（水利工程专业论文）济南市水务一体化管理研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 水务行业作为公用事业的重要部分，正日益受到关注，这一方面是因为水关系到 国计民生，而现在水资源的匮乏和污染越来越严重，另一方面是因为水务行业在管理 体制上存在一系列不足，资金缺口和体制弊端这两大问题严重制约了水务行业的可持 续发展。基于这些背景，本文将结合济南的实际情况着重论述水务一体化管理的途径。 本文主要的研究方法主要有：理论研究和案例分析相结合，本文在介绍了水务行 业的基本情况、水务管理模式、水务市场化发展状况的基础上，结合国内外水务管理 模式的有益启示和济南市水务的实际状况进行了相关分析、比较研究，通过对比国内 外水务管理模式，得出了一些对济南水务改革有益的启示。 本文从我国水资源管理面临的挑战和水务改革实践出发，运用国内外理论研究成 果，积极借鉴国外相关管理经验，总结水务改革所取得的成果和不足，结合水务体制 中存在的问题，结合济南市的实际，分析济南市水务一体化管理中存在的阻力及对策， 进行水务一体化制度创新研究，在组织结构、运行机制、激励机制、管理体制等方面 提出一些创新思路，以促进水资源优化配置、有效利用和节约与保护的管理，从而提 高其开发利用效率，缓解和克服当今严峻的水资源供需矛盾，为济南市经济社会建设 与发展提供安全供水和良好的水生态环境，进一步实现济南市经济社会的可持续发 展。 关键词：济南市，水务一体化，水务管理 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t i th a sb e e nd r a w i n gm o r ea n dm o r ea t t e n t i o nf o rw a t e ra f f a i r sa sap a r a m o u n t p a r to fp u b l i cu t i l i t y t h e r ea r et w om a i nr e a s o n sf o ri t o n er e a s o ni st h a t t h ew a t e ri si m p o r t a n tt ot h en a t i o n a le c o n o m ya n dp e o p l e s1 i v e l i h o o dw h i l s t t h el a c ka n dp o l l u t i o no fw a t e ra r em o r ea n dm o r es i g n i f i c a n t ：t h eo t h e ri s t h a tt h e r ea r es t i l ls o m ed e f i c i e n c i e si nt h ee x i s t i n gm a n a g e m e n ts y s t e m so f w a t e ra f f a i r s t h e s et w ob i gi s s u e s ，l a c ko fc a p i t a la n da b u s eo fs y s t e m ，h a v e o b s t a c l et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fw a t e ra f f a i r st r a d e o nt h eb a s i so f a f o r e s a i db a c k g r o u n d ，t h i sa r t i c l ei sf o c u so nt h ep o s s i b l ew a yf o ri n t e g r a t i v e a d m i n i s t r a t i o no fw a t e ra f f a i r sw i t ht h ef a c to fj i n a nc i t y t w om e t h o d 0 1 0 9 i e sa r eu s e di nt h i sa r t i c l e ：t h e o r ys t u d yc o m b i n e dw i t h c a s es t u d y f i r s t l yt h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h eb a s i cs i t u a t i o no fw a t e r a f f a i r st r a d e ，t h ea d m i n i s t r a t i v em o d e so fw a t e ra f f a i r sa n dt h ed e v e l o p m e n t s t a t u so fw a t e ra f f a i r s m a r k e t o ns u c hb a s i sa n dc o m b i n i n gw i t hs o m e b e n e f i c i a li n s p i r a t i o n sf r o mi n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i ca d m i n i s t r a t i v em o d e s o fw a t e ra f f a i r sa n dt h em a t t e ro ff a c to fw a t e ra f f a i r si nj i n a n ，t h er e l a t e d a n a l y s i sa n dc o m p a r a t i v es t u d ya r em a d e a sar e s u l to ft h ec o m p a r i s o no fw a t e r a f f a i r sa d m i n i s t r a t i v em o d e sb e t w e e ni n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i c ，s o m e i n s p i r a t i o n sb e n e f i t i n gt h er e f o r mo fw a t e ra f f a i r so fj i n a na r ed o n e f r o mt h ev i e wo ft h ec h a l l e n g e sf a c e db ya d m i n i s t r a t i o no fw a t e rr e s o u r c e a n dt h ep r a c t i c eo fw a t e ra f f a i r sr e f o r mi nc h i n aa n du s i n gt h ei n t e r n a la n d e x t e r n a lt h e o r e t i c a lp r o d u c t i o n sa n dt h ei n t e r n a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e e x p e r i e n c e ，t h i sa r t i c l ec o n c l u d e st h ea c h i e v e m e n t sa n dd e f i c i e n c i e sm a d eb y t h er e f o r mo fw a t e ra f f a i r s m e a n w h il e ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h eo b s t a c l e s e x i s t i n gi nt h ei n t e g r a t i v ew a t e ra f f a i r sa d m i n i s t r a t i o no fj i n a na n dt h e r e s o l u t i o n s b e s i d e s ，i no r d e rt om a k et h eb e s tu s eo fw a t e rr e s o u r c e ，u s e 2 山东大学硕士学位论文 e f f e c t i v e l ya n de c o n o m i c a l l y ，s o m ei n n o v a t i v es t u d i e sf o rt h ei n t e g r a t i v e s y s t e ma r ea l s od o n ei nt h i sa r t i c l e ，e s p e c i a l l yi no r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ， o p e r a t i n gs y s t e m ，i n c e n t i v es y s t e ma n da d m i n i s t r a t i v es y s t e m o nt h eb a s i s o fs u c hi n n o v a t i o n ，t h ee f f i c i e n c yo fd e v e l o p m e n ta n du s a g ec a nb ei m p r o v e d a n dt h eh i g h l yd e m a n ds h o r t a g ea tp r e s e n tc a nb em i t i g a t e da n do v e r c o m e f o r t h es a k eo fa c h i e v et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fj i n a n se c o n o m ya n ds o c i e t y ， s a f ew a t e rs u p p l ya n dg o o dw a t e re n t i r o n m e n tc a nb ep r o v i d e df o rt h ee c o n o m i c a n ds o c i a lc o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fj i n a n k e yw o r d s ：j i n a np r o v e n e r s ，i n t e g r a t i v ew a t e ra f f a i r s ，w a t e ra f f a i r s a d m i n i s t r a t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任 由本人承担。 论文作者签名： 王盏 e l 期： 鲨2 ：苎：! 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电 子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制 手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：尘导师签名：( 迩丛玉日期：立竺2 ：p 山东大学硕士学位论文 1 1 研究的目的和意义 第1 章导论 众所周知，水是生命之源，是人类社会赖以生存和发展的不可替代的资源。水资 源是基础自然资源，同时又是战略性经济资源，水是社会经济发展的命脉，水在一个 国家或一个地区发展历史上占据重要的战略地位。随着人类对水资源的需求不断的增 加，可供人类直接使用的水资源却在不断的减少，与1 9 世纪相比，2 0 世纪世界人口 增加了2 倍，而人类用水却增加了5 倍。在过去l o 年中，全球的水销量已经上升到 5 0 0 亿美元，而且正在以每年1 0 的速度增长。目前世界面临的水资源短缺非常严峻： 1 2 亿人用水短缺，3 0 亿人缺乏用水卫生设施，每年有3 0 0 万到4 0 0 万人死于与水有 关的疾病。在当今世界激烈的竞争态势下，水正在成为综合国力的有机组成部分。水 资源已经获得“蓝金”绰号，因为它将变得像石油一样宝贵。展望将来，水资源正日 益影响全球的环境与发展，甚至可能导致国家间冲突。2 0 0 2 年在南非约翰内斯堡举行 的可持续发展世界首脑会议上，水被列为人类可持续发展的五大世界性课题之首。如 何提高水资源的有效利用率，推进水资源的可持续开发和保护，已经成为世界各国共 同面对的紧迫问题。 当前，中国j 下处在改革的攻坚期、发展的转折期、社会的转型期。随着经济的快 速增长和城市化步伐的加快推进，水资源的缺乏、水资产的低效与水环境的污染三大 问题日益困扰着某些地区的发展，水问题越来越引起人们的关注。随着经济社会发展、 城市人口集聚、基础设施完善，对水资源的需求进一步增加，对水设施的投资进一步 加大，对水安全的要求进一步提高，但水务行业发展现状并不令人乐观，面临严峻的 形势。9 0 年代以来，中国水旱灾害和水污染频繁发生，给国家经济和人民财产造成了 严重损害。据统计，全国平均每年因洪涝灾害造成的经济损失约为1 2 0 亿美元，因干 旱带来的经济损失约为3 5 0 亿美元，因水和大气造成的污染，经济损失为5 4 0 亿美元， 三大灾害合计年均经济损失达1 0 0 0 亿美元，占全国每年g d p 的1 5 左右。目前中国 6 6 3 个城市，有4 0 0 个常年供水不足，1 1 0 个严重缺水。在全国g d f 8 的增幅背后， 可用水量却以0 4 5 的速度在下降，人口以年均0 7 4 的速度在增加，人均综合用水 4 山东大学硕士学位论文 量以1 1 8 的速度在下降。据预测，中国缺水高峰将在2 0 3 0 年出现，届时中国人口达 到1 6 亿左右，人均水资源占有量仅为1 7 6 0 立方米，进入联合国有关组织确定的中度 缺水国家的行列。水问题引发了人们对现行水务体制的反思和热烈讨论，如何改革水 资源配置途径、如何优化水资源配置方式、如何搭建水资源配置载体己经成为水务体 制改革面临的重大挑战。深化水务体制改革，拓宽水务改革思路，强化公共服务职能， 理顺水务管理体制，引入市场竞争机制，创新水务运作机制，推进水资源一体化管理， 优化水资产一体化配置迫在眉睫。在此背景下，结合济南市案例，深入开展水务体制 研究，系统梳理水务改革对策，仔细分析改革模式利弊，加速水务体制的理论创新和 实践创新，有着重要的理论和现实意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 近年来，国内学者对水资源管理的研究非常踊跃，研究成果也很丰富。在水务管 理与体制改革方面：吴季松认为要建立和完善与社会主义市场经济相适应的统一开 发、利用、保护和管理水资源的新机制；陈文认为，水务一体化管理是将全部涉水事 务纳入统一管理，即对水资源开发、利用、治理、配置、节约与保护实行全方位、全 领域、全过程的统一管理，让水行政主管部门代表国家对水资源利用中的各个环节进 行统一管理，以实现水资源优化配置和可持续利用，取得水资源的供需平衡、水资源 技术经济的社会综合平衡以及水资源开发利用与生态环境的综合平衡；王树义主张对 水的管理要基于流域的生态整体性，在流域开发、利用和保护管理方面，应该结束人 为将一个整体的流域按行政区划实行地方和部门分割管理的状态，要把每一个流域都 作为一个空间单元进行管理才是最科学、最有效的；曾思育在充分认识水资源的各个 系统要素以及相关利益集团间的关系的基础上，提出流域水资源统一管理应实现利益 集成，把各区域的利益集成起来，把众多利益相关者的行为集成起来；龙应斌认为， 应该将新公共管理内容引入水务改革中来，将新公共管理思想中的政府职能转变、政 府授权、政府企业管理模式、竞争机制等方面内容借鉴到水务改革中来，以提高水行 政部门的运作效率。 5 山东大学硕士学位论文 在水权方面：熊向阳认为水权是建立在水资源的自然条件基础上，以满足社会、 经济和环境需要为目的，通过立法来确立和保障，并通过行政机制和市场机制来实现 的一整套关于水资源的权利体系，它包括水资源所有权以及由所有权派生出的其他权 利的总和；孙卫认为，初始水权分配就是按照一定的原则分配用于经济目的的水资源 的使用权，可以把地方政府作为水权制度的主体和水权的代表者，由地方政府负责水 权的初始分配，在分配中应贯彻国家安全原则、优先权原则与共同发展原则；李焕雅、 祖雷鸣提出了水资源权属的层次划分理论，将水资源的使用权进一步分为自然水权和 社会水权，其中自然水权包括生态水权和环境水权，社会水权包括生产水权和生活水 权；刘继光、姚常香提出，必须要将水资源的管理权和经营权分离，保证管理者和经 营者明确责任，各司其职，才能保证水务市场的发展和崛起。虽然国内学者对水管理 的研究取得了较丰富的成果，但是关于水权、水务改革、水务市场运作、水政策法规 等方面的一些研究还没有公认的理论和观点，并且，国内对水务管理体制的研究文献 还是重点放在对实际工作的总结上，理论储备和理论应用都显不足，对水务体制改革 的指导意义有限。而尤其缺乏系统、全面、完整地对水务系统特性、特征和存在的客 观规律性及变化趋势的研究，也缺少适合我国水务管理实际、具有实践指导价值的成 果。 1 2 2 国外研究现状 现在，世界上各国比较普遍采用的水资源管理体制一般有三种。一是按行政分区 管理为主的水资源管理体制，二是按流域管理为主的水资源管理体制，三是流域管理 与行政分区管理相结合的水资源管理体制。从国外水资源管理的模式来看，大体都是 根据各自国家的水资源特点，以水权的国家所有或公共所有来对水资源实行统一管 理。 美国的水资源管理。美国水资源比较丰富，但是分布不是很均匀，西部和中南部 的许多州也存在着水资源的相对不足。美国于1 9 7 0 年成立了联邦环境保护局，将原 来分散的水管理权力集中交由联邦环保局行使。联邦环境保护局统一规划和管理、监 督美国水资源的使用。美国水资源开发管理依照国会制定颁布的法令进行。水资源的 开发、利用和管理由联邦政府机构、州政府机构和地方机构三级负责。美国没有全国 6 山东大学硕士学位论文 性统一的水法，但其法制建设比较完善，有一套与市场经济体制相适应的水权制度和 水的管理制度，法律对于水资源开发、利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。 法国的水资源管理原则，是按照统一管理、流域管理、用水户以及各涉水部门共 同参与、利用市场经济机制的原则。法国比较注重按照水的自然特性，以水的自然水 文流域单元进行统一管理，以利于水的合理利用。 以色列是一个比较缺水的国家，它的水管理体制对我国节约利用有限的水资源有 很好的借鉴价值。它主要通过水权和用水配额制，利用较高的水价以及合理完善的法 规来合理利用水资源，节约水资源，在用水、送水中采用先进的节水设备和技术。 荷兰的水资源实行统一管理与分级管理相结合的模式。荷兰交通、公共工程及水 管理部是政府最重要的部门之一，主要职能包括防洪、水资源管理、通讯及移动通讯 设施管理、交通安全及运输等方面。在各地区成立水利管理委员会，受政府指导，经 济上独立，其主要职责是防洪、水量管理、水质管理、污水处理和依法收费税，它在 水利建设和管理中发挥着重大作用。 总的来说，世界各国都很重视对水的管理，积极进行水务管理和水务工作。另外， 像其它的一些国家，比如澳大利亚的水权交易，俄罗斯的水权及水价管理等，都取得 了许多可贵的成果，他们建立在市场化经济体制上的水权、水市场、水务投资融资方 式和管理制度等，都对我国水务管理改革有重要的参考作用。 关于水权的一些理论研究有：美国经济学家科斯的产权制度理论，他认为当没有 交易费用时，通过自愿协议，将产权重新分配，可以使社会福利实现最大化。在水的 开发、利用中如果产权明晰，就可以通过自己合理使用资源，得到明确的、可预期的 收益，促使人们对其拥有的资源进行更有效的配置；交易成本理论，巴泽尔从产权经 济学的角度来定义交易成本，认为交易成本是指与转让、获取和保护产权有关的成本。 威廉姆森的交易成本概念要更宽泛一些，他将交易成本定义为起草、协商一份协议并 为之提供保障措施的事前成本，尤其是在因为各种缺陷、错误、忽略和出乎意料的干 扰而使合约执行被错误匹配时发生的适应不良和调整的事前成本，还包括运行经济制 度的成本。 关于产权、水权、交易成本的理论为水务市场的建立，水权的交易提供了很强的 理论依据，让人们认识到水应该是有产权的，只有明确产权才能利用市场机制来配置 7 山东大学硕士学位论文 水资源，并科学计算水权交易成本，完善水权市场，以加强对水的保护和合理开发利 用。 关于水管理和节水的一些理论研究有：o s t r o m 认为在解决公有资源可能产生的搭 便车问题时，私有化并不是唯一的办法。o s t r o m 发现，通过集体分配、管理与互相监 督的制度性安排也可以使资源达到较好的使用配置：1 9 9 2 年巴西的里约热内卢联合国 环境与发展大会通过了文件2 1 世纪议程，奠定了现代水资源经济的理论基础。在 2 1 世纪议程中，对水的社会性和商品性做出了如下的说明：“水是生态系统的重要 组成部分，水是一种自然资源，也是一种社会物品和有价物品。水资源的数量和质量 决定了它的用途和性质。为此目的，考虑到水生态系统的运行和水资源的持续性，水 资源必需予以保护，以便满足并协调人类活动对水的需求。在开发水资源时，必须优 先满足人的基本需要和保护生态系统。但是，当需要超过这些基本需求时，就应该向 用户适当收取水费。” 上面的理论说明仅仅明确水权，通过市场机制对水资源配置是不能实现水的持续 利用的，而且水这种资源具有特殊性，由于水在具有竞争性的各种用途上具有经济价 值，水应被视为一种商品。同时，水又是人类生存的最基本条件，没有水就没有生命， 从这种意义上讲，水又不能完全视为商品参与市场竞争。这就要求政府参与对水的管 理，对水资源的利用进行监督、指导，在水管理中要遵循科学原则，注重水资源的自 然生态性。同时在水管理中要合理制定水价，以保护节约水资源。 国外的产业革命较中国要早的多，城市化进程也快的多，所以关于水管理的研究 和实践比起我们国家要完善的多，像欧美一些地区，城市化进程己趋于稳定，其城市 的发展己经完成了防洪、供水、排水、污水处理等以基本建设为主的工程治理阶段， 并且在市场经济体制条件下，供水、排水和污水处理等行业产业化、市场化运营程度 已经达到了相当高的水准。大部分国家的水资源管理体制已经逐步实现对防洪、水源、 供水、排水和污水回用等城乡涉水事务的一体化管理。城乡一体化、供水区域化的发 展趋势是大多数发达国家城市水务管理的成功经验。这些经验很值得我们在自己的水 务改革中学习和借鉴。 8 山东大学硕士学位论文 1 3 存在问题及研究的基本思路 目前，我国水资源保护与利用中仍然存在资源管理体制上分散，缺乏协调一致的 法律制度、管理机制和能够承担责任的机构，水资源统一管理和水务一体化相关理论 研究也十分薄弱。在实际工作中，水利、环保、建设等行业虽然已经在广泛应用水务 这一概念，但对水务概念本身的界定含混不清，其内涵也与国际上的一般认识不一致， 甚至一度出现了相关理论研究沉寂的局面。尽管学界在水资源国家所有的必要性上目 前已经形成比较一致的认识，但是，学界目前不仅关于“水资源国家所有 和“水资 源统一管理 实现方式或途径的理论研究还没有形成一定的视角和有效的方法，而且 关于“水务 的内涵没能形成可供学术界对话的统一的语境。 我国水务管理事业发展是各地方政府借鉴国内外城市水务管理的实践探索和先 进经验的基础上，为了区域经济社会的可持续发展和缓解城市供水的紧张状况所进行 的地方性水务管理体制变革。在短短几年时间，特别是2 0 0 0 年以来，有上千个县级 以上行政单位，进行了以“水务一体化”为目标的水务管理体制改革，但改革并不彻 底，甚至有的地方只是换换单位名称，并未进行实质性的改变。 本文从我国水资源管理面临的挑战和水务改革实践出发，运用国内外理论研究成 果，积极借鉴国外相关管理经验，对我国水管理的历史进行分析，总结水务改革所取 得的成果和不足，结合水务体制中存在的问题，结合济南市的实际，分析济南市水务 一体化管理中存在的阻力及对策，进行水务一体化制度创新研究，在组织结构、运行 机制、激励机制、管理体制等方面提出一些创新思路，以促进水资源优化配置、有效 利用和节约与保护的管理，从而提高其开发利用效率，缓解和克服当今严峻的水资源 供需矛盾，为济南市经济社会建设与发展提供安全供水和良好的水生态环境，进一步 实现济南市经济社会的可持续发展。 2 1 水务概念 第2 章水务行业综述 水，已经成为2 1 世纪全球发展战略的热点问题。中国在实施可持续发展战略中， 水的可持续发展已经成为制约我国经济和社会发展的重要因素。与国外水务行业包括 9 山东大学硕士学位论文 供水和排水的概念不同的是，长期以来，我国的供、排水业一直处于相分离的情况， 水务行业仅仅指供水。这主要是因为以下两个原因所造成： ( 1 ) 城市排水建设和经营起步比较晚，真正意义上的解决城市污水的净化问题自 2 0 世纪7 0 年代才开始；这远远落后于我国自2 0 世纪5 0 年代开创的近代给水建设和 经营的事业。 ( 2 ) 城市供、排水行政管理体制上分属于建委、水利、城市公用事业和环保等不 同的行政部门，形成了一定意义上的行政壁垒和行业分割。城市供、排水行业都是对 国民经济发展具有全局性和先导性影响的基础性产业。我国的供、排水业长期以来相 分离的情况造成了很多的局限，使城市供水和排水企业本来在技术、人才和经营管理 等方面有许多共性和能共享的资源被人为的割裂，供水和排水的相互优势也无从发 挥。 水务行业将成为中国未来发展最快的产业之一。从发展的角度考虑，我们需要对 水务行业概念重新界定，水务业包括原水的生产与供应、自来水的生产与供应、节水、 排水、污水处理与回用，这些业务构成了一个相对完整的产业链条。无论是从我国还 是从世界范围来看，供水、排水、污水处理与回用都处于快速发展阶段。从产业的生 命周期看，水务业属于朝阳产业。 2 2 主要经济特性 水务行业具有比较显著的经济特性，这些经济特性主要源自水的自然性、资源属 性、社会属性、环境属性等各个方面，具体表现在以下几个方面： 2 2 1 自然垄断性 水务行业有很强的自然垄断性质，其成因一方面是由于政策壁垒阻止其它企业进 入造成的；另一方面也是因为这一行业具有规模经济的特点。自来水水厂和供排水系 统等固定网络系统的建设，首先最重要的目的就是要满足城市的发展要求；通常认为 对这种系统进行重复建设是不符合经济效率原则的，因而只有一家或数量很少的企业 进行经营。城市规划体系的约束、不可能无限扩大规模的自身特点，使得一个给水企 l o 山东大学硕士学位论文 业或污水处理厂的服务也限制在一定的区域范围之内；从而形成了很强的区域性垄 断。 2 2 2 水务行业是资本高度密集的行业 自来水厂、供排水管网、污水处理厂是水务行业产业链中最关键的环节，也都是 重要的市政基础设施。基础设施最重要的特点就是投资建设需要强有力的资金支持， 水务行业因此成为资本高度密集的行业。水务行业的自来水管网和排水管网系统等固 定资产具有很长的生命周期，水处理设施的使用年限至少2 0 年，输配水管线管网的 年限一般都是5 0 年、1 0 0 年甚至更长。因此水务资产专用性很强，其固定资产投资一 旦形成，就很难被用于其它用途，残值较低，这就形成了巨额的沉没成本。 2 2 3 不可替代性 水务行业给消费用户提供的产品( 自来水) 和服务( 污水处理) 缺少替代性。一 方面因为水属于稀缺性资源，水的资源功能在经济上相对而言是不可替代的；另方 面，这种产品( 自来水) 和服务( 污水处理) 是工业生产和居民生活的必需品，消费 用户( 包括企业和居民) 的需求价格弹性较低。这两种因素使得水务企业不用担心替 代产品或服务的竞争，从而能够在边际成本以上定价而不会导致利润的减少，收益也 会相对稳定。 2 2 4 一定程度上的“公益性 水务行业中除了能够进行计量的那部分产品和服务之外，常常具有使用的“非排 它性 和“非竞争性 的特征，水务行业提供的产品因而具有一定的公共属性，从基 础设施建设的目的出发，供排水设施的建设和经营必须同时兼顾经济效益和社会效 益，后者则直接包含了公众利益。其次，从公共健康和人道主义的角度出发，政府必 须保证低收入人群也能够享受到安全和洁净的饮用水及污水处理服务。 山东大学硕士学位论文 2 2 5 政府和社会舆论干预性 由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和社会 舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响了企 业的自主经营权。表现在水价上尤为明显，政府对自来水调价往往是慎而又慎，总认 为水价事关千家万户，事关社会稳定，而背离市场规律，牺牲企业利益，且各城市水 价基本上都是政府、供水企业、老百姓讨价还价、互相妥协的结果，缺乏真正意义上 的科学分析，最终使补偿成本、合理收益、节约用水、公共负担的定价原则难以真正 体现。 2 3 水务行业市场环境 2 3 1 水资源贫乏 我国是水资源贫乏的国家，人均淡水资源仅为世界平均水平的1 4 ，被列为世界 上最贫水的1 3 个国家之一。据中国工程院中国可持续发展水资源战略研究综合报 告表明：我国水资源总量为2 8 0 0 0 亿立方米，按1 9 9 7 年人口计算，人均水资源 量为2 2 2 0 立方米，预测到2 0 3 0 年人口增至1 6 亿时，人均水资源量将降到1 7 6 0 立方米，临近国际用水紧张的标准。 2 3 2 城市化进程加快 改革开放以来，我国城市化也进入快速发展时期，城市数量由1 9 7 8 年的1 9 3 个增加到2 0 0 2 年的6 8 4 个，城镇人口由1 7 2 4 5 万人增加到4 8 0 6 4 万人，目前城 市化水平达到3 7 左右。随着城市人口的增长和经济发展对供水的需求日益增大； 经济和城市化高速发展的同时带来了严重的水质恶化现象，如何保护和净化水资源成 为亟待解决的重要问题；水务行业的发展成为了影响经济和社会发展的重要因素。 1 2 山东大学硕士学位论文 2 3 3 行业体制落后 长期以来，我国水资源和水务管理实行分级分部门管理体制，水资源城乡分割、 地表地下水分割管理。供水一般归口地方政府建设、水务系统，环保、卫生等部门负 责一定的职责管理。排水和污水处理设施的立项行政审批、总体设计、建设、管理以 及出水水质水量监测则涉及到计委、建设、环保系统等多个国家和地方机构；国家和 地方环保部门还负责向市政污水收集系统中进行工业排放的审批。从管理体制上看， 政府对城市水务业主要采取行政管制方式，因而形成了“多龙治水 的局面。这样， 既不符合水循环的自然规律，而且由于管理体制和运行机制所造成的问题成为了阻碍 水务行业发展的重要因素。具体表现如下： ( 1 ) 供水、排水设施建设相对滞后，特别是排水设施不能满足经济发展的需要； ( 2 ) 政企不分，政府对城市供水企业干预过多，企业不能完全行使企业的法人财 产权和经营权，适应社会主义市场经济的约束及监管机制没有形成； ( 3 ) 政资不分，产权不清，产权出让不规范，产权结构单一，政策性亏损掩盖经 营性亏损问题比较突出； ( 4 ) 投资渠道不畅，企业负债率过高，城市供水、排水建设资金严重缺乏，投资 偿还机制没有建立； ( 5 ) 企业管理方式和经营机制不适应社会主义市场经济的要求，内部管理不科学， 竞争力不强，人员臃肿、效率低下： ( 6 ) 城市供水价格和污水处理收费不到位，城市供排水价格机制及调整程序有待 进一步健全和规范： ( 7 ) 行业管理力度不够，缺乏社会的监管，统一的行业管理体制和集约化的城市 供排水经营模式还未形成，服务标准不统一； ( 8 ) 行业规划、产业政策严重滞后，城市供水、排水及污水再生利用设施建设不 能协调发展，城市水资源不能实现合理配置，现有设施不能充分发挥作用。 2 3 4 瓶颈问题 改革开放以来，水务行业的发展在一定程度上取得了进步，然而，离经济发展和 城市化进程加快的要求还存在很大的距离。从总体上看，水务行业方面，我们面临着 1 3 山东大学硕士学位论文 资金缺乏、效率不高等瓶颈问题。尤其在城市污水处理设施建设与运营方面，表现更 加突出，主要表现在以下几个方面：投资主体和资金渠道单一目前，我国的城市供水 普遍采用由政府出资建设( 或由政府出面借款或贷款) 、建成后的大部分为事业单位 编制、亏损由政府有关部门核定补贴的运行机制；由于长期以来我国水价市场化程度 低，难于补偿供水企业的成本并获得相应的利润，保证建设投资和由于水价不到位而 导致的政策性亏损绝大部分来自政府自身的财政收入。从经费来源来看，城市供水设 施建设运营资金主要来源于政府，国内外民间、企业资金不能全面进入城市供水领域 发挥作用。城市供水历来是一个耗资的行业，长期以来因为属于政府管制和垄断，缺 乏市场竞争，管理效率很低，运行资金缺口也越来越大。据联合国提出的观点，发展 中国家在城市化过程中，基础设施的投入一般不应该低于g d p 的3 5 ，但我国绝大 多数城市都只有百分之二点几，就像上海发展如此之快、基础设施较为完备的城市， 也只达到5 。所以，基础设施短缺是我国城镇化过程中最为挠头的一个问题。设施 难以发挥设计处理能力、效率由于管理、投资、决策体制原因，造成供水设施与实际 城市规模不配套等因素，管网与供水设施的不配套加上城市供水管网建设资金短缺， 导致城市供水难以获得较高的效率。 我国的城市水务项目要由国家有关部门批准、地方政府出资建设，长期以来，由 于受地区、行业条块分割和地方保护主义的影响，建设和运行的模式也主要由地方市 政部门如建设局等政府部门、事业单位负责，没有形成全国性的、开放的和规范有序 的市场。出于照顾地方利益的考虑，许多地方政府和相关部门在水厂建设工程中回避 招标和在招投标中弄虚作假，在设备采购、工程承揽、污水处理药剂采购方面采取各 种限定、变相限定的方式，使相关单位或个人尽可能地向当地企业采购，搞市场封锁， 片面地强调“本地化”。由于缺乏有效的竞争，造成了供水行业运营的效率低下，尤 其是资金效率的低效，也挫伤广大投资者的投资信心和积极性。 2 3 5 体制改革 在“改革水的管理体制的精神指导下，水务管理体制改革取得了较大进展：全 国已经有4 0 以上的市县建立了城乡水资源一体化管理即水源、供水、排水、污水 处理统一管理的水务局管理体制。截至2 0 0 2 年3 月3 1 日，全国已有2 9 个省、 自治区、直辖市的1 0 0 9 个单位成立了水务局或由水利系统实施水务统一管理，其中 1 4 山东大学硕士学位论文 成立水务局7 4 4 个，约占全国县级以上行政单位总数的3 1 ，包括上海市、深圳市、 武汉市、哈尔滨市、大连市、呼和浩特市、合肥市、太原市、西宁市和乌鲁木齐市等 大中城市。在管理体制改革方面，水务业管理正在逐步走出计划经济模式下的行政管 理模式，企业化、市场化的步伐正在加快。国家要求大中城市的供水和污水处理企业 原则上要在“十五 期间完成企业改制的各项工作，实现政企分开，市场环境将逐步 到位，水务行业“多龙治水 和整体效益不佳的局面将会有所改善，瓶颈也有望突破。 第3 章水务管理模式的比较与选择 3 1 国外水务体制模式 城市公用事业带有明显的外部性即社会公益性，也具有一定的自然垄断性和显著 的规模经济性特征，国外在水务治理方面基本上都实行一体化的管理体制，只不过在 运作机制上存在区别。欧洲各国，一直把提供城市公用事业服务视为政府的重要职责， 早在古罗马时代庞贝古城的废墟上就可以看到当时颇具规模的城市广场和市政管道， 在具有浓厚福利色彩的现代欧洲国家，中央和地方政府更是直接兴办了大量公用事 业。时至今日，欧洲国家不少城市公用事业仍然是地方政府公有公营或社区公有为主 导。 3 1 1 公法体制模式美国德国瑞典荷兰案例 西欧主要国家( 美国、加拿大和日本) 的部分公用事业企业实际上是按照公法体 制来运行的。所谓公法体制，就是企业财产组织形式和治理结构表现为政企不分、政 资不分，类似中国的事业单位和国资控股公司。作为政府政策工具，国有公用事业企业 本身就是政府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。欧美发达国家一般 由议会通过设立某一公法企业的法律，但公法企业却无行政规制，可自行决定运行机 制。西欧国家公用事业领域中的公法企业，事实上扮演着政府配置公共资源，供给公 共产品，并对某一领域管制的替代物的角色。从这个意义上说，公法企业除了提供相应 的公共产品和服务外，也是政府规制政策的工具。 1 5 山东大学硕士学位论文 德国的供水及污水处理完全由市政府所有。德国柏林水务公司有着多年的历史， 是德国最大的从事供水和污水处理的专业公司，期间因东西德分裂而分为东柏林和西 柏林水务公司。德国统一后两家公司重新合并，组成新的柏林水务公司，由市政府直接 管理。政府将其改制为企业，水务公司的董事会由当地议员产生，水务公司的经营管 理人员都来自政府雇员，水务公司接受议会的监管。 瑞典大部分供水和污水处理企业仍属于政府所有，其中规模较大的有家完全属于 当地政府，有家由地方政府联合所有，跨区域经营，只有一家由政府和私营资本合营。 其中，最大的水务公司斯德哥尔摩水务公司，全部股权均为公有，水务公司的董事 会由当地议员产生，水务公司的经营管理人员都来自政府雇员，水务公司接受议会的 监管。 荷兰是欧洲典型的高福利国家，城市公用事业全部采取公法企业模式，产权完全 是国家所有，通过上市融资完全实现公司化运作。由于引进了成本监管和绩效评估机 制，通过市场对其财务进行监控，公法企业效率和服务质量均保持在很好的水平上。荷 兰的实践证明，即便是公有企业，如果以真正的政企分开为基础，完全企业化运作，在 有力的民主监管体系下，也能够达到所预期的效率目标。经营水务公司的经营管理人 员都来自政府雇员，荷兰对水管局进行重组和整合整治，使原来数量繁多职能权力薄 弱的水管局经过精简重组后，全面负责地方与地区的防洪与水资源水质、水量的管理。 具有社区自治悠久传统的欧美国家，一个社区或几个社区经常出资独资或联合建 设公用设施，先成立当地议员为董事长，各方代表为董事的董事会，再组建一家特殊目 的机构即公法企业进行具体运作，董事会决定重大事项，并外聘职业经理人负责日常 管理。美国洛杉矶内陆帝国公用事业社由大洛杉矶市七个小城市( 比中国城区小，但 比镇大) 共同发起组成，建成一家主要从事该区域约八十万人口有关城市污水处理的 企业，分四个污水处理厂，管理上形成区域自治的特有监督制约机制。洛杉矶内陆帝国 公用事业社是个从事公益事业的特设机构，是一家标准的公法企业，对内自行运作，对 外接受政府监管。它的最高管理机构为董事会，董事会由五名董事组成，直接由七个小 城全体公民选举产生，并规定在每个选举年( 一般为四年) 将换选其中的两名董事。 董事会的主要职能有聘任总经理，对年度财政计划和实际执行情况审核批准并对本区 域公民公布，对辖区污水处理规划做出安排并向公民公布，负责对管理层和主要雇员 的考核等，日常运行由职业经理人负责。内陆帝国地区污水处理设施投资来自七个城 1 6 山东大学硕士学位论文 市议会通过的财政预算，由七个城市分摊建设费用，经理层则负责兴建洛杉矶内陆帝 国公用事业社纳管水和处理后允许排放环境的水，可用于再利用绿化和卫生的水的标 准，遵照加州统一制定颁布的标准，其日常的污水处理营运经费，由加州公用事业局根 据所雇人员和污水处理能力核拨，其使用计划由董事会核定并进行监督。对纳管水不 符合标准的，在得到执法机关认可的情况下，公用事业社可以拒绝用户的污水纳管公 用事业社排放，环境水是否达标，由当地环保部门负责监管。 3 1 2 政企伙伴模式一法国案例 政府与私营企业的伙伴关系，是当今国际公用事业管理方面比较流行的管理模式， 主要指政府与私营公司运作经营公用事业，所有权控制在政府手里，政府仅将使用权 进入市场转让交易，通过租赁或特许权创造一种竞争环境，企业通过竞争取得特许经 营权，两者建立伙伴关系。这种模式也可叫特许经营模式或官督商办模式。在这一模 式下，政府对水务供水设施所有权，开发权，经营权出让的范围和尺度作出统一规定， 明确市场准入条件和范围，政府与企业权利与义务，建立合理的价格调整机制及水质 量的规范要求。 法国选择了水务资源产权的最终归属水联合体，通过私人公司在水务业经营层面 的引入，来提高运营和管理水务的市场化模式，这种源于法国现被世界各国广泛采用 的特许经营权，使政府得以调动私营企业的资源，同时较好地发挥了国家的监控作用。 企业经营者完全可以自主经营，实现了政府与企业责任的合理分摊。通过经营权的转 让，特许经营合同结束后，自然过渡到了租赁管理合同形式。法国模式的特点是强化了 准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本，同时实现了水务资源政府控制权。为强 化准入监管，目前合同期限有进一步缩短的趋势。由于资产属于政府，企业投资责任小， 担负的风险也小，政府监管成本也会较低，但另一方面政府的投资责任相对较大。法 国水务业模式之所以运营高效的另一个重要基础是其产业化水平，法国水务业经营市 场是由几大水业集团在竞争中分享，从而保障了竞争的层次和质量。 1 7 山东大学硕士学位论文 3 1 3 私法体制模式英国案例 英国是典型的水务私有化国家，他将全国水务市场划为几个区域，由国家拥有特 许经营权的公司来经营，也是水业监管体制最为科学和完善的国家。英国水业改革虽 有提高效率的动机，但其根本动机是经济体制的变革。英国原本与我国类似，一个城市 一个自来水公司，撒切尔夫人上台开始着手实行私有化，建立相关法规，组成水务公司 上市，政府只是承担监管工作，包括环境监管、卫生监管和经济监管。以经济监管机 构为例，它虽然属于环保局系统，但是非常独立，管理人员的任命由议会决定，对老百 姓负责。经济监管机构制定水价是根据水务公司上报的成本价进行核算，定价后基本 不再变动。这样，成本低的水务公司自然就盈利丰厚，如果大多数水务公司的成本都有 所下降，那么几年后就再降水价。 英国在全面推进私有化改革之前，花费了十五年的时间来建立法律和制度的保障， 包括有关的立法、独立监管机构的建立