（宪法学与行政法学专业论文）公路建设中土地征收补偿法律制度完善研究.pdf

摘要 近几年，随着我国公路基本建设的迅猛发展，公路建设用地的需求量快速增加，其 土地征收补偿问题，逐渐为社会各界所关注。土地是农民赖以生存的根本来源和长久发 展的基本手段，是农民最重要的财产，征收农民土地必然触及农民的根本利益。根据宪 法保护财产权理念，应当对被征地农作出公正的补偿。公路建设土地征收补偿制度的完 善与否将直接影响被征地农民的利益保护和经济建设的正常发展。然而目前我国公路建 设土地征收补偿制度中还很不完善，存在诸多问题。基于此，本文首先界定公路建设土 地征收补偿的概念、特征、适用的法律原则，通过分析研究公路建设中土地征收补偿制 度现状以及存出的问题，借鉴国外经验，从土地征收补偿的原则、补偿标准、补偿方式、 补偿程序及法律救济等几个方面，寻求完善我国公路建设中土地征收补偿制度的途径、 提出对策。 本文分为四个部分，第一部分是公路建设土地征收补偿的原理分析，包括概念、特 征、理论基础及公路建设土地征收补偿适用的法律原则；第二部分是国外土地征收法律 制度考察评述，从补偿的原则、补偿的标准等方面考察了解国外土地征收补偿制度，予 以借鉴。第三部分通过对我国公路建设中土地征收补偿现状分析，评述公路建设中土地 征收补偿制度存在的问题及产生的原因。第四部分笔者提出了通过明确土地征收补偿的 原则、构建完整立法、健全法律救济途径等完善公路建设土地征收补偿法律制度的建议 和建设性的构想。 关键词：公路建设；土地征收补偿；法律制度 a b s t r a c t r e c e n n y w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e mo fh i 曲w a yb u i l d i n ga i l dm ei n c r e a s i n gr e q u l s l t l o n o fl a n do fh i g h w a yb u i l d i n g ，w ep a ym o r ea n dm o r ea t t e n t i o nt ot h ec o m p e n s a t o r yt o rl a n d 1 e v v t h el a n di st h em o s tb a s i cm e a i l so fl i f ea 1 1 d1 a s t i n gd e v e l o p m e n tf o rp e a s a n t s ，s oi tm a y i n n u e n c et h ep e a s a n t s r i 啦t sb ye x p l o i t i n gt h e i rl a n d b a s t e do nt h ec o n s t l t u t l o nt h e o n e so t p r o t e c t i n gp r o p e r t yr i g h t s ，i ti sn e c e s s a r yt o 百v eaj u s to f f s e tt om el o s so fp e a s a n t s i f t h e s y s t e mo fc o m p e n s a t o r ) ，f o rl e v y 1 a i l do f1 1 i 曲w a yb u i l d i n gi sp e 疵c t ，i tw i l le 行e c tt h e p r o t e c t i o no ft h ep e a s a n t s r i 曲t sa n dt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o i n yn o w t h ec o m p e n s a t l o n s y s t e mo fh i 曲w a yb u i l d i n gl a l l de x p r o 研a t i o ni s i n l p e 疵c ta n di t h a sm 锄yp r o b l e m s c o n s i d e r i n gt h es i t l l a t i o n ，t h j s t e x tf i r s te x p l a i l l sm em e a l l i n g ，c h a r a c t e r i s t i ca l l d1 e g a l p r i n c i p l et h a tc o n l p e n s a t o 巧s y s t e mo f1 a n de x p r o 皿a t i o ni s 印p l i c a b l et o ，趾db ya 1 1 a l y z i n g a n dr e s e a r c h i n ga c t u a ls t a t u sa i l dt h eq u e s t i o ne x i s t i n gi i lc o m p e n s a t o r ys y s t e mo tl a n d a u c q u i s i t i o n ，r e f e r e n c et oe x p e r i e n c e so ff o r e i 印c o u n t r i e s ，i nh o p eo fs e e k i n ga i l 印p r o a c ht o i n l p r o v et h ec o m p e n s a t o d ，s y s t e mo fh i 曲w a yb u i l d i n g1 a n d 丘d ms e v e m lp o i n t s o fv l e w ： c o m p e n s a t o r yp 血c i p l e s ，s t a n d a r d ，m 锄e r ，p r o c e d u r el a w 如l r e l i e f a i l ds oo n 1 、1 1 i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ：f i r s tp a r t ，g e n e r a lm e o r i e so f 。c o m p e n s a t o r ys y s t e m o fh ig h w a yc o n s t m c t i o nl a i l de x p r o p r i a t i o n ，i n c l u d i n gc o n c e p t ，c h a r a c t e n s t l c ，b a s l ct h e o r y a n dt h el e g a lp m c i p l em a tc o m p e n s a t o r yf o rl 趾de x p r o 研a t i o ni ss u i 诎1 et 0a p p ly s e c o n d p a n ，u n d e r s t a n d i n ga n de v a l u a t i n gi n t e m a t i o n a lc o m p e n s a t o 巧s y s t e mo t - l a n de x p r o p n a t l o n 丘o mc o m p e n s a t o 吼p r i n c i p l e sa i l ds oo n ，i tw i l lb eh e l p 如1t oi m p r 0 v eo u rs y s t e mb yl e a r r u n g t h e i r s t 衄dp a n ，s t u d yo na c t u a l s t a t u so fc o m p e n s a t o r yf o rh i 曲w a yb u i l d i n gl a n d e x p r o p r i a t i o n ，c o m m e n to nt h ep r o b l e ma n dr e a s o no fi t f o u r t hp a i r t ，t h ea u t h o rp u tt o n a r d t h ec o n s t m c t i v eo p i n i o no nh o wt oi n l p r o v ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo ft h em 曲w a yb u i l d i n g 1 a n de x p r o p r i a t i o n ，s u c ha ss e t t i n gu pt h ep r i n c i p l eo fc o i l l p e n s a t i o ni nt h ee x p r o p n a t l o no 士 h i g h w a yb u i l d i n gl a n d ，c o n s n - u c t i n gp e r f e c tl e g i s l a t i o n ，s e t t i n gt h ej u d i c i a lr e l i e fw a y k e yw o r d s ：h i g h w a yc o n s t m c t i o n ；c o m p e n s a t i o nf o rl a i l dl e v y ；l e g a ls y s t e m i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：绔球日期：切吕， 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：夕参。彰料。指导教师签名 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 公路建设是基础性、公益性、先导性产业，是国民经济长期保持持续、稳定、快速 增长的基本前提。在服务于国民经济发展、方便国民出行、建设社会主义新农村的同时， 也占用着大量的土地。土地是农民最宝贵的财产，农民失去土地，意味着失去生存的来 源、生活的保障。“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的需要显系必要时， 且在公平而又预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺”，公路建设因公共利益的 需要，“剥夺”了农民的财产权，损害了农民根本利益，理应通过公路建设土地征收补 偿法律制度对这种“剥夺 侵害予以保障，它因此成为防止行政主体滥用征收权，保护 行政相对人利益的重要手段。 目前的公路建设土地征收补偿法律制度还很不完善，具体表现在，行政主体补偿随 意性大，补偿范围狭窄、补偿标准偏低、补偿方式单一、补偿程序混乱等，不仅违背了 正义、公平的法治理念，而且极大地损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益，降 低了法律威信，影响了工程建设环境和社会的稳定。尽快建立完善公路建设土地征收补 偿法律制度，对于规范征收主体的行为，保护被征地农民和农村集体经济组织的利益， 加快公路建设，保持社会稳定意义重大。 本文从公路建设土地征收补偿制度的理论研究入手，界定公路建设土地征收补偿的 概念及特征，尤其根据公路建设自身特点，重点总结了公路建设土地征收补偿适用的四 项原则，即依法行政补偿原则、公共利益优先原则、公正合理补偿原则及程序正当协商 原则；在分析目前公路建设土地征收补偿的现状、存在的问题基础上，借鉴其他国家的 经验，归纳出完善公路建设土地征收补偿制度的意向；最后，提出解决公路建设土地征 收补偿争议的途径，以期监督行政机关依法行政，保护被征地农民合法权益，化解征地 补偿矛盾，维护社会稳定和公路建设顺利开展。 东北师范大学硕士学位论文 一、公路建设中土地征收补偿理论分析 随着我国公路基本建设的迅猛发展，公路建设用地的需求量快速增加，其土地征收 补偿问题，逐渐为社会各界所关注，土地征收补偿理论研究也日益深入。加强土地征收 补偿理论研究，对于完善土地征收补偿法律制度建设有着深刻的理论意义和现实意义。 ( 一) 公路建设中土地征收补偿的概念及特征 1 公路建设中土地征收的概念及特征 2 0 0 4 年宪法修正案第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 ，2 0 0 4 年8 月的土地管理法依此作 了修订，从而在立法上界定了土地征收的概念。我国实行土地的社会主义公有，即土地 的国家所有和农村集体所有，因此公路建设土地征收实质上是国家对集体土地的征收。 n 1 同时，公路建设土地征收是土地征收的一种具体形式，当然地具备土地征收的概念特 征，因此，笔者将公路建设土地征收界定为，国家根据公路建设的需要，通过一定的程 序将集体土地征收转变为公路建设用地并给予适当补偿的法律制度。 公路基本建设土地征收同时具有土地征收及公路建设自身的特征，表现如下： 一是公路建设中土地征收主体的限定性。尽管直接需要土地的并非国家，而是公路 建设管理单位，尽管征收土地的也非国家，而是地方政府或土地部门，因国家享有基于 社会及国民经济发展需要决定公路建设并征收土地的权力，国家拥有公路的所有权，所 以公路建设土地征收法律关系中国家应然地成为征收主体。 二是公路建设中土地征收对象的特定性。公路建设用地分为永久占地和临时占地， 其中9 0 为永久占地，而这些永久占地中又有9 0 为农村集体土地。很显然，公路建设 征收土地的对象主要指集体所有的土地。国家通过土地征收，将集体所有土地转化为国 家所有后，公路建设管理单位通过土地划拨或出让( 仅指高速公路中经营性质的服务区) 的方式获得公路建设的土地使用权。 三是公路建设中土地征收目的的公益性。公益目的性是界定土地征收的前提和基 础，瞳1 公路建设服务于国家经济发展、服务于国民方便出行、服务于建设社会主义新农 村的需要，公路建设的投资渠道( 国家投资) 、建设管理模式及其用途无不显示出其具 有明显的公益性。 四是公路建设中土地征收程序的强制性。公路建设中土地征收是以国家公权力为依 托，依照法律规定的依据和程序所实施的具体、强制性的行政行为。基于国家单方面的 意思表示，征收人无论同意与否，必须服从国家需要交付土地，不得阻挠。强制性并不 排除协商原则，在征收程序中，宜尽量采取协商方式，以求法律效果和社会效果的统一。 东北师范大学硕士学位论文 五是公路建设中土地征收结果的公正性。当国家牺牲无责任特定人的合法权益以 满足其他社会成员的利益需要，从而破坏原有利益分布格局时，就必须对受损害的特定 成员给予公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。口3 在公路建设中，被征地的农民和 农村集体经济组织为了社会公共利益做出了特别牺牲，国家应当给予公正合理补偿，以 维护社会正义和公平，保障被征地农民的生活，保护被征地农民各方面的合法权益。 2 公路建设中土地征收补偿的概念及特征 土地征收补偿是各国通行的协调土地征收中私益与公益冲突的基本制度，是对国家 侵犯个人权益或团体权益的救济途径。其实质在于，因公益之必要，而对经济上遭受特 别牺牲者进行调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期待法律生活之安定，以达到“为 私有财产与公共利益之调和”的目的。公路基本建设的宗旨：为国民经济增长、方便 人民出行、为建设社会主义新农村服务，也即为公共利益服务。公路建设中征收大量的 农村集体经济组织土地，使被征地农民因此蒙受土地财产上的特别牺牲，从全体公平负 担的角度应予以财产性补偿。笔者认为，公路建设土地征收补偿可界定为，基于为国民 经济增长、方便人民出行、为建设社会主义新农村服务等公共利益需要，公路建设管理 单位或政府等行政主体代表国家行使土地征收行为，导致农民和农村集体经济组织遭受 特别损失，由国家按照法定程序和合理标准给予补偿的法律制度。 基于以上概念的分析总结，公路建设土地征收补偿应具有以下特征： 一是公路建设中土地征收补偿主体具有排他性。唯有国家，“任何组织、个人均不 负担以自己的名义和财产给付行政补偿的义务。h 1 国家投资公路建设，土地征收补偿 费用计列在公路工程概、预算中，由公路建设管理单位和地方政府协作代表国家完成土 地征收及补偿工作。 二是公路建设中土地征收补偿对象具有特定性。公路建设中土地征收补偿对象为被 征地的农民和农村集体经济组织。如果所有社会成员的合法权益都因国家和社会公共利 益而平等地受到损失，如依法纳税，就不存在补偿问题。但是因公路建设使被征地的农 民和农村集体经济组织这一特定主体的土地财产权因公共利益受到特别损失，应由享受 公共利益的全体社会成员共同负担相关损失，获得合理补偿。 三是公路建设中土地征收补偿依据具有强制性。2 0 0 4 年宪法修正案第十条第 三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收 或者征用并给予补偿。土地管理法对此也有明确规定。结合我国公路建设的实际情 况分析，这里包括两方面含义：一方面公路建设引起补偿的土地征收行为具有强制性， 被征地的农民集体必须服从，不得阻碍或拒绝；另一方面公路建设管理单位或地方政府 必须支付土地征收补偿费用，这是一种义务和责任，受法定的强制力制约。 四是公路建设中土地征收补偿标准具有法定性。国家在土地管理法第四十七条 中明确规定了土地补偿费、安置补助费、青苗及地上物等征收补偿标准，公路建设土地 林纪东，行政法，三民书局1 9 9 3 年第5 版，转引自刘东生，“行政征用制度初探”，行政法学研究2 0 0 0 年第2 期。 3 东北师范大学硕士学位论文 征收补偿必须执行该标准，因此其具有不可置疑的法定性。 ( 二) 公路建设中土地征收补偿的理论基础 1 土地征收补偿的法理基础 对土地征收补偿的法理基础，很多学者进行了广泛而又深刻地探讨，代表性的观点 主要有以下几种： 既得权说。该种学说认为，人民的既得权如果是合法取得的，就应该给与绝对的保 障。保障一般公民的生存权、财产权，是现代宪法确立的根本原则，是近代以来世界民 主国家的首要任务，既然因为公共利益或执行公务需要，而使财产所有人遭受一定损失， 就应该给与补偿。否则，难以体现公平、正义和维护、保障人民的既得权利。笔者认 为，该学说是以自然法思想为基础，“理论较为陈旧 ，而且对于既得权以外的其他权利 所受的侵害，没有能够给与更多的关注和充分合理的说明，因此我个人认为该学说不能 作为土地征收补偿的法理依据。 恩惠说。该种学说认为，国家统治权与团体利益具有绝对的优越性，主张国家权力 的绝对性、法律的万能性、公共利益的至上性。该种学说认为国家权力和整体利益具有 绝对化的地位，个人没有与国家相对抗的理由，甚至在一定程度上完全否认国家对私人 有提供损失补偿的必要，认为国家在侵害个人权利时给予的补偿，完全是国家出于对个 人的一种恩惠。笔者认为，该种学说具有一定的专制主义内涵，难以说明现代的土地 征收补偿制度。 社会职务说。该种学说认为，公民权利并非天赋之观念，其本质具有义务性。国家 为使个人尽其社会责任，于是承认其有一定的权利，公民拥有权利实际是国家为实现其 社会职务的一种手段。人民的财产被征收之后，恐妨碍其社会之职务，故应该酌情给与 一定的补偿，以使其社会义务得以继续履行。笔者认为，该学说与恩惠说相比，虽然 有一点进步性，但其本质上还是同样具有专制主义色彩，其过分强调国家的权力，卑微 个人的权利，所以该学说一直不为大众所接受。 公共征收说。该种学说认为，国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授予 国家征收私人财产的另一面，对于因公共利益需要而作的合法征收，国家可以不承担法 律责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。 特别牺牲说。该种学说认为，财产之侵害，不论剥夺或是妨碍，对特定人或是团 体如有与其他人不同的特别之侵害，并强迫使其做出了特别的属于过分要求的牺牲时， 即为征用，应对该人或团体加以补偿。换言之，该人或团体是因受到特别且不平等的牺 牲，才获得补偿。故对该人民之补偿乃由平等原则衍生出衡平原则。啼1 笔者认为，特别 牺牲说基于平等原则出发，体现了现代的公平正义精神，符合现代法治国家的价值追求， 6 参见张家洋行政法，三民书局1 9 9 5 年版，第8 1 9 页。 参见涂怀莹行政泫原理，五南图书版公司1 9 8 7 年版，第7 6 1 页。 参见涂怀茕行政法原理，五南i ! i 书出版公司1 9 8 7 年版，第7 6 1 页。 林胜鹞国家补偿责任之研究，载于( 台) 东南火学法学研究2 0 0 0 年第1 5 期。 4 东北师范大学硕士学位论文 因此更适合作为土地征收补偿的理论依据。 公路建设是有利于国民经济发展，方便国民出行，提高运输效率，降低营运成本 的关乎全体国民公共利益的大事，因公路建设而征收土地，使特定人即被征地的单位或 个人的财产( 土地、房屋等) 受到限制甚至剥夺，并且这种限制甚至剥夺超过了其本身 应承担的社会义务，做出了特别的牺牲，应该获得对其损失的公正补偿，以维护社会公 平和正义。 2 土地征收补偿的宪法基础 “宪法是公民权利的保障书”，蕴含着对包括土地等财产权在内的人权保护的宪法 原则。法国宪法序言中规定“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的需要显系 必要时，且在公平而又预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。美国宪法修 正案第5 条规定：“没有公正的补偿，私有财产不得为公共所收用。”德国基本法 第1 4 条第3 款规定，“征收唯有因公共福祉所需方得为之。征收叙以法律或基于法 律，而该法律以规定补偿之种类及限度时，方得为之。征收之补偿，以公平的衡量 公共参与人之利益后，决定之。 在我国，2 0 0 4 年宪法修正案第十条第一、三款分 别规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯 ，“国家为了公共利益的需要，可以依照法 律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。 各国在宪法层面作出的原则性规定，可归纳为，宪法、法律在界定私人财产神圣不 可侵犯，保护私人财产的前提下，给予其必要的限制，即基于公共利益的需要，国家可 行使征收权，征收私人财产，同时对这种限制必须给予补偿，具体反映在如下： 其一，宪法学意义上的财产权是指一切具有财产价值的权利，它属于宪法上的一种 公民的基本权利，公民对财产享有支配性权利的资格，是公民对国家的一种权利，私人 财产权得到安全保障，那么其他的诸如生存权、发展权、自由权、平等权等也就得到了 物质前提和基础，整个人权得到全面保障。私人财产神圣不可侵犯，受宪法和法律保护。 6 】 其二，财产权并不是绝对的，具有相对性。财产权的行使过程是伴随着个体义务的 履行进程，具体表现在财产权要受社会公共利益的制约，个人使用财产，负有赠进社会 公益的义务。口1 因公共利益需要，国家依照法定的程序可行使征收权，对私人财产实行 征收或者征用。 其三，集体或公民个体的财产权并不是可以任意剥夺的，该项权利是以宪法的肯定 为其存在的前提和保障的。当国家要求集体或农民个体出让财产权等合法权益而使他人 或社会受益时，应当由享受该利益的全体国民承担为此付出的损失，即国家必须对财产 的征收给予合理的补偿。嵋。正如公路建设征收农民土地，被征地农民虽然可能因建成的 公路受益，但是相对其他没有被征地而受益的人，作出了特别牺牲失去土地所有权 和随之而来的失去生活来源和保障，国家必须给予被征地农民合理补偿，唯有如此，宪 法所保障的基本人权才能得到真正的尊重和维护，社会公平正义才能得到彰显。该原则 为土地征收补偿制度的构建奠定了坚实的宪法基础。 s 东北师范大学硕士学位论文 ( 三) 公路建设中土地征收补偿的原则 公路建设土地征收补偿原则是指公路建设征收集体土地，对被征地农民和农村集体 经济组织进行补偿救济时，指导规范行政主体行为、合理确定补偿费用、规范补偿程序 等所应遵循的准则。公路建设土地征收补偿应遵循以下原则： 第一，依法行政补偿原则。依法行政补偿原则是依法行政原则的有机组成部分，是 法治行政理念下的最基本要求。依法行政原则，是指政府的一切行政行为都必须符合法 律的规范，应依法而为，受法之拘束。呻1 土地征收补偿作为一种行政补偿，直接影响失 地农民和农村集体经济组织的财产利益，因此，必须严格遵守法律规定的补偿标准、补 偿范围、补偿方式以及补偿程序，给予失地农民和农村集体经济组织公平合理的补偿。 否则，应由有关权力机关、监察机关和司法机关予以追究，由相关行政人承担相应的法 律责任，最大限度地防止土地征收权力滥用，保护被征地人的合法权益。 第二，公共利益优先原则。公共利益是国家和社会的最高利益，决定了土地征收权、 土地征收行为的合法性，为土地征收及补偿制度的建立提供法律依据。n 们公路建设尤其 是国家投资的重点项目建设以服务于国民经济发展、服务于国民方便出行、服务于社会 主义新农村建设，凸显公共利益性。在此前提下，公路建设土地征收补偿必须优先考虑 依照法律法规的规定，履行正当法律程序，准确计算、及时支付补偿费用，高效完成征 地拆迁补偿工作，缩短公路建设征地时间，保证工程按时开工建设，保证工程按时竣工 交付使用，满足公共利益需要。 第三，公正合理补偿原则。公路建设土地征收是基于公共利益而实施的，当无责任 特定人即被征地农民和农村集体经济组织，牺牲其合法权益以满足其他社会成员的利益 需求，遭受利益损失时，国家必须对受损害的特定成员以公正合理的补偿，以体现公平、 正义的原则。公正合理补偿也是行政部门衡量用地成本，合理确定工程造价，防止滥用 征收权的重要手段。公正合理补偿是土地征收补偿的核心和关键。 第四，程序正当协商原则。公路建设土地征收补偿的程序正当及协商原则，是指公 路建设土地征收补偿过程中，建设管理部门或地方政府必须认真、细致地制定、发布土 地征收补偿方案，广泛听取被征地的农民和农村集体经济组织的意见，充分考虑被征地 的农民和农村集体经济组织的利益与需求，通过耐心的沟通协商，最终落实土地补偿费 用的原则。在此过程中最大限度地保障农民的知情权、听证权、参与权以及行政监督权 等，保护被征地农民和农村经济组织的正当程序权利。 东北师范大学硕士学位论文 二、国外土地征收补偿法律制度考察分析 国外一些发达国家民主政治、社会经济发展程度较高，形成了比较完备的土地征收 补偿制度，尤其德国、日本在土地补偿的理论和实践方面更加优越。对这些国家的土地 征收补偿制度进行考察研究，将有助于拓展土地征收补偿理论研究的视野，对于完善我 国的土地证补偿法律制度具有借鉴意义。 ( 一) 国外土地征收补偿制度考察 1 土地征收补偿原则 法国1 7 8 9 年人权宣言中宣布“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定 的需要显系必要时，且在公平而又预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”该 宣言后来直接成了宪法的序言。1 8 0 4 年通过的法国民法典重申了人权宣言的 这一基本精神，第5 4 5 条规定“任何人不得被强制出让其所有权。但因公用，且受公正 并事前的补偿时不在此限制。由此可以看出，“公正补偿 是法国人权宣言和民法典所 明确宣告的补偿原则。1 德国的土地征收补偿原则经历了“全额补偿 、“适当补偿”、“公平补偿原则”三个 时期， 1 2 1 具体表现如下：( 1 ) 1 9 世纪的全额补偿时期。德国普鲁士邦国于1 7 9 4 年颁布 普鲁士一般邦法第9 条规定：土地征收补偿，不仅要包括“通常价值 ，n 叩而且要 对该物的“特别价值”给予补偿。所谓的“通常价值 ，是指对任何人都能使用的价值 以及任何人都能产生及估价计算得出的便利与舒适的价值，如土地及附属物通常的使用 价值。“特别价值”是指基于某种条件才产生的价值。基于“特别价值”的补偿主要有 营业损失补偿等。对“通常价值”和“特别价值”同时进行补偿，实质就是全额补偿。 在1 8 7 4 年6 月1 1 日公布的普鲁士土地征收法进一步规定，征收补偿应以“全额 为之。( 2 ) 魏玛时期的适当补偿。1 9 1 9 年德国制定的魏玛宪法第1 5 3 条规定，“除联邦 宪法另有规定外，征收必须给予适当的补偿。”魏玛宪法规定“适当补偿”，实质并不反 对给予全额补偿。魏玛宪法制定之后，德国各邦以前制定的法律多是全额补偿仍然可以 施行。魏玛宪法规定适当补偿，也就意味着立法者可以规定，在征地的时候给予不全额 的补偿甚至不给予补偿。但是从魏玛宪法制定以后的实务上看，法院对适当补偿的理解， 是给予从宽补偿，大多也是给予全额补偿。( 3 ) 基本法时期的“公平补偿原则”。1 9 4 9 德 国公布的基本法第1 4 条规定：“土地征收补偿，必须公平衡量公共及参与人的利益以后 再作决定。”德国基本法公平补偿的意思就是，土地征收时，应对公共利益与土地被征 收人的利益进行衡量，并且应该给予公平的衡量，把公共利益与参与人的利益放在同等 地位上，不偏不倚。这种既不偏颇当事人的利益，也不私好“公众 而牺牲私人利益就 7 东北师范大学硕士学位论文 是基本法的公平补偿。在实务上，德国法院对基本法的贯彻，实质也仍然是类似于“全 额补偿。德国联邦普通法院在1 9 5 2 年6 月1 0 的一个判决就认为，在土地征收案件中， 被征收人可以由补偿费，再获得与其被征收的土地同样价值的土地。联邦普通法院对公 平补偿的诠释就是根据等值理论给予被征收人市价( 全额) 的补偿。虽然德国宪法法院 在1 9 6 8 年1 2 月6 日著名的“汉堡水坝案中认为，基本法公平补偿的规定，不是一定 必须给予全额补偿，只以交易价值为导向的补偿，并非基本法的本意。所以，被征收人 并不一定必须被给予与被征物“完全等值”的补偿。但是由于德国的立法实务多是采纳 全额补偿。联邦普通法院认为只有在例外的情形( 例如立法者特别的立法) ，才允许给 予低于市价的补偿。在立法上，德国在二战后制定的法律也是采纳全额补偿。1 9 5 3 年8 月3 日公布的战后第一个联邦征收法律建筑用地取得法规定，土地征收补偿不仅包 括被征收土地的“权利损失”，还包括其他因征收而引起的“财产的不利益。在1 9 6 0 年6 月2 3 日制定的联邦建筑法规定，征收补偿主要有三种：实体损失补偿、负担 损失补偿和其他损失补偿。综上所述，虽然德国在各个时期有关土地征收补偿原则的具 体提法不同，但基本内容是保持一致的，就是倾向于以市价给予全额补偿。u 剐 日本明治宪法未就征收补偿原则作明文规定，1 8 8 9 年土地收用法规定的“相 当价值之补偿”，依立法建议的理由，是“照买卖价格之充分价值”、“能买入其它同样 土地之价值”，1 9 0 0 年的土地收用法则规定“相当价格之补偿”，“依该土地及近旁 类似土地之价格补偿其损失。二战后，日本宪法第2 9 条规定：“私有财产在正当的补 偿下可以用于公共目的”，从而确立了正当补偿的原则。对宪法规定的“正当的补偿 的观念，是意味着完全补偿，还是意味着相当补偿，有时成为议论的对象。但是，除了 特别的情况( 例如，农地改革、产业的社会化立法) 以外，这种议论并不能算是问题。 在实务和立法上都承认，若从国家实现通常的政策时所产生的损失的公平负担这种角度 来看，应该将在征收等行为的前后，该人所拥有的财产性价值没有增减作为正当的补偿， 所以，这与完全补偿是相一致的。1 2 土地征收补偿范围 在法国，“公正的补偿要求被征收不动产的所有者及其他权利人的全部损失都能得 到补偿，因此，公用征收法典规定，补偿金额必须包括用于公用征收产生的全部直接 的、物质的和确定的损失在内。根据这一规定，凡具备这种“直接的、物质的和确定的 性质的损失都必须全部补偿，不具备这些性质的损失则不能得到补偿。u 副( 1 ) 直接的损 失，指和公用征收之间有直接的因果关系的损失，如农民土地被征收，失去生活来源和 保障；( 2 ) 物质的损失，指丧失财产的利益，即因征收而丧失的不动产所有权和其他权 利本身的价值，但不包括精神上和感情上的损失；( 3 ) 确定的损失，指己发生或将来一 定发生的损失，如寻找新场所费用，介绍人费用、公证人费用、登记费用等，不包括将 来可能发生的不确定的损失，如工厂厂址一部分被征收后，丧失将来可能垄断某地市场 的机会。 德国土地征收补偿范围，主要有实体损失补偿、其他财产损失补偿与负担损失补偿 r 东北师范大学硕士学位论文 三种，一是实体损失补偿，是指对被征收土地以及其他征收的“标的的价值”的补偿； n 6 3 二是其他财产损失补偿，是指实体补偿之后，财产权人仍有的损失补偿。联邦建筑 法第9 6 条列举了三种其他损失补偿的种类：( 1 ) 对目前财产权人的职业、营业能力以 及其欲达成的工作，造成暂时持续性的损害。但是这种损失额以不超过在另一块土地上 造成与目前同等的利用，所需的花费为限；( 2 ) 因征收使得征收剩余的土地，或是使得 与征收土地有空间及经济上密切关联的财产权，产生价值上的减损；( 3 ) 因迁居所引起 的必要的迁徙费用；三是负担补偿，这主要是指因征收而解除的租赁契约，或是该契约 的解除( 或中止) 是因为该房屋即将被整建或是强制更新，以致无人承租或是致使闲置 无用，这将使财产权人短暂的失去租金的收入，这应给予补偿；以及因此承租人或承租 人因被解约，必须迁居以及暂时另觅居处，而所需迁徙费等等的损失，包括在特别负担 的范围之内。 日本的土地收用法对土地征收补偿范围比较详细，除了对地价的补偿还有以下 几种补偿：( 1 ) 残余地的补偿。土地收用法第7 4 条规定，由于征收或者使用属于同 一土地所有人的整片土地中的一部分，造成残地的价格下跌，以及其他残地的损失时， 必须对其损失进行补偿；( 2 ) 工程费的补偿。土地收用法第7 5 条规定，由于征收或 者使用属于同一土地所有人的整片土地中的一部分，造成必须对残地上的道路、水沟栅 栏，以及其他建筑物进行新建、改建、扩建、修缮、堆土、挖土等工程时，必须对这些 工程所需要的费用进行补偿；( 3 ) 迁移费的补偿。土地收用法第7 7 条规定，在征收 或者使用的土地上有附着物时，必须赔偿附着物的迁移费使其搬迁。在这种情况下，如 果附着物被分割，不全部搬迁则明显地难以用于以前的使用目的时，其所有人可以请求 赔偿该附着物的全部迁移费；( 4 ) 附着物的补偿。根据日本土地收用法第7 8 条、第 7 9 条和第8 0 条的规定，如果附着物的迁移非常困难，或者附着物迁移后非常难以用于 以前的使用目的时，或者迁移费超过获得必迁物相当的物品的价值，附着物的所有人或 者创业人可以提出征收该附着物的请求。附着物被征收的，必须参考附近同类物品的交 易价格等，以相应的价格进行补偿；( 5 ) 对间接损失的补偿。土地收用法第8 8 条还 规定必须对误耕费、营业上的损失、迁移建筑物造成租金上的损失，以及其他由于征收 或者使用土地造成的土地所有人或者关系人的间接损失进行补偿；( 6 ) 对测量调查造成 的损失进行的补偿。土地收用法第9 1 条规定，进入土地或者建筑物中进行测量、调 查、砍伐障碍物，或者在土地上进行钻探造成土地上的损失时，创业人必须对蒙受损失 的人进行补偿；( 7 ) 对撤消事业或者更改事业造成的损失进行的补偿。土地收用法第 9 2 条规定，事业的认定公布以后，创业人撤消全部或者一部分事业，或者变更事业， 造成批准的事业失效的，使土地所有人或者关系人蒙受损失的，创业人必须对该损失给 予补偿；( 8 ) 土地征收后的补偿。土地收用法第9 3 条规定，土地征收后，为了使土 地适合( 征收土地兴办的) 公共事业的需要，准备在该土地或者残地以外的土地上新建、 改建、扩建、修缮道路、沟渠、垣墙、栅栏，以及其他建筑物，或者需要堆土、挖土时， 事业兴办人应当按照需要进行该类工程的人提出的请求，赔偿进行该工程所需要的全部 或这一部分费用。除了对应当补偿的范围进行了详细的规定以外，日本的土地收用法 0 东北师范大学硕士学位论文 还对不应当补偿的情形进行了规定。土地收用法第8 9 条规定，事业认定公布以后， 土地所有人或者关系人变更土地的性质、新建、改建、扩建、大规模修缮，或者另外增 设物件时，如果事先没有取得都道府县知事的批准，则不能对这些变更的损失请求补偿。 并且规定，都道府县知事如果认为变更土地的性质、新址、新建、改建、扩建、大规模 修缮，或者另外增设物件的目的仅仅是为了增加补偿时，则不能给予批准。u 7 1 3 土地征收补偿标准 英国的土地补偿标准非常具体，对于土地的补偿以公开市场的市价，并且不得因征 收而给予被征收者救济或其他优惠；余地的分割或损害补偿的标准为市场的贬值价格； 租赁权损失补偿的标准为契约末到期的价值及因征收而引起的损害；迁移费，经营损失 及其他必要的费用支出的补偿，按其客观价值进行补偿。u 刖 德国的土地征收补偿标准，在联邦建筑法中给与详细的规定，具体内容如下： ( 1 ) 实体损失，是指被征收土地以及其他征收的“标的的价值”。联邦建筑法第9 5 条 规定，实体损失的补偿标准是征收官署决定征收计划时的“市价”。该法同时在1 4 2 条 规定，所谓市价是指在通常交易的情况下，该被征收的土地与其他标的具有的法律权利， 事实特征，其他状况及其所在的地点，所具有的价值；特殊与个人关系，在计算该被征 收土地与其他标的时，不予以考虑；( 2 ) 其他财产损失补偿标准，是指实体补偿之后， 财产权人仍有的损失。营业损失补偿、残余地补偿与迁徙费补偿都都属于此列。对于营 业损失的补偿最高额，不能超过将另一块土地重建为原来品质的必要花费，也就是不能 超过重建费用。关于残余地的补偿，依照德国法院实务，若是对于已征收部分的市价补 偿，已经超过原有整块土地的实际价值很多的时候，就不可以另外提起独立的残余地补 偿。这是因为德国自帝国法院时代，就采取所谓的差额计算法，这种计算法是将整块不 动产在征收前的市价，减去部分征收后，剩余土地的市价，所得的差额，便是应支付的 已征收部分土地的补偿费与剩余土地的所失利益的总和。迁徙费的补偿，主要包括营业 体在迁徙过程中必要的开销，诸如运费、保险费、人员安置费、找寻店面的费用以及装 修费用等。n 们 日本土地收用法将土地征收补偿标准，具体规定为：( 1 ) 地价补偿。第7 1 条规 定，对于被征收的土地以及对土地除所有权以外的权利进行补偿的金额应为，参考附近 同类土地的交易价格进行计算，用公布认定公告时的相应价格，乘以根据到获得权利裁 决为止的物价变化计算出的校j 下系数，所得出的金额数为应补偿的价格。此校正系数依 据政令规定的方法进行计算；( 2 ) 在残余地补偿方面。日本土地收用法第7 4 条规定， 对于残余地的补偿，其计算标准与土地收用法第7 1 条规定的对被征收土地地价的补偿 相同；( 3 ) 附着物的补偿方面。日本土地收用法第8 0 条规定，附着物的补偿，一律 参考附近同类物品的交易价格，以相应的价格进行补偿。对于土地征收补偿，除了上述 规定以外，日本土地收用法第9 0 条规定，在属于同一土地所有人的整块土地上， 征收其中的一部分土地时，即使实施征收该土地的事业引起的残地的价格上涨，以及形 成残地的其他收益，也不能用这些收益抵消征收土地造成的损失。比叩 1 0 东北师范大学硕士学位论文 4 土地征收补偿方式 法国的土地征收补偿原则上用货币支付，近年来也出现实务补偿方式。当征收从事 工业、商业和手工业的人使用的承租房时，征收单位对于重要的补偿可以选择给予金钱 补偿方式或同样条件房屋补偿方式；当征收生活用房时，征收单位必须为承租人安排住 房，新的住房应符合房客的生活需要，费用和规格不超过低房租住房标准，同时补偿他 们的搬家费、安置费和其他损失、卫生设施、照明设施的折旧费。对于房东则没有安置 住房义务，可以选择下列方式给予补偿：重新安排住房；给予优先得到低房租房屋所有 权的待遇；给予优惠的建筑贷款。当家庭耕作土地公用征收时，征收单位应为家庭成员 提供同样的条件和设备的土地。晗 依德国古典征收的理念，征收补偿应当以金钱为之，而以金钱支付补偿费，亦是目 前德国征收法律之主要规定。依德国基本法第1 4 条的规定，规定征收补偿的额度及种 类，是立法者的职责，所以立法者可以在权衡公、私益之情况后，决定以现金或是其他 方式来支付补偿费。联邦建筑法亦规定，倘若被征收人，必须依靠土地来维持其营 业、职业及其他重要工作时；或是依征收官署之“合乎职务( 公正) 的裁量”，征收受 益人只以适当代价即可取得一块“补偿用途之土地 时，则被征收人可以请求补偿其一 块土地，而免得补偿金额。而且，为了使得这种补偿用途的土地能够取得，联邦建筑法 及其他一些征收法律，亦允许将再行征收作为另一个征收补偿的手段。曙2 1 日本的土地征收补偿吸取了德国做法规定以金钱补偿为原则。除了金钱补偿外，日 本土地收用法还规定了以下几种补偿方式：( 1 ) 代偿地补偿。土地收用法第8 2 条规定，土地所有人或关系人，可以向征收委员会要求，用土地或者与土地相关的所有 权以外的权利，顶替全部或者一部分被征收的土地以及该土地除所有权以外的权利的补 偿费三，我国公路建设中土地征收补偿现状及存在问题；( 2 ) 耕地造成补偿。土地收用 法第8 3 条规定，土地所有人或关系人提出代偿地补偿的请求时，如果被征收的土地 是以耕地为目的，那么在提出该请求的同时，还可以在补偿被征收的土地以及该土地除 所有权以外的权利的补偿费范围以内，向征收委员会提出，要求创业人将替用土地修造 成耕地；( 3 ) 代行工事补偿。土地收用法第8 4 条规定，由于征收同一土地所有人所 有的全部或部分土地，致使残余地有进行为通路、水沟、垣墙、栅栏或其他工作物而新 建、改建、增建、修缮、填土的必要的，土地所有人或关系人可申请征收委员会要求起 业人承担该工事，以代替全部或部分补偿金，这就是代行工事补偿；( 4 ) 代行迁移补偿。 土地收用法第8 5 条规定