（国际法学专业论文）美国贸易调整援助制度研究.pdf

内容摘要 内容摘要 贸易调整援助制度是美国在推进贸易自由化的进程中，为处理贸易利益不和 谐问题而创立的一项独特的贸易损害国内救济制度。根据该制度，政府有责任对 由于贸易政策的改变而受到损失的工人和企业提供援助，帮助他们转移到美国具 有比较优势的产业中去。该制度从1 9 6 2 年建立以来，为了能充分发挥作用及适 应美国贸易的新发展，经历了多次的修改，现在已经较为成熟。由于该制度是一 种国内贸易救济制度，不会影响其他国家的利益，因此很少受到外界的关注。据 作者检索，国内学者中还没有人对该制度做过系统地研究。我国在建设社会主义 和谐社会进程中也会出现贸易政策下不同群体利益不和谐的问题，妥善解决这一 问题有利于社会的和谐稳定。美国贸易调整援助制度的原理及具体做法对我国处 理类似问题具有借鉴意义。 本文分为三章： 第一章介绍了美国贸易调整援助制度产生和演变的历史，并分析了该制度的 合理性及发展的规律。 第二章详细介绍了美国贸易调整援助制度的具体内容，分析了其实施效果， 并指出其中的一些不足。 第三章论证了我国建立贸易调整援助制度的必要性、可行性，并提出我国建 立贸易调整援助制度的立法建议。 关键词：贸易；调整援助；借鉴 a b s t r a c t a b s t r a c t t r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c ep r o g r a mw a sc r e a t e db yt h eu n i t e ds t a t e so f a m e r i c at od e a lw i t ht h ep r o b l e m so fd i s h a r m o n yo ft r a d ei n t e r e s t si nt h ep r o c e s so f a d v a n c i n gf r e et r a d e u n d e rt h i sp r o g r a mt h eg o v e r n m e n th a sad u t yt oo f f e rh e l p st o w o r k e r sa n df i n n sw h os u f f e rl o s sb e c a u s eo fc h a n g e dt r a d ep o l i c i e s t h ep r o g r a m w i l lh e l ps a i dw o r k e r sa n df i r m st r a n s f e ri n t oi n d u s t r i e si nw h i c ha m e r i c ah a s c o m p a r a t i v ea d v a n t a g e t h ep r o g r a mw a sc r e a t e di n 19 6 2a n ds i n c et h e nh a sb e e n m o d i f i e ds e v e r a lt i m e st om a k ei tw o r kb e t t e ra n dm e e tn e wc o n d i f i o n so fa m e r i c a n t r a d e t h ep r o g r a mi ss e l d o mc o n c e r n e db yo u t s i d eb e c a u s ei ti sad o m e s t i cr e l i e f m e a s u r ea n dd o s en o ta f f e c to t h e rc o u n t r i e s i n t e r e s t s a c c o r d i n gt ot h ea u t h o r s r e s e a r c h ，t h e r ei sn oc o m p r e h e n s i v es t u d yb yd o m e s t i cs c h o l a r so nt h i si s s u e i nt h e p r o c e s so fb u i l d i n gas o c i a l i s t h a r m o n i o u s s o c i e t yt h e r ec a nb ep r o b l e m so f d i s h a r m o n yo f t r a d ei n t e r e s t sa m o n gd i f f e r e n tg r o u p su n d e rs a m et r a d ep o l i c y t od e a l w i t ht h ep r o b l e m sp r o p e r l yw i l lb eo fh e l pt oh a r m o n i o u ss o c i e t y t h ep r o g r a m s p r i n c i p l ea n ds p e c i f i cm e a n s c a nb ea b s o r b e db yc h i n ai ns o l v i n gs i m i l a r p r o b l e m s t h i st h e s i sc o n s i s t so ft h r e ec h a p t e r s ： c h a p t e ro n ee x p l o r e st h eh i s t o r yo fc r e a t i o na n dc h a n g e so f t h ep r o g r a m ，a n d a n a l y z e st h er e a s o n a b l e n e s sa n dc a u s eo fc h a n g e so fi t c h a p t e rt w oc o m p r e h e n s i v e l yi n t r o d u c e st h ec o n t e n t s ，a n a l y z e st h ee f f e c ta n d p o i n t so u taf e ws h o r t c o m i n g so ft h ep r o g r a m s c h a p t e rt h r e ea n a l y z e st h en e c e s s i t ya n dp r a c t i c a l i t yo fc h i n a se s t a b l i s h i n g s i m i l a rp r o g r a m ，a n dp u t sf o r w a r dal e g i s l a t i o np r o p o s a lo ft r a d ea d j u s t m e n t a s s i s t a n c ep r o g r a m k e y w o r d s ：t r a d e ；a d j u s t m e n ta s s i s t a n c e ；e n l i g h t e n m e n t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) 韩塞 劢0 8 年争r | f 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其他指定机构送交论文的纸质版和 电子版，有权将学位论文用于非营利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检 索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密 后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密() 日期：勿噼争月，厂日 日期：年月日 引言 引言 经济学家们在谈起全球化时通常会说，全球化是“以短痛换长甜”。然而现实 是残酷的，那些承担了失业痛苦的工人很可能没有机会亲自尝到“甜头”。从一种 简单的正义观念出发，国家应当对那些全球化的受损者提供帮助，否则必然在政 治上“丢分”。帮助那些失业工人虽然很昂贵，但较之于全球化的收益来说就微不 足道了，况且以教育和培i jr i 的方式提供援助还有助于提供劳动力的素质从而提高 经济效率。美国贸易法中的贸易调整援助制度( t r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c e p r o g r a m 简称玑蚣) 正是这样一种向经济全球化的美国受害者提供帮助的制度。 它规定，当由于贸易政策的改变而引起进口增加或者生产向国外转移，从而对国 内同类或直接竞争产品的生产者造成损害时，国家作为贸易政策的总体受益人对 受到损害的工人及企业提供援助。它是从例外条款( 相当于保障措施) 这一进口 救济措施中派生出来的，既是其辅助措施，又是其替代措施。由于贸易调整援助 是一种国内救济措施，不会影响到美国的贸易伙伴的利益，所以很少引起其它国 家的关注，而像美国贸易法中的2 0 1 条款、3 0 1 条款之类的进口救济措施，由于 对美国的贸易伙伴影响重大，所以受到广泛关注。由于关注程度不同，所以对其 研究的程度也不同。近年来，虽然国内研究美国贸易法中的进口救济措施的著作、 论文大量涌现，但对贸易调整援助这一国内贸易救济措施的研究却几乎是空白。 目前，我国正努力构建社会主义和谐社会。和谐的本质其实就是利益的和谐。 由于对外贸易对我国经济增长的贡献率很大，因此，对外贸易利益的和谐程度对 整个社会的和谐有着重大的影响。过去我们在研究制定对外贸易政策及签订对外 贸易协议的时候，往往只考虑国家的整体利益，而对部分群体因对外贸易政策的 改变而在一定时期内可能受到的不利影响考虑甚少，只有在符合保障措施、反倾 销措施和反补贴措施实施条件的情况下才提供相应的进口救济，但这些救济实施 条件很严格，负面影响也较大，所以我国在使用时通常都很慎重。即使使用进口 救济措施，对受到损害的工人和企业来说，只是提供了有限的调整时间，是一种 消极的救济，并没有对工人和企业受到的损害作出积极的补偿。在不符合采取进 s c h a u e r , j e s s i c a b o o kr e v i e w ：f e d e r a lt r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c ef o rw o r k s ：b r o k e ne q u i p m e n t 叽 b o s t o nc o l l e g et h i r dw o r dl a wj o u r n a l ，2 0 0 6 ，3 9 7 ( 2 6 ) ：4 2 6 1 美国贸易调整援助制度研究 口救济措施的条件，或者虽然符合但因为公共利益的原因而不采取的情况下，受 到损害的工人和企业就得不到任何救济，这就导致了在对外贸易利益方面部分群 体的利益和国家整体利益的不和谐。美国是世界上第一贸易大国，是自由贸易的 积极推动者，在实行贸易自由化的过程中，也面临过部分群体的利益与国家整体 利益不和谐的问题。美国采取的解决办法就是建立了贸易调整援助制度。研究美 国贸易调整援助制度的产生历史背景、发展演变的过程，研究其具体实施条件、 实施程序、实施方式、实施效果、存在的问题等，对我国建立相关制度具有现实 的借鉴意义。 从美国贸易调整援助产生和发展的历史过程来看，该制度是在美国国情这一 大背景下，伴随着美国的贸易自由化进程、贸易方式的发展进程以及实施过程中 暴露出的问题而产生、发展和不断完善的。该制度体现了公平性，具有不同于保 障措施的独特作用。 从美国贸易调整援助制度的现有内容和实施效果来看，该制度具有目标明 确、重点突出、体系完备、条件适中、程序可操作、措施得当等特点。虽然该制 度对工人的调整效果目前仍然难以作出准确评价，但对最需要帮助的工人提供了 帮助是毋庸置疑的，对美国贸易政策的制定和实施也起到了重要作用。 我国和谐社会建设需要建立一个类似于美国贸易调整援助制度的利益协调 机制来解决国内不同群体在国家对外贸易政策下的利益不和谐问题。我国现有的 贸易救济体系也需要贸易调整援助制度这样的救济措施来补充完善。我国应当结 合自己的国情，借鉴美国的经验，建立一个类似于美国贸易调整援助制度的贸易 损害国内救济制度。 2 第一章美国贸易调整援助制度的历史评述 第一章美国贸易调整援助制度的历史评述 第一节1 1 9 6 2 年贸易拓展法与贸易调整援助制度 一、背景 在1 9 3 0 年贸易法的关税保护达到顶峰后，美国开始了一轮又一轮的关 税减让。原来在关税保护之下生存的一些产业部门的企业，在关税保护逐渐取消 时，因无力与进口产品竞争而减产甚至停产，工人大量失业。当整个国民经济从 关税减让中受益的时候，这些企业和工人却付出了代价。既然关税减让和其他自 由贸易措施使国民经济总体受益，那么国民经济的每个部门都应当承担这种减让 的成本，而不是让某些产业部门的企业和工人承担。在这一理念的支配下，从 1 9 5 3 年开始，国会就不断收到关于国家应当对由于关税减让而受到损害的工人、 企业及社区提供援助的提案，虽然都没有进入正式的立法程序，但其中一份提案 受到当时任参议员的肯尼迪的重视。在其成为总统后向国会提交的，旨在获得发动 新一轮多边贸易谈判( 肯尼迪回合) 授权的，后来成为1 9 6 2 年贸易拓展法的议 案中包括了贸易调整援助制度。关于贸易调整援助制度的议案自然得到劳工界和 产业界的广泛支持，有利于总统议案整体的通过。尽管有一些不同意见，贸易调 整援助制度还是成为1 9 6 2 年贸易拓展法的组成部分。 肯尼迪总统在向国会提交的法案中这样描述贸易调整援助制度的目的：“为 了国家的利益，应当避免高关税政策，但不能要求那些在竞争中受到损害的人承 担因此造成的全部后果，政府应当承担起部分经济调整的重任。这不是一项政府 补贴计划，而是为了帮助美国人积极调整和找回自信。贸易调整援助是为了提高 。d e a r d o r f ea l a nv & s t e r n ，r o b e r tm i t c h e l l s o c i f ld i m 即s i 饥so f u s t m d ep o l i c e s 【m 】a n n 叁舢fu n i v e r s i t yo f m i c h i g a np r o s ，2 0 0 0 10 4 反对意见包括：一、企业将从调整援助计划中获得的收益已经能够从其他计划中获得，对企业的调整援 助只是为美图的谈判者在由于关税降低而对国内产业造成损害时提供一个“逃离舱”，以掩盖谈判中的卜足， 除r 一些繁文缛节外，没有对已有的小企业法和1 9 5 8 年小企业投资法现自规定作出任何补充；二、 没有充分理由只对因进口竞争而失业的- t 人提供援助，而不支持那些因其他原因而失业的工人；三、调整 援助可能成为对低效率企业的另一个补贴计划参见：【美】布鲁斯e 克拉伯美国对外贸易法和海关法 【m 】蒋兆康，王洪波，何晓睿，竺林译，北京：法律出版社，2 0 0 0 7 3 4 7 3 5 美国贸易调整援助制度研究 经济效率，而不是低效率的保护伞。 这段话体现了贸易调整援助制度的合理性： 自由贸易政策是基于国家整体利益的考虑的选择，因自由贸易带来的损害也理应 有国家整体来承担，如果部分企业和工人来承担了损害后果，这些受到损害的企 业和工人就是为了整体利益作出牺牲，这是一种特别牺牲，应当得到作为国家整 体利益代表的政府的补偿。这种合理性依据可以归结为公共负担平等理论。任 何政府的政策，如果是为了追求整个国家的利益，就不能将不成比例的成本强加 到有限的部分成员身上。根据这一原则，调整援助就是对为了美国的公共利益而 被拿走工作的美国人的公正补偿”。 在1 9 6 2 年贸易拓展法之前，当国内产业及工人受到因为关税减让而带 来的，公平但过度的贸易竞争造成的损害时，只能援引保障措施，以提高关税或 数量限制的形式得到救济。但保障措施存在以下不足之处：是频繁使用会带来 不利的经济和政治后果，比如来自贸易伙伴国的抗议，总统往往不愿意批准使用 ( 1 9 4 7 年至1 9 6 2 年间，总统拒绝了关税委员会提交的4 1 例案件中的2 6 例) ； 二是保障措施只能提供全国范围的救济，少数企业及其工人即使受到损害也不能 得到救济；三是保障措施救济只能暂时缓解损害，不能从根本上解决问题，如工 人只能在现有的岗位上多工作一段时间，最终还是要离开。因此，在( 1 9 6 2 年 贸易拓展法中对受贸易协定中的减让所损害的美国利益提供的救济进行了重大 修改。此后，只有在整个产业都受到严重损害的特别案例中，才准许使用保障措 施救济，在普通案件中，因贸易协定的减让所造成的损害将通过向有关企业和工 人提供调整援助的方式进行救济。 o1 0 8c o n g r e c 9 0 4 0 8 ( 1 9 6 2 ) ( s p e c i a l m e s s a g et oc o n g r e s so nf o r e i g nt r a d ep o l i c y ，j a n u a r y2 5 ，1 9 6 2 ) z 1 转引自：l e w i s ，e l e a n o rr o b e r t s c o n n o l l y ，j r , h a r r yj t r a d ea d i u s t m e n ta s s i s t a n c ef o rf i r m s a n di n d u s t r i e s 【j 】u n i v e r s i t yo fp e n n s y l v a n i aj o u r n a lo fi n t e r n a d o n a ib u s i n e s sl a w ，1 9 8 8 ，5 7 9 ( 1 0 ) ：p u b l i c a t i o n p a g er e f e r e n c e sa r en o ta v a i l a b l ef o rt h i sd o c u m e n t 公共负担、f 等理论是近代产生的公法理论，由法国学者首先提出并得到越来越多的国家的认可。公共负担 平等说与宪法中的平等原则密切联系。平等原则要求公民权利的享有和义务的承担都虑当是平等的。合法 的公务行为如果给公民、组织的合法权益造成损失，实际上就是让受害人承担了一般纳税负担以外的额外 负担，造成负担的不甲等。既然政府的行为是为了公共利益而实施，受益者是社会伞体成员，那么其成本 也应当由社会全体平等分担，而不能仅由受害人承担。全体社会成员| 甲等分担的方式是国家以伞体纳税人 缴纳的财政收入来补偿受害人受到的损失，以达到实现社会公平的目的。参见：沈开举征收，征用与补偿 【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 8 9 9 0 固o h a 队s t e v e n t c o m m e n t ：w o r k e ra d j u s t m e n ta s s i s t a n c e ：t h ef a i l u r e t h ef u t u r e 明n o r t h w e s t e r n j o u r n a lo f i n t e r n d t i o n a ll a w & b u s i n e s s ，1 9 8 3 ，3 9 4 ( 5 ) ：4 1 9 四f r a n k , c h a r l e sr a p h a e l & l e v i n s o n ，s t e p h a n i e f o r e i g nt r a d ea n dd o m e s t i ca i d m 1 w a s h i n g t o n ：b r o o k i n gi n s t i t u t i o n ，19 9 7 2 4 第一章美国贸易调整援助制度的历史评述 二、内容 根据1 9 6 2 年贸易拓展法的规定，企业和工人获得调整援助的实体条件是： 一、与他们生产的产品相同或直接竞争的产品的进口正在增加；二、增加的进口 主要是贸易协定中关税减让的结果：三、企业受到严重损害或受到严重损害威胁 ( 或者工人失业或受到失业威胁) ；四、增加的进口是造成企业严重损害( 或工 人失业) 的主要因素。也就是说，除了损害要件外，还要具有“双重”的因果关系， 即损害“主要”是由进口增加引起的，进口“主要”是由于贸易减让引起的。这种“双 重”的“主要”因果关系标准严重限制了调整援助的使用。获得调整援助的途径有 两种，一种是在保障措施程序中总统根据关税委员会的建议主动提供，作为保障 措施对国内产业的积极调整措施( 这属于保障措施程序的范畴，这里不作讨论) 。 二是在保障措旌程序内或程序外，由企业或工人群体( 不需要达到国内产业代表 性要求) 主动申请援助。具体程序是：一、向关税委员会( 现在的国际贸易委员 会) 提出申请，取得关税委员会获得援助资格的裁定，关税委员会必须在6 0 天 内审查并作出资格认定结论。由于6 0 天时间是从关税委员会受理之日起计算的， 要得到关税委员会的受理必须提交内容复杂的申请材料和信息，而这对于一些小 企业和工人群体来说比较困难，常常要花费很长的时间。为了加快这一过程，关 税委员会在1 9 7 2 年简化了工人援助申请材料的要求，只要提供他们现实可得的 信息即可，而不用像原来那样提供他们通常难以获得的关于企业经营情况的信 息。二、在获得资格认定后，工人应当在合理时间内向劳动部提出援助申请， 企业应当在2 年内向商务部提出援助申请。调整援助的形式是：一、对工人调整 援助包括贸易再调整津贴、劳动培训、求职津贴和安置补助( 要获得这些援助还 要符合各个援助形式的专门条件) 。对企业的援助形式包括技术援助和财政援助， 财政援助包括直接贷款、贷款担保和税收减免。 三、实施情况 ( 1 9 6 2 年贸易拓展法生效后，调整援助的使用并不像预想中的那样多，从 1 9 6 2 年到1 9 6 9 年只有2 8 例申请，且全部被关税委员会拒绝。究其原因大体有 国f r a n k ，c h a r l e sr a p h a e l & l e v i n s o n ，s t e p h a n i e f o r e i g nt r a d ea n dd o m e s t i ca i d 【m 】 w a s h i n g t o n ：b r o o k i n gi n s t i t u t i o n ，19 9 7 4 4 5 美国贸易调整援助制度研究 三：一是肯尼迪回合谈判时间比预想的长，减让幅度没有预想的大，而且是在5 年内分阶段实施，其影响直到1 9 7 2 年才全面显现。二是法律本身规定的标准过 高，主要是实体条件中的因果关系标准过高。该法要求关税减让是进口增加的主 要原因，而进口增加又是造成损害的主要原因，这种“双重”的以“主要原因”为标 准的因果关系往往难以证明。三是关税委员会在审查资格申请时对法律规定的合 格性标准采取严格的限制性解释。1 9 6 9 年开始，关税委员会对合格性标准从宽 解释，将主要原因的认定标准解释为“要不是”标准，即只要达到“要不是”关税减 让就不会造成进口大量增加，“要不是”进口大量增加就不会造成严重损害即可。 在重新进行解释之后，才有企业和工人获得援助。但这种解释只是一种变通的 做法，只有对法律规定作出修改才是根本途径。 第二节( 1 9 7 4 年贸易法与贸易调整援助制度 一、背景 肯尼迪回合达成协议的效果在1 9 7 2 年后全面显现，暴露了1 9 6 2 年贸易拓 展法中调整援助制度的不足，在这种情况下美国又要迎接新一轮的关税减让， 即国会授权总统进行关税与贸易总协定的东京回合谈判。贸易调整援助的无 效已经受到广泛的指责，为了迎接新一轮贸易减让，在授权总统进行东京回合谈 判的( 1 9 7 4 年贸易法中对贸易调整援助制度进行实质性修改势在必行。经过 修改的贸易调整援助制度成为1 9 7 4 年贸易法组成部分，之后虽然经过多次 修改，但实质性内容和框架基本没变，至今仍然有效。 二、修改的内容 ( 一) 针对实体条件过高的问题，1 9 7 4 年贸易法改变了原来的双重因果 关系要求，取消了“增加的进口主要是贸易协定中关税减让的结果”的规定。同时 把c 增加的进口是造成损害的主要原因”修改为“进口增加对损害的发生产生重要 作用”。把双重因果关系改为单重因果关系，把“主要原因”改为“重要原因”实质 西 美】布鲁斯e 克拉伯美国对外贸易法和海关法【m 】蒋兆康，王洪波，何晓睿，竺林译，北京：法律出 版社2 0 0 0 7 3 & 7 3 7 。同上，第7 3 8 页。 6 第一章美国贸易调整援助制度的历史评述 性地放松了合格性要求。同时 1 9 7 4 年贸易法还对损害标准作了修改，不再 要求证明构成严重损害，只要表明企业中大量工人失业，而且企业的生产、销售 下降即可。 ( 二) 简化程序。工人直接向劳动部申请获得调整援助的资格认定，企业直 接向商务部申请获得调整援助的资格认定，而不是象原来那样先向关税委员会 ( 改为国际贸易委员会) 申请资格认定。 ( 三) 提高了对工人贸易再调整津贴的支付标准，降低了获得该津贴的专门 条件，鼓励工人在领取津贴期间从事零时工作。 ( 四) 将调整援助与州政府提供的失业保险的关系有原来的选择性修改为相 容性，即原来规定如果获得贸易调整援助，就不能同时领取失业保险金，已经领 取的要退还给州政府，现在规定调整援助只支付超过失业保险标准的部分。这种 做法对联邦政府与州政府的义务作出更为合理的划分，使联邦政府用于调整援助 的拨款能够为更多的企业和工人提供援助。 ( 五) 取消了对企业的税收减免援助，但同时放松了企业获得调整援助资格 的条件。 ( 六) 增加了对社会团体的调整援助，但没有社会团体获得过该项援助，不 久该项援助就终止了。 ( 七) 建立贸易监控机制。商务部长和劳动部长应当建立并维持一个监控进 口商品进入美国的机制，掌握进口商品的数量变化、国内生产情况的变化、国内 生产相同或直接竞争产品的产业中就业情况的变化等。该机制可以帮助预测什么 时候哪个产业会面临困难，提醒企业和工人申请调整援助。另外还建立了一个由 美国贸易副代表和商务部、劳动部、小企业管理局组成的部际协调委员会，旨在 提高调整援助的效率和效果。 ( 八) 规定了终止日期。国会虽然支持贸易调整援助制度，但由于1 9 6 2 年贸易拓展法中该项制度的失败，国会对新规定的实施效果持观望态度，规定 该制度试行7 年，由审计署对制度的实施效果进行监督，1 9 8 2 年9 月3 0 日到期， 期满根据效果决定是否延长。此后，该制度不断地得到延长，但每次延长都是有 固定期限的。 7 美国贸易调整援助制度研究 三、实施情况 由于放松了获得贸易调整援助的条件，调整援助的规模大大增加( 1 9 7 6 年 调整援助支出1 5 亿美元，援助4 6 8 万人；1 9 7 7 年支出1 4 7 亿美元，援助1 3 8 万人；1 9 7 8 年支出2 6 亿美元，援助1 5 7 万人；1 9 7 9 年支出2 6 5 亿美元，援助 1 3 2 万人；1 9 8 0 年支出1 6 3 亿美元，援助3 6 8 万人) 。由于新的调整援助制度 强调对工人的补偿，从1 9 7 5 年到1 9 8 1 年间，每年有1 6 8 万人得到现金补偿， 与此同时，很少有工人接受培训或其他调整服务。 尽管政府花了很多钱，却没 有达到调整援助的目的，主要原因有三：一是调整援助津贴的支付严重拖延，工 人往往在失业后1 4 1 6 个月才能拿到第一张支票，其结果是工人在最需要帮助时 得不到援助，而在找到工作后反而拿到政府提供的一笔高额的一次性补助。二是 大多数工人发现，他们过去工作提供的工资比任何通过培训找到的新工作都好， 所以都等待被重新雇用的机会，而不是去接受再培训或寻找新工作。囝三是现金 补偿的对象界定不准确，领取现金补偿的工人中有很多并没有真正失业，有7 0 以上在享受完经济补偿期以后又回到原雇主那里工作。 第三节贸易调整援助制度的后续修改 一、( 1 9 8 1 年综合预算平衡法 该法对贸易调整援助制度所作的最大修改是将贸再调整津贴的支付标准减 少到与失业保险相同的水平，而且只有在领取失业保险期间届满之后才能领取， 短期失业者将没有机会领取。随着这一变化，援助的对象集中到长期失业工人身 上，援助的形式也从强调提供经济补偿转为提供调整服务尤其是再就业培训。 由 于国会对制度的可行性仍然不确定，所以只将对工人和企业的调整援助延长了l g r a y , p e ，r e rh & p u g e l ，t h o m a s w a l t e r , i n g o i n t e m a t i o n a lt r a d e , e m p l o y m e n ta n ds t r u c t u r a l a d j u s t m e n t ：t h eu n i t e ds t a t e sr m l g e n e v a ：i n t e r n a t i o n a ll a b o ro 衔o e ，l9 8 6 4 7 qd e a r d o r f f a l a n v & s t e r n ，r o b e r tm i t c h e l l s o c i a ld i m e n s i o n so f u s t r a d ep o l i c e sr m l a n n a r b o r ：u n i v e r s i t yo f m i c h i g a np r e s s 2 0 0 0 10 7 【美】布鲁斯e 克拉伯美国对外贸易法和海关法【m 】蒋兆康，王洪波，何晓睿，竺林译，北京：法律出 版社，2 0 0 0 7 4 4 。d e c l ( e 凡p a u lt & c o r s o n ，w a m i li n t e r n a t i o n a lt r a d ea n dw o r k e rd i s p l a c e m t ：e v a l u a t i o no f t h e t r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c ep r o g r a m 【j 1 i n d u s t r i a l l a b o rr e l a t i o i l sr f v i e w , 1 9 9 5 ，7 5 8 ( 8 ) ：7 6 0 曰同本页注，第1 0 8 页。 8 第一章美国贸易调整援助制度的历史评述 年，于1 9 8 3 年9 月3 0 日到期。该法取消了对社区的调整援助。该法实行后，申 请援助的工人数量急剧下降，有了成本意识的劳动部的审查也更严格了。 二、( 1 9 8 5 年统一综合预算平衡法 该法终止了对企业的财政援助，只保留了技术援助。1 9 8 7 年1 月政府提交的 1 9 8 8 年财政预算中要求终止对企业的调整援助制度，从那时起，企业调整援助 制度就没有发挥过作用。 三、( 1 9 8 8 年综合贸易与竞争法 该法对贸易调整援助制度作了两点修改：一是规定从事石油和天然气勘探、 开发的企业都视为生产石油和天然气，而以前并不一定会被认定为从事石油和天 然气生产，只有直接生产与进口石油和天然气产品相同或直接竞争产品的企业才 有资格获得援助。这一修改使调整援助更容易被石油及天然气产业中的工人获 得。二是将工人获得贸易再调整津贴的资格与报名参加经过批准的再就业培训联 系在一起。这一规定使参加培训的比例从之前的3 7 提高到4 7 。领取贸易再 调整津贴的平均时问缩短了，而参加再就业培训的平均时间延长了。 该法将贸 易调整援助制度延长至1 9 9 3 年9 月3 0 日。 四、 北美自由贸易区工人保障法 建立北美自由贸易区( n a f t a ) 使美国工人担心将会由于进口的增加及生产 向墨西哥转移而失业。为了消除这种担心，赢得工会组织对建立北美自由贸易区 的支持，国会在实施北美自由贸易区协定法中加入一项福利计划，即北美自 由贸易区过渡调整援助制度( n a f t a t 从) 。该制度也称北美自由贸易区工 人保障法。该制度专门对由于加入北美自由贸易区而失业的工人提供调整援助。 该制度不仅向由于来自加拿大或墨西哥的进口增加而失业的工人提供援助，而且 国【美】布鲁斯e 克拉伯美国对外贸易法和海关法【m 】蒋兆康，王洪波，何晓睿，竺林译，北京：法律出 版社，2 0 0 0 7 4 8 国同上，第7 4 9 页。 国d e a r _ r k ) r f f , a l a nv & s t e r n ，r o b e r t m i t c h e l l s o c i a ld i m e n s i o n so f u s t r a d ep o l i c e s 【m 】a n n a r b o r ：u n i v e r s i t yo fm i c h i g a np r e s s 2 0 0 0 10 8 r a f t e r y , s h e l l am c o m m e n t ：s a f e t yn e ta n dm e a s u r i n gr o d ：t h en o r t ha m e r i c af r e et r a d et r a n s i t i o n a l a d j u s t m e n ta s s i s t a n c ep r o g r a m 【j 】t e m p l ei n t e r n a t i o n a la n dc o m p a r a t i v el a wj o u m a l ，19 9 8 ，15 9 ( 12 ) ：1 61 9 美国贸易调整援助制度研究 向由于生产行为向这两个国家转移而失业的工人提供援助。不仅向因为这两种 原因直接受损害的企业的工人提供援助，而且向因为这两种原因间接受到损害的 企业( 上游企业和下游企业) 的工人提供援助。在程序方面也做了一些改进：工 人的援助申请先向所在州的州长提出，州长立即通知劳动部长，并在1 0 日内进 行初步调查，并将结论连同申请转交劳动部长，劳动部长在3 0 日内调查并作出 资格认定。该过渡制度的期限为5 年。 五、t z 0 0 2 年贸易调整援助改革法 该法是( 2 0 0 2 年贸易法的组成部分。该法将上述北美自由贸易区过渡调整 援助制度( n a f t a t a a ) 纳入，吸收了其合理的规定。在工人获得调整援助的实 体条件方面修改有两处：一是规定由于生产向国外转移而失业的工人也可以申请 对工人的调整援助，二是间接受到损害的企业的工人也可以获得调整援助。在工 人获得调整援助的程序方面，规定工人的援助申请同时向所在州政府和劳动部长 提出。州长应确保根据其他法律应该由州政府提供的帮助能够及时提供，同时要 协助劳动部长调查。工人调整援助的资格审查的期限由原来的6 0 天减少为4 0 天。 工人获得贸易再调整津贴的最长期限由原来的7 8 周增加为1 0 4 周。培训的最长 期限也相应增加到1 3 0 周。增加了收入保险和医疗保险援助形式。该法将贸易调 整援助制度延长到2 0 0 7 年底。圆 第四节贸易调整援助制度的历史分析 贸易调整援助制度的产生是由特定的历史条件决定的。众所周知，美国是一 个实行三权分立的联邦制国家，美国的对外贸易权归联邦所有，美国总统和国会 在制定对外贸易政策方面起主导作用。两党制及其选举制度使得总统和国会在制 定贸易政策时必须密切关注国内社会的反应，仅仅作出贸易政策对整个国家有利 的判断是不够的，还必须让国内多数力量理解和接受。“多数力量”并不仅仅意味 着人数上的优势，更大程度上要看能不能采取一致的集体行动。一项贸易政策的 好处虽然惠及多数人，但每个人所得到的利益对其重要程度往往不足以让其采取 。n a f t a w o r ks e c u r i t y a c t 【z 】，p u b l i cl a w1 0 3 1 8 2 d e c 8 ，1 9 9 3 口r r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c er e f o r ma c to f2 0 0 2 【z 】p u b l i cl a w10 7 - 210 - a u g 6 ，2 0 0 2 1 0 第一章美国贸易调整援助制度的历史评述 行动去推动或捍卫这一政策。相反，一项贸易政策的受害者虽然是少数人，但其 受害程度往往是根本性的，因此能够采取一致的集体行动。采取行动的方式包括 到议会游说、选举献金及集会游行等。受害者的遭遇往往还能够引起社会的同情 和舆论的支持，对总统和国会产生强大的压力。 1 9 6 2 年贸易拓展法之前，美 国已经历了几次关税减让，国内部分企业和工人已经受到减让带来的损害，又要 面临即将开始的新一轮更大规模的关税减让，因此有必要在法律中增加贸易救济 措施来抵消国内企业和工人的损害，赢得企业界和工人团体的支持。贸易调整援 助制度形成后的两次大的内容变动( 1 9 7 4 年贸易法和后来在2 0 0 2 年被并入的 n a f t a t a a ) 也是为了适应美国大规模贸易自由化的要求而作出的。贸易方式 的发展变化也对贸易调整援助产生重要影响。在以货物进出口贸易为主的情况 下，进口产品的增加是造成国内企业和工人损害的主要原因，企业和工人都属于 重点援助对象。在贸易的重点向加工贸易和跨国生产、投资转移的情况下，生产 转移也成为造成国内工人损害的原因，而企业不会受到损失。贸易调整援助的重 点逐渐集中到工人调整援助上来，扩大了工人调整援助的对象范围，将生产转移 的受害者纳入。贸易调整援助制度的演变除了反应外部环境变化外，还体现制度 本身的需要，即追求效率和调整的有效性。将调整援助资格的审查机关从关税委 员会转移到劳动部和商务部，降低对资格申请书内容的要求，将审查期限从6 0 天减少到4 0 天，体现了效率性的要求。放宽获得调整援助资格的实体条件，扩 大调整援助对象的范围，将援助的方式从经济补偿为主转向以劳动培训为主，并 把参加培训作为获得经济补偿的条件，延长经济补偿的期限等体现了有效性的要 求。 美国贸易调整援助制度研究 第二章美国贸易调整援助制度的内容和实施效果 第一节内容 现行的美国贸易调整援助制度规定在1 9 7 4 年贸易法中，在美国法典中位 于第1 9 卷第1 2 章第二节第- - d 节至第五小节( 2 2 7 1 2 4 1 0 条，其中一些条文已 经在1 9 7 4 年以后的修改中被删除) 。第二小节规定了对工人的调整援助；第三小 节规定了对企业的调整援助；第四小节规定了对社区的调整援助( 已经被删除) ； 第五小节是附则，规定了审计、协调、贸易监控及司法审查。从内容上可以划分 为：关于获得调整援助的实体条件的规定；关于获得调整援助的程序的规定；关 于调整援助的具体形式的规定；辅助性规定。 一、实体条件 ( 一)工人调整援助资格实体条件的一般规定 由于向工人提供调整援助是贸易调整援助的最主要功能，所以对工人调整援 助的实体条件的规定也最全面、最细致。工人获得援助资格的实体条件也最受关 注，变动也最多。工人调整援助的实体性条件总的变化趋势是条件放宽，范围扩 大。这里所说的工人调整援助的实体条件是指某个工人群体获得贸易调整援助资 格的实体条件，符合条件将取得群体资格。取得资格的工人群体中的单个工人可 以向具体的援助机构申请援助项目，但还要分别符合具体援助项目的专门规定。 1 要有损害发生 这里的损害与保障措施、反倾销、反补贴措施中的损害要求不同，并不需要 证明达到严重损害或实质损害标准，只要证明同时存在两种现象既可：一是工人 所在的企业( 或该企业的某个生产部门) 的生产、销售或生产和销售绝对下降。 二是该企业( 或该生产部门) 中的大量( s i g n i f i c a n tn u m b e r ) 工人或者大部分 ( s i g n i f i c a n tp r o p o r t i o n ) s e 人已经全部或部分从该企业分离出来或者受到分离的威 胁。这两方面必须同时存在。这里的企业包括农业企业。 1 2 第二章美国贸易调整援助制度的内容和实施效果 2 要有特定的原因 ( 1 ) 进口增加 进口增加是指与上述受到损害的企业( 或生产部门) 生产的产品类似或有直 接竞争关系的产品的进1 ：3 增加了。在进口增加的情况下，还要求证明进口的增加 对前述损害的发生起到重要的作用。这里的“重要”只要求是造成损害的重要原因 之一即可，并不要求比其他原因更重要。 ( 2 ) 生产转移 如果工人受到损害是由于该工人所在企业( 或生产部门) 的生产行为转移到 外国，并且在国外生产与其在国内生产的产品类似或直接竞争的产品，这种企 业的生产转移行为也可以构成工人调整援助制度下的损害原因。但这种情况下还 要同时符合以下条件之一：一是生产转移的目标国是美国参与的自由贸易协议的 成员方。二是生产转移的目标国是安丁贸易优惠法、非洲增长机会法和加 勒比盆地经济复兴法( a n d e a nt r a d ep r e f e r e n c ea c t ，a f r i c a ng r o w t ha n d o p p o r t u n i t ya c t & c a r i b b e a nb a s i ne c o n o m i cr e c o