（宪法学与行政法学专业论文）前瞻与设计：电子政府组织法制初论.pdf

摘要 摘要 在工业社会向信息社会转型的进程中，网络信息技术与多元化通讯媒介得到了迅猛 发展和广泛应用，极大地改变了政府政务的载体形式和处理流程，传统的科层制政府组 织模式已经逐渐不能适应知识经济和公民社会的发展而面临生存危机和严峻挑战。电子 政府已经成为一些发达国家的现实，并且也成为我国政府改革和发展的远景目标。 电子政府是指适应向信息社会过渡及其物化技术基础与社会治理需求，以互联网平 台和信息技术为支持，分权化、扁平化、回应化的政府组织形态和治理服务模式。电子 政府不是对传统政府组织模式的修补或弥补，而是在宪政体制下和宪法的权力一权利框 架中，对现有政府组织结构的重塑与替换，从而最终建立以政府为主导的、各社会主体 共同参与的、多权力中心的协作治理、有效反应和个性服务的治理格局。从政府组织法 制视域来看，美国是电子政府建设和立法处于先导地位的国家，其主要经验是以组织立 法统一领导管理机构、推动政府职能整合、创新行政岗位配置和保障信息资源安全。 在我国，电子政府这种不断扩展的新型政府组织形态和治理服务模式，必然加速对 现有政府组织体系的解构、整合甚至进行根本性重组。我国电子政府的规划与建设过程 也应当不断纳入法治轨道，以与之相适应的一整套政府组织法律制度给予及时的、甚至 是前瞻性的立法引导和保障。对于我国电子政府组织法的建设，既要吸收和借鉴已经在 电子政府的立法建设，尤其是组织法制建设方面取得初步成果的国家，如美国的立法经 验；更要立足国情，在透彻分析我国电子政府发展状况与政府组织法制基本状况的基础 上，进行创新和再造。因此，我国电子政府组织法律制度应当以秩序、服务、效能为价 值目标，秉持组织法治、主体多元、科学适度和协同弹性的基本原则，在立法模式上采 取以法律为主，行政法规和行政规章为辅的载体形式。总体内容与结构上，应以电子 政府组织基本法为主，具体包括电子政府行政机关组织法、电子政府行政编制法、电 子政府公务员法和电子政府信息资源与安全法。其中，电子政府行政机关组织法除了规 定各级各类电子政府行政机关的设定之外，还应当包括电子政府信息技术与资源法、 电子政府行政编制法和电子政府财政预算与管理法；电子政府公务员法要建立 健全与电子政府发展相应的法律制度，如设立首席信息官制度，加强公务员权责一致的 授权、监督制度，创新录用和选拔制度以及改革公务员培训教育、激励约束制度等；电 i 摘要 子政府信息资源安全法作为电子政府区别与以往政府组织法制的新兴成份，应当着力关 注两个方面，即设定电子政府信息资源管理机构和保护信息资源安全。 关键词科层制电子政府政府组织法行政编制法公务员法 电子政府信息资源与安全法 l i a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h er e s t r u c t u r i n gp r o c e s so fi n d u s t r i a ls o c i e t yt oi n f o r m a t i o ns o c i e t y , t h et e c h n o l o g yi n n e t w o r ka n di n f o r m a t i o n 嬲w e l l 嬲t h et e c h n o l o g yi nm u l t i - c o m m u n i c a t i o nh a sg o tar a p i d d e v e l o p m e n ta n d w i d ea p p l i c a t i o n t h a th a sg r e a t l yc h a n g e dt h ef o r ma n dt h ep r o c e s so ft h e a d m i n i s t r a t i v ea f f a i r s t h et r a d i t i o n a lb u r e a u c r a c yg o v e r n m e n tc a l ln o t a d a p t t ot h e k n o w l e d g e - b a s e de c o n o m ya n dt h ec i v i ls o c i e t yg r a d u a l l yt h a ti t h a sf a c e dt h ec r i s i so f s u r v i v a la n dc h a l l e n g e s e g o v e r n m e n th a sb e c o m et h er e a l i t yi ns o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s i t h a sa l s o i n c r e a s i n g l yb e c o m et h el o n g - r a n g e g o a lo ft h eg o v e r n m e n t a lr e f o r m a n d d e v e l o p m e n t i nc h i n a e - g o v e r n m e n tr e f e r st oao r g a n i z a t i o n a lf o r ma n ds e r v i c em o d e lw h i c ha d a p t i n gt ot h e p h y s i c a l f o u n d a t i o na n d r e q u i r e m e n t s i ns o c i a l g o v e r n a n c e i ni n f o r m a t i o n a l p r o c e s s e g o v e m m e n ts u p p o r t e db yi n t e r n e tp l a t f o r ma n d i n f o r m a t i o n a lt e c h n o l o g yt h a ti sa o r g a n i z a t i o n a lf o r ma n ds e r v i c em o d e li ng o v e r n a n c e i th a sf e a t u r e so fd e c e n t r a l i z a t i o ni n r i 龇f i a to r g a n i z a t i o na n dr a p i dr e s p o n s e i ti sn o tt or e p a i ro ra d dm o r ec o n t e n t st ot h e t r a d i t i o n a lg o v e m m e n tb u tt ob u i l dan e wg o v e r n m e n t a lm o d e lu n d e rt h ec o n s t i t u t i o n a l s y s t e ma n du n d e rt h ep o w e r - r i g h tf r a m e w o r ke x i s t i n gi nc o n s t i t u t i o n i ta i m sa tb u i l d i n ga n e wg o v e r n m e n t l e a d i n gg o v e r n a n c es t r u c t u r et h a tp a r t i c i p a t e db ya l lo ft h es o c i a le n t i t i e s f r o mt h ev i e wo ft h el a w si no r g a n i z i n gt h eg o v e m m e n t , a m e r i c a n se - g o v e r n m e n ta n di t s l e g i s l a t i o ni sa tt h et o pp o s i t i o ni nt h ew o r l d t h es i g n i f i c a n te x p e d e n c eo fl e g i s l a t i o ni n a m e r i c a n se - g o v e r n m e n ti n c l u d e su n i t i n gt h ea d m i n i s t r a t i o ni ne g o v e r n m e n t ，c h a n g i n gt h e f u n c t i o n so fg o v e r n m e n t , r e n e w i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep o s i t i o n sa n dm a k i n gs u r et h es a f e t yo f i n f o r m a t i o n i no u rc o u n t r y ，e - g o v e r n m e n tw i l la c c e l e r a t et h er e s h a p i n go ft h ee x i s t i n gg o v e r n m e n t a tt h es a m et i m e ，t h ep r o c e s so fp l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i n gt h ee - g o v e r n m e n ts h o u l da l s ob e i n c o r p o r a t e di n t ot h et r a c ko ft h el a w si no r d e rt og i v i n gf u l l yl e g i s l a t i v eg u i d a n c ea n d p r o t e c t i o n t oe s t a b l i s has y s t e mo fl a w si no r g a n i z i n g g o v e m m e n t ，w es h o u l dl e a r nf r o m i a b s t r a c t o t h e rc o u n t r i e sw h i c hh a v eg o ti n i t i a le x p e r i e n c eo fl e g i s l a t i v e ，i np a r t i c u l a rt h eu s a w e a l s os h o u l dh a v eac l e a rk n o w l e d g e 嬲w e l l 嬲at h o r o u g ha n a l y s i si nt h ec o n d i t i o n so fo u r c o u n t r y t h e r e f o r e ，as y s t e mo fl a w si no r g a n i z i n ge - g o v e r n m e n ts h o u l dt a r g e ta tt h ev a l u eo f o r d e r , s e r v i c ea n de f f e c t i v e n e s sa n dt h e ya l s os h o u l dh a v eb a s i cp r i n c i p l e s ，a u sr u l i n go fl a wi n o r g a n i z a t i o n ，d i v e r s i f i c a t i o n i n s o c i e t yu n i t y , s c i e n t i f i ca p p r o p r i a t i n g ，a n df l e x i b l e c o o r d i n a t i o n f o rl e g i s l a t i v em o d e l ，t h ef o r mi so nt h em a i n l yl a w sw i t ha d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n sf o rs u p p l e m e n t a r y i na l l ，”t h eb a s i cl a wo fo r g a n i z i n ge g o v e r n m e n t ”i st h e m a i nb o d y , s u p p l e m e n t e db yt h eo r g a n i z a t i o n a ll a wo fa d m i n i s t r a t i o n s ，t h eo r g a n i z a t i o n a l l a wo fa d m i n i s t r a t i v ep o s i t i o n , t h eo r g a n i cl a wo ft h ee x e c u t i v ea u t h o r i t i e sa n dt h el a wo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e k e yw o r d s ：b u r e a u c r a c y ；e - g o v e r n m e n t ：t h eo r g a n i z a t i o n a ll a wo fg o v e r n m e n t ； t h eo r g a n i z a t i o n a ll a wo f a d m i n i s t r a t i o n s ； t h eo r g a n i z a t i o n a ll a wo f a d m i n i s t r a t i v ep o s i t i o n ； t h eo r g a n i cl a wo ft h ee x e c u t i v ea u t h o r i t i e s ； t h el a wo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e i v 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名：立晕麴塞一一一日期：皇丝墨_ 。年- 上月一l 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校 可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 崔蝴：魄够铅嬲啪渗陋移 的学位论文，是我个人在导师漱指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资 助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的 各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 主：避日期：一2 丛年点月2 日 作者签名：盎隧 导师签名： 爱垄! 邀 导论 一、研究背景与意义 导论 2 0 世纪七十年代以降，以现代信息通讯技术为标志的新一轮科技革命加速了现代工 业社会走向信息社会的历史进程。信息化的生产方式犹如一股飓风般的强势驱动力量， 全面席卷和推动着经济、政治、文化等各个社会领域的变迁，促进着向信息社会的转型 走向纵深。 一如美国未来学家阿尔温托夫勒在第三次浪潮中所阐述的那样，这一次生产 方式的信息化浪潮“不仅仅是个技术和经济学的问题”，它还“涉及道德、文化、观念 以及体制和政治结构 。与现代信息通讯技术在社会治理领域中的应用相伴随的是，由 西方国家首先掀起并引领的、以“加速政府职能市场化、放松规制和提高效率”为主要 目标【1 】p 6 5 的政府改革 ，以及走向一种依托于现代信息通讯技术而建立的新型政府治理 模式一电子政府 。 。由于西方发达国家的经济信息化、社会信息化的程度比较高，自2 0 世纪7 0 年代开始，西方学者就 开始了对“信息社会”的研究。美国著名社会学家丹尼尔贝尔于1 9 7 3 年提出了“后工业化社会”的概 念。阿尔温托夫勒于1 9 8 0 年出版了第三次浪潮，阐述了社会面临“第三次浪潮”的深刻变化。西 蒙诺拉和阿兰孟克于1 9 8 0 年提交了法国社会信息化的报告，讨论了信息化社会的社会模式、结构 和信息化政策。1 9 8 2 年，约翰奈斯比进一步提出当代社会发展的大趋势：世界在从“工业社会”转变 为“信息社会”。1 9 8 8 年w j 马丁发表专著信息社会。我国学者自2 0 世纪8 0 年代末起，也开始 了对信息社会理论的研究。2 0 0 5 年在突尼斯召开的“信息社会峰会”上，世界各国就信息社会的到来 达成了多项共识，包括：“信息的获取和知识的分享与创建可有力地促进经济、社会和文化的发展， 从而帮助所有国家实现达成国际共识的发展目的和目标，包括千年发展目标。”峰会呼吁各国政 府利用信息通信技术的潜力，创建关于法律法规的公共信息系统，做出推广公共接入点的设想，并 支持信息的广泛传播。这些都预示着人类文明正在走向新纪元。参见洪黎明从1 ：业社会到信息社 会一文，其中作者对现代工业社会之后相继到来的、建立在信息化生产方式基础上的新型社会形 态采用了“信息社会”的概念表述，即“信息社会也称信息化社会，是脱离t 业化社会以后，信息将起 主要作用的社会。在农业社会和t 业社会中，物质和能源是主要资源，所从事的是大规模的物质生 产，而在信息社会中，信息成为比物质和能源更为重要的资源，以开发和利用信息资源为目的的信 息经济活动迅速扩大，逐渐取代工业生产活动而成为国民经济活动的主要内容”。中国产业信息网， h t t p ：w w w c n i i c o r n c n 2 0 0 6 0 8 0 8 e a 3 8 9 6 0 7 h t m 学殴文e 休斯在公共管理导论( 中国人民大学出版社2 0 0 0 年版) 一书中指出，2 0 世纪8 0 年代 中期以来，西方发达国家公共部门的管理方式已经发生了变化，以科层制为基础的传统管理模式正 在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。他认为，在这场公共管理改革中存在两种密切联系 的趋势，一是公共部i j 向市场化发展，二是不断地脱离科层制。 “电子政府”一词的产生与使用起源于珏方发达资本主义国家，其在英文中的表述很多，如 “e g o v e r n m e n t ”、“e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t 、“d i g i m lg o v e r n m e n t ”等等。参见 k a n d e r s e n ，h h e n r i k s e n ，a a h m e d ，e ta 1 2 0 0 4 s t r a yd o g sa n dw i l dc a t st r a c h i n gi n f o r m a t i o ns y s t e m s 伽 g o v e r n m e n t ? 1 2 t he u r o p e a nc o n f e r e n c eo ni n f o r m a t i o ns y s t e m s , t u r k u ，f i n l a n d 1 河北大学法学硕十学位论文 电子政府不只是意味着将现代信息通讯技术的应用引入政务流程，从而对政务处理 实现自动化、电子化和信息化，也不只是意味着“政府上网、提供在线服务、虚拟办 公等等，而更多的则是意味着在技术改变流程基础上，政府的治理理念乃至组织模式的 相应变革。电子政府以其虚拟性、开放性与便捷性等等，成为与信息社会知识经济发展 相适应的政府组织形态和治理模式，也日益成为现代各国迎接信息社会到来的必然战略 选择。 从我国社会转型时期的政府改革来看，一方面，科层制政府模式已经逐渐成为知识 经济和公民社会发展的障碍，深化行政改革、转变政府职能，进而创新政府组织模式、 实现良性治理，已经成为重要目标和紧迫任务。另一方面，在全球化、信息化、市场化 和民主化的国际环境和时代背景下，规划与构建电子政府无疑也同样成为我国政府改革 的远景方向和制度选择。因此，在我国日益深化的“法治国家 、“依法行政”等理念引 导之下，以政府组织法律制度将电子政府的规划与建设过程纳入法治轨道，以给予其充 分的立法引导与保障，具有重要的前瞻性理论价值和现实意义。 二、实践进展与研究综述 国外的电子政府组织法制实践。目前，电子政府的发展虽然仍处于起步阶段，但许 多国家的电子政务却已经完成了信息化建设，并走向成熟。在此基础上，相关的电子 “公民社会”这一理论范畴在西方文化语境中产生。布莱克维尔政治学百科全书认为，“公民社 会”的词源( 拉丁语) 是由西塞罗提出的。之后，这一理论范畴发展和经历了不同的历史阶段，具有 了丰富的内涵。在当代社会，最典型的阐释是哈贝马斯在 公共领域及其结构转型中提出的“公共 领域( p u b l i cs p h e r e ) ”理论，即公民社会是独立于国家的私人领域和公共领域，私人领域指以市场为 核心的经济领域，公共领域指社会文化生活领域。随着全球民主化和市场化的浪潮，以及治理变革 的兴起，“公民社会”这一理论范畴发展至今又被赋予了新的意义，主要包括：第一，公民社会是由 经济、文化或其他公共领域中的自主性团体和机构组成的中介性社团领域；第二，成员自愿结合， 享有同国家关系的自主权，以保障或增进成员的利益；第三，具备一套广泛适用的道德规范，甚至 自律性制度规范。参见周国文：公民社会概念的朔源及研究述评，载哲学动态，2 0 0 6 年第3 期。 圆国际机构对中国电子政务发展的综合评价和机构分析一文中指出，根据各国电子政务的发展 情况，联合国将电子政务的发展阶段分为5 个时期，即萌芽期( e m e r g i n g ) ：建立正式在线官方政府；增 强期( e n h a n c e d ) ：政府网站增多信息动态化；交互期( i n t e r a c t i v e ) ：用户能通过网站下载表格，与官员 通过电子邮件进行交流；事务处理期( t r a n s a c t i o n a l ) ：用户能在线实现服务支付和其他交易；完美期 ( s e a m l e s s ) ：跨越行政界限，享受充分的综合电子服务。转引自中国网2 0 0 6 年7 月2 7 日版， h t t p ：w w w c h i n a c o r n c n i n f o z h u a n t i z w f z b g t x t 2 0 0 6 - 0 7 2 7 c o n t e n t 原载电子政务蓝皮_ 7 0 2 7 5 9 1h t m 书：中国电子政府发展报告n o 3 ，社会科学文献出版社2 0 0 6 年版。我们认为，电子政府的发展必 2 导论 z i m i i 一, , 毫詈鼍詈曼曼詈詈! 鼍詈喜皇詈鼍! 暑曼鼍詈皇曼鼍曼皇詈鼍量詈量曼詈詈皇皇鼍暑皇詈毫曼曼曼! ! 皇曼曼鼍! 曼皇皇篁皇曼皇曼詈置 政府规划和组织法制也逐渐完备。如电子政府成熟度比较高的美国，其电子政府的发展 一直沿着法治的轨道进行，并通过立法巩固每一次的建设成果：1 9 9 5 年出台的文牍精 简法为政府文件形式的电子化奠定了基础；基于1 9 9 5 纸张作业削减法案、1 9 9 6 年克林格一科恩法案、1 9 9 8 年政府纸张作业消除法案和政府信息安全改革法案 而制定的 2 0 0 2 电子政府法，对电子政府建设的领导管理机构进行了明确和设定；还 有 2 0 0 2 联邦信息安全管理法案和 2 0 0 3 美国电子政府战略包含的政府组织法制 的内容，都促进了联邦、各州和地方电子政府的组织建设。又如日本，除了高度信息 通讯网络社会形成基本法( i t 基本法) ，还有大量的微观立法，来规范和调整电子政 府建设的法律问题。如1 9 8 9 年的关于行政机关保存的电子计算机中相关个人信息保 护的法律，1 9 9 8 年的关于使用电子计算机制作的税务帐簿文书的保存方法等特例的 法律，2 0 0 1 年的关于电子签名及认证业务的法律，2 0 0 2 年的关于电子签名地 方行政机关认证业务的法律，以及2 0 0 2 年的关于利用选举地方公共团体的议会议 员以及议长的电磁记录式投票机进行的投票方法等的特殊法律( 电子投票法) 等等。 还有欧盟的“电子欧洲计划，是迄今为止唯一通过立法形式，将整个地区与成员国的 国家信息化联系在一起的。另外，加拿大、英国、瑞典、新加坡、澳大利亚等国的电子 政府战略计划，都包含了大量的政府组织法制的内容，对本国电子政府的组织建设起到 了积极作用。 我国的电子政府组织法制及其研究基本状况。我国政府还处于信息化建设的初级阶 段，电子政府以及政府组织法制的实践进展和理论研究都比较薄弱，并且存在很多问题。 在行政法学界，应松年、朱维究编著的行政法学总论，第一次对行政组织法进行 了全面研究，讨论了行政组织法的界定和内容，并着重分析了行政机关的相互关系、类 型及其职责权限。这是关于对政府组织法内容的最初阐述。随后，西方国家行政法学理 论和实践中存在的“行政主体概念被引进，对行政主体资格制度的关注逐渐取代了对 行政组织法的研究，这在很大程度上影响了对我国政府组织法制的深入探讨。 近年来，随着对“行政主体”概念的澄清与反思，对政府组织法的研究开始有所加 须经过若干阶段才能逐步达到成熟，而目前我国电子政府的建设大都处于萌芽期，只有少数地区发 展到了增强期甚至交互期。因此，在整体上，我国目前的电子政府组织形态和结构与真正意义上的 电子政府的组织结构相差甚远，只是处于政务流程革新的程度。 参见应松年、朱维究：行政法学总论，工人出版社1 9 8 5 年版。 3 河北大学法学硕十学位论文 强。再加上建设电子政府对有关政府组织立法的促进，如行政许可法的付诸实施， 政府信息公开条例的出台，以及电子签名、信息安全等立法工作以及电子政务的标 准化工作的有序进行，学者们也逐渐展开了对电子政府法律制度的研究，其中涉及大量 的组织法制的内容。其间，著述有所关涉的是应松年主编的当代中国行政法，应松 年、薛刚凌的行政组织法研究，孟鸿志的中国行政组织法通论等；包含电子政 府组织法制研究内容的论文有，国家行政学院“电子政府与行政法律建设课题组所做 的电子政府与行政法律建设，胡建淼、马良骥的信息技术发展带来的法律新课题， 高家伟的论电子政府法，范绍庆的电子政务法的立法思考等等。涉及电子政府 组织法制研究的其他文章还有，翟树义的电子政府的治理范式研究，张节、杨锐的 电子政府发展的新视角，刘秋平、宋国良的我国电子政务的现状分析，崔向华的 硕士学位论文信息化社会我国政府再造与电子政府建设关系问题研究等等。这些文 献主要分析了建立电子政府组织法制的基本方向和架构，提出了在我国政府组织法变革 以及在电子政府组织法制等诸方面的学术观点。但遗憾的是，尚未全面、集中的论述电 子政府组织形态、结构变革及其法制发展的基本理论与制度设计问题。 三、研究思路与方法 本文的思路综合吸取哲学的系统论原理与行政生态主义的研究逻辑，即将社会看作 一个整体的行政生态系统，由各个不同的子系统构成，这些子系统相互联系和相互影响。 子系统的存在，是为了实现社会系统的某项功能。当社会系统发生变化，便要求子系统 发生相应的变化，这就是系统的“功能决定结构 的原理。【2 】p 5 石本文所基于的社会系统 环境如图1 所示： 图1 ：社会系统图【3 】p 5 4 导论 工业社会走向信息社会过程中社会系统的整体转型，对其中的政府公共行政子系统 ( 可以假定为子系统i ) 的内在结构、运行机制，及其与其它社会子系统之间的治理、 服务关系的内容范围与实现形式，产生了巨大、持久而深刻的影响，促使了政府公共行 政子系统的相应转变。而这种转变是通过信息化生产方式对政府公共行政事务流程的重 建，进而实现政府体系的组织形态变革得以实现的。由此，就产生了本文的基本研究路 径，如图2 ： 工业社会的变迁与转型 1 r 科层制政府的困境与解构 、 1r 信息社会：电子政府 1r 电子政府组织法制的构建 图2 ：本文研究路径图 i 辱五晶氨岳橱鬲妄辜 由此，本文在汲取国内外比较典型的相关理论著述和实践成果的基础上，以行政生 态学的研究视角，立足行政组织法制的研究领域，运用样本分析、比较分析、图形统计 分析等方法，以探索电子政府模式下我国政府组织结构的应然形态为最终目标，通过剖 析初期阶段电子政府组织构造的突出特点与基本内容，分析我国政府组织法制的现有问 题与发展趋势，对我国电子政府组织法的基本理念与制度对策提出了初步构想与设计方 案。 河北大学法学硕十学位论文 暑詈鼍, m 1 m mm m。 i , , 量詈置鼍詈鼍! ! ! ! 皇量曼曼! ! 曼曼曼! 詈曼皇曼皇曼皇量量皇! 詈皇量曼詈詈詈曼暑置皇皇暑鼍置皇! ! 毫! _ 第1 章“科层制 政府、政府再造与电子政府 毋庸质疑，我们所处的当今社会正在经历着历史性转折：正如蒸汽机带来了工业社 会一样，现代信息通讯技术的发展正在催生着一种崭新的社会形态一信息社会的到来。 美国社会学家丹尼尔贝尔则将其表述为“后工业社会( p o s t i n d u s t r i a ls o c i e t y ) 4 】p 1 一 一不论这一概念的表述与概括是否完美和贴切，它却隐含了一种建立在工业文明基础 上，向现代化、信息化程度更高的社会形态不断进化的倾向。作为整个社会系统变迁的 一个重要侧面和管理主体，政府也面临着由“统治型圆 向“治理型 的转变，这是由 经济基础决定上层建筑的社会基本发展规律所最终决定与支配的。 在本章中，作者将以工业社会走向信息社会的社会形态演进作为历史轮廓，通过分 析工业社会科层制( b u r e a u c r a c y ) 政府的发展困境和西方国家的“政府再造 运动， 着重考察信息社会到来之际政府组织模式变革的方向，进而从政府组织法角度对电子政 府组织结构方面的主要内容和实质特征进行展望与提炼。 1 1 “科层制”政府 首先，“科层制 政府的产生有着深刻的历史背景和经济根源。 1 8 世纪中期的产业革命宣告了工业社会的到来，自由资本主义经济作为工业社会初 期的主潮流获得迅猛发展。1 9 世纪7 0 年代的第二次工业革命，又推动了垄断资本主义 经济走向极致，新型工业化大企业发展迅速，新的社会结构不断形成，国家、军队、政 本文秉持立场的是：当今世界仍处于：r 业社会的形态阶段。我们可以将- 上业社会划分为两个阶段： 一是“传统工业社会”阶段，其时问跨度自1 9 世纪英国产业革命至2 0 世纪7 0 年代信息技术革命的发 生。二是“现代工业社会”阶段，即- t 业社会的转型阶段。时间跨度是2 0 世纪7 0 年代至今。当然， 这只是一般的时间概括，在不同国家之间仍存在现实差异。 工业社会政府组织模式的经济基础，是生产者占主导地位的生产方式，因此，政府对行政权力的行 使是垄断的，对社会事务的干预方式是“统治”。而信息社会是实现了生产者与顾客成为平等主体的 民主社会，行政权力行使主体逐渐社会化和多元化，政府对社会事务的干预方式也相应的转变为“治 理”。 我国学者一般将 b u r e a u c r a c y 一词在“官僚”或“官僚组织”的涵义层面上进行注译和解释，而将德国 社会学家马克斯韦伯创立的“理想的行政组织体系”译为“官僚制”，如中国人民大学出版社2 0 0 6 年翻 译出版的，美国著名政治学家安东尼唐斯( a n t h o n yd o w n s ) 的官僚制内幕( i n s i d eb u r e a u c r a c y ) ， 等等。但是，基于对该制度本质与内涵的分析和韦伯对该制度的理论阐述，学界开始出现对此种译 法的反思与批评。我们在此采用“科层制”的说法，意在避免对“官僚制”的理解误区以及突出该制度 的最鲜明特征一科层组织结构形式。另外，在本文所引用的文献中，存在对使用“官僚制”译法文献 的原文引用。在此特别提出，其涵义与本文的“科层制”是相当的。 6 第1 章“科层制”政府、政府再造与电子政府 党等各类社会组织也获得了巨大发展，组织和管理的合理化与高效率成为资本主义经济 和社会发展的迫切需要。在这样的历史环境中，科层制政府的组织模式，作为一种高度 理想化的组织和管理体制，极大地适应了资本主义发展所需要的大规模、严密、精细以 及稳定的组织和管理，从而适应和推动了经济与社会的发展。 其次，“科层制 政府的组织结构具有鲜明的自身特征。 科层制政府组织是指“一种以分部一分层、集权一统一、指挥一服从等为特征的组 织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织【5 】p 3 功。这种组织具有以下的基本特征： 一是专业化。科层制政府中，组织成员在职责权限上存在明确的分工。专业技术分 工的实际意义，不仅仅在于提高效率，更在于消除等级社会的人身特权。在科层制政府 分工体系中，人的差别只有技术能力的差别，而不再是身份和社会差别。所以，组织成 员的选拔，必须采用考试方式，从而专业能力替代了个人效忠，权力和责任属于职位而 不属于个人，这些权力和责任以法律制度的形式固定在科层制政府之中。因此，体现在 科层制政府的人事制度上就是，量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应 工作需要的专业培训机制等等。 二是层级制。科层制政府实行层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权 力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系形成金字塔形的等级序列。科层制政府 的职位，按权力大小和“命令一服从关系，每一级政府人员都接受上级的指挥和命令， 权力运行的单向性，使政府决策只能由最高层级的官员做出。 三是程式性。程式性即实行其依照规程办事的运作机制。科层制政府组织的构建形 成、部门分工、职位设置、成员选拔，一直到组织的运作，以及每一个成员的权力和责 任，都是由法律制度( 不光包括成文制度，也包括不成文制度) 明确规定的。这些法律 规则由组织成员协商而达成或者由组织上层提出，但其成员以理性思考、权衡而接受。 因此，一切规则都是理性的。任何组织成员，都依据这种规则而行事，上至组织的最高 领导和管理人员，下到基层普通公务员，无一例外。就连政府体系内部的决定和命令都 形成正规的决策文书，以正式文件的形式下达。 “科层制”政府建立的理论基础是德国社会学家马克斯韦伯创建的科层制组织理 论。韦伯将科层制组织设计成了一个纯粹的技术性体系，它所体现的是与近代资本主义 一道成长起来的工具理性原则，它只考虑活动的效率和技术可能性。“一方面，社会的 7 河北大学法学硕十学何论文 理性化造就了现代官僚制；另一方面，官僚制又反过来作用于社会的理性化和推动着社 会的理性化。正是这样一个互动的过程，塑造出了现代官僚制这样一个专业化、技术化 的行政管理体系。 【6 1 在2 0 世纪中叶以前，科层制作为一种高效率的政府体制，充分满 足了工业化大生产方式的发展需要：“它一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂 化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化 认刚7 】，。 科层制政府深深植根于工业化大生产的经济方式和社会结构，是机械化、重复性的 大规模高度集中的传统工业社会生产力在政治层面的制度性和组织性物化，是历史地适 应工业社会的经济基础的政治上层建筑。随着2 0 世纪科层制政府的组织模式发展到顶 峰，其形式合理性和工具理性的弊端日渐暴露。加之于2 0 世纪7 0 年代以来信息革命的 冲击，新的生产方式得以出现并且新型社会形态元素逐渐发展壮大，由此，科层制政府 对组织结构的理性和制度形式的过分推崇，使其陷入了“自缚 的困境走向了与它 的价值追求相悖的一面，逐渐成为一种臃肿僵化、效率低下、浪费严重的政府组织模式。 具体表现在： 第一，科层制政府在适应性、反应性和协同性上的缺乏。科层制政府所建立的等级 金字塔结构和层级制度，在变化迅速、知识密集和信息大量流通的时代，越来越难以有 效运转。首先，只有处于金字塔顶端的人才可能掌握足够的信息而做出最可能合乎情况 的决策。政府内部信息的单向流通制度，在很大程度上客观地阻碍了政府的民主参与和 科学决策，从而容易诱发腐败的萌生。同时，也导致了下一层级接受信息的被动性以及 增加失真的可能一即信息歪曲【8 】p 1 2 4 m 7 。其次，科层制强烈的专业技术崇拜和固定的专 业化分工使政府功能日益衰退，致使整个政府体系被分割为相互分立的专业部门，它们 之间分工而不合作，缺乏必要的统一和协调。后果是，政府陷入了部门林立、职能重叠 交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗的状态。最后，由于官僚制部门分割、各自为政和 互不融通，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过的庸者。他 们以得过且过和不负责任混天了日。【9 】p 1 9 同时，政府中的不同层级之间、政府与社会公 众之间，以及横向组织结构之间，也会出现相互隔阂、割裂或断层的现象。 第二，科层制政府日渐显现出不适应现代社会发展的机械性、程序性和本位性。在 机械化大生产的条件下，科层制政府意味着“组织方式的理性和效率 ，它“给政府工 第1 章“科层制”政府、政府再造与电子政府 -|1|1 作带来的逻辑规范，同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样 【1 0 1 。但是，这套“逻 辑规范 越完美就越是排除了竞争的必要与可能，排除了人的主观能动性的发挥与自主 热情的激发。在这种规范体系的内部，行政活动是上级的“委派”，权力以稳定的方式 加以分配，“固定的和官方的权限范围方面【l l 】都以法的形式加以固化，等等。科层 制以其完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而成为一种缺乏灵活性、行政 人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。如果说这种运行机制在循规蹈矩、按部就班 的大工业生产条件下还能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率的话，那么在进入 了追求灵活、崇尚个性的现代社会之后，就成了阻碍社会发展的严重障碍。另外，在进 入官僚主义阶段之后，规则的性质发生了异化，充满利己主义和排他性，成了推诿扯皮 的充足理由，无节制地制定新的规范使行政管理寸步难行。 第三，随着社会信息化脚步的加速，政府一公民，政府一社会的关系发生了实质性 改变，公民和其他社会主体逐渐发展壮大，日益成为经济、政治生活的主体。社会生活 主体的日趋多元化，使科层制政府的统治功能正在逐步消解，取而代之的是“治理 、 “善治的新型政府功能范式。一如奥斯本和盖布勒( o s b o r n e ，d a n dg a e b l e r ) 在改 革政府中所描述的那样：政府的职能是掌舵而不是划桨，政府授权而不必事必躬亲， 引进竞争机制到公共服务中，以市场、顾客导向而非官僚政治导向，改变等级制而发展 参与和协作，等等。【1 2 1 这样的结果就是：公民的经济、政治、社会地位得到提升，尤其在政治领域，成为 与政府平等的权利主体，公民权利也因此更需要得到加强和保障；主体多元化使以往以 政府为主导的权力中心发生转移，加之非政府社会组织的壮大和权利的凸显，以往的行 政权力发生了向非政府社会组织的转移，从而使政府与非政府社会组织的合作伙伴关系 得到发展，公共治理空间得以拓宽；另外，在此基础上，政府职能逐步向“服务 侧重， 促使了其角色向“服务型 政府的转变。 其实，科层制政府设计本身就带有“理想主义色彩”，“限制科层制发展的恰好是那 些从一开始就认为是科层制发展的有利条件，那些复杂的技术和社会问题的复杂程 度超过了设计者最初的想象，而且充满了多样与动态性，甚至发展的陷阱【”】，。正因如 此，2 0 世纪7 0 年代兴起的信息技术革命使传统工业社会的科层制政府走到了一个历史 参见张康之：超越官僚制：行政改革的方向，载求索，2 0 0 1 年第3 期。 9 河北大学法学硕七学何论文 的十字路口，随着社会信息化程度的日渐加深，必然会向一种新的政府组织模式转型。 1 2 政府再造 2 0 世纪7 0 年代以来，科层制政府的局限性及其所引起的不良后果开始遭到越来越 多的反思与批评，西方国家为了改革效率低下、官僚主义以及缺少弹性的科层制政府显 现的颓势，掀起了轰轰烈烈的行政改革运动。其主要内容和影响有以下几点： 首先，政府职能收缩化。各国政府纷纷进行“放松规制”的改革，通过废除公共部 门众多的、束缚行政官员及社会公众办事手脚的规章制度，强化行政官员的决策作用和 执行规章制度的灵活性、淡化行政组织结构和强化行政官员的有效行为能力、改革政府 内部繁琐的管理规制等等，提高了行政效率，充分调动了行政官员的积极性和创造性。 其次，政府手段多样化。为了改变科层制造成的行政管理过分依赖庞大垄断的、缺 乏外部监督制约的官僚机构，使政府能够得到外部环境的监督和指导，提出在政府部门 中引进企业家精神。一些国家( 如美国、英国等) 的主要做法是：在结构上把一部分政 府机构市场化，引入竞争机制，下放决策和执行权力，减少