河岸权原则，而西部则多采用优先权 原则。 ( 1 ) 河岸权原则 美国东部水资源比较丰富，实行了河岸权原则。河岸权的原则来源于法 国的民法。1 9 世纪初，英格兰法庭将该原则纳入其普通法。河岸权原则允许土 地所有者合理使用流经其土地的河水或土地下的地下水。河岸权原则通常适用 于水资源相对丰富的地区，一般不允许将相应的水资源拦蓄或提供给非毗邻河 流的土地上的用户。 河岸权是属于与河道相毗邻土地所有者的一项所有权。河岸权不论使用 与否都具有延续性，它不会因不使用而丧失，也不会因被利用的时日j 先后而建 立优先权，河岸权附着于河流的天然径流，它本身不要求水资源的有效利用。 6 山东大学硕士学位论文 河岸权与土地密切相关，其原则是临近某条河流的土地所有者拥有该河 流一定数量和质量的天然径流。河岸权的所有者在两方面受到法律保护，禁止 上游地区抽取其拥有的水量或向其所属地区排泄洪水。也就是禁止上游地区大 幅度增减河流水量，致使下游地区受到不利影响。土地的河岸权的得失是不可 逆的，即使新的土地所有者将分块的土地合并，失去河岸权的各块土地也不可 能找回其曾经拥有的权力。河岸权与流域外的土地没有任何联系，即使河岸权 所有者在流域内外的土地相连成片，其流域外的土地仍然不具有河岸权。也就 是说，该河岸权所有者无权使用其拥有的流域内的水源灌溉其流域外的土地。 河岸权只考虑自然的事物，它界定了所有天然河道及河道内天然来水的归属， 天然湖泊与天然河流具有同等的法律地位。 河岸权具有以下特点：只有靠近河岸的土地拥有河岸权；河岸权所有者的 用水量受到其他河岸所有者的限制；所有河岸权所有者具有同等的权力；按比 例在河岸权所有者之间分配水量，没有排他性；除非有特殊规定，河岸权与水 量无关。 ( 2 ) 优先权原则 随着农业灌溉在美国的发展，河岸权原则日见弊端，因为它限制了那些 非毗邻水源的土地所有者的用水权。于是，一个不以毗邻水源的土地所有权为 基础的水权管理制度诞生了，最终发展成为占用权的原则。占用权体系是在干 旱和半干旱的西部各州建立和发展起来的，主要是为了解决这些缺水地区的用 水问题。该原则允许存贮水资源用于那些无法获得水资源的地方；还允许将水 资源从有水的地方向需要的地方进行转让。1 8 4 9 年，加州发现了会矿，成千上 万的淘金者开始蜂拥至此。水利发展的规模在美国历史上是空i j i 的。那时候矿 工们修建了广阔的水路网络来满足用水的要求。通过这些输水系统把水运送到 离当地水源很远的地方。自治独立的矿工们把在开矿时使用的“谁发现谁拥有” 的惯例运用到水权上。这就是加州水权法的开始。美国西部由于水资源短缺， 为提高水资源的利用率和促进经济发展，大多数的州采用占用权原则。 优先占用权体系的核心是优先权。其包括两个方面：一方面，占用权授予 的日期决定了用水户用水的优先权。最早授予的水权占用者拥有最高级别的权 利，最晚授予的水权专有者拥有最低级别的权利。在缺水时期，那些拥有最高 级别水权的用户被允许引用他们所需的全部水资源，而那些拥有最低级别水权 的用户被迫限制甚至全部削减他们的引用水量。这就是所谓的“时问优先，权 山东大学硕士学位论文 利优先”。另一方面，采用占用权体系的州认为水资源的利用必须是有益的利 用，对所有的州来说，生活用水、城市用水、农业及工业用水等都是有益的利 用，还有其他一些用水也被认为是有益的，重要的是占用水权只限于对水资源 的有益利用，任何人都不能拥有无益用水的权利。 一 西部各州都规定，获得用水权的所有者必须按申请的用途用水，不得将 水挪作他用，也不得单独出卖水的使用权；如果要出卖这种使用权，则必须与 被灌溉的土地作为一个整体同时出售。水权的优先原则是美国西部水权制度的 重要组成部分，是实现水权有序管理的基础。 ( 3 ) 公众信任原则 公众信任原则，即为履行政府对公众信赖所承担的义务，在特定条件下， 可以对一些水权的优先权进行行政性的调整，以实现公众利益。 有关水资源利用方面的公共利益包括为满足环境和生态要求进行水资源 的保护。在干旱和半干旱的西部各州，水道内的水在一年中的某些时期会干枯。 因此，对河流内水的利用便是至关重要的。这些州采用两种措施保护河流内的 水资源。一种是将河流内的水资源划为占用，这种占用一般由某个州立法机构 负责实施；另一种措施是从指定区域内抽取足够的水量补充河流内的水资源。 在大多数州，规定不会对其他合法用户造成损害的水资源可以被占用， 这种占用权的使用必须没有超出公众利益所要求的范围。公众利益范围的确定 各州有所不同，但是在多数情况下，对公众利益的考虑主要集中在处理有争议 的申请及环境问题上。 2 0 世纪6 0 年代以后，美国水资源开发利用在兴建水利工程的同时，大力 加强水利管理，提高工程综合效益。1 9 6 8 年，联邦政府通过国家水委员会法 案，成立全国水委员会，负责审查与研究水资源开发的经济效益和社会效益， 向总统和全国水资源理事会提出有关水资源开发的建议。1 9 6 8 年至今，美国的 自然环境保护意识增强，非常重视自然环境保护工作，各级政府制定了一系列 的政策和规定。首先在工程设计中就充分考虑了保护自然环境和野生动物的措 施。其次，在工程实施中认真注意保护，三是在工程竣工后全力恢复生态环境。 水利工程开发在渔业管理、野生动植物的保护，其他污染的处理均有严格明确 的法律、法规。保护生态环境，就是保护水资源，就是保护人民生存的需要和 健康。 山东大学硕士学位论文 2 1 2 俄罗斯 俄罗斯联邦年河川径流量4 0 4 3 0 亿m 3 ，人均年径流量2 7 8 0m 3 ，另外还有 年入境流量2 2 7 0 亿i n 3 ，地下水资源量为7 8 7 5 亿m 3 。水资源较为丰富，水资 源开发利用程度较高，在水资源管理方面积累了丰富的经验。 俄罗斯联邦1 9 9 5 年颁布的俄罗斯联邦水法规定：“水体可以属俄罗 斯联邦所有，也可以属俄罗斯联邦各州、区所有。在国家所有权下，一个水 体不能同时分属于几个州、区所有。”根据民法规定，个别零散水体可以属于 市镇机构或一些公民和法人所有。 俄联邦水法规定：“所有一切水体，包括那些不属于个别市镇、公民 和法人所有的零散水体，均应属国家所有制范畴。属俄罗斯联邦所有的各类 水体，以及属俄罗斯联邦各州、区所有的各类水体均属国家所有制范畴。这 些所有权由水法规定的国家权力机构代表俄罗斯联邦及各州、区行使权力。 属国家所有制的水体不得转为市镇、个体公民和法人所有。” 根据水法，属俄罗斯国家所有制范畴的水体有：跨俄联邦两州、区或 两州、区以上疆界的一些地表水体、地下水体、水域和流域；位于俄联邦一 个州、区境内，但从国防、国家安全、运输等方面需要非常重要的水体；跨 边境水体；内海水域：俄联邦领海：位于或部分位于俄联邦重点自然保护区 内的水体；其他需要联邦重点保护的水体。俄联邦所有制水体由联邦政府实 施管理，联邦政府可以根据联邦宪法和水法的规定，授权俄联邦及各州、区 执行权力机构行使，也可以依法移交部分管理权给有关权力机构。属国家所 有制的水体的占有、使用和处分问题，由俄联邦水法律规定，并由联邦及各 州、区共同解决。 不享有水体所有权的个人、法人可通过申请用水许可证来获得对该水体 的长期、短期使用权和有限使用权。用水许可证是水体合法有效使用的主要 凭据，许可证须载明水法律规定的各项具体内容，登记注册生效后，根据用 水条件和水体状况的变化，经用水户提出，可由原发证机构对许可证的内容 进行调整。当用水许可证生效后，在联邦政府与用水户之日j 成立了水体使用 合同( 契约) ，具体法律关系的调整适用民法的调整范围。用水户在合同约定 的范围内可以自由行使水体使用权，但不得损害他人的使用权及合法利益， 或给水体状况带来危害。水体使用权也可以依法转让。 9 山东大学硕士学位论文 2 1 3 其它国家介绍 上面是美国和俄罗斯的一些情况，现就英国、澳大利亚、法国、加拿大、 日本等国的情况概述如下。 各个国家水资源状况、水资源管理体制和水法规制订主体不同，所实行 的水权管理体系也不尽相同。如英国、澳大利亚、法国的水权体系为滨岸权 体系，而加拿大、日本的水权体系则为优先占用权体系。即便是同一个国家， 由于地理、自然条件不同，经济发展水平不同，其水权管理体系也不一样。 概括起来，主要水权制度如下： ( 1 ) 占用优先原则 占用优先原则也称优先占用原则。占用优先原则不认可用户对水体的占 有权，但承认对水的用益权。其主要法则：一是时先权先，先占用者有优先使 用权：二是有益用途，即水的使用必须用于能产生效益的活动；三是不用即 作废。 占用优先原则也是随着社会的发展不断得到完善。最初，美国许多州为 保护占用优先制度，对水权转让设置了或多或少的限制。这些限制成了占用 优先体制下水市场发展缓慢的主要原因。为了改变这种局面，西部各州己经 利用公共所有权对用户用水权进行不同程度调整，采用公共托管原则，削弱 用水权的保障程度以增加占用优先原则的灵活性，以适应公共利益部门用水 需求。有些9 、i t 己经开始制订修改有关规定，如客观上承认水权转让为有益用 途，促进水权的销售和转让。水市场和水银行等已经开始成为水权转让的主 要形式。水资源从边际效益低的使用者向边际效益高的使用者转移，其典型 代表是由灌溉农业用水向城市和工业用水的转让。 r 本所采用的水权原则基本上与占用优先原则相同，即各种水权中的优 先权应当是以批准水权的时间顺序为基础决定。但同本也对这种原则规定了 一些例外情况，如实行地方惯例水权原则、堤坝用益权原则、条件水权原则 等，以适应不同的实际情况。 ( 2 ) 河岸所有原则 河岸所有原则也称滨岸权原则。河岸权是属于与河道相毗邻土地所有者 的一项所有权。河岸权不论使用与否都具有延续性，它不会因不使用而丧失， 也不会因被利用的时间先后而建立优先权，河岸权附着于河流的天然径流， o 山东大学硕士学位论文 它本身不要求水资源的有效利用。 河岸权是在土地开发初期自然存在并发展的一种水权形式，有其自然的 合理性，至今世界上许多地区仍保留着河岸所有权制。但是该制度限制了非 毗邻水源土地的用水需求，影响了用水效率和经济发展，即便仍然保留河岸 权制度的地区也已经对其进行不同程度的约束和规范。澳大利亚最初实行的 是河岸权制度，将水权与土地紧密结合在一起。后来人们对水管理的法律和 法规进行了修正，设立“可转让的水条例”。允许水权与所授权的土地分离出 来单独出售。 ( 3 ) 平等用水原则 平等用水原则是指所有用户拥有同等的用水权，当缺水时，大家以相同 的比例削减用水量。在智利的一些地区采用了平等用水原则。 ( 4 ) 公共托管原则 公共托管原则是指政府具有管理某些自然资源并维护公共利益的义务， 该原则在美国西部被采用，作为改善占用优先原则不足的补充原则，目的是 确保公共用水、保护公共利益。 ( 5 ) 条件优先权原则 条件优先权原则是指在一定条件的基础上用户具有优先用水权。如日本 采用的堤坝用益权，r 本多功能堤坝法使得水资源使用者能够取得使用 水库蓄水的堤坝用益权。该权利是一种本质上类似于水权的财产权。市政供 水、工业供水、水力发电的水资源用户可以分担建设成本而申请相应的水权。 获得堤坝用益权的用户不受占用优先权原则的束缚，因为他们有权利用水库 的一定贮存容量。当分配到的水库蓄水容量存蓄满后，堤坝用益权持有者将 可以从堤坝甚至从下游引取这部分水资源。这一水权可能比以前的其他水权 有更高的优先权。 ( 6 ) 惯例水权制度 惯例水权制度并非是明确的水权制度，它是由于惯例形成的各种水权分 配形式，往往与历史上水权纠纷的民间或司法解决先例、以及历史上沿袭下 来的水权配置形式有关。它往往是占用优先原则、河岸所有原则、平等用水 原则、公共托管原则、条件优先原则的各种形式的变体或复合体。世界上大 多数国家都有自己独特的惯例水权制度，如美国采取的印第安人水源地原则 山东大学硕士学位论文 等。 2 1 4 7 k 权转让和水权市场 当可开发的水资源已经被分配完了的时候，人们丌始关注现有水权的再 分配问题，再分配的渠道一般有两种，一是行政或司法干预下的公共部门用 水问题，二是通过销售、转让、租借等形式的私人部门用水问题。目前水权 的销售、转让成为研究讨论的热点。 在美国西部，为了避免水权的转让给其他用户带来损失，如果他们预计 到自己的水权受到损害，各州通常允许他们抗议( 或阻止) 水权的任何参数的 变化。然而，由于水文的复杂性，受影响用户可能意识不到哪种变化会影响 到他们的水供给。 一些情况下，水权被暂时或长期转让，而在其他情况下，水权占有者将 自己过剩的或因减少使用而节省的水资源转让，但同时保留水权。在自由市 场经济条件下，销售和转让是由买卖双方自愿进行的，多数水权的转让是从 较低收益向较高收益的经济活动转让。 临时水权转让包括水权租赁、水市场和水银行。但存在的问题是，由于 优先占用原则中“要么使用要么放弃”条款，那些承认拥有富余水希望转让 的用户经常担心可能失去他们的优先权。因此，人们要求政策承认水权转让 也是水的一种有效使用。 占用优先原则下的水权转让其实是一个社会和政治问题，是在现行水资 源分配体系的稳定性、确定性和高效率、灵活性之间的选择。众多的利益相 关者之中有人获益有人损失。因此尽管受益人与损失人直接的协商和谈判可 以解决许多问题，但最终解决途径可能是政治决策。 在日本，水权销售是不允许的，要进行水权转让，该权利必须先返还到 管理者，然后准备接受水权的用户申请获得水权。但水权转让已经在惯例水 权合理化进程中得以实施，目前，城市部门通过投资于灌溉设施，获得剩余 水量，实现灌溉水权转让。 在智利，水权所有者被允许使用水，从中获利和处置水的权利，同时水 权可以脱离土地并可作为抵押品、附属担保品和留置权。 世界银行倡导在缺水地区建立正式的或非正式的水权交易市场。以促进 水资源的优化配置，并指出为使市场奏效，就要控制交易成本要控制这些 山东大学硕士学位论文 成本，就必须建立相应的组织和政策性的机制，还要有灵活的基础设施和管 理。关键性的第一步是建立与土地使用权分开的可交易的水权制度或用水权 制度，这个制度必须顾及对第三方的影响。如果一时难以建立立法上可行的 永久水权，建立现货水市场( s p o tm a r k e t ) 和应急市场( c o n t i n g e n tm a r k e