（宪法学与行政法学专业论文）农民工社会保障问题法律研究.pdf

本文的重点，通过对不同类型的农民工进行分析，并对不同类型的农民工发展趋 势的阐述，根据城市农民工对社会保障项目需求轻重缓急程度的不同，提出分类 逐步建立和完善城市农民工社会保障体系的设想。 本文创新点在于社会保障构想方面提出了建立分类分层的农民工社会保障 体系的构想，并针对市民化农民工、流动性农民工、季节性农民工等不同特点提 出了解决问题的建议和对策。期望能引起学界和政府对农民工社会保障问题的重 视，使农民工的权益尽可能早日得到保障。 关键词农民工社会保障分类分层 s o c i a ls e c u r i t yo fm i g r a n tw o r k e r s l e g a lr e s e a r c h ( a b s t r a c to fm a s t e r st h e s i s ) p r o f e s s i o n a l ：c o n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v el a w r e s e a r c h ：e c o n o m i ca d m i n i s t r a t i v el a w a u t h o r ：j i n g l a nl u t u t o r ：w b n j u nz h u f r o mt h ee n do f19 7 0 ，a l o n gw i t ht h ec o u r s eo ft h er e f o r ma n do p e np o l i c y , m o r e a n dm o r ef a r m e rm i g r a n tw o r k e r se n t e rat o w nt ow o r k ，t h e yf o r mas p e c i a ls o c i e t y g r o u p ，t h a ti sf a r m e rw o r k e rg r o u p ，a n dg r a d u a l l yt h e yb e c o m et h ei m p o r t a n tp a r to f i n d u s t r i a lw o r k e r s a tp r e s e n t ，t h e r ea r eat h o u s a n dm i l l i o nf a r m e rw o r k e r si nt o w n ， t h e ym a k eag r e a tc o n t r i b u t i o nt ot h es o l v i n go ft h ep r o b l e mo ff a r m i n ga n dt h e d e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n h o w e v e r ，d u et ot h ee c o n o m i c a l c o n f i g u r a t i o no ft h ed i v i s i o no ft o w na n dc o u n t r y s i d e ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo f c h i n ai sd u a l i t y , t h ei d e n t i t yo ff a r m e r si nt o w nm a k e st h e mt ob ee x c l u d e do u to f t h e s o c i e t ys e c u r i t ys y s t e mo ft o w n a c t u a l l y , t h ep r o b l e mo ft h ef a r m e rw o r k e r s s o c i e t ys e c u r i t yi st h ep r o b l e mh o w t oa c t u a l i z et h ec o n v e r s i o nf r o mt h et r a d i t i o n a ls o i lg u a r a n t e et ot h em o d e m s o c i e t y s e c u r i t yg u a r a n t e ei nm i g r a n tc o u r s eo ft a k i n ga f f l u e n tc o u n t r yl a b o r st ot o w n t h e p r o b l e mo ff a r m e rw o r k e r s s o c i e t ys e c u r i t ym a k e st h ec o n n e c t i o nt ot h ei m p o r t a n t p r o b l e m so ft h ef a v o r i n gm i g r a n to fa f f l u e n tc o u n t r yl a b o r si nc h i n a ，t h ei m p r o v i n go f t h ef a r m e r s e a r n i n g ，t h ec o n s t r u c to fc h i n e s eu r b a n i z a t i o n ，t h ea d i u s to ft h ei n d u s t r y c o n f i g u r a t i o n ，t h ep e r s i s t e n ta n df a s td e v e l o p m e n to fc h i n e s ee c o n o m y , t h ec o m p l e t e a c t u a l i z a t i o no ft h e c o m p a r a t i v ep r o s p e r i t y ，t h eb u i l d i n go fh a r m o n i o u ss o c i e t y a c c o r d i n gt ot h el a w , a l lt h ec h i n e s ep e o p l eh a v et h er i g h tt ot a k em o d e ms o c i e t y s e c u r i t y ，n om a t t e rw h a th a r d n e s sh a p p e n s ，t h es o c i e t ys e c u r i t yo ff a r m e rw o r k e r si n t o w nm u s tb ea c t u a l i z e d ，w h i c he m b o d i e st h es o c i a le q u i t y , i tm a k e sf o r t h er e q u e s to f d e v e l o p m e n to fb u i l d i n go fc h i n e s eh a r m o n i o u ss o c i e t y , s oi ti se s s e n t i a lt oc o n s t i t u t e t h es o c i e t ys e c u r i t yf o rf a r m e rw o r k e r si nt o w n t h i sp a p e rh a sf o u rp a n s ，t h ef i r s tp a r tg i v e st h ee x p l i c i td e f i n i t i o no ff a r m e r w o r k e r s ，t h e i rc h a r a c t e r sa n ds o c i e t ys e c u r i t ya c c o r d i n gt ot h es t u d yo fs o m es c h o l a r s t h es e c o n de x p o u n d st h es t a t u so ff a r m e rw o r k e r s s o c i e t y s e c u r i t y a n dd e e p l y d i s c u s s e st h er e a s o n so fi t sl a c k ，s o a c c o r d i n gt o t h i sp a r t ，w eh a v et h ef i r m c o n f i d e n c et oe s t a b l i s ht h ee s s e n t i a lf a c t i o nf o rc o n s t i t u t i n ga n dp e r f e c tt h es o c i e t y s e c u r i t yo ff a r m e rw o r k e r s a c c o r d i n gt ot h ee x p o u n d i n go ft h ee x i s t i n gp a t t e mo f f a r m e rw o r k e r s s o c i e t ys e c u r i t ys y s t e m ，t h et h i r de v a l u a t e st h ee x i s t i n gp a r e ma n d m a k e st h eb a s ef o rc l a s s i f yo f f a r m e rw o r k e r s s o c i e t ys e c u r i t ys y s t e m t h el a s tp a r ti s t h ee m p h a s e so ft h i sp a p e r , i ta n a l y z e st h ed i f f e r e n tt y p e so ff a r m e rw o r k e r sa n d e x p o u n d st h e i rd i f f e r e n td e v e l o p m e n tt r e n d s ，a c c o r d i n gt ot h ed e m a n d i n ge x t e n to f f a r m e rw o r k e r si nt o w n ，t h i sp a r tb r i n g sf o r w a r dap o l i c ya s s u m ea b o u tg r a d u a l l y c o n s t i t u t i n ga n dp e r f e c t i n gt h es o c i e t ys e c u r i t ys y s t e mo ff a r m e rw o r k e r si nt o w nt o c l a s s i f y t h ep o i n to fi n n o v m i o n so ft h i sp a p e ri st h ev i e wo fc o n s t i t u t i n gt h ea s s u m eo f s o c i e t ys e c u r i t ys y s t e mo ff a r m e rw o r k e r st oc l a s s i f y , t h ep a p e rp u t sf o r w a r da d v i c e s a n dc o u n t e r m e a s u r e so fs o l v i n gp r o b l e m sf r o mt h ec o r es e c u r i t yc o n t e n t ，i n d i r e c t s e c u r i t yc o n t e n ta n dc o m p e n s a t o r yc o n t e n t t h i ss t u d yl o o k sf o r w a r dt ot h ee m p h a s e s o nt h es o c i e t ys e c u r i t yo f f a r m e rw o r k e r si nt h eh e a r to f s t u d ya n dg o v e r n m e n t ，w h i c h m a k e st h ef a r m e rw o r k e r sg e tt h e i rr i g h t s 【k e yw o r d sl f a r m e rw o r k e r s s o c i e t ys e c ur i t y t oc l a s s i f y x 目录 导言1寸口- - - - - - - - - - - - - - - - - 。 一、研究缘由和意义1 二、文献综述1 0 l 、西方经济学家的社会保障理论1o 2 、国内关于农民工社会保障问题研究现状4 三、研究方法7 四、小结8 第一章农民工及社会保障的涵义1o 一、农民工的内涵1 0 1 、农民工的界定1 0 2 、农民工的特征11 二、社会保障的内涵1 3 1 、社会保障的定义13 2 、社会保障的内容1 4 第二章农民工社会保障存在的问题及原因分析 18 一、城市农民工社会保障存在的问题18 1 、工伤保险存在的问题18 2 、医疗保险存在的问题19 3 、养老保险存在的问题2 0 二、农民工社会保障缺失的原因分析21 l 、社会结构原因2 2 2 、立法与执法原因2 2 3 、思想观念因素2 5 第三章农民工社会保障的现有制度及评析2 8 一、农民工社会保障制度的现有模式2 8 1 、城保模式2 8 2 、综合保险模式2 8 3 、农保模式2 9 二、农民工社会保障模式评析3 0 1 、对城保模式的评析3 0 2 、对综合保障模式评析3 1 3 、对农保模式的评析3 2 第四章农民工社会保障制度的基本构想3 4 一、农民工的分类3 4 1 、市民化农民工3 4 2 、流动性农民工3 4 3 、季节性农民工3 5 二、分类分层的农民工社会保障制度的构想3 6 1 、市民化农民工的社会保障3 6 2 、流动性农民工的社会保障4 0 3 、季节性农民工的社会保障4 7 结语5 0 参考文献5 1 在读期间发表的学术论文与研究成果5 6 后记5 7 一、研究缘由和意义 巳言 寸百 2 0 世纪7 0 年代末以来，随着我国城市化进程的加快以及由此带来的家庭联 产承包责任制的推行、城市经济的重组、私营与个体经济的兴起、外资的涌入、 人口流动枷锁的解除等种种因素促使成千上万的农村“剩余劳动力”涌入了城市， 形成了一个特定的社会群体，即农民工群体。农民工作为联结城乡的纽带，客观 上构成了我国工业化、城市化与现代化进程中的关键因素，他们对繁荣、吸引外 资、缩小城乡差距等做出了巨大的贡献，但是由于我国长期以来以牺牲农民工利 益为代价的发展观、不完善的社会保障法制及城乡二元经济结构等诸多方的原 因，农民工群体就一直处于权利缺失的状态。数以亿计的农民工，不能完全享受 到城市的种种保障制度，加上自身渐渐远离土地，已经成为一个具有相当规模、 身份和社会地位的十分独特的社会群体。 城市农民工社会保障问题实际上是在农村富余劳动力向城市转移过程中，如 何实现从传统的土地保障向现代社会保障制度转变的问题。随着社会的发展与进 步，城市农民工需求的变化，将不可避免地对中国现有的城市居民习以为常的社 会保障政策产生巨大的冲击，由于他们既无法享受来自土地的保障，又得不到城 镇社会保障的温暖，沦为社会边缘群体，并带来了许多其他社会问题。农民工问 题既是一个涉及5 亿以上人口切身利益的重大综合问题，同时又是真正便捷地联 结我国城乡之间的社会、经济、文化并使之由分割、分治真正走上城乡统筹与一 体发展的特殊纽带。1 因此，解决好了农民工问题，便意味着解决了我国工业化、 城市化、现代化进程中的关键问题，关系到全面实现小康社会的目标。正因为如 此，农民工问题才是现阶段乃至未来相当一段时期内国家必须妥善应对的挑战， 农民工问题才成为理论学界关注的问题之一。 当前认真研究这一课题有十分重要的理论及现实意义： 首先，农民工的社会保障问题，关系到我国众多的农村富余劳动力是否能够 郑功成、黄黎荇莲等苫：中罔农民t 问题j 礼会保护，人民版朴2 0 0 7 年版，筇5 灭。 顺利转移，关系到农民收入的提高，关系到我国的城镇化建设，关系到我国产业 结构的调整，关系到我国国民经济的持续快速发展，关系到我们是否能全面实现 小康，关系到和谐社会的建设等重大问题。 其次，建立面向农民工的社会保障制度关系到提高我国城市化水平的实现， 据有关资料分析表明：我国目前的实质城市化水平仅为3 2 ，离中等发达国家 4 9 的比例还相差甚远。而提高城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向 农民工的社会保障制度。 最后，正确认识社会保障的保障对象问题，对农民工是否应纳入、怎样纳入 和在什么限度内纳入社会保障体系进行探讨，发展和深化社会保障主体理论的研 究，为完善我国农民工社会保障制度提供科学的理论依据和切实的政策建议。 二、文献综述 1 、西方经济学家的社会保障理论 社会保障制度最早产生于工业革命后的西方国家，西方社会保障理论就学派 而言主要有新历史学派理论、福利经济学理论、贝弗里奇理论、罗斯福的“社会 安全”理论、凯恩斯的有效需求理论等，其中比较有影响的理论有庇古的福利经 济学理论和凯恩斯的就业理论。 ( 1 ) 庇古的福利经济学理论 庇古因研究福利经济而著名，被誉为“福利经济学之父”他对资本主义福利 制度的形成有一定的推进作用，正如哈耶克在其自由宪章一书中评说的那样， 在英国，庇古和他的学派所提出的理论基础福利经济学，对于福利国家这个概念 的采用起了促进作用。庇古主张：首先，增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳 动条件，使劳动者在患病、残疾、失业的时候能得到适当的物质帮助和社会服务。 其次，向收入高的富人征收累进所得税，向收入低的劳动者增加失业补助和社会 救济，以实现收入的均等化。再次实现普遍养老金制度，或按最低收入进行普遍 补贴的制度，通过有效的收入转移支付实现社会公平。 ( 2 ) 改良主义者的“福利国家论 几乎与庇古同期的改良主义者们，他们所宣扬的福利国家理论对资本主义国 家的社会保障制度有较大影响。这里的“福利国家”，主要指收入再分配政策， 主张由资本主义国家来兴办各种社会福利，提供公共服务，以缓和阶级矛盾。他 们的主要观点是逐步通过国家把私人企业国有化，把私有财产从私人手中转移到 国家手中，对非劳动的收入征收累进税国家应该对那些在为公众利益而实行的改 革中受损失的人给予补偿，改善劳动者的住房条件，增加教育投资，维持居民的 最低生活水平主张通过国家的力量，逐步调整其社会政策，改进社会福利，来实 现改良的“社会主义”。 ( 3 ) 凯恩斯的有效需求理论理论 凯恩斯认为，资本主义产生经济危机和失业的根源在于有效需求不足。要解 决有效需求不足的问题，他主张确定救济政策的目标时要刺激需求，即增加有效 需求实现充分就业，政府应为那些因贫困失业、但又有就业愿望者提供就业的机 会，增加他们的收入，增加有效需求。他主张通过累进税和社会福利等办法重新 国民收入分配，还提出实行社会保障，最低工资立法，限制工时立法，缩小贫富 之间的差距等政策主张。 ( 4 ) “贝弗里奇报告” 第二次世界大战的1 9 4 2 年1 1 月，英国政府责成以w h 贝弗里奇为主席， 社会保险和相关服务部际协调委员会提出了一个题为社会保险和有关服务的 报告，即著名的“贝弗里奇报告”，报告中提出，社会保障应包括社会保险、社 会救助、和自愿保险三种社会保障政策，以满足不同的社会需求。社会保险用以 满足居民的基本需要社会援助；社会救助用以满足特殊情况下的需要；自愿保险 用以满足较高收入者的需要。实施的原则有用统一的标准发放津贴或救济，不管 享受者从前的收入多少，参加社会保险者统一缴纳保险，不管缴纳者现有的贫富 状况，统一社会福利的行政管理发放的救济或津贴应足以维持正常生活为准。而 享受救济与津贴的时间则以需要为准。保险范围应包括所有公民及他们生活的必 需方面。 资产阶级的经济学家、社会学家与文化政客对社会福利与社会保障有不少论 述。这些论述多少都推动了西方发达国家福利事业与社会保障事业的发展，要是 说社会福利与社会保障在一定历史阶段对劳动人民生活的改善有所作用的话，他 们的理论也可以说是有一定积极作用的。同样，西方国家的社会保障理论对我国 发展和完善农民工的社会保障权也有重大的借鉴意义。 2 、国内关于农民工社会保障问题研究现状 8 0 年代以来，中国大量农村富余劳动力从土地上解放出来，涌入城市，他 们对城市的繁荣与发展做出了巨大的贡献，但由于城乡二元经济结构等诸多方的 原因，农民工群体就一直处于权利缺失的状态，并带来一系列的突出社会问题， “农民工”问题受到国内外广泛关注，成了学术界关注和研究的热点。 拥有数量庞大的农村富余劳动力是中国特有现象，城乡二元经济结构是中国 的一个特点。西方国家农业发达，农村人口少，进城务工的情况也相对较少，而 其他大多数国家没有像中国这样的户籍制度，因此，国外很少有农民工的概念， 当然对农民工的权益和社会保障问题研究得更少。我国学术界对农民工社会保障 问题的研究始于8 0 年代中期，2 0 多年来，研究的态势呈上升趋势，尤其近几 年有了不小的发展。国内的研究以往主要集中在农村富余劳动力转移的意义、如 何转移等方面，对于农民工的权益与社会保障问题较少有系统的论述和分析，且 大多停留在现象的讨论上，极少上升到理论高度。近年对城市农民工问题的研究 较之初期的研究逐渐深入。 ( 1 ) 关于农民工社会保障现状的研究 学界普遍认为农民工社会保障程度非常低，社会保障状况却令人担忧。2 0 0 7 年的一份调查表明，我国目前城市农民工约有1 2 亿，只有很小部分农民工有一 至两项水平极低的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在1 0 以下，其余 8 0 的人没有任何形式的社会保障。农民工面临的社会保障问题集中体现在农民 工社会保险的参保率低，“退保”现象严重等。学者分析指出，农民工完全处在 城市社会保障网络之外，由于社会保障的缺乏，农民工已经成为目前我国弱势群 体的主要构成人员，他们的社会生存环境令人担忧。 ( 2 ) 关于农民工社会保障缺失原因的研究 学者对造成农民工社会保障滞后现状的原因进行了分析，如：张辉、杨洁 ( 2 0 0 8 ) 认为农民工自身维权意识不强也是其利益缺损的重要原因，这在一定程 度上缓释了问题的紧迫性；张培春( 2 0 0 7 ) 城乡二元社会经济制度是造成农民工 问题的根本原因；石岩( 2 0 0 4 ) 提出农民工社会保障缺失主要是因为研究视角和 工作方式还没有从制度和用人单位转移到需求和个体上；魏丽艳( 2 0 0 3 ) 认为建 立农民工社会保障制度可以进一步完善我国社会保障制度。 ( 3 ) 关于农民工社会保障必要性的研究 这是目前为止广大学者研究最多的领域。不少学者强调建立农民工社会保障 是全面建设小康社会的需要。杜仕菊( 2 0 0 8 ) 认为农民工作为我国社会转型时期 的一个特殊群体在为社会发展做出重大贡献的同时，其所面临的工伤、失业、生 活困难等生活保障方面的问题也日益突出，迫切需要国家建立和完善相应的社会 保障制度进行保护；郑功成( 2 0 0 7 ) 认为建立农民工社会保障制度既是一个涉及 5 亿以上人口切身利益的重大综合问题，同时又是解决我国工业化、城市化、现 代化进程中的关键问题还是现阶段乃至未来相当一段时期内国家必须妥善应对 的挑战；汪洋( 2 0 0 7 ) 认为地方社会保障分权模式导致农民工社会保障权利难以 得到有效落实；姜贵红( 2 0 0 7 ) 认为建立和完善农民工合法权益的保障制度，有 利于从更多方面保证进城务工人员与城市居民一样平等的享受各种福利待遇和 政策优惠。在经济层面上也必然缩小城乡差别，在追求正义平等的社会中更好的 促进城乡平等，促进城乡和谐，最终促进全面建设小康社会目标的实现。陈桂兰 ( 2 0 0 4 ) 认为保障农民工这一弱势群体的权益，是政府的一项基本职能；杨辉 ( 2 0 0 3 ) 认为从长远来看把农民工纳入社会保障是社会保障制度改革长期目标的 必然要求。 ( 4 ) 关于农民工社会保障体系构建的研究 在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧，没能 形成相对一致的意见，主要有以下几种观点。 第一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。卢海元 ( 2 0 0 7 ) 提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保障问 题，但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳 入。张启春( 2 0 0 6 ) 认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两 条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入城镇社会保障体系或者通过 城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入。陈美球( 2 0 0 2 ) 等学者则不赞成把 农民工纳入社会保障体系，主要理由是：第一，城市职工的社会保险制度还没有 搞好，农民工流动性很大，年老时领取养老金将成难题；第二，对农民工来说， 主要是增加即期收入，养老等社会保障问题是很久的事情；第三，企业雇佣农民 工图的是廉价，让农民工加入社会保障体系，势必增加企业成本，影响吸引外来 投资。 第二种观点认为，应当将农民工纳入农村社会保障体系。如杨立雄认为由于 我国历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入到城镇 保障体系中来不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度， 加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机与城镇社会保障制度统一接轨。 第三种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度。李迎生( 2 0 0 7 ) 认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一丌始即 推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独 立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”这一 改革应以社会保险为核心，比照城市就医疗、失业、养老等基本项目建立社会保 障制度。面向农民工的社会保障在现阶段不可能与城镇职工的社会保障体系完全 接轨。郑功成( 2 0 0 6 ) 认为农民工社会保障制度的建立，必须坚持分阶段、分层 次、逐步完善的基本原则，优先解决突出的基本保障问题，最迫切的是尽快确立 农民工的工伤保险制度；其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制； 最后，为农民工建立相应的社会救援制度。对农民工独立的社会保障制度还有学 者提出两方面对策建议：一是在大城市建立“公共劳动”形式的流动人口的“最 低生存保障 体制，以使那些失业的、身上一点钱也没有的外来民5 1 2 1 呃够通过“公 共劳动”找到饭吃，这样至少可以减少犯罪率，使得那些陷入困境的外来民工能 够暂时找到合法的活路。二是针对雇人单位不管是公有体制的还是私人的，都应 该按照劳动法的规定，为受雇者支付一定的保障金、保险金。 第四种观点认为应对整个社会保障体系进行改革，建立中国社会保障新秩 序。社会保险法草案二审稿( 2 0 0 8 ) 规定养老保险可随本人转移，即个人跨地区 就业退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由 各缴费地分段计算、退休地统一支付。陈春( 2 0 0 7 ) 认为在建立农民工社会保障 的道路上，建立一元化的社会保障体系应该是最终目标。一元化的社会保障体系 是指城乡统一的社会保障体系，它不仅管理简便，而且没有身份、户籍、职业的 歧视，体现的是社会的公平与公正。王春光( 2 0 0 4 ) 认为国家要建立面向所有人 的社会安全和保障体制。不论是城市居民、农村居民还是农民工都需要国家提供 社会安全、保障产品和服务。统一的社会安全和保障体制应该包括三部分内容： 统一的社会保障体系，统一的社会救助和应急体系，统一的最低生存支撑体系。 陶志勇( 2 0 0 4 ) 认为在现阶段有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工 和无稳定职业的农民工自主选择。农民工社会保险制度基本模式是综合保险+ 社 会救助制度。即在实施综合社会保险制度的基础上，辅助以必要的社会救助制度。 三、研究方法 本文拟采用法学、历史学、政治学、管理学、社会学等多学科知识进行研究， 使分析更加深刻、准确，主要采取以下几种主要的研究方法： ( 1 ) 是文献研究法：收集研读与农民工社会保障相关的书籍和文章，了解 社会保障制度的历史发展和当代研究，进一步明确保障农民工社会权益的紧迫 性。 ( 2 ) 是比较研究法：对目前国内外学界对农民工社会保障制度的研究进行 比较，阐述农民工社会保障的本质特征，进一步提出分类分层保障农民工社会权 益的构想。 ( 3 ) 是系统分析法：在明确农民工社会保障的本质特征后，系统分析农民 工社会保障的现状及缺失的原因，为如何保障农民工的社会权益作铺垫， 此外，本文在写作过程中还综合运用了文化分析法、历史与逻辑统一的方法、 理论联系实际等研究方法。 四、+ 小结 综上所述，国外学者对社会保障理论的研究比国内早的多，但由于拥有数量 庞大的农村富余劳动力是中国特有现象，城乡二元经济结构是中国的一个特点。 西方国家农业发达，农村人口少，进城务工的情况也相对较少，而其他大多数国 家没有像中国这样的户籍制度，因此，国外很少有农民工的概念，当然对农民工 的权益和社会保障问题研究得更少。国外一些学者虽然对当前中国城镇社会保障 制度的建设给予了一定的关注和参与，但中国农民工社会保障制度的建立还没有 纳入他们的视野，几乎没有人涉足这个领域。事实上截止目前，国际上尚没有在 大范围解决无固定收入的社会群体的社会保障问题的成功经验。 我国学术界对农村社会保障问题的研究始于8 0 年代中期，对农民工社会保 障问题的研究起步更晚，十多年来，研究的态势呈上升趋势，尤其近几年有了不 小的发展，为本论文的选题和主题研究提供了极为宝贵的理论和方法借鉴。但总 体上讲，目前国内理论界对农民工社会保障制度的研究无从广度上或是从深度 上，还是很有限的，这种研究仍然呈现一种很初始的状念。虽然已有社会学、经 济学、人口学、城市学、法学等多学科对农民工社会保障权进行研究，但对城市 农民工目前的状况描述、解释、调查访问多，对未来的状况或趋势状况研究不够， 未有预测性的研究分析。在研究解决城市农民工存在的问题方面，所提的对策建 议虽不少，但以抽象的思路、原则比较多，相对而言可操作的具体政策、措施、 办法明显不足，研究的成果可用于实际工作的更少。 本文试图基于前人对农民工社会保障问题的研究成果，对“农民工 社会保 障的缺失问题进行深入的剖析，并对现有保障模式进行分析评价，从运行过程进 一步提出了建立分类分层的农民工社会保障体系的构想，并从保障内容等不同的 角度提出了解决问题的建议和对策。期望能引起学界和政府对农民工社会保障问 题的重视，使农民工的权益尽可能早日得到保障。 第一章农民工及社会保障的涵义 一、农民工的内涵 1 、农民工的界定 在二十世纪七十年代末以来，随着经济的发展，我国城市化进程加速，导致 城乡差距逐步拉大。改革开放以来，我国农村出现大量的剩余劳动力，土地已不 再是农民赖以为生的工具。在这种情况下，成千上万的农村“剩余劳动力”涌入 了城市，形成了一个特定的社会群体。学界和实务界对这一群体的称呼很多，诸 如“民工”、“进城务工人员”、“合同制工人”、“农民工”等，不一而足， 据中国科学院社会学研究所陆学艺考证“农民工”的称谓最早出现在社会学通 讯中，随后这一称谓因为比较准确、简洁、符合我国国情，并且约定俗成而被 广泛引用。22 0 0 6 年3 月2 7 日正式发布的国务院关于解决农民工问题的若干 意见中采用了“农民工的称谓，并在文首指出：农民工是“户籍仍在农村， 主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期 在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。”从特征上看户籍身份与职业身 份的分离是农民工群体的主要共性，因此目前学术界对“农民工”概念较多是从 这两方面进行界定。“农民工”这一词汇的出现是我国社会转型的结果，指户籍 身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人 员。3 笔者倾向于使用“农民工”这一概念，因为在当今时期，学界和实践中大 多倾向于使用“农民工”称谓，提到“农民工”大家都清楚的明白这一特殊群体， 这一称谓简单明了，表述起来方便易懂，况且我国国务院和人保部的很多文件也 将这一群体称为“农民工”，这样似乎更接近我们所侧重的“农民工”这一概念 内涵。但是无论最终这一群体称谓如何，我们认为“农民工”与“进城务工人员” 都只是符号代码，重要的是如何保障他们的合法权益。 从2 0 世纪7 0 年代末开始出现较大规模的农村剩余劳动力进城务工经商 开始，农村大致走出了三代农民工：第一代是1 9 6 9 年以前出生，八十年代进城 务工的农民工，他们的青年时代都是在农村度过的，绝大多数人文化水平低，其 外出打工的目的是增加家庭收入，认为自己仍是农民；第二代为1 9 7 0 1 9 7 9 年之 2 韩k 斌兽：中困农民t 的发腱j 终结，中困政法人学版礼2 0 0 7 年版，第1 贝。 j 困务院研究空课题组：中阳农民l 一训报告，中罔者实版 l ：2 0 0 6 年版，第1 负。 间出生的农民工，相对比第一代农民工来说，他们的文化水平有所提高，大部分 人已有了自己的子女。但他们仍把自己的归属地放在农村，属于“离土不离乡” 的一代；第三代是1 9 8 0 年以后出生的农民工。与第一代、第二代农民工相比， 第三代农民工文化程度明显提高，大多数人直接从学校到社会，缺乏务农的经验 和技能，已不能称之为严格意义上的农民。大多数第三代农民工都未婚，他们出 来打工不仅仅是为了帮助家里增加收入，更多的人是为了到城市中追求高品质的 生活，享受与城市居民同样的公共服务、城市设施以及寻求发展，实现自己的理 术日 4 三一o 在现阶段，我国农村流动人口已进入新老交替的时期。这种代际间的变化呈 现出许多不同的社会特征。从改革开放时期“民工潮”的出现，到我国进入社会 经济转型期，老一代农民工年龄逐渐增长，已不适应城市高强度的体力劳动及高 速的生活节奏，他们在逐渐退出农民工历史舞台。据了解，目前我国农民工总数 已近2 3 亿人，其中进入城市就业约1 3 亿人，在本地乡镇就业约0 9 亿人，成 为我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，为促进城乡 经济的发展做出了重大贡献。5 进入二十一世纪以来，青壮年劳动力已逐渐成为 农村流动人口的主要力量。据统计，2 0 0 4 年，全国农民工中1 6 3 0 岁的占6 1 ， 3 1 - 4 0 岁的占2 3 ，4 1 岁以上的占1 6 。6 以上的数据表明，新一代农民工已 逐渐成为城市农民工的主要组成部分，他们对于我国城市建设和发展起着重要作 用。但现有的社会保障体系却不能很好地保障他们的合法权益，使他们不能完全 融入城市生活，从而成为“游离”在城市边缘的一个特殊群体。若不加强农民工 社会保障权益的保护，将会引发一系列的社会问题，影响社会稳定。因此，对农 民工社会保障权益的研究是十分重要，也是非常迫切的。 2 、农民工的特征 ( 1 ) 以青壮年为主 农民工一般是从事体力劳动，因此年龄低、有体力，就是他们的一种资本。 国务院课题组报告中指出：2 0 0 6 年，全国农民工中1 6 3 5 岁的占7 7 8 ，3 1 4 0 4 杨婷：有个人群叫农民t ，载中国经济时报2 0 0 4 年1 0 月2 7 第1 0 版 5 人力资源。j 卒f ：会保障部负责人：详解农民t 参力皋奉养老保险办法，h t t p ：w w w s z n e w s c o r n ，( 访问时 间：2 0 0 9 年1 0 门61 1 ) 。 6 田务院研究皇i 课题组：中田农民t 洲研撤告，中困吉实版 1 ：2 0 0 6 年版，第4 畎。 岁的占2 3 ，4 0 岁以上的占1 5 5 ，总体看来，农民工的平均年龄为2 8 6 岁。7 2 0 0 6 2 0 0 7 年南开大学七城市调查的数据显示：所调查的3 0 2 4 位农民工的平均年 龄为3 0 7 岁；其中2 0 岁以下有6 1 4 人，占2 0 3 ；2 1 3 0 岁的有1 0 8 6 人，占3 5 9 ； 3 1 4 0 岁的有7 6 5 人，占2 5 3 ；而4 1 5 0 岁的只占1 3 2 ，5 1 6 0 岁的比例更低， 只占4 8 。从上述有关年龄的数据可以看出，外出打工似乎农村年轻人的一种 时尚、一种新潮。 ( 2 ) 文化程度普遍偏低 农民工受教育程度偏低，以初中文化为主。2 0 0 7 年初，文盲半文盲占3 3 ， 小学文化占1 6 6 ，初中文化占5 9 6 ，高中中专文化占1 8 8 ，大专以上文化 占0 7 ，平均文化程度为8 7 年，初中及以下文化程度的比重高达8 0 5 。8 掌 握了一定的专业技能、接受过技能培训的农民工2 0 0 1 年的比例为1 7 1 ，2 0 0 2 年为1 7 4 ，2 0 0 3 年为2 0 7 ，2 0 0 4 年为2 8 2 ，9 虽然有上升的趋势，但远远 跟不上信息时代发展的需要。 ( 3 ) 工资收入普遍偏低 农民工来到城市的主要目的就是要通过自己的努力获取比务农更高的收入。 但城市农民工的收入是与他们的就业岗位联系在一起的。城市农民工的就业以非 正规就业为主，由于户籍制度的限定、劳动力市场的分层、自身文化技术水平偏 低，城市农民工所能进入的，是那种不稳定、收入低、工作环境差、待遇差、福 利低的次级劳动力市场。农民工的工资水平普遍较低，这已经成为我国分配领域 中的一个最突出的问题。他们的收入和财产，虽然略高于纯农户，但是与其他社 会阶层比，是相对贫困的。2 0 0 7 年，农民工月平均工资为1 3 0 5 元， 1 0 为2 0 0 5 年1 1 月全国职工月平均工资的8 5 4 。而且，2 0 0 7 年初农民工平均每周工作6 5 小时，大大超过了城镇职工的平均工作时间，如果按照2 0 0 5 年城镇职工每周工 作4 7 8 小时计算，则2 0 0 7 年初农民工小时工资仅为2 0 0 5 年全国职工小时工资 7 李春光主编：农民工劳动和社会保障政策，中国农业科学技术出版社2 0 0 6 年版，第1 1 2 负。 8 简新华、黄馄：中困农民t 最新生存状况研究一一幕于7 6 5 名农民t 调查数据的分析，载人口研究 2 0 0 7 年第6 期。 9 困务院课研究室题组：中田农民t 训研报告，高实版社2 0 0 6 年版，第1 0 2 页。 “简新。芦、黄馄：中罔农民t 最新生存状况研7 t 一一堆于7 6 5 名农民t 训台数据的分析，裁人u 研究 2 1 1 0 7 年第6 朗。 的6 2 8 。农民工工资与物价和生活消费水平的提高不成比例，与社会平均工资 的差距不断扩大。1 1 ( 4 ) 社会地位普遍偏低 可以说，“农民工”已经成为介于农民和工人之间的一个矛盾的特殊的社会 阶层，是一个职业与身份不一致的社会群体。这种“准市民”身份没有在制度上 得以认可，导致“农民工”在所生活的城市中成为主流社会之外的“边缘人”， 不能和城市职工同工同酬，不能享受城市居民的各种福利待遇，无法建立与“市 民”交流的生活圈，成为在经济收入、社会地位和城市文化方面处于边缘地位的 群体。和城市常住居民相比，农民工无论在居住条件、受教育水平、健康保障、 生活方式等方面都居于弱势。 二、社会保障的内涵 近年来随着我国城市化进程地加快，己经出现了许多耐人寻味的问题：从土 地上游离出来的大量农民涌入城市，成为持有农村户口在城里从事非农产业的 “农民工”，他们面临着与城市职工一样的职业伤害、疾