（政治经济学专业论文）征、购集体土地长期补偿制度的研究.pdf

山东大学硕士学位论文 c o m p e n s a t i o nm o d e so ft h e1 a n d c o l l e c t i o ni nh a i n a n c h o n g q i n ga n dz h a n g q i u i t a l s od i s c u s s e sm el o n g t e 叽c o m p e n s a t i o ns y s t e mt h e o r yf o c u s i n go nt h ed e 切i l e d m e a n so fs t m c t u r i n gt l l ei o n g t e m lc o m p e n s a t i o ns y s t e m f i n a i l yi ti n t r o d u c e sb a s i c m o d e sa n dr e l a t e dl a y o u t so ft h el o n g t e 姗c o i n p e n s a t i o ns y s t e m e x p a t i a t i n gm e l e g i s l a t j o na s s u r a l l c eo f t h el o n g t e 咖c o 删) e n s a t i o i l ，t i l i st h e s i sc o m e st oa i le n d k e yw o r d s ：c o l l e c t i v i t yl a l l d ；e x p r o p r i a t i o n ，r e q u i s i t i o nb yp u r c h a s e ；1 0 n g - t e m c o m p e n s a t i o n 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：塑煞盏冬日期：垄埤：! l f 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件 和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文 x 山东大学硕士学位论文 一、导言 ( 一) 、征、购集体土地补偿问题的出现 改革开放以来，我国工业化、城市化的进程不断加快，土地需求量越来越大， 而城市土地越来越少，农村集体用地成为征、购土地的主要来源，因此而造成的 失地农民的数量曰益增加，失地农民及其子孙因为失去了世代赖以生存的土地而 使其生活保障出现了近忧和远虑，给社会增加了不安定因素。征、购集体土地的 补偿闯题成为与失地农民基本生活息息相关的问题，也是国家、社会应尽快着手 解决的问题。 ( 二) 、研究征、购集体土地补偿问题的意义 目前我国是一个经济发展较快的发展中国家，法制还不是非常健全，虽然， 建国以来，我国出台了国家建设征用土地办法，1 9 8 2 年改为国家建设征用 土地条例，1 9 8 6 年我国颁布的第一部土地管理法及国务院关于深化改革 严格土地管理的决定( 即国务院2 8 号文件) 中将相关规定迸一步完善。但是国 家为了公共利益的需要，把农民集体的土地征为国有的过程及关于征、购集体土 地的补偿问题，尚没有一套完整细致的法律制度来保障实施，也缺乏一套完整的 关于征、购集体土地的补偿问题理论指导实践的进行。 计划经济时期补偿安置均由国家负责，被征地农民可以进工厂就业，转为城 市户口，待遇较好，没有后顾之忧，但这些安置方式现在已经不能适应新的形势， 目前主要采用货币补偿安置的方式。按照土地管理法规定，征地补偿包括土 地补偿费和安置补助费，分别按照被征土地的前三年平均年产值乘以若干倍来确 定。土地管理法颁布2 0 年来，法律规定的征地 b 偿费的倍数逐步提高。1 9 9 8 年修改的土地管理法规定，征地补偿最高可以达到亩产值的3 0 倍。z 0 0 4 年 底，国务院根据现实情况出台了国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 即 国务院2 8 号文件) 。在国务院2 8 号文件中，对征地补偿的问题提出了新的要求， 明确了征地补偿的基本原则是“被征地农民生活水平不因征地而降低，长期生计 有保障”。 根据这一基本原则，各地方政府依据当地实际情况，对征地补偿的具体倍数 及掘关安置政策提出了各自不同的具体要求，以期使被征地农民的生计问题有较 山东大学硕士学位论文 大的改善。虽然法律规定征地补偿标准是按照被征土地前三年平均年产值的若干 倍数来计算，但在征地工作实践中，不少地方已经突破这一规定“1 ，尤其是城市 郊区，年产值的概念已经很淡化了，而以土地区位为主要标志的区片价应运而生。 现在这些做法已经被吸收到国务院2 8 号文件之中，全国各地都在开展制定征地 的统一年产值标准和征地区片综合地价。按照国务院2 8 号文件的要求，土地补 偿费和安置补助费的总和达到法定上限，如尚不足以被征地农民保持原有生活水 平，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。这意味着，征地补偿 安置费用的总和可以超过法定倍数上限，不足部分政府应当以国有土地有偿使用 收入来补贴。通过这个途径，被征地农民可以在一定程度上分享土地增值收益， 分享工业化和城市化的成果。 但是国务院2 8 号文件中提出的征地补偿基本原则很宽泛，在实际的操作过 程当中，缺少一个实施的细则。对于被征地的农民来讲，在土地被征收的初期， 由于获得了一定数量的征地补偿费，他们的生活水平一般不会降低，有的甚至还 有一定程度的提高。随着时间的推移，失地农民一旦把有限的补偿费用光，且就 业遇到困难，那么他们的长远生计将面临困难，生活水平也会随之而下降。由此 可见，征、购地补偿问题的关键在于就业安置和社会保障即征、购地长期补偿， 让就业年龄的入能有稳定的职业和经济收入，同时建立起相应的社会保障体系， 以求得失地农民生存和发展问题的长期解决。 然而，现行法律对被征地农民的安置政策基本尚没有具体明确的规定，仅在 土地管理法第五十条规定，地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经 济组织和农民从事开发经营，兴办企业。根据国家有关部门的调查，被征地农民 就业困难很大，失业率在3 0 以上，即使实现就业的，也大都是极不稳定的就业。 因此，如何将失地农民纳入城市管理体系，通过多种途径不断提高失地农民人力 资源素质，促进其由农民顺利向工资收入者转变，同时建立相应的社会保障体系， 以保证失地农民生活的长期稳定，就成为征地制度改革一个非常重要的内容。近 年来很多地方在这方面进行了积极有效地探索和尝试，而且已经取得了一些经 验。目前，已经有十多个省级人民政府出台了相关文件，不同程度地建立起了被 征地农民基本生活保障制度。 梅林：浅析土地征用补偿标准的未来性一一简论集体土地征用孙偿新方式，中国土地法律网2 0 0 6 年6 月。 2 山东大学硕士学位论文 将失地农民纳入社会最低生活保障体系，有关费用可以从土地补偿费、被征地出 让后的土地增值收益中支出。 6 、改一次性补偿为持续性补偿，确保农民的长久生计。从目前全国各地实 践来看，土地折价入股和安置就业是较为理想的两种方式。对被征地农民的安置 要由以安排劳动就业为主转向以市场为导向的多种途径安置，拓宽安置渠道。 ( 四) 、研究征、购集体土地补偿问题的思路和方法 本文通过理论和典型事例分析，揭示了现有征地补偿制度中存在的弊端和实 际问题，指出了征地补偿中政府定价和次性货币补偿所带来突出矛盾，提出了 以市场供求关系决定补偿标准，以建立城乡统一就业和社会保障体系，保证被征 地农民与城市居民享受同样待遇的集体用地长期补偿模式，并就长期补偿制度的 理论依据、基本模式、立法保障等相关问题，提出了自己的观点和看法。 4 ( 五) 、论文的框架结构 本文从以下几个方面对征、购集体土地补偿问题进行了研究及阐述。 一、导言 二、我国征地补偿制度的演化及现阶段存在的主要问题 三、国内外对长期补偿模式的探索 四、构建长期补偿制度的理论基础 五、长期补偿制度的构建 六、长期补偿制度的法律支持 七、结论 山东大学硕士学位论文 中，征用的是集体土地，农民个体失地问题不是很普遍。以前土地补偿费都是发 给农民个人，土地由私有转为集体后，补偿费发给集体，尽管补偿费用降低了， 由于不完全涉及个人利益，农民还是能够接受。总之，在这一阶段，失地农民的 生产和生活都有保障，社会相对稳定。 3 、土地补偿安置制度的完备 党的十一届三中全会以后，随着我国改革开放政策的贯彻执行，国民经济建 设全面复苏，建设用地的大幅度增长，国家建设征用土地出现了一些新情况和新 问题，为适应这种新形势的需要，经全国人大常委会通过，1 9 8 2 年5 月1 4 日国 务院公布施行了国家建设征用土地条例。这是第三次颁布的国家建设征用土 地办法，该条例同1 9 5 8 年修订执行的办法相比，无论政策的深度、广 度，还是内容上均有大幅度增加。 该条例第九条沿用了1 9 5 8 年办法中的规定，条例首次提出了 安置补助费，安置的主要途径有：发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或 并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。 但是该条例表现出典型的计划经济体制的特征。它较为完备地制定了计 划经济时代补偿安置的具体办法，很好的解决了农民失地后的生活保障问题，并 在制度层面上第一次完整而鲜明地体现出采取现代福利制度取得土地所承担保 障功能特点。可以说，该条例是建国后我国征地补偿安置制度发展史上的一 座里程碑。 1 9 8 6 年6 月2 5 日，全国人大常委会第1 6 次会议通过了中华人民共和国 土地管理法，该法在总结经验的基础上，采纳了条例中的土地补偿费、安 置补助费等大部分规定，并将其上升为法律。1 9 8 8 年1 2 月2 9 日第七届全国人 民代表大会常务委员会第五次会议通过修改中华人民共和国土地管理法的决 定，对1 9 8 6 年的土地管理法作了部分修改，但其中关于失地农民的征地补 偿安置相关规定却没有得到变更。 与前一时间段的征地补偿安置制度相比，基本精神是一致的，都是按当时计 划经济的体制条件下来设计的，带有浓厚的计划经济色彩。然而，随着经济体制 的改革，这些制度越来越不适应社会主义市场经济条件下土地征用和失地农民补 偿安置工作的需要，于是征地补偿安置制度面临着一个新发展阶段。 6 山东大学硕士学位论文 幅规定了有关土地征收补偿问题，可见立法者对该问题的重视，也说明我国已形 成有自己特色的土地征收补偿制度。现行法虽较之修改前的法律有很大进步，但 仍不足以保护被征地者的合法权益和反映市场经济的要求。其弊端表现在以下几 方面。 1 、征收范围过宽，征地目的超出“公共利益”的范畴 根据我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家 所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“国 家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补 偿。”这里明确规定，国家征地范围仅仅限于满足“公共利益的需要”。土地 管理法规定，除农村自身所需要的非农业用地以外，“任何单位和个人进行建 设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。此处所指的国有土地，“包 括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这里的问题在 于，对“建设用地”范围的规定比较宽泛。按照规定，可以以划拨方式取得的建 设用地包括：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公用事业用地；国 家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律行政法规规定的其他用地。 除此之外，建设单位还可以以出让等有偿方式取得国有土地的使用权。很显然， 规定包括的“建设用地”，并不完全属于“公共利益的需要”，这样，实际的征 地范匝i 就大大超出了宪法规定。主要有两方面的问题：一方面是地方政府任 意扩大“公共利益需要”的外延和内涵，以“建设用地”的名义大量征地和以地 生财；另一方面是宪法规定的征地范围显得过窄，已经不能同城市化的发展 进程相适应。 在我国现阶段，征地是国家凭借行政权力将农民集体所有的土地征收为国家 所有的行为。根据国际惯例捌，土地征收是政府为“公共利益”而行使的一种特 有权利。但是由于目前实际上征地己成为新增建设用地的唯一来源，征地目的己 大大超越了“公共目的”的范畴，造成了随意扩大征地范围和征地工作的混乱局 面。归纳起来大体上有三种情况：一是征用农村集体所有的土地没有严格限制用 于公共利益上，一些经营性项目也采取低价征用方式，“公共目的”用地在使用 中“变性”为商业、房地产开发土地法原论台北：正中书局1 9 7 5 8 惺榫9 7 5 山东大学硕士学位论文 农民的“命根子”变成了开发商的“钱袋子”。二是政府作为“经济人”寻求土 地收益最大化而滥用征地权。现代经济学理论认为，在市场经济条件下，政府并 不完全是“社会人”，往往会情不自禁地在社会利益中追求自身利益最大化，从 而成为“经济入”。在征地闯题上最突出的表现就是低价从农民集体手中征收土 地变为国有然后高价出让，从中获取巨大价差，“土地征占越多，政府利益越大， 部门福利越多”，一些地方滥用土地征用权，违法违规甚至强征强占农民的承包 地。三是出现高速公路作褊希政项襄。世野到越楚鲤酸孽8 耍符ij 舅蝌必鞭簌 珍铽写墼i疆乍击韩h器韪嚣习蒯雏嚣确并鲋判麟簌万元垒。足查罂答野銎鐾濯 落嵯建漫疆烘螋骂酷绷蛆骊型舅副搿8 矧制2 ； 发；lg|舅醐孙鼎够弱鞠殆崔鉴爨裂蛋忑瞻麓j碧l量l激发矛盾，影响政府在群众中的公信力。 此外，在征地的实际执行中，一些地方政府为增加招商引资吸引力，不惜压 低征地补偿标准，有的国家重点工程和地方基础设施建设项目为多获取土地收 益，或为节省工程投资，普遍存在压低征地补偿费标准的情况，甚至连国家规定 的最低标准也未达到。资料显示，改革开放以来，政府通过征地中的价格“剪刀 差”从农民身上拿走了大约2 0 ，0 0 0 亿元。由于货币补偿标准较低，被征地群众的 生活水平在长时期内很难保证不降低。对于农民而言，十分低廉的补偿费就买断 了他们祖祖辈辈赖以生存的土地，丧失土地也就意味着丧失了生存的基础。许多 农民在拿到为数不多的“征地补偿费”后，由于文化素质不高、劳动技能低下， 会很快花光征地补偿费，如果得不到妥善的安置，其生活更加贫困。这种情况往 往造成征地方与农民发生冲突，大批农民接连不断上访，给社会增加了不稳定因 素。 3 、征地价格及补偿金额确定的单方性 价格理应受供需双方的影响，在市场中形成。而在我国征地过程中，国家是垄 断的买者：在供地过程中，国家是垄断的卖者，缺乏市场机制，土地价格发生严重 扭曲。现有征地价格是按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求， 征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。据了解嘲，一 些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协 议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准。如1 9 9 9 年福建省漳浦机场征地， 搠洪开荣：房地产经济学2 0 0 6 年3 月第一版，武汉大学出版社 x 山东大学硕士学位论文 建设单位与地方达成协议：水田2 0 0 0 元亩，旱地1 0 0 0 元亩，明显低子法定最低 补偿标准；2 0 0 1 年四川3 1 8 国道征地，应按年产值l o l 4 元亩测算补偿，而当地政 府却下文按6 5 0 元亩测算。国土资源部对京珠、京福高速等1 2 个国家重点项目 进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3 5 ，最低的竟只占 o 8 ，最高也只占1 2 2 。 国家实际是地方政府凭借垄断权，确定土地价格随意性大。因为政府供 地目标的多重性，各地大量采用划拨方式供地，不愿意用出让方式供地，即使采用 出让方式供地也往往采用协议方式，不愿意用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、 挂牌等方式。据审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告，截至2 0 0 1 年 底，鞍山、济南、深圳三城市土地资源市场配置率仍很低，对地价确定的约束不够。 三城市2 0 0 0 年、2 0 0 1 年协议出让国有土地的宗数、面积分别占总宗数和面积数 的9 8 9 7 和9 6 2 。招标拍卖挂牌出让的不足5 。另有数字显示，截至2 0 0 0 年 年底，全国总土地出让量为3 0 万公顷，仅占城镇用地总量的5 ，在全国范围内有 2 3 左右的新增土地仍采用行政划拨手段配置。另外，即使将来采用市场机制发 挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式出让土地，在政府垄断下，所形成价格的合理 性，还有待于研究。 据2 0 0 3 年0 9 月0 7 日2 l 世纪经济记者田毅见习记者蒋明倬报道： 审计署调查，低价出让国有土地使用权、违规减免地价在鞍山、济南、深圳 三城市中有明显体现。三城市2 0 0 0 年与2 0 0 1 年两年共违规减免、低价出让国有 土地使用权2 6 宗，面积1 2 7 1 9 公顷( 占同期出让国有土地总面积的2 9 7 ) ，减免 和低于市价出让金额8 3 9 亿元。据一位参与该项审计的官员透露，审计署在深圳 共抽查了1 2 7 份协议出让合同，涉及总金额4 8 7 9 亿元。其中审计发现的违规地 价协议出让的合同1 7 份，合同出让金总额7 7 亿元，比按公告市场价计算的1 5 2 2 亿元低7 5 2 亿元。 从征收补偿金额确定的操作程序来看，土地管理法实施条例规定，市县 人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地 补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡( 镇) 、村予以公告，听取被征收土地 的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后， 由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上 人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置 山东大学硕士学位论文 方案争议不影响征收土地方案的实施。这说明我国规定了征收补偿的公告程序， 是赋予被征收人补偿受领权，而不是被征收人对有关行政机关的监督程序。土地 征收补偿方案的决定机关是行政机关，法律没有规定征收人与被征收人对征收决 定的异议权以及对征收补偿的第二次裁决程序。这使本处于弱势地位的被征收入 既无事先协商权利又无事后救济途径，只能唯行政机关决定是从，严重背离了公 平原则。权利与权力之间处于极度不平等和不平衡状态，被征地者没有针对非 “公共利益”的征地提出申诉、抗议的权利；被征地者没有对征地程序进行有效 监督的权力；被征地者在认为征地补偿费用过低、损害其利益时，没有提出异议 的权利，更没有通过行政复议或司法程序获得救济的权利。 在实际的操作过程中，土地补偿、失地农民的安置方案等事关农民切身利益 的重大事项，不是由土地行政主管部门组织实施，而是多由用地单位和农村基层 组织直接负责实施。依法应当公告的征地事项没有向基层群众，特别是失地农民 公开，广泛征求意见。少数树级组织对征地补偿费用收支帐目和对农户的补偿分 配不公开，暗箱操作，常常引发农民的不满和上访。更有甚者，一些地方根本不 注意听取群众意见，不尊重农民的合法权益。不少地区征地公告流于形式，甚至 根本不公告。一些地方只强调征地具有强制性，粗暴对待，甚至动用警力，加剧 了群众的对立情绪。 由于公法制度不完善，反映在土地征收补偿方面，不仅缺少完整的法律规范， 立法滞后，而且已有的规范不合理、不公正，缺乏对农民权利的重视和保护。当 公共利益和农民利益对立时，常以牺牲农民利益为代价。而失地农民往往维权意 识淡薄，当权益受到损害时，许多人的表现或者是冷漠，期望别人为自己争取权 益；或者在生活陷入困境时采取过激的行为。这既不利于维护自身利益，也增加 了维权成本。同时，由于农民缺乏维权所必须的金钱、时间、精力及相关法律知 识，因此不能更好地维护自己的切身利益。再加上失地农民缺乏转换就业岗位的 能力，其素质在短时间内难以适应城市工业部门的发展需要，因观念转变慢，缺 乏就业主动性，而最终导致失业。由此可见，正是由于我国的程序制度不健全， 农民在征地补偿中没有平等的话语权，加之农民的组织程度低，司法救济制度又 极不完善，从而导致了目前征地补偿领域的混乱和对农民的损害。 1 3 山东大学硕士学位论文 制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济 条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场 价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。 第三，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值 和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民 的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。而纯粹单一 的金钱补偿无视农民对土地的真正所有权，许多地方政府在支付很低廉的征地补 偿费获得土地后，便将农民一推了之，不仅以少量的金钱补偿换取了本应属于农 民的土地所有权，占有了土地本身所具有的巨额价值，同时也剥夺了农民本应享 受的由土地增值带来的价值，从而严重背离了现行的市场经济规则。 由此可见，这种单一货币安置方式虽然简便，但只能包一时，而不能管长远。 单一货币安置方式解决了失地农民的暂时生活困难，但彻底断绝了农民与土地的 关系，同时又不能使农民分享城市化所带来的收益。在大多数情况下，即便及时 足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。在当前整个 社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味 着农民失去了基本生存保障，部分失地农民生活在城市的边沿，在就业、子女就 学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，已严 重影响到城乡社会稳定和农村经济发展，不仅使生产力发展受到损害，同时也与 “以人为本、构建和谐社会”的大政方针背道而驰。 5 、补偿分配不合理 征地收益分配不合理表现在两个层面，一是征地收益在中央政府、地方政府 和集体经济组织之间的分配不合理，二是征地补偿费在农民、集体经济组织和基 层政府之间的分配不合理。根据国土资源部征地制度改革课题组的调查，国家重 点建设项目中一般项目征地补偿安置费用只占工程总投资的3 一5 ，最低的只 占o 8 ，最高的也只有1 2 ；非国家重点建设项目，征地补偿安置费也仅占用地 成本的3 0 一4 0 ，而政府的各种税费则占到用地成本的6 0 以上。同时，以地区 生产总值、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排，也为 地方政府官员单纯追求经济利益增长模式提供了诱因，进一步加剧了补偿利益分 配的不合理。在经济增长与资源的保护利用发生矛盾时，政府官员优先考虑经济 山东大学硕士学位论文 增长。首先，政府通过土地征用就可以获得一部分收益，征地收益成为地方政府 财政收入的重要来源。其次，征用土地吸引企业定位，将促进本地区经济的更快 增长，政府也能够获得更多的财政收入，政府官员也因此获得了更多的升迁机会。 在这种激励结构的诱导下，为吸引企业定位，各地方政府常会接受企业的不合理 要求，纷纷压低地价，结果造成土地的粗放利用。第三，由于征地价格并非市场 价格，而国家有关法律规定的价格可变区间比较大，这为征地过程中地方政府官 员为自己谋取利益留下了空间。上述情况表明，在农用地转用过程中，土地增值 部分的收益以各种税费的形式流向各级政府和政府部门，而失地农民则被排除在 分享增值收益之外。这种税费体制扭曲了征地各方的利益分配关系，不利于维护 农民的利益。地方政府官员作为理性的经济人，在制度限定的框架内做出有利于 自己的选择是十分自然的事，要改变这种现象就需要对相关制度进行重新安排。 除此之外，征地补偿费在农民、集体经济组织和乡镇政府之间的分配进一步侵害 了农民的利益。 另一方面，我国的土地产权制度大致经历了土地的农业劳动者私有化、初级 农业生产合作社下的土地“按分公有”制、高级农业生产合作社下的“共同共 有”制、人民公社化的“公社所有制”、“三级所有，队为基础”的人民公社体 制下的土地农民集体所有制、农民集体所有下的土地承包经营制等演化过程。但 是对于集体所有权的性质和权属我国立法一直没有明确的规定。土地管理法 第l o 条规定： “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经 济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组 织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理； 已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、管理。” 该条文法律上对农村集体土地所有权制度做出规定，但是明显可以看出立法规定 了三种主体，即乡( 镇) 农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这些规定 表面上规定了农村集体所有权的代表，但是实际上绝大部分农村土地由村民委员 会控制，造成地所有权虚位现象，导致了集体土地人人所有，却人人无权。 这种权属不清问题在土地未被征收的时候一般不会引人注意，但是当面临补 偿金时，潜在的问题就会充分暴露出来。土地补偿资金本应用于对失地农民的补 偿，专款专用，但补偿分配时三个主体都会争抢有限的土地补偿金，有的基层组 织随意扩大支出范围，用来支付业务招待费、补发干部工资、修建办公房，借给 1 6 山东大学硕士学位论文 三、国内外对长期补偿制度的探索和研究 所谓长期补偿制度，应该是一种使失地农民世代受益的补偿制度。在失地农 民有劳动能力时，国家征地或其他单位因为经营性目的购地时，对农民给予的各 种补偿：如失地补偿、安置补偿等，应该基本保证使失地农民能够养家糊口，另 外，建立健全社会保障体系，将失地农民纳入城镇保障体系，加强就业培训，拓 宽就业领域，发展农村教育提高失地农民及其后代的整体素质和生存能力，使失 地农民丧失劳动能力后，得到社会及其家庭成员的辅助赡养，解除失地农民的后 顾之忧。集体用地进行长期补偿是本着对失地农民人权的充分尊重和对“特别牺 牲”公共负担平等的基本原则，对失地农民进行公平、合理地补偿，其基本目的 是保障失地农民的生活水平不降低，并随着社会的发展逐步加以提高。要做到这 一点，就必须对现有的征地补偿制度进行改革，这不仅涉及到相关法律的建立和 完善，也涉及到配套的政策、规定、方法的确定，以及各方具体利益权衡的方方 面面，是一项事关国计民生的系统工程。 2 0 0 6 年中央一号文件0 1 明确指出，必须“加快征地制度改革步伐，按照缩小 征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改 革经验。完善被征地农民的合理补偿机制，加强被征地农民的就业培训，拓展就 业安置渠道，健全被征地农民的社会保障。”这一具有方向性指导作用的文件， 为我国征地补偿制度的改革指明了方向，也为长期补偿制度的建立提供了政策性 依据。 在征地补偿制度改革过程中，国内外对长期补偿制度都进行了许多有益的探 索和尝试，其方法和经验对我国长期补偿制度的最终形成和完善有着重要的借鉴 和推动作用。下面着重介绍国内外几种具有代表性的长期补偿方法，并就其共性 的内容进行总结分析。 ( 一) 国内对长期补偿模式的探索情况 在国家政策文件精神的指导下，国内许多城市和地区根据本地具体情况，不 失时机地开展了征地制度改革工作，并在实践中摸索出了一些长期补偿或永久补 偿的方法，以期使失去土地的农民或其他土地拥有者，在相对“公平市价”和“公 嘲中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见) ( 2005 年12 月31 日) 1 8 山东大学硕士学位论文 一时期，南海非农产业高速发展，使二三产业用地紧张问题越来越突出，对地方 政府和基层组织来讲，通过统一规划农村土地，调整用地结构，可以增加农村建 设用地，进而农地的非农化使用，则可提高土地的利用效率，这为集体经济组织 集中土地从事非农经营创造了条件。 第三，在正处于南海经济快速发展的时期，集体企业产权不清晰的问题逐步 暴露出来，原来靠乡镇政府及集体组织提供担保获得贷款，利用集体土地创办乡 镇企业，农民到企业就业的利益关系无法再维系，原有产权不清的企业面临改制， 新创办的企业更不可能依循这种模式。各生产要素的投入者都从市场的角度要求 土地的非农化方式应该在更加清晰的企业产权关系和企业与集体组织、农民之间 明确的利益关系下进行。集体只出租土地或厂房以获得土地级差收入的方式显然 是最明晰、简单又稳妥的方式。 第四，在1 9 9 0 年代初的南海市，二三产业的发展也曾采取过低价使用或征 用集体土地的用地政策，使集体和农民得到的补偿与建设用地所获得的高额利润 对比悬殊，分配明显不公，农民和集体组织对此产生了极大的抵触情绪，集体土 地所有者、承包者、经营者之间及国家、集体、农民之间在土地增值收益分配上 的矛盾十分突出，上访告状的现象频频出现。土地利用的这种矛盾冲突促使发达 地区在探索农用地转为建设用地过程必须找到一条兼顾与保护农民利益之路。 以上几个因素的综合作用，地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时， 又在不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作农村 集体使用。据统计，南海全市工业用地共1 5 万亩，其中保持集体所有性质的有 7 3 万亩，几乎占了半；地方政府在实行征地过程中，每征一亩地都要留给 农民1 0 1 5 的土地面积。由此可见，南海这种分配土地的方式，既保障了各方 建设用地，又让农民利用土地参与了工业化进程，使整个工业化进程得以加快。 南海的农村工业化靠土地的资本化得以形成气候。在土地资本化的过程中，既有 地方政府利用国家征地制度的推动，也有农村集体充分利用灵活的土地政策来加 速当地工业化的进程。具体而言，地方政府通过国家征地制度所获得的低价土地 建设城市，配套工业发展的整体环境，吸引大的投资；集体、农民则用租地方式 吸引中小企业。两个层次的努力形成了上下游相关的产业链，增强了产业和地区 的竞争优势，带来了土地的进一步升值和巨大的财富效应，为整个南海工业化的 提升创造了条件。 2 0 山东大学硕士学位论文 一种是通过国家征地方式来解决i 另一种方式是租用集体土地来启动。资料表明， 如果企业从农民手上买得土地来办工业，它要支付的费用至少要高达4 5 万元 亩以上。事实上，在工业更发达的地方，其费用还要高。如在大沥镇，要办国有 工业用地，农田为1 3 万元亩，综合用地2 2 万元亩，房地产达2 5 万元亩。 而南海的租地方式，则使农村工业的创办得以可行。它起初的土地租金很低，山 岗地每亩o 8 元月，农地1 5 元月口最初则为1 元月口，路边是2 5 元 月。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，形成了我 国珠江三角洲地区著名的工业带。 南海实践的重要意义在于正式提出了“集体非农建设用地的转让权”，或者 集体非农建设用地合法进入土地市场的问题。地方政府在采用国有出让方式征用 土地的同时，又按一定比例为农民保留一部分土地，并在不改变土地集体所有权 性质的前提下，允许农民以土地为股份参与工业化进程，集体经济组织和农民利 用手中拥有的集体土地所有权和土地承包权，来分享和经营不断上升的土地级差 收益，这既加速了农村工业化的推进，又使集体和农民在土地级差收益的上升中 增加了各自的收益。“南海模式”使失地农民在获得相关征地补偿的同时，也有 了一个长期稳定的经济收益，既保证了目前生活水平不降低，也使未来生活有了 基本保障。因此，“南海模式”对长期补偿制度的建立有着重要的借鉴作用，为 解决失地农民长期生活问题，提供了一条有益的方法和途径。同时也为全国修改 现行土地管理法规，改革完善征地补偿相关配套法律条例，提供了可借鉴的地方 性的经验。 2 、“重庆模式”征地保险” 上世纪9 0 年代初，重庆开发建设速度加快，因建设征地而农转非的人员数 量也迅猛增加。据统计，仅1 9 9 8 年至2 0 0 4 年，重庆市农转非的失地农民就有 4 3 7 8 万，1 9 8 2 年后所有失地农民总量约超过1 0 0 万人。这些失地农民大多缺乏 城市生存能力，征地后“就业无岗、生活无着、社保无份”，成为社会稳定的威 胁。农民失去土地后得到一次性征地补偿金，却因不能有效使用形成“补偿一花 光一再补偿”的恶性循环，增加了政府财政负担，严重影响了基层社会稳定。同 时，由于被征地农民没有进入城镇职工社会养老保险或农村社会养老保险，而城 i l 】张彬：重庆征地保险模式推广全国人民网 2 2 山东大学硕士学位论文 南市的后花园”，具有相对好的土地价格和区位优势。2 0 0 0 年以来，随着工业 化进程的加快，以及大城市发展规模的进一步加大，大批企业先后落户章丘，致 使建设用地的需求量急剧增加。建设用地量需求量从2 0 0 1 年的不足千亩，猛增 到2 0 0 2 年的5 0 0 0 亩。在当时的情况下，征地难的问题也随之突现出来。 2 0 0 2 年，为解决城市发展用地问题，章丘实施了由政府统一征地、统一补 偿的办法，按被征地前三年平均年产值的3 0 倍依法进行了补偿，每亩最高达到 了5 万元。但对这个在当时条件下相对较高的补偿标准，被征地村及农户很不满 意，因为这种一次性征地补偿，可解决眼前的生活问题，却不能确保几年以后他 们的生活水平不降低。被征土地上的农民认为，一次性补偿再多也有坐吃山空的 一天。为此，政府对征地问题进行了认真调查，认识到农民担心失去土地后的生 活无着落是造成征地难的主要原因。而现行征地制度并不能解决农民世世代代的 生活问题，必须改革现行制度，才能体现农民的根本利益，才能确保农村长期稳 定。 为此，政府制定了坚持以民为本、兼顾土地职能和土地所有权的基本原则。 征地补偿由过去的按被征地前三年平均亩产年产值标准计算补偿，转交为按土地 区片每亩土地预期平均收益计算补偿，从有期限补偿转变为无期限补偿，从一次 性补偿转变为永久年度补偿。为保障农民的收益不受物价上涨等因素的影响，政 府提出了每隔5 年根据统计局公布的居民平均生活消费价格上涨指数向上调整 补偿标准一次，从而真正实现了征地补偿的实质性合理。这就是解决征地补偿问 题的“章丘模式”。 据章丘国土资源局介绍，章丘市2 0 0 3 年共出让土地9 6 0 亩，2 0 0 4 年是6 2 0 亩，2 0 0 5 年为7 1 0 亩，2 0 0 6 年章丘计划供地2 0 0 0 亩。土地价格由2 0 0 3 年的均 价3 0 万元亩，攀升至如今的5 0 万6 0 万元亩。与此同时，章丘平均每年用 于征地补偿的金额大约5 0 0 0 万元，均从土地出让金中支驭，是最早实践用政府 土地出让金收益提高征地补偿标准的地区。 政府通过实行征用土地长期补偿制度，解决了一次性补偿无法解决的农民世 世代代如何保障生活的难题；同时正确面对“用地成本是由土地的实际价值决定 的”这一现实问题，每五年根据国家统计局公布的居民生活平均消费价格上涨指 数及时上调补偿标准，把土地增值带来的收益反馈给农民，实现了征用土地的永 久保值、增值，解决了一次性补偿不享受土地增值再受益的大问题，破解了全国 山东大学硕士学位论文 的承租人。取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还包括房地产的附加物，以 及与该房地产所有者有关的无形资产，充分保障了所有权人的权益。 美国是典型的土地私有制国家，征地行为的顺利进行受以法律的严格保护。 在美国土地征用以法律为依据公开购买，通过合理补偿一般可以征到土地，土地 征用实际上是土地购买，它表现为一种市场行为。在以市场为主导的征地过程中， 可能出现一些不合理的情况，美国对此备有相应的对策，如紧急土地征用办法、 土地所有者充分的买卖选择权等。 2 、德国、日本模式代偿地补偿或代偿权利的补偿 德国建设法采取公平补偿原则，于第9 3 条第2 项明定对实体损失和其 他财产损失应给与补偿。其中实体损失系指被征用土地以及其他征用之标的之价 值而言，因此，是对征用标的市价补偿，亦称为实质补偿。而所谓其他财产损失 是指超过实体损失范围之外，而存在于不同个案的一种特别损失，包括营业损失、 残余地价值减少、迁移费、律师或专家的代理费用、权利维护费用( 如鉴定费、 支付各级机关的规定费) 等项目。而依日本土地收用法的规定，国家不仅补 偿公民因征用所产生的损失，对于因征用同一土地所有权人所有土地之一部，致 使残余地价格减少或征用土地之结果致使被征用人支付地上附属物的迁移费时， 亦应予以补偿。除此之外，因征用土地之结果致使土地所有权入或关系人发生其 他通常损失时，也应给与补偿。其他通常损失是指在通常情形下都可能发生的客 观的经济损失，一般而言，举凡农业、营业或渔业等废止、停止及经营规模缩小 均属之。另外在实务上亦承认对动产搬运费、暂时居住、青苗、养殖物、特产物 等的补偿。可见，德、日两国的补偿范围甚为广泛，不能不说是其重视财产权保 障的流鳝。 就补偿方法而，各国土地征收补偿一般以现金补偿为主，但考虑到目前现金 补偿在土地价格评估技术不足和地价狂涨的情况下，被征收人领取的补偿费根本 无法维持其原有的生活水平，各国也例外地规定了一些实物补偿。例如，德国建 设法规定了代偿地补偿和其他权利补偿，德国的土地征收补偿方法，除现金补 偿外，亦有代偿地补偿、代偿权利的补偿。又如日本的土地征收补偿方法中也有 相关明文规定。日本土地收用法中指出，鉴于金钱补偿有时不能达到征用补 偿的目的，除现金补偿外，还有替代地补偿( 包括耕地开发、宅地开发，即在土 山东大学硕士学位论文 地被征收人的要求下，土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分或全部) 、 迁移代办和工程代办补偿。这些例外补偿不仅可以促进土地资源的充分利用，还 可以减少政府筹措资金的困难和人民的不满情绪，可谓改变补偿方式单一化的有 效措施。 3 、韩国模式债券补偿 韩国征地补偿范围包括： ( 1 ) 、地价补偿 ( 2 ) 、残余地的补偿 可以分为两种，即残余地价值降低或其他损失的补偿和因残余地需修筑道 路、水沟、墙栅等设施或其他工程时，应予以补偿； ( 3 ) 、迁移费用补偿，为公共需要而收用或使用土地，如土地有附着物，而 又不是进行公益事业所必需的，则令其迁移，迁移所需费用由起业人予以补偿。 其他损失补偿，因收用或使用其土地，致使土地所有权人或关系人蒙受营业上的 损失时，也应予以孙偿，如因建筑物的转移，致使租赁方面有所损失时，也应予 以租金收入减少的补偿。 ( 4 ) 、其他因测量、调查而产生的损失，因事业的废止或变更而产生的损失， 或残余土地以外土地整治费用的损失，都给予相当补偿。 近年来，韩国在征土地补偿上出现的一种新形式债券补偿制度。经1 9 9 1 年修订后的“土地征用法”规定：对于土地的征用和使用的补偿，除其他法律的 特别规定外，原则上要以现金进行支付。但是，如要项目是国家、地方公共团体、 公共团体、土地公社及由总统令指定的如道路公社一类的政府投资机构时，在以 下条件上：第一土地所有人及关系人希望时；总统令规定的当事人不在的不动产， 按总统令规定，补偿金为一亿元以下时支付现金，超过的部分则可以采用债券的 形式进行补偿。另外，据韩国“土地征用法”第四十五条第五款和“公特法”第 三条第二款规定，补偿金超过总统令规定的部分，可以用该项目人发行的债券进 行补偿。债券的偿还期限为5 年以内，利率应该高于债券发行时的一年定期储 蓄利率。 从以上中外征地补偿制度的改革及实践尝试中可以看出，补偿制度的确定是 一个利益衡量的过程。从社会学的角度来看，个人利益、集体利益、社会利益、 山东大学硕士学位论文 国家利益构成了一个结构整体，无论偏袒哪一方，都会导致利益体系的失衡，从 而破坏社会公平，影响社会健康发展。由于我国长期奉行适当补偿的原则，历来 强调私人利益对公共利益的依赖和服从，当个人权利的行使同公共利益发生冲突 时，认为私人利益应当为公共利益所牺牲，在市场经济条件下，这种简单的思维 方式和理论逻辑必须进行修正，在我国这样一个农村人口占绝对多数的国家，征 用补偿的利益衡量，不仅仅要考虑政府的利益( 表现为征收成本) ，更要从全局角 度考虑各方面利益享有者的权力，特别是被征土地上的弱势群体失地农民， 不能使被征收人有明显不公平或被剥夺的感觉，即补偿下限是被征收人的生活状 况不低于征收之前的生活水平，同时使被征收人在失去祖祖辈辈赖以生存的土地 后，能获得一个长久稳定的生活保障，并使生活水平随社会发展不断得以提高。 因此，在我国建立一个完善的长期征地补偿制度，对于国家的可持续发展以及社 会的长治久安，有着至关重要的作用和意义。 山东大学硕士学位论文 四、构建长期补偿制度的理论基础 在政府为了公共使用目的而征用私有财产时，要向被征用者支付公平合理的 补偿。这里的补偿，和民法上基于侵权的损害补偿性质是不同的。征用中，被征 用人遭受的损失不是由于非法的侵权行为造成的，而是由合法的行政行为引起 的。也就是说征用补偿是因国家权力的行使，使得特定的人发生了特别损失，从 而由国家对这部人给付补偿。这也就意味着，补偿并不一定要等于被征用人受到 的损失，因为补偿的目的不是使被征用人恢复到征用前的福利水平，也不是使政 府内部化征用行为，其目的最终在于实现财产的公共使用，实现社会福利水平的 整体提高。既然补偿并不一定等于被征用人的损失，那么什么是“公正合理的补 偿”，其标准是什么? 法学和经济学分别给出了不同的解释。 ( 一) 、传统的基于公平的法学解释 政府必须向被征用者支付补偿在理论和法律实践上都已经成为共识。因为政 府的合法征用行为对私有财产造成的损失，与纳税和服兵役等这些公民应负的义 务不同，这是无义务的特定人为了公共利益而做出的牺牲。因此这种损失不应由 被征用人这些特定的人承担，而应该由全体人民共同负担向其支付补偿，这样才 符合法律的公平正义的精神。 在美国的司法实践中，公正合理的补偿标准通常是“公平市场价值( f a i r m a r k e tv a l u e ，雕v ) ”。用公平市场价值衡量合理的补偿( 如土地) 时，有一 个内在的假设，即被征用者将土地和财富二者视为完全替代，而事实上并不是这 样。财产所有者对财产的评价往往高于对财产不拥有所有权的人对它的评价。由 此对于土地所有者来说，公平市场价值是过低的补偿。政府征用财产的真实价值 ( t r u ev a l u e ) 一般要高于公平市场价值。真实的价值应该包括客观价