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烟草企业完善现代企业制度下的监督约束机制初探作者:宜昌市烟草专卖局潘新 更新日期:2007-3-7烟草在线专稿监督作为现代企业管理活动的一项基本职能，具有监管制约、督导规范、澄清事实、惩处与保护相结合的功能。我国社会主义市场经济的建立和加入WTO后企业机制与国际社会的接轨，对我国烟草企业建立符合现代企业制度的监督约束机制提出了更高的要求，烟草企业应建立一套相互制衡的治理结构，企业内部监督管理严密而科学，企业运行高效而严谨。历史证明，没有制约的权力容易导致滥用权力，对权力监督失控有可能导致腐败。现代企业制度下资本所有权与企业经营权分离，董事会和经营者有相当的资产处置权和用人权力；企业中层干部和员工经过经营者授权，在职责范围内具有相当的事务处理权和财务开支权，现代企业涉及的方方面面人员，有可能乱用职权，越权处事及违犯规章。因此建立与国际接轨的现代烟草企业制度，必须建立多种形式的监督制约机制，对董事会、企业经营者、企业中层干部、职工进行多种形式的监督约束。监督约束的内容是对被监督的客体是否廉洁忠诚、是否恪尽职守及工作绩效等进行监督。本文就完善现代烟草企业的监督机制作一些探讨。一、现代企业的组织监督制衡机制现代企业建立在出资人的资本所有权与企业法人财产权分离的基础上，股东或国家授权投资的部门（烟草企业是国家垄断投资主体的企业，由国家授权主管部门作为投资主体）为了保证资本最大限度的增值，按公司法的规定选择一定数量的董事组成董事会，对生产经营进行决策，经理受董事会聘任主持公司的经营管理工作。以上的关联关系是一种资产委托代理及纵向授权关系。所谓资产委托代理关系，即烟草企业经营者经营的资产并非本人资产，而是由股东会或国家授权部门委托代理的资产，其对企业的忠诚性及对企业资产保值增值的积极性在一定程度取决于经营人员的自律意识、道德法律意识，在决定性的程度上取决于公司内部监督制约，因此，现代企业制度中设计了专职监督机构监事会。监事由股东或国家授权部门聘任，按公司法要求，监事和监事会行使下列重要职权：1、检查公司财务；2、对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或公司章程的行为进行监督；3、当董事和经理行为损害公司利益时要求董事经理予以纠正。即监事会对董事、经理进行横向监督。烟草企业存在的纵向授权关系，即上一级组织对下一级按其工作责任相应授一定的财物开支、人事任用等权力，委托下一级组织行使，下级组织可能利用所授权力谋取个人或小集团利益，也可能因玩忽职守而渎职，使所授权力在行使中出现偏差，有必要对授权行使纵向监督。因此，现代烟草企业组织制监督衡机制包括：（一）横向的组织监督，即监事会对董事、监事会对经理的监督；（二）纵向的组织监督，如：股东会或国家授权的部门对董事会、董事会对经理、经理对企业中层干部、中层干部对职工的监督与相互监督。如果不能充分利用现代企业的组织监督制衡机制，很可能导致经济学上所称的“内部人控制”现象，即企业内部人（指非资本所有者如经营者、员工等）事实上拥有企业资产控制权，利用各自的职权在经营中谋取不正当利益，导致企业资产流失，矛盾激化则以违法犯罪形式体现。如安徽蚌埠烟厂原厂长李帮福贪污巨额公款事件。烟草企业应充分用现代企业组织监督制衡机制，在实践中应注意：1、加快烟草企业向现代公司制企业改造进程。传统的国有企业，从理论上，企业资本属于全民，由国家经营，但由于缺乏统一的国有资产所有者代理，缺乏权威的国有资产营运机构，人人是所有者，但人人都可以不负责任，极易导致所有者缺位，缺乏“股东”有效地对企业内部进行监督，缺乏一个权威的“董事会”、“监事会”监管企业；改革后采用放权让利和承包租赁等形式对企业下放权力，而又对企业经营权力不能形成有效的监督，容易导致企业失控产生“内部人控制”现象，腐败滋生。因此，应加快国有企业建立现代企业制度的步伐。烟草行业应加快改革，尽快组建中国烟草集团总公司，能够充分使行业内国有资产经营管理权，向全资或参股、控股子公司选派董事会、监事会，建立公司制企业的监督制衡机制与内控机制。2、已经建立现代企业制度的烟草企业应注重规范。有的已经改制的烟草企业只是换了一块牌子，依旧“穿新鞋，走老路”。董事会、监事会、经营者不能有效监督制衡。有些改制企业把监事会作为安置闲置人员的场所；有的改制企业不重视监事会建设，监事会软弱无力，甚至没有设立监事会；有的企业董事会不“懂事”，没有有效地履行监督企业经营职权因此，已改制的企业应该注重规范，建立规范的制衡监督机制。3、烟草企业注重权力集中适当。烟草行业集产供销、人财物、内外贸于一体，实行“垂直领导，专卖专营”的管理体制。不少地方的烟草专卖局、烟草公司、卷烟厂等是一套机构；党委书记、局长、董事长、总经理、烟厂厂长等由一个人担任，产生“几块牌子一个门，几顶帽子一个人”权力过于集中的现象。现代企业制度注重发挥企业家群体功能，不主张把企业的命运托付于某一个人。这是因为一旦单个企业家重大决策失误而又没有监督约束，整个企业将一发不可收拾；单个企业家权力过分集中而又缺乏自律意识时易滋生腐败。烟草企业改制时应注重发挥企业家群体功能，书记、董事长、总经理、局长四职应由二个以上的人员担任。二、烟草企业共产党党内监督制约机制在国有独资公司和国有资本控股的企业，中国共产党对我国现代企业的政治领导是我国的特色和优势，这是我国与西方现代企业体制的主要区别之一。公司法第17条规定“公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理”，烟草企业基本上是国有独资或控股的大中型企业，党组织在企业中具有重大影响力。企业党组织在完善监督机制方面可发挥以下作用：1、加强党对企业的政治领导与监督意识。烟草企业各级党组织要贯彻党的路线、方针、政策，大力实践“三个代表”。党组织应加强对党员的反腐倡廉的各项规定的教育学习，把党的共产主义人生观、价值观渗透到党员中去，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。认真划分党员廉政建设责任区，加强监督制约，防腐拒变。2、完善党内民主生活，健全民主评议监督制度。我国烟草企业作为中央企业，人事权在于上级控股公司，党组织按属地原则进行管理，管人与管事在某种程度上脱节。要防止出现系统内上级党组监督不到，地方党组织又因烟草企业是中央企业而疏于监督，权力制约出现真空。烟草企业党组织应开好民主生活会，推行批评警示制度，开展批评与自我批评，加强党组织同级监督，做到大事讲原则，小事讲风格；坚持民主集中制原则，对重大人事任免、大额资金使用、重大项目论证、事关全局的事项民主讨论决策，及时向上级党组织请示汇报；控股公司党组应定期对所属公司党组班子考核，定期参加下属公司党组民主生活会；发挥党内纪检部门监督、征处、保护职能，对违反党纪国法的党员及时制裁，对恶意诽谤、诬告案件要澄清事实。3、党组织向烟草企业推荐干部把好监督关。烟草国有独资及控股企业要坚持“党管干部”的原则，其重要途径是推荐合格的党员进入企业董事会、经理层及企业中层干部。党组织推荐干部要加强对候选人的任前及任后监督，建立推荐、选拔干部的连带责任制，若推荐提拔的干部任职后出了问题，推荐者及提拔者应受到相应处理。三、现代企业会计监督机制会计监督是会计工作的重要组成部分，烟草企业会计监督的基本内容是对本单位与会计核算相关的经济业务合理性、合法性、有效性进行监督，会计法规定“会计机构、会计人员对不真实、不合法的原始凭证不予受理”。会计监督的另一个重要任务完善企业财务制度，建立有效的内部控制制度和企业内部财务管理制度，预防财务违纪和经济犯罪案件。目前我国的会计管理体制存在相当大的漏洞，不能有效地预防企业经营中的违法现象。烟草企业建立现代企业制度，应改革目前的管理体制，实行会计委派制。公司法第五十条规定“经理提请聘任或解聘公司财务负责人”，目前会计人员基本上由企业内部人指定，会计人员行使职责，受制于企业经营者的道德水平和廉洁奉公的程度，制度安排上存在着极大失控风险。令人震惊的我国某著名烟草企业原主要负责人褚时健贪污受贿案中，据总会计师罗以军交待，当褚时健提出私分巨额公款时，他开始认为不妥，但是因褚时健权力达到了顶峰，明知不对也不敢阻挡，“在人屋檐下，不得不低头”。发达国家都实行了会计人员委派制，会计作为一种中介组织，参与企业管理与监督。中央纪委曾指出：“在国有企业和国有控股企业，进行会计委派制试点”，我国会计管理体制也应发生根本性的变化。烟草行业对会计人员实行委派制是会计人员履行全面职责和加强党风廉政建设的一项有效措施。四、审计监督审查机制审计是指接受审计授权或委托的专职机构和人员，对被审计单位的财务收支、经济活动是否真实、合法、合理和有效进行检查，评价经济责任，从而维护财经法纪的具有独立性的经济监督活动。现代烟草企业应充分利用审计的经济监督、经济鉴证、经济评价职能，充分利用三种审计监督完善内部监督机制。1、国家审计。国家审计部门在各级政府和上一级审计机关的双重领导下依法独立行使审计监督权。中华人民共和国审计法规定：“审计机关对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督”。国家审计局在国家烟草专卖局设有派出机构，对烟草企业财务收支及其他经济活动开展审计监督，有利于严肃财纪纪律，对预防烟草企业违法犯罪活动具有威慑作用。2、企业内部审计。烟草企业内审机构根据国家的财经法规和制度规定，对本单位财务收支和其他经济活动进行检查监督。烟草企业控股公司审计机构应对下一级公司厂长（经理）任期目标或离任经济责任进行审计监督，定期对所属公司业绩真实性进行审计，对所属公司内控制度进行考核和评价，并对存在的薄弱环节提出评价意见和建设性建议。3、社会审计。社会审计组织如会计师事务所和审计师事务所接受委托，对被审单位财务报表和会计帐目进行审计查证。实质上是处于第三者地位的社会组织进行的经济监督。烟草企业可聘请社会审计机构进行经济效益审计、专题调研、事前评审、内部控制审计、经营者离任审计、经济责任制审计等工作。审计监督对于加强社会主义法制，维护财纪纪律，打击经济犯罪具有重大意义。如果审计监督不到位，会产生严重的经济问题。我国某著名烟草企业从1991年到1995年在厂外设浮价烟帐外帐，金额高达11亿元人民币和2500万美元。但审计部门长期未发觉，为该企业原主要负责人褚时健主谋贪污私分巨款提供了前提条件。五、企业内部监察督导机制现代企业的重要特征是“管理科学”，烟草企业为保证生产经营严谨有序地进行，应制定一套财务管理、业务管理、劳动人事管理等规章制度，需要对企业内部财务违纪、劳动违纪、经营违规等行为进行监察；烟草企业对内部执行烟草专卖法、价格法等法律应加强自身执法监督及开展企业效能监察，因此企业应建立内部监察系统。企业监察部门服务于经济工作，可直属于经理领导，并定期向董事会汇报工作。建立内部监督系统应坚持：1、落实人员。设立精干高效的专职人员，也应在各部门聘任兼职监察员，把“触角”伸到每一个部门，不留死角，形成网络，如下图。2、建立监察员岗位责任制。明确监察员权限及义务，并规定兼职监察员连带责任制，其所在部门发案而兼职监察员又未及时向监察部门报告的，应负连带责任。3、监察部门应确立处罚量度及办案程序，内容严密而又易于操作。4、监察部门应汇同党纪委加强违法违纪预防教育。推行监察警示制度，设立信访举报箱，建立举报信息系统。六、职工民主监督机制我国是社会主义国家，在烟草企业控股、参股的企业，应把职工主人翁地位同现代企业制度有机结合起来。中华人民共和国工会法规定：“全民所有制和集体所有制企业事业单位的工会，组织职工依照法律规定参加本单位的民主管理和民主监督”，烟草企业加强职工民主监督应注意：1、选拔干部坚持群众路线。烟草企业董事会选拔经理及党委推荐干部应坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线。中层干部测评和领导干部考核应坚持民主测评。把职工拥护不拥护、支持不支持作为干部考核、监督的重要依据，这是防止不合格、不成熟干部进入领导层的重要方法。2、发挥职工代表大会的监督作用。烟草企业应把民主评议和监督企业中高层领导干部，同组织部门考核干部相结合。根据国家有关要求，企业业务招待费应通过职代会审议。把事务公开、人员调动任免公开、管理干部财产收入公开、基建维修、礼品开支管理等事项作为监督的突破口。职工民主监督能发现一些违法违纪苗头倾向，及时预警。七、社会舆论监督机制舆论监督属于外部监督，人民群众通过舆论工具对烟草企业管理者、员工和企业形象实施监督，具有大众性、现实性、迅速性等特点。公司法第十四条规定：“公司经营活动必须遵守法律，遵守职业道德，加强社会主义精神文明建设，接受