德法并举 预防权力腐败.doc

德法并举 预防权力腐败在现代政治文明中，国家行政机关及其工作人员受人民的委托管理社会公共事务，他们是公共权力的拥有者和行使者，其宗旨就是实现公共利益。但由于权利的特殊性，如果使用不当，或者被滥用，则会导致对公共权利的侵害。公共权利一旦私利化，就是公共权利的腐败。腐败问题，从社会机理而言，是一个法治问题；从个体而言，是一个道德问题。权利腐败不仅是对法治的破坏，而且也是对公共伦理的秩序的践踏，因此预防权力腐败要德法并举。一、权力腐败的危害性及其道德分析（一）权利腐败危害性所谓权力腐败，是指执掌权力的公职人员背离公有权力的性质和原则，把权力私有化、关系化、特权化、商品化，为个人或小团体谋私，简明的说，就是公共权力的私利化。权力腐败是危害国家和社会的毒瘤，权力腐败不但威胁着国家的政治和社会稳定，而且还会严重削弱国家能力，激化社会矛盾，从而时刻影响着国家的长治久安。其危害性是不言而喻的，具体表现在以下几方面：第一，由于贪污、贿赂、挪用公款等给国家造成巨大的经济损失。第二，滥用职权、权钱交易等造成政策执行偏差或严重背离实际，导致国家管理的混乱。第三，“乱收费”、“乱摊派”等严重损害了广大人民的利益，一定程度激化了社会矛盾，对社会的安定团结、长治久安构成巨大威胁。正因为腐败问题的危害如此深远，所以腐败已经成为中国最大的社会污染。对全社会而言，腐败却不会创造新的社会财富，而只是将大量的社会财富从广大消费者转移到少数垄断生产者，将大量的国家财政收入和支出、国有资产、公共资源转移给少数腐败分子、特殊利益集团及其利益相关者，也对中国经济和社会发展及人民生活产生了巨大危害。正因为权力腐败的危害如此深远，反腐也就成为当前党和国家的一项重要任务。（二）权利腐败的道德分析国家机构及其公职人员的一切腐败直接表现于权力的权利化。权力的权利化就是把权力的公益性变为自利性，在这种情况下，权力之大小并不意味着其责任的大小，而意味着个人所取利益之大小。当今中国社会中的贪污、挪用公款、私人开支从公款中报销、回扣、渎职等行为都是权力权利化的主要表现。我们之所以把权力权利化作为对腐败的一种本质规定，就是要对它进行依法否定，而不是只表达一般的道德愤慨。权力与责任、权利与义务总是相对应的，权力失去责任的限制就会权利化，而权力权利化后其相应的义务也就不复存在，所以腐败行为不但是一种违反行为，而且是一种道德的恶的行为，因为人总是以其履行义务来获得道德上的善。放弃义务是道德人格的丧失，放弃责任呢是法律人格的丧失，腐败行为就是人格的这种双重坠落。二、造成权力腐败的原因（一）权力本身隐含着腐败权力从来就是一柄双刃剑，权利行使者既可以运用它治国安邦，又可以用它祸国殃民。权力的双重效应是非常明显的。权力的正面效应是指权力顺合人民的意志，在法治轨道上运行，有利于推进社会的经济、政治、文化事业顺利发展。权力的负面效应则是指权力运作违背了人民的意志，偏离了正常的法制轨道，对公共目标和公共利益造成了危害，阻碍了社会发展。权力的正负效应，是由权力的二重性所决定的，即权力既有造福社会的趋向，又隐含了社会腐败的可能。那么，权力所隐含的腐败性变现在哪里呢？它主要表现为权力的侵犯性、不平等性和可交换性。权力潜在着一定的侵犯性和腐蚀性。权力本质上是一种支配他人的力量，权力意味着根植于统治他人受其影响和控制的欲望之中。权力的这种特性决定了它具有无限扩张的倾向，一旦超出了一定的界限范围，就会侵犯其他权力，甚至危及公民权利。权力的不平等性是产生特权的内在原因，而特权就是腐败的开始。权力一旦突破了自身的合理界限，无限膨胀，便可能出现对客体的奴役，产生权力主体无所顾忌，无法无天的霸道行为，这往往是权力腐败的开始。权力的可交互性为权力异化提供了契机。权力的可交换性就是在一定的条件下，权力可以通过权力主体的更换而发生转换。随着权力实施主体的多样而被分化，通过一个个职权的个别形式，而使不可分割的公职权（行政权的实施主体是行政机构）产生分化，变为个人权力的交换，成为个人谋取私利的手段。（二）产生腐败的根本原因 尽管当前腐败现象不胜枚举，呈形式多样，但基本上都源于权力的滥用。自人类社会出现私有制和公共权力之后，伴随权力而生的权力腐败，便成了一个久治不愈的痼疾。归结起来，行政权力被滥用有以下几个方面原因： 一是“人治”、“权力大于一切”的旧传统思想观念的根深蒂固。权力阶层淡漠公民意识、权利意识，培植民众浓烈的权力崇拜意识、追逐意识。建国以来，虽然我国的政权性质和制度发生了质的转变，但在观念上和习俗上依然深深地打着“人治”、“权大于法”的烙印。这些旧意识、旧观念，是一些行政执行人滥用职权的思想渊源；也使行政相对人因此难以摆脱其影响，而表现出对滥用行政权的默认、容忍和被动接受。 二是现行体制的不完善和制度上的漏洞及市场经济的趋利性，使权力寻租有了繁衍的土壤。社会主义计划经济向社会主义市场经济体制转变，难以一蹴而就。目前，我们正处于两种体制在交替并存运行时期。现阶段的体制还不完善、还很稚嫩，新的法律规章还不配套、仍有很大的漏洞。一方面，“双轨制”必然造成市场差价、优惠政策等带来的非公平分配，是计划经济体制下的行政干预、行政管制、行政特权得以继续保留并运用的土壤和条件。在这种气候下，拥有行政权力的人单靠自我道德约束，很难做到洁身自好。另一方面，人们在市场经济中，商品交换和价值规律的作用下所表现出的趋利性，使得一些行政执法人员在追求自身价值极大化时心理失衡越来越严重。产生了“别人都在发，我也捞一把”、“不捞白不捞”等邪念。在金钱的驱动下，钻体制和法律规章制度不完善的空子，以权谋私。三是行政机构及其相对人的权利和义务不合理设置，致使行政权缺乏足够有效的法律约束力。长期以来，人们习惯于把行政法作为行政机关专司治民的工具，忽视行政法中公民与政府的平等关系，在行政中不愿意保持这种平等关系。现行的行政法律法规中，存在着权力与义务不匹配设置现象。有些行政机关只设置职权不设置或很少设置义务；有的行政机关的职权设置过大，对公民的义务设置过多、过重；尤其是在自由裁量权的设置上，往往规定的幅度过大，没有顾及到公民一旦受到侵害后的法律责任。种种这些都可能和必然危及到公民的权利，容易造成少数行政执行人对侵害公民权不以为然，毫无顾忌地行使行政权，任意行使自由裁量权。 四是缺少一部系统的行政程序法，行政权力的运行过程因缺少透明度而难以监督。现行立法存在重实体法轻程序法的现象。虽然近年来我省各级机关效能建设工作在行政行为的程序化和规范化上做出了不少努力，但行政权的操作程序，仍不完整、不系统，多散见于不同的法律文书之中。不完整、不系统的行政程序，使公民很难了解行政行为的规范、方式、时限等行政程序，当公民遇到故意增加的审批手续、额外多收费、拖延批准时限、附加制裁等侵害自身自由和权利的行政行为时，根本不知道这是违法行政在侵害自己。五是专门监督机关的监督力度与惩治腐败的决心和要求相去甚远，制约行政权的措施不够有力。对于防止行政权的滥用，纪检监察部门监督有着不可代替的作用。应该说，纪检监察机关监督年年有进步，但进步的幅度不大，尤其是与新时势下行政机关担负的新任务相比较，法律所规定的纪检监察机关对行政权力的制约不够充分，对行政权力的制约力度明显不足，有些该监督的没有监督。对一些常规的行政工作监督多，对行政机关首长监督少；对事监督多，对人监督少。由于纪检机构设置的特点，有的时候还会受到一些不必要的干扰，影响纪检监察机关独立办案。这样的结果是滥用行政权得不到及时纠正，明显的滥用权力现象得不到有效制约和制裁。 此外，现今的社会舆论环境和公民素质也还不是很利于惩治腐败行为。只有当腐败者被检举揭发并被处理了，社会舆论才会群起而攻之，否则很少有人敢于冒险出来与腐败现象作决定的斗争；有些时候搞腐败的人还被视为能人，或者说不搞一些腐败者由于往往办不成事情，逼使一些原来反腐败态度很坚决的人也对腐败现象在不经意间起了推波助澜的作用。 三、德法并举，预防权力腐败（一）“以法治腐”模式及其局限在世界日益走向法治化的今天，“以法治腐”必然是首要选择的模式。所谓“以法治腐”是运用法的手段，在全社会国家公职人员中形成一种以法制为主要手段的多层次惩腐机制和监督机制的反腐倡廉的理论和措施。它强调法在各种制腐手段中的主导地位，力图以法制为中心建立各个层次的权力监督网络和惩治滥用权力的机制，形成一种内在的权力制约系统，它不但看好法律的惩治功能也注重法律的监督功能。在现代社会中，法之所以在各种治腐手段中居于主导地位乃在于它的相当的权威性和控制的多层面性。它以其特殊的规范形式、严密的体系和合理的程序比较清晰地划分合法与非法的界线，这就为惩治腐败行为提供了有力的依据。其次，法律法规往往包含具体的惩罚措施，并借助国家强制力保证实施，因而对腐败分子和潜在腐败人员有较大的约束力和威慑力。但是，以法治腐模式真的是最完美的模式，法律真的是万能的吗？我们从法律的不完善性中找到了否定的回答。法律作为调整人们行为的规范，本身有一个产生、实施和发展的过程。因此法律的不完善性包括立法和司法两个方面。首先是立法的不完善性。由于法律都是由人制定的，世上无绝对完美的立法之人，所以也无绝对完美的法律，其主要表现为：（1）不合目的性或不妥当性。法律常常在获得一般正义的同时丧失了个别正义，这种普遍的规则适用于个别情况时可能违背自身的目的导致非正义的情况，可称之为法律的不合目的性或不妥当性。（2）不周延性。在法治国家里，法律对其调整的社会生活应有最大的涵盖面，国家活动均由法律规定并受到法律秩序的制约。然而，立法者不是可以预见一切可能发生的情况并据此为人们设定行为方案的全智全能的超人，虽然他竭尽全力，但是仍会在法律中留下星罗棋布的缺漏和盲区。这种因立法者认识能力非至上性造成的法律不能涵盖一切社会关系的情况，可称为法律的不周延性。法律上的非周延性使某些领域无法可依，为一些不法分子钻法律的漏洞提供了可乘之机。（3）模糊性。法律是以语言作为载体的行为规范，而语言本身是灰色的、贫乏的。由于语词的有限性，常常不得不使诸多客体由一个词语来表达，这就使语言具有极大的模糊性。在许多情况下，立法者求助于模糊语言的手段来表达只可意会的立法意图，这便造成了法律的模糊性。（4）滞后性。法律一经制定便具有相对的稳定性。法律不能频繁变动，更不能朝令夕改，否则就会失去其确定性和权威性。因此，稳定性是法律的基本特征。而其所调整的社会关系是变动不居的。因此，法律与其所调整的社会关系存在或多或少的脱节现象，这可称为法律的滞后性。从而使法律对不断变化的社会生活的适应性不可避免地存在一定的限度。其次是司法的局限性。司法腐败、司法不公是最大的腐败。既然法律正义的源头活水都被污染了，以法治腐的功能和效果又何以实现？由此可见，在法律制定良好的情况下，司法的局限是对法律的功能与价值最为严重的消解与侵蚀。我们必须正视这些不足之处，并力图完善立法和改善司法以使法律作为惩治腐败的主要手段发挥其应有的主导作用，同时这也从一个侧面醒示我们，法律并不能单枪匹马充当调控社会、治理腐败的唯一手段，它只有与其他社会调控手段有机地结合起来，优势互补，综合治理才会处于最佳状态。这其他的手段中就包括道德，道德作为调控社会的一种行为规范它在配合法律治理腐败的过程中发挥着许多法律所无法替代的不容忽视的作用。（二）德法并举，预防权力腐败作为社会控制的主要手段的法律是现代社会发展之必需，是当前世界各国反腐治腐的最强有力的工具。毫无疑问，在各种各样的反腐治腐手段中，法律在治理腐败中的作用会越来越明显。但是，法律在治理腐败中作用及其强化，并不意味着道德等手段作用的递减。那种以为只要有了完美的法律便可以取得反腐治腐的良好效果的想法是简单幼稚的，也为现实证明是行不通的，二者只有在互补中才能发挥最佳作用。（1）道德治腐具有时间优势性。法律具有滞后性，另一方面，法律具有稳定性和权威性，在瞬息万变的社会现象面前，这种稳定性和权威性有时也会转化成僵滞性。以我国司法人员拉赞助、从事第二职业，地方或部门保护主义等问题为例，当这种现象在司法领域已经相当严重，并造成了恶劣的社会影响时，有关法律的制定才得以提上议事日程。而道德制约就不存在时间滞后问题。在有关禁止该现象的法律文件正式出台前，传统道德中所倡导的见利思义、以义制利、见徳思义等行为规范，对于制约此类行为均有积极作用。因此，要倡导和重视道德制约社会，有效利用道德制约的手段。（2）在依法治国的过程中，司法人员在执法时要面对浩如烟海的法律条文，这些法律条文全是用语言表达的，尽管法律语言的特点是精确性，但是偶尔的表到不精确也可能存在。同时，法律条文还存在着许多不能做具体或明确规定的地方，如遇到“有期徒刑5年到7年”等时，就需要司法者的自由裁量。而自由裁量的过程离不开司法主体的主观意志，因而也就有可能夹杂着个人的非理性因素，这一问题解决的有效途径在于道德理性的指引正确发挥道德准则对自由裁量权行使的约束作用，因为“司法上的自由裁量权问题是未经证据确定的问题，它是运用道德判断来加以确定的问题”。“任何一件由法官自由裁决的案件，实质上都是在该法官的道德标准影响下处理的”。由此可见，在提高司法人员业务素质的同时，提高其道德素质，以公平、正义、人道、人权作为司法的内在尺度，才能避免在法律实务中可能发生的偏误，确保严格司法。（3）道德治腐具有社会强制性。法学史上，康德是首先明确将道德伦理特质归结为“内在性”，而与法律规范“外在性”相对于的。他认为法律调整人们的外部行为，道德则只支配人们的内心活动。后来的学者大多以此作为区分法律与道德的界线，并被学术界的大多数同仁所接受,现代分析法学家哈特（Herbert L.A.Hart）正确地指出，用外在性和内在性区分法律与道德，是一种“严重的误导”。他认为道德的重要社会意义在于它对社会成员的“重大社会压力”，该压力不仅促使个别情况下的服从，而且保障道德标准传导给全体社会成员。道德的“典型的强制形式是唤起人们对规则的尊重”，使之“受到其自身良知的惩罚”，或者进而受到社会加之他的反感、漠视和谴责，直到他摒弃于社会联系之外。道德的确不只是属于个人内在的心理，而是“良心”与“德行”的统一，是必然要表现于外在社会行为，必然要影响社会并受社会制约。这种制约主要是通过团体纪律的约束，行业规范的制约，特别是社会道德舆论的压力，这些都是社会强力。这种社会强制力，比之国家强制力，在通常情况下是软一些，要通过行为主体在外界道德压力下唤起羞耻感、罪恶感而起作用；但在特定的情况下，也会产生硬性的强有力的效应，甚至更甚于法律惩罚与制裁，因为法律强制力只涉及人们的行为自由或物质损失，它无法保证人们时时刻刻都是守法者，也无法保证违法者在受到惩罚后就不会再次违法。而道德强制力则是深入内心的惩罚与折磨，“诛心”之舆论绝不亚于诛身。公众舆论