（宪法学与行政法学专业论文）wto视野下中国行政补贴主体探讨.pdf

提出了一些行政补贴主体领域内实现国内行政法与国际经济法对接的建议， 以期能够解决现存的一些问题，完善行政补贴主体制度，防备各国对我国提起反 补贴调查。 【关键词】行政补贴主体w t o 存在问题 o nt h es u b je c to ft h ea d minis tra tiv e s u b sid yint h evie wo fw t oinc hin a ( m a s t e rd e g r e ep a p e r sa b s t r a c t ) s u b j e c t ：c o n s t i t u t i o nl a wa n da d m i n i s t r a t i v el a w r e s e a r c ha s p e c t ：r e s e a r c ho ne c o n o m i ca d z i n is t r a t i v el a w a u t h o r ：y a n gs h u w e n t u t o r ：p r o f e s s o rc h e n gb i n g a d m i n i s t r a t i v es u b s i d yh o l d sa ni m p o r t a n tp o s i t i o ni nb o me c o n o m i c sa n d a d m i n i s t r a t i o n i tm e a n sal o tt ot h ec o n t r o lo fe c o n o m i c sa n da l s o i n f l u e n tt h e a c h i e v e m e n t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u r p o s e s f o ri t se x t e n s i v eu s e ，s t r i c tc r i t e r i o n m u s tb eg i v e nt ot h eu s eo fa d m i n i s t r a t i v es u b s i d y , o ri tm a yc a u s eb a di n f l u e n c e s i n a d d i t i o n ，t h ee u r o p e a na n dt h eu s ah a v er a i s e das u r g eo ft h ec a s eo fc o u n t e r v a i l i n g a g a i n s tc h i n a , w h i c hr e q u e s t su st ot r e a ti tc a r e f u l l y , o t h e rt h a nb r i n gt h es u b s i d i e s i n t oe f f e c td i s e r e t i o n a r i l yl i k et h eg o v e r n m e n td i db e f o r e t h e r ea r et h r e ee l e m e n t si na d m i n i s t r a t i v es u b s i d y , o n eo fw h i c hi st h es u b j e c t 1 1 1 e s y s t e mo ft h es u b j e c tt h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v es u b s i d yi sv e r yi m p o r t a n tt ot h e i m p r o v e m e n to ft h et h e o r yo ft h ea d m i n i s t r a t i v es u b s i d y t h ep r o b l e mo fn o n s t a n d a r d a n dl a c ko ft h e o r yi ni th a sb e c o m es h a r pw i t l lt h ed e v e l o p m e n to fo u re c o n o m i c sa n d t h ei n f l u e n c eo fi n t e r n a t i o n a lc r i s i s u n d e rt h eb a c k g r o u n dt h a tm a n yc o u n t r i e sr a i s e d a s u r g eo fi n v e s t i g a t i o na g a i n s to u rc o u n t r i e s ，t h e r ec o m e sm a n yp r o b l e m s ，s u c ha st h e i g n o r a n c eo ft h el a wi na d m i n i s t r a t i v es u b s i d y , t h em i s u n d e r s t a n d i n go ft h es u b j e c tf o r t h ea d m i n i s t r a t i v es u b s i d ya n ds oo n t h e s ep r o b l e m ss e r i o u s l yt h r e a tt h ee c o n o m i c s a f e t yo fc h i n a h o wt od e a l 、析mt h e mi sac o m p l i c a t e dt a s k a f t e re n t e r i n gt h ew t o ，t h ea d m i n i s t r a t i v es u b s i d y , w h i c hi sap a r to fe c o n o m i c a d m i n i s t r a t i v el a w , s u r e l yh a ss o m e t h i n gi nc o m m o n 、航t l li n t e r n a t i o n a le c o n o m i c l a w t h ei m p o r t a n c eo fi m p r o v i n gt h es u b j e c tt h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v es u b s i d y 、 ，i t l l t h ec o n s i d e r a t i o no fl a w sc a nn ol o n g e rb ei g n o r e d ，u n d e rb o t ht h et h e o r yo f i n t e r n a t i o n a le c o n o m i cl a wa n da d m i n i s t r a t i v el a w t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h es u b j e c t l i i o fa d m i n i s t r a t i v es u b s i d yu n d e rt h ev i e wo f b o t ha d m i n i s t r a t i v el a wa n d i n t e r n a t i o n a le c o n o m i cl a w f i r s t ，t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v e s u b s i d ya n dt h es u b j e c to fi t t h e r ea r es o m em i s u n d e r s t a n d i n g si nt h ec o n c e p to f a d m i n i s t r a t i v es u b s i d y , a n dt h i sa r t i c l ef i g u r et h a tt h ec o n c e p ti nt h ea g r e e m e n to n s u b s i d i e sa n dc o u n t e r v a i l i n gm e a s u r e ss h o u l db eu s e d t h e nc o m e st h ei n s t r u c t i o no f t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v es u b s i d y , t o g e t h e rw i t l lt h et r e n di nd e v e l o p m e n t f i n a l l y , s o m ep r o b l e m so fs o m es u b j e c t so fa d m i n i s t r a t i v es u b s i d yi no u rc o u n t r ya r e d i s c u s s e d ，a n dt h es u g g e s t i o n sa r eg i v e n h o p e f u l l y , t h i sa r t i c l ec a nh e l ps o l u t et h e a c t u a l p r o b l e m s ，i m p r o v et h es u b j e c to fa d m i n i s t r a t i v es u b s i d ya n da l s oh e l p p r e v e n t i n gt h ei n v e s t i g a t i o no fa d m i n i s t r a t i v es u b s i d ya g a i n s to u rc o u n t r y 【k e yw o r d s 】a d m i n i s t r a t i v es u b s i d ys u b j e e t w t oe x i s t e d p r o b l e m 目录 导言1寸口1 第一章行政补贴主体概论一2 一、行政补贴主体的概念辨析2 1 、行政补贴概念及行政补贴主体概念辨析2 2 、行政补贴主体与相关概念辨析一4 二、行政补贴主体的特征与分类5 1 、特征一5 2 、分类8 三、行政补贴主体的认定一9 第二章行政补贴主体理论现状分析1 1 一、国际经济法中行政补贴主体的态势及启示1 1 二、我国行政补贴主体立法和研究现状及不足16 第三章我国行政补贴主体检视及完善1 9 一、直接行政补贴主体的缺陷及完善尝试1 9 1 、存在问题19 2 、完善尝试2 3 二、间接行政补贴主体存在的问题及应对构思2 5 1 、税收减让主体存在的问题及完善设想一2 5 2 、政府担保主体存在问题及应对构思一2 7 3 、政策性贷款主体存在问题及对策2 9 4 、政府采购主体存在问题及建议31 结束语3 4 参考文献3 5 在读期间发表的学术论文与研究成果3 9 v 致谢4 0 垦言 寸目 2 0 0 1 年1 2 月1 5 日，中国加入世界贸易组织，签订了中国加入世界贸易 组织议定书，并且接受了w t o 的一揽子协议之一的补贴与反补贴措施协定 ( 简称( ( s c m 协定) 。从此“补贴”与“反补贴”这两个国际经济贸易的常用语 正式地作为w t o 框架下的概念进入中国。 虽然补贴与反补贴措施协定有“反补贴法不适用于非市场经济国家”的 规则，并且中国在入世时也被认定为“非市场经济国家”，但是自从2 0 0 4 年4 月 加拿大修改了国内反补贴法，使该法能够适用于“非市场经济国家”起，美欧澳 等相继模仿，进而提起大量反补贴调查案。北京时间2 0 0 8 年1 2 月2 3 日，美国 国际贸易委员会批准了美国商务部对产自中国的环状焊接钢管征收最多4 0 0 5 的反补贴税，征收数额将十分巨大，这是最近一例w t o 成员国决定对我国产品征 收反补贴税。由于倾销的替代国算法在6 年后即将对我国失效，各国必然寻求其 他手段抑制我国经济增长，而我国市场经济建设并未全部完成，还存留了一些计 划经济的痕迹，同时改革开放后为了吸引更多的外商投资而建立的各种税收优惠 制度不同程度上都可能构成s c m 协定所禁止的补贴，所以反补贴必将是当前 全球经济危机下欧美各国抑制中国出口，进行贸易保护的主要手段。中国能否正 确进行补贴对于国内今后的经济稳定有着重要影响。 补贴由于其主体、过程、监督和救济程序强烈的行政性被称之为行政补贴可 说一点也不为过。补贴的主体作为补贴三要素之一，是补贴制度的重要组成，有 重要研究价值。从补贴主体的组成、权力性质和适用规则等来看，补贴主体理应 被纳入行政法的研究范畴，从行政法学的角度研究。国际经济法上的补贴主体包 括行政补贴主体和行政补贴立法主体。在我国行政补贴立法主体相对规范，然而 对行政补贴主体及其权力的规定却是散乱，又多有违反( ( s c m 协定之处，所以 我们应该着力研究行政补贴主体及相关制度。但国内学者对于行政补贴以及行政 补贴主体的研究几乎于空白，故本文基于行政法理论和w t o 规范，对行政补贴主 体的概念和认定进行辨析，进而比较双重视角下的行政补贴主体理论，分析我国 行政补贴主体立法之不足，以期解决现实中存在的各种问题，建立符合w t o 规范 要求的行政补贴主体制度，希望能对行政补贴主体的建设做出有益探讨。 第一章行政补贴主体概论 一、行政补贴主体的概念辨析 1 、行政补贴概念及行政补贴主体概念辨析 要分析行政补贴主体的概念首先要分析行政补贴的概念。在日常用语中，补 贴一词表示“经济上的资助”。1 这是广义的用法。广义的补贴随处可见，例如市 民购房补贴，中石化巨额财政补贴，汽车下乡补贴，职工午餐补贴等。这类补贴 主体广泛，上至国家政府，下至个人，都可以给予补贴；补贴行为方式和行为过 程也不尽相同，中石化巨额补贴需要中央政府决定并发布“红头文件 ，并由财 政部划拨，而职工午餐补贴只需企业领导决定就可施行；监督方式也可能不存在。 狭义的补贴，也称行政补贴，学界对狭义的补贴概念存在一定争议。有学者认为 应当采用( s c m 协定或我国反补贴条例关于补贴的概念。也有学者认为“行 政补贴是国家或其他行政主体为引导经济发展，做出的能使私人直接收益的财政 资助行为。”2 后者相较前者增加了一个“引导经济发展 目的要件，同时将行 政补贴行为方式限定在给付性的财政资助。这个定义试图将行政补贴的概念区别 与s c m 协定下补贴的概念，意图求新，但是这种理解显然是错误且不合时宜 的。补贴一词的适用现在已经在国际上形成惯例，有特定的含义，对其行为方式 的缩小会导致研究的困难。补贴一词最早出现在1 7 7 6 年的亚当斯密国富论 的有关论述中。国富论中详细论述了倾销和其他的补贴方法，但是真正意义 上的补贴是在近代社会的商品交易中逐步形成的。经过长期的实践和争论，补贴 的实施方式最终被确定为财政资助3 、价格支持及收入支持。以这几种方式实施 的补贴本质都是赋予受补贴人某些从市场上不能取得的价值，或超过其在正常市 场状态下能得到的价值4 ，且上述补贴实施方式的实施主体、利益的内容、补贴 的相对人、补贴的方式等都比较一致。若只承认给付性财政资助是行政补贴的补 1 杨解君主编：m 下的中国行政法制变革，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第2 0 5 页。 2 裘坚建：行政补贴概念辨析w 1 d 和行政法学的两维视野，载 行政法学研究2 0 0 5 年第l 期 3 ( s c m 协定第l 条第l 款将财政资助的方式解释为五种：“资金的直接转移( 如赠款、贷款和投股) ”， “潜在的资金或债务的直接转移( 如贷款担保) ”，“放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收( 如税收 抵免之类的财政鼓励) ”，“政府提供除一般基础设施外的货物或服务，或购买货物”，“政府向一筹资机构付 款，或委托或指示一私营机构履行以上( i ) 至( i i i ) 列举的一种或多种通常应属于政府的职能，且此种做法与 政府通常采用的做法并无实质差别”，简言之即直接补贴、政府担保、减免税政府采购和政策性贷款。除了 直接补贴容易认定外，其他方式都只有在所得收益超过受补贴人支付的对价时才构成s c m 协定意义上 的补贴。 4 参见朱榄叶著：世界贸易组织国际贸易纠纷案例评析，法律出版社2 0 0 0 年版，第2 7 4 2 9 0 页。 贴手段，而对减免性财政资助、价格支持及收入支持等补贴方式另行研究，尤其 是对价格支持、收入支持的研究，无非是对于财政资助式补贴的复刻而已，且会 导致现有行政补贴主体的范围减小，减免性财政资助主体、价格支持主体和收入 支持主体被排除在行政补贴主体之外，会错误地指导实践。此外，目的要件的提 出也值得商榷，是否行政补贴的目的只有“引导经济发展 ? 在s c m 协定中 也有环境补贴和科研补贴，这两种补贴的补贴主体恰恰都是拥有相应行政权的机 关或组织，使用的也财政资金。但这两种补贴是否都是为了引导经济发展? 另外， 根据重商主义的思想，补贴是为了最终在国际贸易中获取高额利润。“事实上， 行政目的的判断十分困难，因为国家经济行为所追求的目的本身非常复杂，并 未一致均是明确清楚表现出来的5 笔者认为在当前历史环境下，在行政法 学的研究范畴中，“补贴”一般可与“行政补贴”等同使用，行政补贴的概念还 是应当遵循( s c m 协定“补贴”中的概念。行政补贴是在一成员方领土内，存 在由政府或任何公共机构提供的财政资助或g a t t l 9 9 4 第1 6 条意义上的任何形式 的收入支持或价格支持并因此而授予了一项利益。在这个概念中，行政补贴有三 要素组成：补贴主体是政府或公共组织；补贴方式是财政资助、价格支持以及收 入支持；补贴的效果是使受补贴人能获得利益，其中第一个就是主体要素。 按照我国主流的行政主体理论观念，行政补贴主体是指享有行政补贴权，能 以自己的名义行使行政补贴权，并能够独立得承担因此而产生的相应法律责任的 组织，行政补贴职能由行政补贴主体履行，行政补贴主体是行政补贴权的拥有者。 1 、行政补贴主体是享有行政补贴权的组织。行政补贴主体是组织，但是并非所 有的组织都能成为行政补贴主体，是否享有行政补贴权是决定性条件。享有行政 补贴权的行政机关就符合这个条件。除此以外，一定的行政机构和其他社会组织， 依照法定授权也可以成为行政补贴主体。2 、行政补贴主体能够以自己的名义行 使行政补贴权。按照主流观点，判断一组织能否成为行政补贴主体，不仅要看其 是否享有行政补贴权，还要看其是否能够以自己的名义做出行使补贴权的行政行 为。3 、行政补贴主体能够独立承担法律责任。某一组织仅仅行使行政补贴权， 但是并不承担因此产生的法律责任，则不是行政补贴主体。 行政补贴立法主体在我国既不承担法律责任，也不行使行政补贴权利，不具 备上述几个要素的，也就不是行政补贴主体。而补贴主体是否包含行政补贴立法 5 裘坚建：行政补贴概念辨析w 1 d 和行政法学的两维视野，载行政法学研究2 0 0 5 年第1 期。 3 主体正是行政法视角与国际经济法视角下补贴主体外延的不同之处之一。国际经 济法更着重从经济的角度看问题，能对补贴的实际结果产生影响的都可以被认为 是补贴主体，因此，行政补贴立法主体在上述理由的支持下被看作是补贴主体， 使得w t o 视角下的补贴主体的外延大于行政法学上的行政补贴主体的外延。 对于行政补贴主体的外延，从前述段落可以看到，与国际经济法中的相关概 念有相同点，但也略有区别。行政补贴的主体包括政府这点已经得到普遍认同。 “政府”包括中央政府和地方政府( 当然也包括他们的职能部门) ，是国家行政 权力的执行机关，其权力来源于现行宪法及宪法性文件的规定，例如宪法第八十 九条规定：“国务院行使下列职权：( 一) 根据宪法和法律，规定行政措施，制定 行政法规，发布决定和命令；( 六) 领导和管理经济工作和城乡建设； 国务院组织法第三条规定：“国务院行使宪法第八十九条规定的职权。”这两条 规定赋予了国务院一系列的经济行政权，包括行政补贴权；地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民 政府行使下列职权：( 一) 执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及 上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；( 五) 执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、 文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、 民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作； 本条规定允许地方各 级人民政府行使各种管理本地区经济生活的行政权力，包括行政补贴权。公共组 织则依靠行使公共权力来管理公共事务。公共权力本源于人民，目的是为了维护 社会公共秩序，增进社会公共利益。公共组织的公权力可能由宪法和法律直接赋 予，也可能是通过有权的国家行政机关按照法定的程序和要求授予，如果没有授 权。公共组织在我国很难成为行政补贴主体。反观，个人在我国一般只能被委托 行使行政权，不能成为行政主体。 2 、行政补贴主体与相关概念辨析 ( 1 ) 行政补贴主体与行政补贴法律关系主体 行政法律关系主体亦称行政法主体或行政法律关系当事人，指行政法调整的 各种行政关系的参加人( 组织和个人) ，包括行政主体和行政相对方。行政补贴 主体通常是行政补贴法律关系一方主体，决定并实施行政补贴，在行政补贴法律 4 关系中占据主导性地位。行政补贴法律关系另一方是行政补贴相对人。从相对性 上看，行政补贴主体通常是相对于行政补贴相对人而言的，表明其在行政补贴法 律关系中所处的地位，而行政补贴法律关系主体通常是相对于行政补贴法律关系 客体而言，表明围绕相应客体而开展补贴法律关系的各方当事人。 ( 2 ) 行政补贴主体与行政机关 在行政补贴主体中，法律、法规授权的组织只占较小的比重，主要的行政补 贴工作都是由行政机关完成的。行政补贴主体的角色主要由行政机关充当，很多 人都将行政机关作为行政补贴主体的代名词，这是一种误解。行政机关并不等同 于行政补贴主体，两者是包容关系，前者被后者包容。行政机关是行政补贴主体 的一种，是行政主体中最重要的一种。“有时各级人民政府所属的工作部门虽然 不具有独立的财政地位，但是这些部门行政机关是以本身名义对外行使职权和承 担责任，就承担责任来说，它们名义上仍是承担责任的主体”6 ，仍可能成为行 政补贴主体；此外，虽然获得行政补贴授权的组织占得比重较小，它们同样行政 补贴主体。 ( 3 ) 行政补贴主体与公务员 行政补贴主体与公务员两者紧密联系，不可分割，但两者不同。相对行政补 贴主体而言，公务员就是行政补贴行为的具体实施者，而非行政补贴主体。公务 员是代表行政补贴主体实施行政补贴权的，只能以行政主体的名义从事公务活 动，其职务行为的一切后果均归属于所属国家行政机关，公务员并不直接承担因 此而产生的法律后果。“并且，行政主体只能是组织，各个具体的公务员本来就 欠缺成为行政主体的客观要件。 7 在公共组织，组织中的工作人员的地位类似行 政机关中的公务员。行政补贴主体与公务员是性质不同的概念。 二、行政补贴主体的特征与分类 1 、特征 行政补贴主体主要在国家需要促进出口、地区发展、促进产业结构调整、研 发等方面时，通过法律赋予或接受授权的临时性或常设性机构。其作用在于使得 国家能够通过其向市场施加无形的影响，引导经济的发展方向或推动科技的发 6 姜明安主编：行政法与行政诉讼法学( 第二版) ，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第1 1 2 页。 7 罗豪才主编：行政法，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第4 2 页。 5 展。其承担的职责在于依程序接受补贴申请、审核并发放补贴或直接授予补贴， 统计并监督补贴的使用情况，因此其通常是国家机关或公共组织，但有时也包括 获得授权的企业，但不包括被委托的组织和个人，个人很难有组织地、高效地、 公平公正地完成上述全部工作。 ( 1 ) 组织性 行政补贴主体是一种组织，国家机关因其是国家保证自身运作设立的机构， 以国家意志形式体现的法律赋予其行政权是应然的，在国家机关无法涉及的私领 域，公共组织承担着一部分国家职能，其获得法律法规的授权是现实的有益于国 家的，但是行政补贴权力并不能由个人行使。行政补贴主体的一个最基本的特征 就是要行使行政补贴职权，保持补贴工作的高效和统一。个人若作为行政补贴主 体，可能会因其个人喜好而使行政职权的行使受影响，使行政补贴行为的结果产 生偏差或不一致，与公正公平理念不符。同时就承担责任而言，个人财产相对有 限，错误行使公权力，尤其是动辄关系到数十万乃至数百万元的行政补贴权，产 生的赔偿后果个人很难承担。若个人成为行政主体，当个人财产不足以或不愿意 赔偿相对人损失时，行政相对人的权益会因得不到应有的赔偿而无法到得切实的 保障，最终使得行政相对人对行政主体产生不信任，影响行政效率。另一方面， 个人作为行政主体，可能会因行使行政补贴权需要自己承担的责任过大而畏惧行 使行政职权，这同样也会影响行政补贴效率。因此，行政补贴主体只能是组织， 不能是个人，行政补贴主体必须符合法律规定，有足够的经济实力和组织力量。 最后，行政补贴权的行使必然涉及到公共利益和公共秩序，影响深远。个人既无 力维护公共秩序，也无力保障公共利益。“国家权力不能成为个人的私有财产， 这正是宪政与民主的根本要求。 8 ( 2 ) 法权性 行政补贴主体依法享有国家行政补贴权。首先，行政补贴主体享有的是行政 补贴权，而非其他行政权力，例如行政许可权，行政强制权等。有学者认为，行 政补贴行为是广义的行政给付行为的一种9 ，与其他具体行政行为有本质的区别， 因此任何一个主体实施该行为其手中享有的必然只能是行政补贴权，如果该主体 8 周湘伟：行政许可主体辨析，载文史博览2 0 0 5 年第l o 期。 9 参见杨解君：行政法学( 第二版) ，中国方正出版社2 0 0 4 年版，第3 8 2 3 8 3 页。 6 不享有行政补贴权，而事实上实施了该行为，则处于一个越权状态。其次，行政 补贴主体是依法而享有行政补贴权，其他组织，例如国家权力机关、审判机关、 检察机关等虽然是国家重要的组织，但是并不享有行政补贴权，也就不是行政补 贴主体。依法享有行政补贴权指的是行政补贴主体的主体资格是一种的法定资 格，只能由法律、法规设定行政补贴权，或者是由有权机关通过法定程序授予行 政补贴权，不依法享有行政补贴权就不具备成为行政补贴主体的法定资格。 ( 3 ) 自主性 自主性指的是行政补贴主体可以不依附任何其他组织，以自己的名义行使行 政补贴权和参加行政补贴诉讼。能够以自己的名义行使行政补贴权，是判断行政 机关及其他组织能否成为行政补贴主体的主要标准。国家行政机关代表国家行使 行政补贴权，具有行政主体的资格。行政机关以外的组织通过授权获得行政补贴 权，从而具备行政补贴主体资格，在行政补贴法律关系中成为与行政补贴相对人 相区别的另一方当事人。一些行政机关的内部机构虽然承担具体的行政补贴工 作，也有自己的名称，但那只表示一种内部的分工，对外没有任何意义。“也就 是说，只有那些符合法定条件、履行必要的法定程序而成立的，享有国家行政权 的行政机关及接受法定授权的组织才享有对外的名义。州。另外，行政补贴机关以 自己的名义独立地发布决定和命令，并采取措施保障这些决定和命令的实施，就 应成为行政诉讼的主体。行政相对人在行政活动中接触到的并不是抽象概念上的 国家，而是行政补贴机关或接受授权的组织，那么在出现矛盾时，诉求的对象也 很自然是行政补贴机关或接受授权的组织。 ( 4 ) 责任性 如上所述，能以自己名义行使行政补贴权推演的结果就是能以自己的名义承 担相应的法律后果。所以，作为行政补贴法律关系主体的行政补贴主体就必须是 依法能够独立承担实施行政补贴行为所可能产生的行政法律后果的社会组织。如 果其不能或不愿以自己的名义承担后果，一方面可能会鼓励其滥用补贴权力，使 得国家利益、市场竞争公平受损；另一方面可能会促使其逃避责任，使行政补贴 相对人存在利益受损的可能，行政补贴相对人在补贴主体不公平补贴的情况下无 1 0 罗豪才主编：行政法，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第3 5 页。 7 法得到救济途径，那么行政补贴相对人在程序上的权利则无法得到保证。能独立 承担法律后果体现在能独立作为行政复议、行政诉讼和国家赔偿诉讼的主体，如 能够成为行政复议的被申请人等。这一特征也使得行政补贴主体与受委托的组织 团体、行政补贴机关内设机构及公务员等相区别。 2 、分类 ( 1 ) 直接行政补贴主体和间接行政补贴主体 有学者认为：“行政补贴可分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是指中央政 府、地方政府或公共机构直接给予的补贴；间接补贴是指上述机构委托或指示私 法组织间接给予的补贴。1 1 直接行政补贴主体就是中央政府、地方政府或接受授 权的公共机构，而间接行政补贴主体就是接受上述机构委托或指示的私法组织。 但是应当看到，首先，接受委托或指示的私法组织是否具有行政补贴主体资格是 个疑问。如前所述，接受委托或指示的私法组织并不能以自己的名义行使行政补 贴权，也不能成为行政补贴诉讼的主体，所以这些私法组织不能成为行政补贴主 体的分类之一。其次，该行政补贴所包含的补贴方式只有财政资助一种，甚至在 德国行政法中，财政资助只包含财政资金的付出这一种含义，远小于本文所指的 行政补贴方式。这种分类方式不具备参考价值。事实上，直接行政补贴主体和间 接行政补贴主体之间的差别不在于主体，而在于行政补贴方式是直接的还是间接 的。直接行政补贴是以给付性财政资助或资金投入的方式给予补贴，如行政机关 或公共组织给位于本国的生产者或出口商现金补贴，以弥补商品的经济损失或确 保生产者或出口商能够获得较大的利益，这种补贴方式增加了国家财政支出。用 增加国家财政支出的方式进行行政补贴的主体是直接行政补贴主体。间接行政补 贴可以笼统地概括为对某些出口商品给予财政上的优惠，例如减少国家财政收入 的补贴方式，包括政府对本应收取的资金给予豁免或不予征收、给予优惠贷款条 件或担保等。用减少国家财政的收入进行行政补贴的主体是间接行政补贴主体。 ( 2 ) 职能性行政补贴主体和专业性行政补贴主体 行政补贴主体根据主要职能、管理的客体和内容，可以分为职能性行政补贴 主体和专业性行政补贴主体。职能性行政补贴主体管理的客体和内容是综合性 1 1 裘坚建：行政补贴概念辨析w 1 d 和行政法学的两维视野，载行政法学研究2 0 0 5 年第1 期。 8 的、跨部门的、跨行业的，行政补贴只是其中的一项职能，如税务机关、可能成 为行政补贴主体的政府采购主体等。专业性行政补贴主体的主要甚至全部职能就 是行政补贴，其管理的客体和内容是专门性、部门性、行业性的，如专项资金管 理中心等。 ( 3 ) 常设性行政补贴主体和非常设性行政补贴主体 行政补贴主体根据其是否依宪法和组织法设置和存在时间长短，分为常设性 行政补贴主体和非常设性行政补贴主体。常设性行政补贴主体通常是行政机关， 根据宪法和组织法由权力机关或上级政府决定而设置。非常设性行政补贴主体通 常由权力机关或人民政府根据某一临时性任务的需要，任务完成后即撤销。 三、行政补贴主体的认定 行政补贴主体的认定关系到一个争议是否归属行政补贴争议，如果一个行政 主体不是行政补贴主体，那么关于这个主体的纠纷不能适用关于行政补贴的实体 规范和程序规范。在个案中，行政补贴主体的认定除需对比参照行政补贴主体的 特征外，还应当分析行政机关和公共组织的职权和行为的类型和内容，同时行政 补贴主体的认定还应兼顾到国际经济法规范和w t o 补贴与反补贴争端案例。所以 说，行政补贴主体的认定是一个复杂的过程，是一个综合考虑和运用行政法与国 际经济法的过程。 在国际经济法的研究中，行政补贴主体的主体地位是勿需证明的。但是在行 政法学和行政诉讼法学的研究中，行政补贴主体的主体性是开展研究的前提之 一。行政补贴主体首先是行政主体，应当满足成为行政主体所有的要求，符合行 政主体所有的特征，例如组织性，能独立承担错误行使行政职权的法律后果等。 不符合前文所述的特征，即不具备完备的主体条件，无法成为行政补贴主体。 其次，行政补贴主体之所以是行政补贴主体，本质在于其行使的是行政补贴 权。行政补贴权与行政征收权、行政处罚权类似，是一项具体的行政职权，行为 的后果是可预测的，行为的对象是特定、明确、具体的，这与抽象行政行为不同。 在s c m 协定中，要成立行政补贴，补贴必须具有“专向性”，也就是补贴的 对象必须是“管辖范围内的企业或产业、或一组企业或产业( 本协定中称某些 9 企业) 。1 2 这一规定类似于行政法理论中具体行政行为对行为对象的要求，具体 行政行为的对象是“特定的公民、法人或其他组织”1 3 。而抽象行政行为是国家 行政机关针对不特定的人和不特定的事制订具有普遍约束力的行为规则的行为， 抽象行政行为的对象是不特定的人和不特定的事。行政立法行为和行政机关制定 具有普遍约束力的决定、命令、规定行政措施的行为是抽象行政行为。两者的适 用对象不同，分属具体行政行为和抽象行政行为。 此外，个人或私人组织接受行政机关或公共组织的委托或指示，所作的补贴 行为也可能是行政补贴行为。委托或指示的行政机关或公共组织尽管不是行为的 实施主体，也可能成为行政补贴主体。所以要全面审查行政机关、公共组织及受 委托的个人或私人组织行为的内容。在经典的美国和新西兰与加拿大关于奶制品 纠纷案中，专家组不仅考虑了相关组织的权力来源，而且分析了其行为，审查了 其履行的职能，最终得出了“政府”是行政补贴主体的结论。 1 2 补贴与反补贴措施协定第2 条，第2 1 款。 1 3 最高人民法院关于贯彻执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的意见( 试行) 第一条。 l o 第二章行政补贴主体理论现状分析 一、国际经济法中行政补贴主体的态势及启示 补贴是伴随世界贸易和自由贸易发展起来的，到1 9 世纪下半叶欧洲各国开 始谈判限制补贴的使用。1 9 4 8 年随着g a t t 的生效，其第6 条、第1 6 条和第2 3 条的规定开创了国际补贴和反补贴法的历史，但由于这些条款过于原则不能有效 制约一些国家对补贴和反补贴的滥用，补贴和反补贴措施甚至成为了阻碍国际贸 易的非关税壁垒的一种主要形式。尽管为了解决上述问题，在g a t t 东京回合多 边谈判中达成了关于解释和运用g a t t 第6 条、第1 6 条和第2 3 条的协议，即 补贴与反补贴守则( a g r e e m e n ts u b s i d i e sa n dc o u n t e r v a i l i n gm e a s u r e s ) ， 但由于种种原因，这一协议仍解决不了日趋严重的补贴与反补贴问题，需要对其 进行全面的改革和完善。在这几份文件中，虽然围绕补贴制定了一系列的规定， 但是各国对“补贴 一词的法律定义一直没法达成一致，行政补贴主体也没有确 定，只能依照各国各自对于补贴的理解确定补贴主体。在1 9 5 8 年g a t t 专家组审 理澳大利亚诉法国政府对小麦面粉出口补贴一案中，补贴主体范围的不确定性使 政府的补贴实际占全部补贴的比例无法确定。专家组难以下结论，最终“只能根 据其所得到的证据进行判断川1 4 。直到乌拉圭回合谈判，经过7 年的努力，在 1 9 9 4 年4 月1 5 日，补贴与反补贴措施协定对“补贴 下了定义，补贴主体 被规定为“政府和公共组织”。但是在随后的美国和新西兰与加拿大关于奶制品 的纠纷案中，“政府 又发生了新的变化。 1 9 9 7 年，美国和新西兰要求与加拿大磋商，讨论加拿大的牛奶特别分类计 划问题，加拿大给予出口奶制品的补贴和牛奶关税配额问题，但双方未能达成一 致意见。之后，美国和新西兰分别请求d s b 成立专家组审查该纠纷。1 9 9 8 年3 月2 5 日，d s b 决定成立一个专家组，由其审查美国和新西兰与加拿大关于奶制 品的纠纷案。 本案涉及的是加拿大的牛奶体制及关于奶制品的一系列措施。加拿大是一个 牛奶生产大国，年产量约为7 7 5 亿升。这些牛奶的4 0 加工成牛奶和奶油，其 余6 0 加工成其他奶制品，加拿大农业部把前一类产品称作液体奶，后一类产品 1 4 段爱群著：法律较量与政策权衡：w t o 中补贴与反补贴规则的实证分析。经济科学出版社2 0 0 5 年版， 第1 2 9 页。 l l 称作工业奶。加拿大联邦政府对每百升牛奶补贴3 0 4 加元，逐年减少，计划到 2 0 0 2 年2 月全部取消。 加拿大对奶制品贸易的管理权由联邦和省政府享有。联邦政府有权管理省际 之间的贸易和国际贸易，包括牛奶贸易。而省政府对省内的牛奶生产和销售有管 理权。在加拿大，对牛奶生产和销售起决策作用的机构有三个：加拿大奶制品委 员会( c a n a d i a nd a i r yc o m m i s s i o n ，c d c ) 、各省的牛奶销售委员会( m i l e m a r k e t i n gb o a r d ) 和加拿大牛奶供给管理委员会( c a n a d i a nm i l ks u p p l y m a n a g e m e n tc o m m i t t e e ，c m s m c ) 。加拿大奶制品委员会是根据加拿大奶制品委 员会法成立的皇家公司，其主席、副主席和委员由政府任命，其经费来自政府、 它自己的经营和奶制品生产者。它对联邦议会负责，向农业和食品部汇报。奶 制品委员会法授权委员会设定工业奶的价格，买卖奶制品( 包括进出口) ，管 理牛奶和奶油销售储备，参与执行特别分类和制定年度生产配额，担任消除超额 产量委员会顾问组组长。各省的牛奶销售委员会由牛奶生产者组成，它们有权设 定配额、价格，处理与其他省的合作事宜，牛奶生产者必须通过牛奶销售委员会 进行交易，不得私自交易。各省牛奶销售委员会的指令或规定可以在加拿大法院 得到执行。9 个省的牛奶销售委员会、某些省政府和c d c 联合签署全国牛奶销售 计划，根据计划成立的c m s m c 负责按市场供应情况定期调整牛奶生产配额，并负 责分配各省在其中所占比例。 1 9 9 5 年之前，加拿大奶制品委员会从牛奶生产者那里直接收费，以补贴出 口牛奶与国内销售牛奶的价格差。加拿大成为w t o 成员后，为了使其国内制度符 合其承担的义务，加拿大制定了牛奶特别分类计划，取代了原来向牛奶生产者直 接收费的做法。特别分类计划把牛奶分成5 类，前四类是供应国内市场的牛奶和 奶制品，第五类是所谓的“牛奶特别分类”。第五类中的第4 和第5 组是经特别 谈判确定的出口产品，第4 组是指用于制造出口到传统出口市场的牛奶，第5 组 是指用于消除国内市场的剩余牛奶。这两组产品的价格由奶制品委员会与加工者 或出口商谈判制定，它大大低于供应国内市场的工业奶。需要购买属于这两组牛 奶的加工者必须从奶制品委员会得到批准，持批准证书向各省牛奶销售委员会购 买低价牛奶，同时保留出口凭证供奶制品委员会检查。对于销售第五类第4 、5 组牛奶的牛奶生产者，法律保证他们可以得到“足以补偿其加工成本和投资回报 的差额。1 5 因为所有的牛奶生产者必须通过各省牛奶销售委员会进行交易，不得 私自交易，各奶牛场也是从省牛奶销售委员会那里得到销售牛奶的价款，省牛奶 销售委员会可以从牛奶销售总收入中划出一块补贴给销售第五类第4 、5 组牛奶 的生产者。 美国和新西兰要求专家组确认：根据加拿大牛奶特别分类中的第五类第4 组 和第5 组，出口奶制品的生产商可以得到价格低于国产奶制品的原料，这构成了 出口补贴。在双方争论的过程中，对加拿大政府是否给予了补贴和加拿大牛奶销 售委员会是否属于“政府机构 发生争议。 加拿大提出，对第五类第4 组和第五组牛奶的补贴不是由政府出资，而是由 牛奶生产商集体或个人出资。对这一点，美国和新西兰都没有异议。但专家组指 出，“政府没有使用政府基金支付补贴，并不证明政府或政府机构没有提供 补贴”。另外，加拿大不否认参与了特别牛奶分类计划，但主张特殊牛奶分类是 生产商驱动的而不是政府指示的，政府在这一计划中作用有限，且仅限于产业发 起的必要反应。政府起监督作用，保护公共利益。而美国和新西兰则强调，如果 没有政府的参与，根本不可能建立这样一个机制。专家组指出，确定政府的参与 程度必须根据本案的事实。第五类中前3 组属于“配额内牛奶( i n - q u o t a ) ”，这 些牛奶的全部销售收入都进入一个总账户( s p e c i a lc l a s sp o o li n g ) ，然后由各 省的牛奶销售委员会分配给牛奶